De Gids. Jaargang 129

[p. 215]

L.H.C. Hulsman
Provo en de handhaving van de openbare orde⁺

Wat voor implicaties heeft het Provo-verschijnsel voor de handhaving van de openbare orde? Een oriënterende beschouwing over deze vraag kan op uiteenlopende wijze worden opgezet. Een van die manieren is een kritische toetsing van de wijze waarop in het afgelopen jaar door de overheidsorganen op dit stuk is opgetreden. Deze wijze van benadering heeft uiteraard ook zijn bezwaren, zeker voor iemand als de schrijver dezes, die niet over ‘inside-information’ over het gevoerde beleid beschikt en die voor zijn materiaal is aangewezen op twee bronnen: de informatie, verstrekt door de publiciteitsmedia, en de vrij schaarse gegevens die door de overheid ter gelegenheid van publieke verantwoording ter beschikking zijn gesteld. Hierbij komt nog dat tijd en gelegenheid voor een verificatie van deze informatie heeft ontbroken.^1.

Toch is dit bezwaar geringer dan op het eerste gezicht lijkt; de meeste lezers zullen in een overeenkomstige situatie verkeren. Wij kunnen het beleid beoordelen in de vorm waarin het aan de gemiddelde Nederlander verschijnt. Of deze verschijningsvorm geheel met de werkelijke gang van zaken overeenstemt, kan in het midden worden gelaten. Het is overigens onwaarschijnlijk dat er - anders dan op detailpunten - een aanzienlijk verschil tussen deze verschijningsvorm en de werkelijke toedracht zal bestaan.

Hoe vertoont het beleid zich? Eerst Amsterdam. Vanaf september 1965 treedt het apparaat tot ordehandhaving op tegen acties van de kant van Provo. Het optreden concentreert zich op het verhinderen van ‘happenings’, die eerst ongemoeid werden gelaten. Daarnaast wordt opgetreden tegen politieke demonstraties; noch van de happenings, noch van de politieke demonstraties kan worden gezegd dat zij ontwrichtend op het leven van de stad werkten. De happenings vonden in de regel in de avonduren en het weekend plaats, de demonstraties waren zo sporadisch dat zij nauwelijks als een verergering van de toch al chaotische verkeerssituatie konden worden aangemerkt. Bovendien schijnt de overlast voor het verkeer niet steeds de reden voor het weigeren van de toestemming te zijn geweest, doch veeleer de inhoud van bij deze demonstraties meegevoerde leuzen. In het algemeen hadden noch de happenings noch de demonstraties een agressief of baldadig karakter; zij konden hoogstens als ‘treiterig’ worden aangemerkt. Uitzondering op het onschuldig karakter van de Provo-activiteiten vormden de zeer ongepaste acties bij het huwelijk van prinses Beatrix - de rol van Provo hierin is overigens niet geheel duidelijk - en de acties waarbij vernielingen werden aangericht aan buitenlandse consulaten.

In een later stadium richt de actie van de overheid zich eveneens tegen publikaties van Provo.

+ L.H.C. HULSMAN. Geb. 1923. Studeerde rechten te Leiden. Was eerst werkzaam aan het Strafrechtelijk en Criminologisch Instituut van de Leidse universiteit, daarna bij het ministerie van defensie, vervolgens bij het ministerie van justitie, alwaar hij zich in het bijzonder met onderwerpen van internationaal strafrecht bezighield, laatstelijk als raadadviseur bij de afdeling wetgeving. Werd in 1964 benoemd tot hoogleraar in strafrecht en strafvordering aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam (intreerede: Handhaving van recht, 1965). Is vice-president van het ‘Comité Européen pour les problèmes criminels’ van de Raad van Europa.

1. Deze bijdrage werd afgesloten op 1 juli 1966; met ontwikkelingen na die datum is derhalve geen rekening gehouden.

[p. 216]

In het voorgaande zagen wij het object van het overheidsoptreden; thans een enkel woord over de daarbij gevolgde methode. Aanvankelijk lag het accent op hetgeen wij kunnen aanduiden als ‘politiedwang’. De politie treedt hierbij overwegend met fysiek geweld tegen het ongewenst gedrag op. Het uiterst primitief middel van ‘slaan’ staat hierbij in het centrum. De politie beschikt hiertoe over een instrumentarium: sabel, wapenstok, bullepees. Later wordt dit arsenaal nog uitgebreid met politiehonden.

Naast de methode van het fysiek geweld wordt ook de justitiële methode toegepast. Gegevens over het aantal berechte personen staan slechts over de periode van september tot en met december 1965 ter beschikking. Het betrof hier 130 gevallen; het merendeel van de straffen bestond uit voorwaardelijke gevangenisstraf en onvoorwaardelijke geldboete. De tijd tussen het plegen van het feit en de berechting liep van vijf dagen tot twee weken.

Na de gebeurtenissen in maart 1966 wordt besloten tot een wijziging van het beleid. Het accent van het optreden tegen Provo zal van het gewelddadige politieoptreden verlegd worden naar de justitiële methode. Van justitiële zijde wordt een nieuw middel aangewend: de rechterlijke bevelen tot handhaving der openbare orde. Deze bijzondere procedure, voorzien in de artikelen 540 e.v. van het Wetboek van Strafvordering, maakt het mogelijk in geval van ontdekking op heterdaad van een strafbaar feit, ter zake waarvan geen voorlopige hechtenis is toegelaten, toch maatregelen van vrijheidsbeneming te treffen indien geen voldoende garanties voor het voorkomen van herhaling worden gegeven. Voorwaarde voor het toepassen van deze procedure is dat de openbare orde ernstig is aangetast. Sinds het totstandkomen van het Wetboek van Strafvordering werd deze procedure uiterst zelden toegepast. Thans wordt zij in Amsterdam routinemaatregel. Anders dan in de bedoeling lag, heeft deze intensivering van het justitieel optreden geen noemenswaardige vermindering van het gewelddadige optreden van de politie ten gevolge. Dit gaat in vrijwel onverminderde mate voort. Pas na de gebeurtenissen van 14 juni schijnt te worden overwogen hieraan paal en perk te stellen.

Na deze beschouwingen over de van de zijde van de overheid gevolgde methode thans nog een enkel woord over het klimaat waarin deze acties werden gevoerd. Alles wijst erop dat door leden van het Amsterdamse politiekorps op vrij grote schaal gebruik is gemaakt van geweld onder omstandigheden, waaronder dit met handhaving van orde niets meer te maken had. Uitvoerig foto- en filmmateriaal legt dit ondubbelzinnig vast. Met andere woorden: bij het optreden tegen Provo is door leden van het Amsterdamse politiekorps frequent het misdrijf van mishandeling gepleegd. Vanaf 10 maart jl. zijn daarover een twintigtal klachten bij de justitie binnengekomen. De beschikbare informatie wijst duidelijk in de richting dat deze twintig klachten slechts een kleine fractie uitmaken van de gevallen waarin er reden tot klagen was. Ook overigens is er van overheidszijde bij herhaling op vexatoire en vernederende wijze tegen de Provo's opgetreden. Niet weinigen van hen die bij de handhaving van de orde een rol vervullen, geven blijk van een duidelijke animositeit tegen de groep der Provo's als zodanig. Symptomen daarvan zijn het geboeid en met een stok in de broek vervoeren van gearresteerde Provo's, de fouillering van Koosje Koster, het herhaaldelijk als Provo aanduiden van verdachten in zaken die op zichzelf met Provo-activiteiten niets van doen hebben, en het frequent verrichten van huiszoekingen bij Provo's in verband met delicten die op zichzelf ook buiten de zogenaamde ordeverstoringen staan. Tekenend is verder dat herhaaldelijk werd getracht de publiciteitsmedia ervan af te houden het publiek over de gang van zaken te informeren. Voorts werden de publiciteitsmedia herhaaldelijk ernstig in hun werkzaamheden belemmerd. De beschikbare informatie lijkt niet toe te laten hier van ‘incidenten’ te spreken; zij wijst veeleer in de richting van een vrij verbreide mentaliteit. Nergens blijkt dat de verantwoordelijke autoriteiten iets hebben gedaan om in dit klimaat verandering te brengen. Tegen geen enkele Amsterdamse politieman zijn publiekelijk maatregelen genomen. Tot 14 juni werd het optreden steeds publiekelijk gedekt. Daarna werd eerst door minister Samkalden, later ook door burgemeester Van Hall toegegeven dat er fouten werden gemaakt zowel in

[p. 217]

de politie- als in de justitiële sfeer. Aan deze erkenning van gemaakte fouten werden echter niet of nauwelijks consequenties verbonden. Van regeringswege werd verklaard dat men erkende de plicht te hebben klachten te onderzoeken en - waar nodig - gemaakte fouten te erkennen. Er werd echter niet aan toegevoegd dat men ook de plicht heeft om uit die gemaakte fouten consequenties te trekken voor het beleid en de bij de ordehandhaving toegepaste methodieken.

Na dit beeld van de ordehandhaving te Amsterdam thans nog een enkel woord over de situatie te Rotterdam. Het object van het overheidsoptreden is hetzelfde. Ook hier actie tegen de happening, hoewel deze niet of nauwelijks als agressief of baldadig lijkt te kunnen worden aangemerkt en geen ontwrichtende invloed heeft op het leven van de stad. De gebezigde methode verschilt echter aanzienlijk. De politiedwang vervult slechts een ondergeschikte rol en is geheel dienstbaar aan het justitieel optreden. Daardoor veranderde ook vanzelf de aard van het door de politie gebruikte fysieke geweld. Dit beperkt zich tot arrestatie. Het justitieel optreden is daarentegen harder. Van de aanvang af worden onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen opgelegd. De berechting vindt plaats de dag volgende op die van het delict.

Indien wij thans tot een evaluatie van dit beleid overgaan, zullen wij ons eerst op de inhoud van het begrip openbare orde dienen te bezinnen. Het is duidelijk dat wij hier te maken hebben met een elastisch begrip, dat zich niet leent voor een scherp afgrenzende definitie. Inzicht in de ‘natuur’ van de openbare orde zullen wij moeten winnen door het begip van verschillende kanten te benaderen. Naar volledigheid zal ik daarbij niet streven. De orde in een samenleving als de Nederlandse is opgebouwd uit zeer vele deelorden. Elk gezin, school, vriendengroep, bedrijf, beroepskring heeft tot op zekere hoogte zijn eigen orde. Deze orden zijn voor een deel bewust ontworpen; voor een nog belangrijker deel zijn zij echter onbewust gevormd, zonder plan gegroeid. Deze ‘orden’ zijn geen statische structuren; zij hebben een dynamisch karakter en verkeren in een proces van voortdurende verandering. Dit is een gevolg van het feit dat deze orden in functie staan tot de steeds wisselende behoeftebevrediging op geestelijk en materieel gebied en ten nauwste samenhangen met het - eveneens veranderend - waardebesef. Het ontwikkelingsproces van deze ‘orden’ laat zich in menig opzicht vruchtbaar vergelijken met dat van de taal.

De openbare orde nu kan in zeker opzicht worden gezien als een soort ‘clearing-house’ voor al deze deelorden. De openbare orde is een soort gemeenschappelijk referentiekader, waarin de verschillende deelorden met elkaar kunnen verkeren. Ook voor de openbare orde geldt dat zij voor een belangrijk deel onbewust wordt gevormd, terwijl zij voor een ander deel planmatig wordt beïnvloed. Deze planmatige beinvloeding van de openbare orde vindt op velerlei manieren plaats. Zij geschiedt door organisaties die buiten het staatsapparaat staan, zoals de kerken, de A.N.W.B. en het Verbond van Veilig Verkeer; voorbeelden hiervan zijn onder meer acties, gevoerd onder de leuzen: ‘Laat niet als dank voor 't aangenaam verpozen de eigenaar de schillen en de dozen’ en ‘Wees een heer in het verkeer’. Zij geschiedt ook door organen van de staat. Bij deze beïnvloeding van de openbare orde door staatsorganen moeten wij weer onderscheiden tussen overheidsoptreden dat slechts een stimulerend, overredend karakter heeft, en overheidsoptreden dat het karakter van dwang kan aannemen. Slechts bij deze laatste vorm van optreden staat de overheidsbeïnvloeding per se in een juridisch kader.

Het is duidelijk dat zo gezien de invloed van de justitie en politie op de openbare orde slechts een beperkte is. Zij kunnen de openbare orde niet maken; zij vinden een openbare orde waaraan zij slechts corrigerend en bijsturend kunnen arbeiden. Dit nu is dunkt mij van overheidszijde in het conflict met de Provo's onvoldoende onderkend. Men heeft de openbare orde te veel benaderd uit een regentenmentaliteit, die zo treffend verwoord wordt in Hooft's Historien: ‘Maar zo luttel bedachtzaamheid vindt men in alles bij den gemenen man om zijn eigen nut te weten: tenzij de overheid het bezorgt en hem tevoren meet.’ Dezelfde opvattingen vinden wij terug in de uitlatingen van de president van de Amsterdamse rechtbank, mr. Stheeman, ter gelegenheid van een forum waarvan een verslag werd opgenomen in het Algemeen Handelsblad.

[p. 218]

Indien overheidsorganen menen dat zij in staat zijn aan de openbare orde gestalte te geven volgens het beeld dat zij daarvan hebben, overschatten zij hun invloed. Indien zij op grond van deze overtuiging handelen en verder springen dan hun polsstok lang is, bevorderen zij de openbare orde niet, doch verstoren zij deze.

Bij de aldus beperkte bemoeienis van de overheid met de openbare orde kunnen wij twee aspecten onderscheiden: enerzijds de beïnvloeding van datgene wat op een gegeven tijd en plaats inhoudelijk als openbare orde wordt aangemerkt (met andere woorden het medewerken aan de totstandkoming van de gedragsregels die de openbare orde verzekeren); anderzijds het handhaven van die gedragsregels (met andere woorden het met justitiële en politiële middelen bevorderen dat die gedragsregels worden nageleefd).

De bemoeienis met de gedragsregels die de openbare orde verzekeren, is een stuk rechtsvorming; de bemoeienis met de handhaving van die gedragsregels is een stuk rechtshandhaving. De rechtsvorming en de rechtshandhaving kunnen wel worden onderscheiden; zij zijn vaak echter niet te scheiden. Juist in de rechtshandhaving vindt voor een belangrijk deel de rechtsvorming plaats, en dit geldt zeer in het bijzonder voor die rechtsregels die op het terrein liggen dat wij gemeenlijk als de ‘openbare orde’ aanmerken. Het bevel zich ter gelegenheid van een volksoploop te verwijderen (art. 186 Sr.) zal gegeven worden ter handhaving van de openbare orde, doch het bepaalt tegelijkertijd de materiële inhoud van die orde. Het bepaalt namelijk voor welk doel en onder welke omstandigheden burgers in het openbaar bijeen mogen komen en blijven. Hetzelfde geldt met betrekking tot de individuele beslissingen, die ten aanzien van demonstraties en optochten worden genomen. Al zijn dan rechtsvorming en rechtshandhaving in de overheidstaak op het gebied van de openbare orde innig verstrengeld, de overheid zal zich toch het verschil tussen beide aspecten bewust moeten zijn.

Welke normen gelden nu voor de rechtsvorming op het gebied van de openbare orde? Een eerste eis is dat de overheid hier niet verder springt dan haar polsstok lang is. Zij behoort geen gedragsregels te stellen waarvan zij de naleving niet in een redelijke mate kan verzekeren. De bemoeienis van de overheid met de inhoud van de openbare orde behoort derhalve niet verder te strekken dan haar technische middelen tot beïnvloeden van die openbare orde reiken. Indien het beleid van de overheid niet aan deze norm beantwoordt, leidt dit hetzij tot een verstoring van de openbare orde door de overheid, hetzij tot gezagsverlies van die overheid. Het is duidelijk dat deze norm bij de gebeurtenissen in Amsterdam niet in acht is genomen. Indien, zoals burgemeester Van Hall tijdens zijn verantwoording in de gemeenteraad stelde, het politieapparaat ontoereikend was om het verbod van happenings en demonstraties op een voor onze samenleving aanvaardbare wijze te handhaven, dan was er voor de overheid slechts het volgende alternatief: hetzij volledig af te zien van een verbod van happenings en demonstraties, hetzij een versterking van de middelen tot handhaving van de openbare orde en een pas na die versterking afkondigen van dat verbod.

Een tweede eis is - althans hier in Nederland - dat het overheidsbeleid in overeenstemming is met de materiële eisen van een democratie. Dit betekent dat het bestuur dient uit te gaan van de gelijkwaardigheid van alle bestuurden, ongeacht de vraag of hun zedelijke en maatschappelijke opvattingen overeenstemmen met de opvattingen die bij de bestuurders prevaleren. Ook bij de rechtsvorming op het gebied van de openbare orde dient het bestuur het welzijn van de gehele samenleving na te streven en niet slechts het welzijn van een bepaalde groep, ook al zou die groep in de samenleving de meerderheid vormen. Dit welzijn van de gehele samenleving mag niet in abstracte zin worden opgevat. Het gaat niet om een gemiddelde of een grootste gemene deler van het welzijn van de verschillende groepen, die in de samenleving kunnen worden onderscheiden. Het gaat om het welzijn van elke groep, van elke deelgenoot op zijn eigen wijze. Daar waar het welzijn van de een in botsing komt met, inbreuk maakt op het welzijn van de ander, dienen de belangen uiteraard te worden afgewogen. Dit dient zo te geschieden dat met de belangen van beiden rekening wordt gehouden en waar mo-

[p. 219]

gelijk een compromis tussen die belangen tot stand wordt gebracht. Deze eisen van materiële democratie kunnen - het is een ervaringsfeit - niet worden verwezenlijkt indien niet ook de eisen van de formele democratie in acht worden genomen. Aan dit laatste nu schort het bij de rechtsvorming op het terrein van de openbare orde in ernstige mate. In feite is immers het vaststellen van de gedragsregels hier goeddeels gedelegeerd aan de administratie en valt dit binnen de administratie weer voor een belangrijk deel toe aan de politie. Van een dialoog tussen bestuurder en bestuurden is bij de rechtsvorming nauwelijks sprake, terwijl zonder deze dialoog de eisen van de materiële democratie wel in het gedrang moeten raken.

Hoe is de situatie nu in Amsterdam? Indien men de Amsterdamse Algemene Politieverordening doorleest, krijgt men de indruk dat in deze stad nauwelijks iets is toegestaan. Zo is het verboden tussen zonsondergang en zonsopgang zich op de openbare weg te bevinden met enig aanplakbiljet, met enig plakmiddel, met enig plakgereedschap, teer, krijt, talk of enige andere kleurstof of verfstof (art. 89 A.P.V.). Dit verbod is slechts niet van toepassing indien men kan aantonen dat men met deze voorwerpen of stoffen niets kwaads in de zin heeft. Het is eveneens verboden buiten de door B. en W. vastgestelde dagen en uren op bepaalde wegen in de binnenstad gedrukte of geschreven stukken onder het publiek te verspreiden, hetzij aan de openbare weg, hetzij aan de huizen. Ditzelfde is gedurende bepaalde uren ook verboden in de nabijheid van schoolgebouwen. Het is verder verboden zich op of aan de openbare weg te bevinden met zodanig reclamemiddel of propagandamiddel dat daardoor de openbare orde wordt verstoord of bedreigd of de goede zeden aanstoot gegeven wordt (art. 93 A.P.V.). Het is verboden op of aan de openbare weg anderen te hinderen of overlast aan te doen (art. 82 A.P.V.). Voor zover art. 424 van het Wetboek van Strafrecht niet van toepassing is, is het verboden op de voor het publiek toegankelijke plaatsen op enigerlei wijze de orde te bedreigen of te verstoren (art. 222 A.P.V.). Hij aan wie bij volksverzamelingen op de openbare weg door de politie gelast wordt zich uit de volksverzameling te verwijderen, is verplicht aan deze last onmiddellijk te voldoen en wel langs de weg of in de richting door de politie aangewezen (art. 103 A.P.V.). Het betreft hier slechts een kleine bloemlezing. De lijst van verbodsbepalingen van dit type kan zeer gemakkelijk worden verveelvoudigd. Vermelding van de bepalingen die het houden van vertoningen en het deelnemen aan optochten waarvoor geen vergunning werd verleend, verbieden, heb ik achterwege gelaten omdat deze bepalingen algemeen bekend mogen worden verondersteld. Tegen verbodsbepalingen van dit type kunnen bezwaren van tweeërlei aard worden aangevoerd. Sommige van deze bepalingen zijn voldoende nauwkeurig geformuleerd, doch zij verbieden gedrag dat niet behoort te worden verboden. Dit geldt met name voor die bepalingen, die de vrijheid van meningsuiting op een ongewenste wijze aan banden leggen. Men kan erover twisten of sommige van deze bepalingen in strijd zijn met het Verdrag van Rome inzake de mensenrechten, doch ook indien deze strijd niet aanwezig is, dan zijn daarmee de bezwaren tegen deze bepalingen nog niet ontzenuwd. Het Verdrag van Rome geeft minimumregels inzake de mensenrechten, minimumregels die ook gelden in landen als Turkije en Cyprus. Het ligt voor de hand dat dergelijke rechten in Amsterdam verder ontwikkeld behoren te zijn dan in Nicosia en Instanboel.

Tegen andere bepalingen bestaat het bezwaar dat zij uitermate vaag zijn: onder het verbod op enigerlei wijze de orde te bedreigen of te verstoren kan vrijwel alles worden gebracht. Op grond van dergelijke bepalingen kunnen de administratie en haar verlengstuk de politie vrijwel elk gedrag dat door hen ongewenst wordt geacht, buiten de openbare orde stellen. Uiteraard kan onder meer de rechter wel enige controle op het optreden van de administratie uitoefenen, doch deze controle is om verschillende redenen onvoldoende. In de eerste plaats is deze toetsing slechts mogelijk indien de burger weigert zich aan de administratie te onderwerpen, en hij doet dit op zijn eigen risico. In de tweede plaats zal de toetsing van de rechter in de regel een marginale zijn. De rechter toetst slechts of de minimumnormen niet geschonden

[p. 220]

zijn, niet of wel de volle maat aan vrijheidssfeer werd gegeven.

Uit het voorgaande valt de volgende conclusie te trekken: in de eerste plaats dienen de bepalingen die ongewenste vrijheidsbeperkingen meebrengen, te verdwijnen; in de tweede plaats dienen de overige bepalingen nauwkeuriger te worden geformuleerd. Ook bij nauwkeuriger formulering zal er echter toch - het is nu eenmaal niet te vermijden - een ruime beleidsmarge voor de administratie overblijven.

Hierover beschikt de administratie bovendien reeds op grond van bepalingen die buiten de A.P.V. zijn gelegen. Deze ruimte zal nu echter door duidelijke instructies aan het politieapparaat dienen te worden gevuld. Deze instructies zullen zowel betrekking moeten hebben op de geest waarin dient te worden gehandeld als op de concrete handelingen zelve. Bij het opstellen van deze instructies zal ruimte moeten worden gemaakt voor de dialoog tussen bestuurders en bestuurden, waarvan de noodzakelijkheid hiervoren werd bepleit. Bij deze dialoog zullen uiteraard de bestaande vertegenwoordigende organen moeten worden ingeschakeld, maar daarmee kan niet worden volstaan. Daarnaast zal ook een daartoe speciaal bestemd overlegorgaan in het leven moeten worden geroepen.

Mr. H.H. Kirchheiner heeft in een artikel in het Nederlands Juristenblad (jrg. 1966, blz. 197 e.v.) een artikel gepubliceerd over ‘Politie en publiek in Zweden’. Hij vermeldt hierin dat in Zweden in elk politiedistrict een uit plaatselijke leken bestaande commissie de politie adviseert. Wellicht zou in deze richting een oplossing kunnen worden gezocht.

Zolang bij de rechtsvorming op het gebied van de openbare orde nog niet aan de eisen van formele democratie is voldaan, zal de rechterlijke macht de hier bestaande lacunes zoveel mogelijk dienen op te vullen. Dit kan zowel door de rechter als door het Openbaar Ministerie geschieden. Voor zover het bepalingen van het type van art. 222 A.P.V. betreft, kan het O.M. aan het politiekorps duidelijke instructies verschaffen. Ten aanzien van andere bepalingen kan men indirect instructies verschaffen door het te voeren sepotbeleid. De rechter zou in de gevallen waarin een strafbaar feit verband houdt met een conflict tussen overheid en politie, het politieoptreden ter zitting kunnen analyseren en daarover zijn oordeel moeten geven.

Tot nu toe is de rechterlijke macht in dit opzicht zeer terughoudend geweest. Hierbij zal naar mag worden aangenomen de overweging hebben voorgezeten dat men door het gedrag van de politie kritisch te toetsen, het gezag van die politie zou ondermijnen. Dit lijkt mij, indien men het probleem in zijn volledige omvang beschouwt, een misvatting. Een onjuiste rechtsvorming bij de gedragsregels op het terrein van de openbare orde brengt de politie voortdurend in conflict met (bepaalde groepen van) de bevolking. Dit conflict heeft een verstoring van de openbare orde tot gevolg, die het gezag van de politie bij herhaling ondermijnt. Grijpt de rechter hier in, verschaft hij het politieapparaat richtlijnen die tot een betere rechtsvorming kunnen bijdragen, dan draagt hij - op de wat langere duur gezien - bij tot een betere taakvervulling van de politie, hetgeen een groter gezag van die politie tot gevolg heeft.

Onderzochten wij hiervoor de taak van de overheid bij het bepalen van de inhoud van de openbare orde, thans zullen wij ons moeten bezighouden met de handhaving hiervan. Hierbij moeten mij dan eerst enkele algemene opmerkingen van het hart.

In de eerste plaats dienen wij ons te realiseren dat volledige handhaving van de gedragsregels welke op de openbare orde betrekking hebben, niet mogelijk is. Elke rechtshandhaving, ook deze, vindt slechts op onvolkomen wijze plaats.

In de tweede plaats zullen wij ons bewust moeten zijn van hetgeen Vrij in zijn afscheidscollege ‘Ter effening’ opmerkte over het subsociale als derde element van het delict. Dit geldt bij de handhaving van de openbare orde niet alleen voor het strafrechtelijke optreden, doch ook voor andere vormen van overheidsinterventie. Vrij wees erop ‘dat strafrechtelijk optreden slechts gerechtvaardigd is, indien het delict de gemeenschap zozeer hindert en bezwaart dat het voor haar van belang wordt over te gaan tot vervolging, maar dan moet die vervolging haar niet nog meer hinderen en bezwaren zodat het weer van nog groter belang wordt

[p. 221]

deze achterwege te laten. De gemeenschap moet door het delict opgeschrikt en verontrust worden met een verstoring en deining, die niet overtroffen mag worden door die welke zij van de bestraffing zou krijgen te ondervinden.’ Overgebracht op het terrein van de handhaving van de openbare orde in het algemeen betekent dit dat men van handhaving van die orde af moet zien voor zover de daartoe aangewende middelen op zichzelf een ernstiger verstoring van die orde mede zouden brengen dan de ordeverstoring waartegen werd gereageerd. Het is duidelijk dat juist op dit punt het beleid te Amsterdam volledig te kort is geschoten. Een van de redenen die hiertoe hebben geleid, is waarschijnlijk dat het handhavingsapparaat te Amsterdam in bepaalde fasen meer gericht was op eigen handhaving dan op handhaving van de openbare orde. Een aanwijzing hiervoor vinden wij ook in het feit dat in de discussie omtrent dit optreden zo vaak de term ‘gezagshandhaving’ werd gebezigd. Nu is dwangmatig optreden per se een ondoelmatig middel tot handhaving van gezag; het typische van het gezag is immers dat het zonder machtsuitoefening geldt. Een door een zodanige gezagshandhaving in de zin van zelfhandhaving ingegeven optreden vindt bovendien geen enkele steun in de wet; het juridisch kader van onze gemeenschap ruimt aan die gezagshandhaving geen enkele plaats in. Niemand in Nederland is rechtens gedwongen het gezag van wie dan ook te erkennen: een gelukkige evolutie ten opzichte van de situatie in het Romeinse keizerrijk. Men is in Nederland slechts verplicht bepaalde gedragsregels in acht te nemen. Overtreedt men die gedragsregels, dan kan deswege worden ingegrepen. Het is daarbij echter volkomen onverschillig of men die gedragsregels overtrad omdat men het gezag niet erkende dat ze uitvaardigde, of om andere redenen. Voor zover het overheidsoptreden te Amsterdam werd ingegeven door motieven van zelfhandhaving, was het derhalve niet alleen ondoelmatig doch ook juridisch ongefundeerd.

Ten slotte is er nog een derde algemeen aspect: integrale handhaving van de openbare orde is in een samenleving niet het hoogste goed; wij moeten de historische groei van onze samenleving niet uit het oog verliezen. Vrijwel alle rechten en vrijheden waarvan wij in onze huidige samenleving kunnen profiteren, zijn gewonnen in processen die in hun tijd een aantasting van de toen geldende openbare orde impliceerden. Bepaalde aantastingen van de openbare orde fungeren als veiligheidsklep. Zij zijn een signaal voor de noodzaak van bepaalde structurele veranderingen. Indien het om dergelijke aantastingen van de openbare orde gaat, is het een onjuist beleid de overheidsactiviteit vooral op de bestrijding van dit symptoom te richten; men dient zijn aandacht dan in de eerste plaats aan de nodige structurele hervormingen te wijden. Om de vergelijking van de veiligheidsklep weer op te nemen: indien men deze veiligheidsklep te zwaar belast, is men niet meer op de hoogte van de druk in de ketel en kan er ontploffing volgen.

Nog een ander beeld kan de bedoeling verduidelijken: de dijken in de Biesbos mogen een bepaalde hoogte niet overschrijden omdat de Biesbos bij abnormaal hoge waterstand als uitwijkmogelijkheid voor het overtollige water moet dienen. Vertaald in termen van handhaving van de openbare orde betekent dit, dat men het normale niveau van justitieel en politieel optreden tegen de verstoring van de openbare orde niet verregaand moet verhogen, indien men wordt geconfronteerd met betrekkelijk lichte ordeverstoringen die hun grond vinden in structurele oorzaken. Doet men dit toch, dan kan dit tot dijkdoorbraak op andere veel gewichtiger punten leiden. Prof. H. Bianchi heeft er in een artikel in De Groene van 18 juni jl. op gewezen dat onze strafrechtspraak deze waarheid in de jaren dertig uit het oog heeft verloren. Niet weinige van onze strafrechtbeoefenaars hebben in die tijd gepleit voor een hard justitieel optreden tegen gedrag, zoals de steunfraude, dat in feite slechts een symptoom was van de acute crisis waarin onze samenleving toen verkeerde. Dit leidde tot een kloof tussen het gezagsapparaat, met inbegrip van de magistratuur en een belangrijk deel van ons volk; een kloof die een gunstige voedingsbodem bood voor de groei van het fascisme. Het toen door niet weinige juristen bepleite optreden was zowel onrechtvaardig als ondoelmatig. Het bracht bovendien de sociale functie van de jus-

[p. 222]

titie en de politie ook op andere terreinen in gevaar. Het zou mij niet verwonderen indien de kortsluiting tussen politie en bevolking, die hiervan het gevolg was, een rol heeft gespeeld bij het feit dat het Nederlandse verzet zeker aanvankelijk van relatief grote delen van het Nederlands politiekorps meer tegenwerking dan medewerking heeft ondervonden. De persistentie en de relatief grote omvang van het Provo-verschijnsel wijzen in de richting dat wij hier inderdaad te maken hebben met structurele oorzaken. Ten einde niet in een herhaling van de in de jaren dertig gemaakte fouten te vervallen, is derhalve grote voorzichtigheid en gematigdheid in het politiële en justitiële optreden geboden. Deze voorzichtigheid en gematigdheid zijn in Amsterdam onvoldoende in acht genomen.

De grootste bezwaren richten zich wel tegen de wijze waarop de politie bij herhaling is ingezet. Indien men de politie met een op slaan toegerust instrumentarium in het veld stuurt, leidt dit uiteraard tot uiterst gewelddadige taferelen. Het degoutante karakter ervan wordt nog versterkt als deze politie optreedt tegen personen die zelf niet van dergelijke gewelddadige middelen gebruik maken. Door een dergelijk beleid werpt men een stuk agressiviteit en emotionaliteit in de samenleving, waarvan de gevolgen nauwelijks te overzien en te beheersen zijn. De 14de juni kan in dit verband als waarschuwend voorbeeld dienen. Als er iets geschikt is de loyaliteit van de bevolking tegenover het gezag te ondermijnen, dan is het wel dit type optreden. Deze effecten worden nog versterkt doordat de herinnering aan de bezettingstijd bij grote groepen van de bevolking levend is gebleven. Uiteraard - en gelukkig - zijn velen van ons allergisch voor dit type optreden en achten zij het onaanvaardbaar.

Het valt niet te vermijden dat bij een dergelijke wijze van inzet van de politie door sommige leden van het in dit soort optreden - gelukkig - niet getrainde korps excessen worden begaan. Zijn deze begaan dan staan de verantwoordelijke autoriteiten uiteraard voor een moeilijk dilemma. Moet men tegen deze excessen, waarvoor men zelf indirect verantwoordelijk is, publiekelijk optreden of moet men deze met de mantel der liefde bedekken. In het algemeen hebben de Amsterdamse autoriteiten voor de laatste oplossing gekozen. Dit vergroot dan echter het onbehagen bij belangrijke groepen van de bevolking, bevordert nieuwe excessen en ondermijnt het vertrouwen in het justitieel optreden, indien later blijkt dat Provo's voor de relatief lichtste ordeverstoringen wel en leden van het politiekorps voor relatief ernstige fouten, waaronder mishandelingen, niet vervolgd worden.

Op een wat langere termijn gezien, zijn de gevolgen van een dergelijk optreden nog ernstiger. Het is immers duidelijk dat een op deze wijze ingezet politiekorps geen enkele aantrekkingskracht meer kan uitoefenen op kandidaten die geschikt zijn voor een humaan en aan de eisen van onze huidige maatschappij beantwoordend politiebedrijf. Aldus geraken wij in een vicieuze cirkel waarin de gewelddadigheid steeds zal toenemen.

Thans het optreden van de justitie. Zij heeft - zoals minister Samkalden het in de Tweede Kamer zo juist formuleerde - tot taak in de samenleving de vrede te herstellen en te bewaren. Dit impliceert het oplossen van in de samenleving gerezen conflicten en het treffen van maatregelen die de naleving van de geldende normen kunnen bevorderen. De justitie kan met name haar conflict-oplossende taak slechts bevredigend vervullen indien de bij het conflict betrokken partijen verzekerd zijn van haar onpartijdigheid en indien haar optreden als rechtvaardig kan worden ervaren. Deze voorwaarden zijn ten slotte in de Amsterdamse situatie onvoldoende aanwezig geweest, hetgeen ertoe geleid heeft dat de justitie in haar vredemakende taak te kort is geschoten. In sommige gevallen heeft het optreden van de justitie zelfs duidelijk tot een verhoging van de spanning bijgedragen.

Wat zijn de oorzaken van deze mislukking? Een volledige analyse hiervan gaat het bestek van dit artikel ver te buiten. Zij kan op dit moment bovendien nog niet worden beproefd omdat alle daarvoor noodzakelijke gegevens niet ter beschikking staan. Toch kunnen wel enkele belangrijke factoren worden aangegeven. Sommige daarvan kwamen hiervoren reeds aan de orde. Onvoldoende werd in het oog gehouden dat de repressie van ordeverstoringen niet op

[p. 223]

zodanige wijze mag plaatsvinden dat zij de gemeenschap nog meer verontrust dan de ordeverstoringen zelf. Evenmin werd rekening gehouden met het feit dat het bij ordeverstoringen die structurele oorzaken hebben, geen zin heeft de symptomen van die structurele gebreken volledig uit te bannen. Het justitiële optreden dient in dergelijke gevallen beperkt te blijven tot het geven van een zekere gematigde tegendruk, waardoor de voortdurende gelding van de norm wordt bevestigd, zonder dat echter de bedoeling voorzit een volledige naleving van de norm door die tegendruk af te dwingen. Zolang immers de structurele oorzaken van ordeverstoringen niet zijn opgeheven, kunnen die ordeverstoringen, voor zover zij een betrekkelijk licht karakter dragen, in dubbele zin een nuttige functie vervullen. Enerzijds geven zij de malcontenten de gelegenheid stoom af te blazen, aan de andere zijde zijn zij voor de overheid een prikkel ernst te maken met het structurele probleem.

Behalve het vorenstaande hebben nog drie andere factoren een belangrijke rol gespeeld bij de mislukking van het justitieel optreden te Amsterdam. Het betreft hier het eenzijdige vervolgingsbeleid van het O.M., de onrechtvaardige vonnissen van de meervoudige kamer van de rechtbank, en de toepassing van de rechterlijke bevelen tot handhaving van de openbare orde (art. 540 e.v. Strafvordering).

Er bestond te Amsterdam een duidelijk conflict tussen het ‘provotariaat’ en de politie. In dit conflict werden van beide zijden inbreuken op de rechtsorde begaan. Het beleid van het O.M. is zodanig geweest, dat men slechts die inbreuken die door het ‘provotariaat’ werden begaan, aan het oordeel van de rechter onderwierp en de rechter de kennisneming onthield van de inbreuken die van de zijde van de politie werden begaan; men spoorde deze zelfs niet eigener beweging op. Dit bracht de rechter in een positie waarin hij niet meer als onpartijdig arbiter in het conflict kon optreden. In sommige gevallen ging deze eenzijdigheid zover, dat het beleid een treffende overeenkomst vertoonde met de karikatuur van het O.M. die ons in De gelaarsde kat wordt geschilderd.^2. Een voorbeeld hiervan is de vervolging wegens opruiing tot doodslag naar aanleiding van een in Provo 7 verschenen artikel.

De meervoudige kamer van de rechtbank heeft in enkele Provo-zaken zeer duidelijk onrechtvaardige vonnissen gewezen. Het betreft hier de veroordeling tot onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen van Provo's in verband met opruiing. Nu is wel gezegd dat het voor een buitenstaander, die het dossier niet heeft gezien, niet mogelijk is een oordeel over de straftoemeting door de rechter te geven. Deze uitspraak bevat slechts een halve waarheid. Indien de straftoemeting niet inzichtelijk is gemotiveerd - en dat is zij slechts zelden -, is het inderdaad niet mogelijk om te beoordelen of in een bepaald geval te licht is gestraft. Ook indien het een ernstig feit betreft, kunnen er verzachtende omstandigheden aanwezig zijn, die medebrengen dat een zware straf onrechtvaardig zou zijn. Bovendien is een straf slechts gerechtvaardigd voor zover zij voor de handhaving van de rechtsorde wordt gevorderd. Kan voor de handhaving van de rechtsorde met een lichte straf worden volstaan, dan hoort ook bij een ernstig delict slechts een lichte straf te worden opgelegd. Van uit dit gezichtspunt bezien is de kritiek op het vonnis in de Tres-zaak dan ook bepaald ongerechtvaardigd.

Het feit dat het voor een buitenstaander zeer moeilijk is om te beoordelen of een straf te licht is, sluit echter geenszins uit dat een buitenstaander onder bepaalde omstandigheden zeer wel kan beoordelen of een straf te zwaar is. Er is namelijk een absolute bovengrens voor de straf: evenredigheid aan de ernst van het feit zoals dit zich aan de buitenwereld voordoet. Deze grens nu is door de meervoudige kamer manifest overschreden. Is deze overschrijding nu een gevolg van het feit dat de rechter zich uit generaal preventieve overwegingen niet aan die grens gelegen heeft laten liggen - zoals wel is verondersteld - of wijst zij op een van het normale patroon afwijkend oordeel van de rechter omtrent de ernst van het feit? Ik beschik niet over gegevens om tussen deze twee hypothesen een keuze te maken. In beide gevallen echter was de beslissing onjuist en is daardoor niet alleen onrecht aangedaan aan de veroordeelden, doch ook schade toegebracht aan het vertrouwen in de rechterlijke macht.

Een derde bron van moeilijkheden vormden de rechterlijke bevelen tot handhaving van de

2. G.W. van Vierssen Trip, De gelaarsde kat, Vertelling van een merkwaardige strafzaak (1924) verhaalt van de onvermoeide pogingen die een nieuw benoemde substituut-officier van justitie in het werk stelt om alsnog de markies van Carrabas vervolgd te krijgen ter zake van oplichting, hebbende hij opzettelijk, listiglijk en bedrieglijk op datum en plaats genoemd de koning bewogen tot afgeven althans doen afgeven van enige kledingstukken door alstoen aldaar zich in strijd met de waarheid uit te geven voor een adellijk heer die door rovers van zijn kleren beroofd was.

[p. 224]

openbare orde. Op grond van de procedure, voorzien in art. 540 van het Wetboek van Strafvordering, is een in verzekeringstelling tot de maximale termijn van tien dagen mogelijk indien een verdachte zich niet bereid verklaart de nodige bevelen ter voorkoming van herhaling of voortzetting van het feit na te leven dan wel deze bevelen overtreedt. In Amsterdam is deze bepaling zodanig gehanteerd dat van de verdachten de bereidverklaring werd gevraagd zich van verdere strafbare ordeverstoringen te onthouden. Op het eerste gezicht lijken tegen deze procedure weinig bezwaren te bestaan. Men vraagt van de betrokkene immers slechts dat te doen waartoe een ieder verplicht is. Bij nader inzien blijkt de zaak echter toch minder eenvoudig:

- in de eerste plaats behoort de procedure niet te worden toegepast in de gevallen waarin de verdachte het feit ontkent en er redelijkerwijze twijfel aan het gepleegd zijn van het feit over kan blijven. De bevelen mogen immers slechts ter voorkoming van herhaling of voortzetting van het feit worden gegeven. Deze situatie deed zich voor in het geval van mevrouw Donner, waar het rechterlijk bevel desalniettemin werd gegeven.

Andere artikelen: Bernhard de Vries - Provo van binnenuit; Ton Regtien - Radicalisme buiten Provo; G. van Benthem van den Bergh - New Left; Rudolf de Jong - Anarchisme na 1945; W. Buikhuisen - Provo en provo; A.J. van der Staay - Defecten van de politieke structuur; M.G.M. van den Dungen - Het generatieconflict; F.E. Frenkel - Politiek en strafrechtspleging; J.F. Glastra van Loon - Rebellen zonder doel?

- in de tweede plaats is de toepassing van de procedure niet gerechtvaardigd in al die gevallen waarin er twijfel kan bestaan of een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf wel een adequate sanctie op het delict vormt. In feite komt immers het toepassen van de in verzekeringstelling neer op het toepassen van een vrijheidsstraf.

- vervolgens past grote voorzichtigheid bij het toepassen van deze procedure in gevallen waarin de vrijheid van meningsuiting in het geding is.

- ten slotte lijkt het volgen van deze weg slechts aanvaardbaar voor zover zij duidelijke voordelen biedt boven de afdoening langs normale weg. Indien men in het oog houdt dat de ordeverstoringen die de Provo's worden verweten, in de regel niet van zo ernstige aard waren dat zij tot elke prijs moesten worden voorkomen en dat zij normaliter binnen een week werden berecht, dan ligt toepassing van art. 540 e.v. Sv. hier allerminst voor de hand. Bovendien mag niet worden vergeten dat de procedure slechts geoorloofd is in geval van een ernstige aanranding van de openbare orde. De overtreding van art. 186 Sr. (het geen gevolg geven aan een bevel tot verwijdering bij een volksoploop) zal op zichzelf nog niet als zo'n ernstige inbreuk worden aangemerkt. Dit zou alleen dan het geval kunnen zijn wanneer van die volksoploop ernstige gevolgen te duchten zijn, zoals deze zich bij voorbeeld op de 14de juni hebben voorgedaan. Inbreuken op de Algemene Politieverordening kunnen naar mijn mening vrijwel nooit binnen de sfeer van art. 540 Sv. vallen.

Indien wij het overheidsoptreden te Rotterdam met dat van Amsterdam vergelijken, blijkt het eerste zich in zoverre gunstig van het laatste te onderscheiden dat te Rotterdam gewelddadig optreden van de politie van het type dat in de hoofdstad werd toegepast, geheel werd vermeden. Zowel van politiezijde als van de zijde van het O.M. zijn hiertoe duidelijke en efficiënte maatregelen genomen, die te Amsterdam steeds achterwege werden gelaten. Tegen het

[p. 225]

rechterlijk optreden te Rotterdam bestaan echter mijns inziens duidelijke bezwaren en wel van tweeërlei aard:

- in de eerste plaats lijkt het niet juist zaken waarbij vrijheidsstraffen kunnen worden opgelegd te berechten op een zo korte termijn als te Rotterdam geschiedde. Het valt te betwijfelen of dit wel in overeenstemming is te brengen met art. 6 lid 3, onder b, van het Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens. Volgens die bepaling dient de verdachte te beschikken over voldoende tijd en faciliteiten welke nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging. Men kan zich met reden afvragen of dat te Rotterdam wel het geval was. Bovendien kan een dergelijke wijze van berechting licht de indruk wekken dat de uitkomst van het geding tevoren reeds door het O.M. met de rechter is overlegd en in wezen reeds vaststaat. Is deze indruk eenmaal gewekt dan kan de rechter zijn conflict-oplossende rol niet meer vervullen; hij is dan niet meer aanvaardbaar als onpartijdig arbiter.

- een tweede bezwaar richt zich tegen de toegepaste strafmaat. Van begin af aan werden onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen opgelegd. Hier ontbrak mijns inziens evenredigheid met de begane overtreding, zeker als men deze ziet als symptoom van bepaalde structurele moeilijkheden. Bovendien werd hierbij miskend dat de effectieve vrijheidsstraf in ons straffenstelsel het karakter heeft van een ultimum remedium en derhalve slechts moet worden toegepast als andere sancties niet baten of niet in aanmerking komen.

- ten slotte heeft een zodanig straftoemetingsbeleid onvoldoende oog voor de nadelige gevolgen die een effectieve vrijheidsstraf - zelfs een korte - voor de gestrafte mee kan brengen. Ik ben - anders dan Bianchi - geenszins een tegenstander van generaal-preventieve overwegingen bij de toemeting van de straf. Deze kunnen echter nimmer een straf rechtvaardigen die de grenzen van de evenredigheid overschrijdt of het belang van de verdachte geheel buiten beschouwing laat. Bovendien geeft het zoeken van de generale preventie in de eerste plaats in de hardheid van de straf blijk van weinig ontwikkelde denkbeelden omtrent het uiterst ingewikkelde vraagstuk van het strafeffect.

Of het ogenschijnlijke succes van het optreden te Rotterdam een werkelijk succes zal blijken, zal moeten worden afgewacht. Dit hangt waarschijnlijk voor een belangrijk deel af van de mate waarin niet-justitiële autoriteiten thans met voortvarendheid aan een oplossing van de structurele moeilijkheden aandacht zullen geven. Voor zover het optreden te Rotterdam een succes was, lijkt mij dit meer toe te schrijven aan de matiging in de politiële fase dan aan de strengheid van de justitiële.

Vele van de hiervoren besproken moeilijkheden - zowel die welke betrekking hebben op het inhoudelijke bepalen van de openbare orde als op de handhaving daarvan - vinden niet hun oorsprong in het Provo-optreden, doch zijn daardoor slechts versterkt en duidelijker aan het licht gebracht. Een oplossing voor deze moeilijkheden kan thans niet meer worden ontweken. Bij de beslissingen die moeten worden genomen, zal veel meer dan tot nu toe het geval was de volksvertegenwoordiging moeten worden betrokken. In regelingen die uitsluitend door de administratie worden vastgesteld, wordt - gezien hun wijze van totstandkomen - nu eenmaal onevenredig veel aandacht besteed aan de belangen van de ordehandhavers, en komen de belangen van degenen ten aanzien van wie de orde wordt gehandhaafd, veel minder tot hun recht, aangezien zij bij de totstandkoming van die regelingen hun stem niet hebben kunnen laten horen.

Het is gewenst dat men bij een herziening van de bestaande regelingen en praktijken ten volle kan profiteren van de lessen die kunnen worden getrokken uit de moeilijkheden die zich thans hebben voorgedaan. Daartoe is het echter nodig dat nauwkeurige informatie ter beschikking staat over hetgeen zich heeft afgespeeld en de wijze waarop door de verschillende overheidsorganen daarop is gereageerd. Een dergelijk onderzoek zou aan intensiteit niet moeten onderdoen voor het onderzoek van de parlementaire enquête-commissie naar de gebeurtenissen in de jaren 1940-1945. Indien bij het instellen van dit onderzoek niet het vaststellen van de schuldvraag, maar de wens herhaling van hetgeen thans is geschied te voorkomen, voorop zou staan, dan zou naar het mij voorkomt het

[p. 226]

instellen van het onderzoek op zichzelf reeds pacificerend in de huidige situatie kunnen werken.

Het hier gepubliceerde artikel van L.H.C. Hulsman maakt deel uit van de bij Polak & Van Gennep binnenkort verschijnende paperback PROVO - kanttekeningen bij een deelverschijnsel, onder redactie van F.E. Frenkel en met een voorwoord van C. Egas.