De Gids. Jaargang 129
(1966)– [tijdschrift] Gids, De–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 3]
| |
A. de Swaan
| |
[pagina 4]
| |
de goede gang van zaken of omdat de staat procespartij is, nodig acht. Maar de ambtenaar kan zich van getuigenis verschonen als het gaat om gegevens, die hij in functie aan de weet gekomen is en die hij ambtshalve geheim moet houden. De rechter kan ook een bestuurslichaam inlichtingen vragen. De minister, of namens hem een mindere, kan die weigeren met een beroep op het openbaar belang - veel ruimer en vager dan het belang van de staat -, soms krijgt de rechter zijn inlichtingen maar behandelt ze vertrouwelijk. Duidelijk is dat het publiek uit een proces niet gauw gewaar zal worden wat het langs andere wegen niet te weten kon komen.
Het Nederlands bestuur is ingericht volgens het geheimhoudingsbeginsel. De wet regelt de openbaarheid via de volksvertegenwoordiging en door openbare afkondiging of bijzondere inzage. De bevoegdheden van de rechter breiden de sfeer der openbaarheid nauwelijks uit. Al het overige is gunstbetoon, berust op regels die het bestuur zichzelf gegeven heeft en die het ook weer in kan trekken. De wet zwijgt op dit punt, de volksvertegenwoordiging heeft zich er nooit principieel over uitgesproken. Dit bijna onbegrensde eigen recht van zwijgen dat het Nederlands bestuur zich voorbehoudt, is helemaal niet vanzelfsprekend. Het is ook niet overal ter wereld zo gesteld: er zijn landen waar de wet tot inlichten dwingt, zoals in Zweden, en waar hij ertoe aanspoort, zoals in vele Duitse Länder. De bestuurlijke geheimhouding is een eigenmachtige afperking van de openbaarheid in het politieke leven, die zich maar moeilijk verenigen laat met de veronderstellingen waar een democratische staatsopvatting van uitgaat. Wat vroeger misschien aanvaardbaar was, toen de staat zich op de achtergrond hield in het leven van alledag, wordt problematisch bij een bestuur dat zó ver doordringt in ieders bestaan. De tegenwoordige omvang van de ambtelijke geheimhouding kan alleen begrepen worden als een erfstuk van bestuurstraditie en -mentaliteit, en als een uitvloeisel van de dualistische staatsopvatting. Dat het ambtsgeheim aan alle kanten wringt met de eisen van een eigentijds behoorlijk bestuur, blijkt uit de veelsoortige voorzieningen en hervormingsplannen die het inlichtingenverkeer tussen bestuur en publiek weer in het spoor moeten helpen. Maar in plaats van het kwaad te verhelpen, heeft een verkeerde vraagstelling tot lapmiddelen en onjuiste redenaties geleid. Zo is door een ongerechtvaardigde geheimhouding het bestuur en door een verkeerde meningsvorming het geheimhoudingsbeginsel aan het oog onttrokken.
Omdat de bestuurlijke geheimhouding op zichzelf zelden als probleem gesteld is, moeten eerst enkele argumenten waarmee de kwestie gemeenlijk wordt afgedaan, weerlegd worden. De eerste dooddoener is dat iedereen met enige moeite over het bestuur gewaar kan worden wat hij weten wil: hij hoeft daartoe met zijn vragen maar naar een kamerlid te gaan om langs de weg van het parlementaire vragenrecht antwoord te krijgen... En de volksvertegenwoordiger heeft daar tijd voor. Geen 150 leden van de Tweede Kamer, geen 250 leden van de Staten-Generaal kunnen met hun vragen een apparaat omvatten waarin honderdduizenden werken aan het welzijn van miljoenen met besteding van miljarden. Elke afzonderlijke wrijving tussen enkeling en bestuur is te onbelangrijk voor een tweegesprek tussen de minister en zijn parlementaire ondervragers. De honderden dagelijkse zwarigheden kunnen niet in enkele vragen worden samengevat, maar dragen wel telkens iets bij aan het algemeen gevoel van frustratie van burgers jegens bestuurders. Een tweede reden om de hele kwestie maar terug te verwijzen naar de studeerkamer, wordt ontleend aan de opbouw van het Nederlandse bestuur: alles wat daarbinnen gebeurt, vindt toch immers zijn rechtvaardiging in een algemene regel, die weer te herleiden is op een wet. Wie zich in zijn rechten gekort meent, kan verhaal halen bij een hogere instantie, bij de minister, de Raad van State of de rechter. Sinds enkele jaren is de mogelijkheid van beroep tegen een bestuurlijke beslissing enorm uitgebreid, maar nog steeds zijn belangrijke gebieden ervan uitgezonderd. En als er dan misschien geen sprake is van inbreuk op de wet, of op een erkend | |
[pagina 5]
| |
beginsel van behoorlijk bestuur, maar als het gaat om mindere gebreken van de bestuursdaad, dan kan een commissaris-generaal van bezwaren uitkomst brengen: een functionaris - vertrouwensman, ombudsman - die met veel tact en kennis van zaken, en met ruime bevoegdheden, de verhoudingen in een sfeer van vertrouwen weer in het reine kan brengen. Zo een ambtsdrager bestaat in ons land nog niet. Maar inderdaad, als de Beroepswet werd uitgebreid en er kwam een ombudsman, dan zouden daarmee voldoende waarborgen gegeven zijn voor de rechtmatigheid van het bestuur. Als het gaat om rechtsbescherming van de afzonderlijke burger tegenover het bestuur, zijn dit waarschijnlijk betere garanties dan het toezicht van publiek en pers door middel van openbaarstelling van bestuursdocumenten en beraadslagingen. Er zijn andere redenen om het geheimhoudingsbeginsel te bestrijden. De beslotenheid van het bestuur verhindert niemand om zich een oordeel te vormen over de politieke werkelijkheid, zal een ander opwerpen. Immers, op het beslissende ogenblik zijn publiek en pers aanwezig: als de grote lijnen van het beleid worden vastgelegd in wetten die in openbaar debat behandeld worden. Daar kan tegen ingebracht dat de Handelingen van de Staten-Generaal bij lange na niet meer alle staatszaken van betekenis bevatten. De Kamer spreekt zich over een onderwerp één keer principieel uit voor de komende tientallen jaren. Tot een nieuwe wet de oude komt vervangen, wordt de zaak alleen maar en passant aangeroerd. In openbare zittingen komen alleen de grote trekken van het voorstel ter discussie. Veel details, vooral de feitelijke, worden besproken in de voorbereidende commissies. Naarmate zo een commissie grotere bevoegdheden heeft om inlichtingen van de minister te verlangen, is zij ook meer van de buitenwereld afgesloten door een vertrouwelijkheidsclausule. De openbare commissies van de Tweede Kamer krijgen geen stukken ter inzage; de vaste commissies kunnen ruime opening van zaken eisen, maar zijn zelf naar buiten toe gesloten. De kring van ingewijden is uitgebreid, maar de sfeer van openbaarheid blijft even beperkt. Maar bovendien is de openbaarheid van het parlement in betekenis gedaald doordat het parlement zelf aan belang verloren heeft. De wetstekst, die de Kamers wordt voorgelegd, is dikwijls een compromis tussen allerlei belangengroepen en het bestuur waaraan niet meer te tornen valt. De fase van woord en weerwoord, van politiek debat dus, is al gesloten als de parlementaire behandeling nog geopend moet worden. Veel van wat stilzwijgend of als hamerstuk zijn parlementaire goedkeuring meekrijgt, is al bedisseld op internationale bijeenkomsten. Als daar al in regeringsdelegaties parlementariërs aan te pas kwamen, was dat in de dubieuze dubbelfunctie van volksvertegenwoordiger èn afgezant van de regering. Naarmate de staatstaak zich heeft uitgebreid, zijn de moeilijkheden van de wetgeving veelsoortiger geworden, door wetenschap en techniek bovendien stuk voor stuk ook ingewikkelder. Elke kwestie vereist zoveel specialistenkennis, dat de politicus het liever aan de kenners overlaat om niet door hen een beentje gelicht te krijgen over fijnzinnige details, die de man van de algemene lijn wel ontsnappen moeten. Daalder concludeert na een opsomming die hier gevolgd is, dat het accent van het parlement verlegd is naar de regering. Op zichzelf zijn de historische oorzaken die daartoe hebben geleid, goed noch slecht. Dat het parlement daardoor, tijdelijk, aan gewicht verloren heeft is geen tragedie. Een waakzame volksvertegenwoordiging die op haar rechten staat, kan als het ogenblik daar is, de uiteindelijke beslissing toch aan zich trekken en zo opnieuw het evenwicht doen omslaan. Maar hier is van belang dat de grote politieke kwesties niet langer per definitie die zaken zijn, die in het parlement aan de orde komen. Dit houdt in dat het parlementair openbaarheidsbeginsel, dat garanderen moest dat de grote staatszaken elke kiezer ter kennis kwamen, niet langer werkt. Uit de kamerverslagen krijgt de belangstellende niet meer een totaalindruk van het beleid, maar de voorproef van een steekproef uit de grote massa van vraagstukken, die verder, ook al betreffen ze hem, buiten hem om worden afgehandeld.
De parlementaire openbaarheid is in een lange strijd bevochten op de constitutionele monarchie, in een aanpassingsproces, dat | |
[pagina 6]
| |
ten slotte leidde tot het tegenwoordige parlementaire stelsel. Doordat de schermutselingen tussen volksvertegenwoordigers en 's konings ministers zich voortaan in alle openheid afspeelden, won het parlement aan gezag bij de burgerij en wist ten slotte zijn wil door te drijven: de ministeriële verantwoordelijkheid aan het parlement, in plaats van aan de koning. Dat de hofhouding van de koning - de eerste kern van het latere bestuursapparaat - de zaken vroeger binnenskamers afdeed, blijkt al uit titels als ‘secret-aris’, ‘Geheimrat’, ‘privy council’. De tradities van het Europese bestuur verklaren de tegenwoordige geheimhouding, maar rechtvaardigen haar op geen enkele manier. In de loop der eeuwen werd daarom rekenschap gevraagd, eerst voor een parlement, later door de openbaarheid van de parlementaire vergadering, voor de hele burgerij. Uit de geschiedenis kan het onverbrekelijk verband blijken van parlementair stelsel, verantwoordelijk staatsbestuur en volkssoevereiniteit met het beginsel van de openbaarheid. Het is deze openbaarheid, die in Nederland ten aanzien van het bestuur nooit principieel is uitgewerkt en die bovendien geleidelijk is uitgehold door zelfstandige historische oorzaken. De parlementaire openbaarheid voldoet niet meer, en daarmee is ook het bestuurlijk geheimhoudingsbeginsel dubieus geworden. Het gaat daarbij niet om praktische bezwaren, al wegen die naar beide kanten zwaar genoeg, ook niet om het hoge goed der rechtsbescherming voor de afzonderlijke burger, - dat kan ook anderszins gewaarborgd worden -, maar om de fundamentele betekenis van de openbaarheid voor de medezeggenschap van de geregeerde in zijn regering. De kwestie van de bestuurlijke geheimhouding moet beoordeeld worden naar de werking ervan op de politieke meningsvorming en de deelneming aan het politiek proces, dus aan de hand van de grondslagen van de democratische theorie.
Dit opstel steunt op de conclusies van een onderzoek in literatuur en praktijk naar de regeling en toepassing van de bestuurlijke geheimhouding in Nederland. De ambtelijke beraadslagingen vielen buiten de opzet van dat werkstuk, waarin het alleen te doen was om de (on)toegankelijkheid van overheidsdocumenten. Gaat het hier over bestuurlijke geheimhouding, dan wordt vooral op de ambtelijke stukken gedoeld. De uitbreiding naar het vraagstuk van de toegang tot ambtelijke beraadslagingen blijft overgelaten aan het inzicht van de lezer. Hier is alleen gezegd dat stukken, tastbaarder en blijvender van aard, zich makkelijker lenen tot regeling en dat zeker niet elke conclusie die opgaat voor documenten, doorgetrokken kan worden naar het mondeling overleg.
De vraag naar de openbaarheid van overheidsdocumenten kwam in Nederland alleen aan de orde als het ging om onderdelen, òf om zijdelings ermee verbonden vraagstukken die de vraagstelling scheef trokken. Het ging dan vooral om twee onderwerpen, waarvan de verhouding tot wat hier aan de orde is, nogal wat misverstand gewekt heeft: de overheidsvoorlichting en de vrijheid van informatie. Het is dienstig voor de helderheid van het debat op beide hier kort in te gaan. Het bestaan van een voorlichtingsapparaat is al een erkenning van het feit dat de klassieke kanalen van informatie te nauw geworden waren: parlementaire openbare behandeling, afkondiging van besluiten en incidentele gesprekken tussen journalisten en bestuurders voldeden blijkbaar niet langer voor het inlichtingenverkeer. In de tijd dat in Nederland het idee van een regeringsvoorlichtingsapparaat geopperd werd, losten de totalitaire landen het probleem op met propagandaministeries. Daar werd in een rigoureus eenrichtingsverkeer voor de informatie de staat geen enkele, ieder ander onoverkomelijke beperkingen opgelegd. Dit voorbeeld was in Nederland gelijktijdig voorwerp van navolging en van afwijzing. Een belangrijk beginseldebat is na de oorlog ontstaan over de vraag hoeveel eigen initiatief een voorlichtingsdienst mocht ontplooien, en of naast weergave van de droge feiten ook een zekere interpretatie, commentaar of zelfs propaganda geoorloofd was. Een klare grens is uit die discussie niet voortgekomen. Het ministerie van sociale zaken, bij voorbeeld, geeft zijn voorlichtingsambtenaren als taakomschrijving mee: ‘het verstrekken van inlichtingen’, maar Financiën blijkt | |
[pagina 7]
| |
tevens tot hun taak te rekenen: ‘bevordering ener goede verhouding’. Daar is heel wat meer voor nodig dan publikatie van de belastingtarieven alleen. De economische voorlichtingsdienst wil de internationale handel bevorderen ‘door middel van voorlichting, stimulering en propaganda’. Ook elders in het bestuur duikt een begrip ‘actieve voorlichting’ op dat ver voorbij de eenvoudige weergave van de feiten gaat. Waarvan akte. De Amerikaanse journalisten die aan deze zaken een lofwaardige aandacht besteden, hebben het begrip ‘management of the news’ gemunt voor alle technieken van ‘geleide nieuwsvoorziening’. Onderzoekers komen er tot de stelling dat zelfs bij de beste instructies en het meest omzichtige beleid de voorlichter niet kan ontkomen aan de neiging om in zijn versie de bestuursdaden te flatteren. Hij krijgt immers geen ander materiaal dan wat de bestuurders kwijt willen. En geen instantie kan weerstand bieden aan de verleiding om het eigen prestige op te vijzelen door een gunstige selectie van de feiten. De journalist, waar ook ter wereld, is zich dat bewust. Zo is hij al beroepshalve gedrongen tot een zeker wantrouwen, dat dus wordt opgeroepen door een bestuursonderdeel, opgezet om die achterdocht tegen het bestuur weg te nemen. Wanneer de verhouding tussen bestuur en bestuurde spant, kan een voorlichtingsdienst geen goed doen, alleen als buffer fungeren voor het bestuur en als zondebok voor het publiek. In elke kritieke situatie zijn er legio argumenten om de pijnlijke gegevens (‘nog even!’) uit de openbaarheid te houden. Een voorlichter die toch publiceert, schaadt zijn opdrachtgevers; zwijgt hij echter dan is hij op het fatale ogenblik partij - en voor de pers: tegenpartij. Deze omstandigheden zijn geen toevallige uitzonderingen, maar zij zijn nu juist de bestaansreden bij uitstek van een voorlichtingsdienst. De conclusie moet dan ook luiden dat een voorlichtingsdienst als de zaken goed gaan ze niet ten slechte keren zal, maar gaan ze slecht dan vermag de voorlichter daartegen niets. Te allen tijde is de rol van een voorlichtingsdienst van dien aard, dat hij wel kleurfilter tussen bestuur en publiek móet zijn en daarmee het wantrouwen wekt dat hij had moeten opheffen. Tweede strijdpunt dat verbonden is met de kwestie van de bestuurlijke geheimhouding, is de vrijheid van informatie. Deze term is door de Amerikaanse journalistenorganisaties gebruikt tegen alles wat zij aanzagen voor een aantasting van hun rechten. Toen de Verenigde Naties een poging ondernamen op internationaal plan de persvrijheid te waarborgen en daarbij niet al dadelijk een aantal landen wilden afschrikken, namen zij het begrip over, juist omdat het niets betekende. Historisch is de vrijheid waar het hier om gaat, de vrijheid van drukpers, het recht om vrij gedachten en gevoelens te openbaren door middel van de installatie die zich daar anderhalve eeuw geleden het meest toe leende: de drukpers. Sindsdien zijn er vele media bijgekomen, maar van geen is het vrij gebruik zo grondig gewaarborgd als van de pers. Aanvankelijk werd de vrijheid van drukpers, en dus de vrijheid van meningsuiting, opgevat als de verzamelnaam van een reeks handelingen door de burger waarmee de overheid zich niet had te bemoeien. Het was een privé-terrein omheind door wettelijke garanties, stevig opgesteld, met de herinnering aan de absolute vorsten nog in de gedachten. Toen de persoonlijke grondrechten gaandeweg niet meer beperkt bleven tot de welgedane burgerklasse, maar elke ingezetene gegund werden, bleek deze strakke vroeg-liberale leer van de staatsonthouding niet langer te voldoen. Het inzicht drong door dat uitingsvrijheid geen betekenis heeft voor wie andermans uitingen niet lezen en zijn eigen niet schrijven kan. Eén voorwaarde tot genot van de vrijheden van de geestelijke persoonlijkheid (de term is van Belinfante) is blijkbaar het recht op onderwijs. Dit eenvoudig inzicht was een eeuw geleden een ontstellende ontdekking. Want onderwijs heeft alleen nut voor wie zijn aandacht vrij kan maken van de zorg om de eerste levensbehoeften. Leerplicht en verbod van kinderarbeid zijn nog maar het begin, gezondheidszorg, sociale wetgeving en werkeloosheidsuitkeringen de uiteindelijke consequenties. Kennelijk wordt een staat die zich gaat bekommeren om de voorwaarden waaronder een mens zijn vrijheden kan genieten, onvermijdelijk een verzorgingsstaat. De nachtwakersstaat, die alleen ingrijpt als de zaken falikant mislopen, groeit uit tot | |
[pagina 8]
| |
een apparaat dat zich de positieve regeling van die aangelegenheden aantrekt. In de vroegliberale staatsvisie zijn de fundamentele vrijheden even zovele verbodsbepalingen voor de overheid, in de moderne opvatting zijn de persoonlijke vrijheden van de burger sociale verplichtingen van de staat. Zo is de staat partij in de grondrechten. Met de uitbreiding van de staatstaak komen er in het leven van de burger meer ontmoetingen met het bestuur. De staat handhaaft niet alleen de sociale voorwaarden voor de uitingsvrijheid, hij wordt door zijn alomtegenwoordigheid ook steeds meer onderwerp van die uitingen. Het gaat niet langer om uitingsvrijheid buiten de staat, maar ook jegens die staat. Daarom vereist handhaving van die vrijheid steeds meer garanties tegenover de staat. In 1892 oordeelde de Hoge Raad dat ook de verspreiding van een uiting tot de uitingsvrijheid behoort. Dat verspreiding weer niet hetzelfde is als ontvangst, bleek pas toen Radio Oranje vrij kon zenden van uit Londen, maar bezet Nederland een luisterverbod was opgelegd. In de naoorlogse teksten is ook de vrije ontvangst afzonderlijk gewaarborgd. Aan de uiting gaat het verzamelen van gegevens die in de uiting verwerkt zullen worden, vooraf. Hierop heeft het moderne en gezuiverde begrip vrijheid van informatie betrekking. Ook deze vrijheid vormt een noodzakelijke voorwaarde voor de vrijheid van meningsuiting, zij het dat het hier om feitenverzameling gaat, die niet zo sacrosanct is als meningsuiting. Meningen moeten boven alles vrij gelaten worden, feiten kunnen soms noodgedwongen worden tegengehouden, aldus Tammes. De vrijheid van informatie heeft nog niet kunnen groeien in een traditie van recht en rechtsbewustzijn. Maar zeker valt eronder dat niemand mag worden uitgesloten van bronnen die algemeen toegankelijk zijn (Duitse Bondsgrondwet, artikel 5, het Nederlandse ‘geval-Faas’). Niemand mag ook worden verhinderd om met alle middelen die de wet hem toestaat, zijn gegevens bijeen te zoeken. Zulke wettelijke beperkingen kunnen bestaan, maar zijn dan gegeven om andere redenen dan om de informatie te belemmeren, bij voorbeeld ter bescherming van de privé-sfeer, ter voorkoming van oneerlijke concurrentie. Maar de vrijheid van informatie is ook gebruikt, vooral van journalistieke zijde, om een recht op informatie te construeren. Dat houdt dan als keerzijde een plicht tot inlichten in. In die redenering is de bestuurlijke geheimhouding in strijd met de vrijheid van informatie (en dus met de sacrosancte vrijheid van meningsuiting aan de oorsprong). De sprong van de vrijheid van de een (om te zoeken, te vragen) naar de plicht van de ander (om te antwoorden) is echter logisch niet te verantwoorden, steunt op geen juridische traditie en is ook niet aanvaard in het Nederlands recht. In Nederland en in andere moderne democratieën geldt voor de overheid: ‘vragen staat vrij, maar niemand hoeft te antwoorden.’ De vrijheid van informatie is (aarzelend nog) erkend in feite, maar de verplichting tot het geven van informatie wordt afgewezen. Bij het afsluiten van het onderzoek dat aan dit opstel ten grondslag ligt, deed de Hoge Raad een uitspraak in de zaak-Televizier en oordeelde daarbij dat een verplichting om inlichtingen te verstrekken niet voortvloeit uit de twee in Nederland geldende waarborgen voor de vrijheid van meningsuiting, namelijk artikel 10 van het verdrag van Rome en artikel 7 van de Nederlandse grondwet. Helaas stelde de Raad evenmin vast of in Nederland de vrijheid van informatie geldt, maar de aanhangige zaak ligt ook nogal ongelukkig voor zo een uitspraak. Tegelijkertijd verscheen een dissertatie van Boukema over de vrijheid van meningsuiting in Nederland en Duitsland. Ook hij trekt geen duidelijke grens tussen het onbelemmerde verzamelen van gegevens (vrijheid van informatie) en een recht om diezelfde gegevens ook op te eisen (recht op informatie). Toch is dit onderscheid onmisbaar, niet alleen ter wille van de zuiverheid van de begrippen, maar ook om redenen van tactiek. Wie zijn eisen stelt op onjuiste gronden, loopt het gevaar zijn recht ook niet te krijgen als hij met goede redenen komt. Aan het slot van deze uitweiding over de overheidsvoorlichting en de vrijheid van informatie in verband met de bestuurlijke geheimhouding, kan de conclusie zijn dat een overheidsvoorlichtingsapparaat het probleem niet kan oplossen, omdat in plaats van principiële openheid bemiddeling en gunstbetoon gesteld | |
[pagina 9]
| |
wordt; de vrijheid van informatie heeft wel gediend als argument tegen het geheimhoudingsbeginsel, maar deze redeneertrant blijkt logisch en juridisch onhoudbaar. Dat wil niet zeggen, dat daarom het openbaarheidsbeginsel moet worden opgegeven, maar dat het op andere gronden moet worden verdedigd. De kern van dat pleidooi is al aangegeven: het openbaarheidsbeginsel volgt uit de grondslagen van de democratische theorie.
Gevestigde instellingen en heersende opvattingen onttrekken de eigenlijke vraag aan het oog en vertekenen de tegenstellingen. Het beste verweer daartegen is terug te gaan naar de eerste gegevens van politiek en recht: de belangen die zich doen gelden. Dan is de bestuurlijke geheimhouding een belang van het bestuur. Maar die vaststelling behoeft precisering. Het ‘belang van het bestuur’ is niet hetzelfde als het gemak van de ambtenaren of de dienstjaren van hun chefs. Het belang van het bestuur is de doelmatigheid van de bestuurlijke instellingen en handelingen. Dat wil zeggen, dat die instellingen en handelingen ook inderdaad strekken tot het daarmee beoogde effect. De openbaarheid van overheidsdocumenten strijdt dus met dat belang als maatregelen hun effect verliezen wanneer zij voortijdig in brede kring bekend worden. Er is hier geen sprake van een volstrekte belangentegenstelling tussen bestuur en publiek: een doelmatig bestuur is in het belang van ieder die zich vereenzelvigt met de bestaande politieke orde. Bestuur en bestuurde zijn geen tegenpartij, en zelfs in een dictatuur zijn zij nog medeplichtigen. Omgekeerd is de rechtmatigheid van het bestuursoptreden een belang van het bestuur zelf, omdat een bestuur dat berust op de instemming en het vertrouwen van de burgers doelmatiger werkt. Bovendien zijn alle ambtenaren na vijven weer gewoon burger met de burgers. Dit ter zijde en ter bestrijding van de kleine demagogen en het grote ochtendblad. Alvorens dit begrip van het bestuursbelang toe te passen, moet het belang van de burger beschreven worden, zoals dat vervat is in de democratische filosofie. Democratie is natuurlijk allereerst een ritueel ter bezwering van vijandige machten, tot welk doel elke volwassen inboorling drie keer in de vier jaar gedurende enkele seconden in afzondering een magisch teken (de rode stip!) moet maken op een formulier dat vervolgens zorgvuldig verborgen wordt in een verzegelde bus, waarna in een nationale kabbalistische seance met cijferspreuken de nieuwe heersers worden aangewezen. Maar als democratie meer betekent dan totem en telmachine, dan moet het inhouden dat de rol van de burger niet is uitgespeeld wanneer hij als kiezer aan zijn opkomstplicht voldaan heeft. Hij moet dan integendeel voortdurend en op velerlei wijze in de gelegenheid zijn om op allerlei manieren aan het politieke leven deel te nemen. Voorwaarde tot die deelneming is dat hij zich kan oriënteren over de politieke werkelijkheid, dat hij dus kennis kan nemen van de relevante gegevens. Dit kan ook strikter worden afgeleid: in elke opvatting van het begrip democratie is een gelijkheidsbeginsel vervat. Politieke gelijkheid kan nu als volgt worden gedefinieerd: wanneer in een gemeenschap iedereen evenveel gelegenheid heeft om deel te nemen aan het politieke leven en om te trachten macht te verwerven, dan verleent zo een gemeenschap zijn leden politieke gelijkheid. Deze definitie is van de Amerikaanse politicoloog Friedrich, er zijn tientallen andere mogelijk, maar weinige zullen ermee in strijd zijn. Het gaat dus niet om feitelijke gelijkheid; die ontbreekt in elke gemeenschap en memand zou die willen; het gaat om de gelijke gelegenheid tot deelneming aan het politiek bedrijf. Op deze eis van gelijke gelegenheid tot politieke participatie wordt nu het openbaarheidsbeginsel gegrondvest. Zonder mogelijkheid tot kennisneming van feitelijke gegevens kan van meningsvorming geen sprake zijn en is geen handeling effectief. Geheimhouding geeft aan de enkele ingewijden een machtspositie en verdraagt zich dus niet met de politieke gelijkheid zoals boven omschreven. Hier wordt niet beweerd, dat alle gegevens die openbaar gemaakt worden, nu ook door iedereen ter kennis worden genomen; het ging om gelegenheid tot participatie en mogelijkheid van kennisneming; niemand hóeft. Het is ook geen kwestie van al of niet openbaarheid en al of niet democratisch; de hier gevolgde | |
[pagina 10]
| |
redenering staat toe te zeggen, dat naarmate de openbaarheid een wijder terrein van het politieke leven bestrijkt, daarmee de democratie verder gerealiseerd is. In de democratische opvatting is openbaarheid dus een belang van de burger als politiek wezen. Voor wie de democratie een wenselijke toestand acht, is dat belang dus tevens een norm, iets dat nagestreefd moet worden. Er zijn wel meer normen afgeleid uit de democratische theorie en heel vaak waren die om hun gevolgen hoogst ongewenst. Referendum en directe democratie kunnen heel goed gebaseerd zijn op een grove filosofie van de democratie en helpen dat mooie stelsel desondanks gezwind om zeep. Onderzocht moet dus nog worden in hoeverre de democratische orde de openbaarheid verdraagt, ook al is de laatste een logische consequentie van de eerste.
De doelmatigheid van het bestuur is een voorwaarde voor de handhaving van elke politieke orde. Dus ook voor de democratische orde. De doelmatigheid van het bestuur verzet zich tegen openbaarheid als daarmee het effect van zijn maatregelen teloorgaat. Daarop zal vooral op de volgende terreinen van bestuursactiviteit vaak een grote kans zijn: de staatsveiligheid, de landsverdediging, de diplomatieke betrekkingen, onderhandelingen met de overheid als partij, de monetaire politiek (de- en revaluatie!), misdaadbestrijding en inspectie. Het terrein kan ook anders verkaveld worden en dan resulteert een afwijkende lijst, maar hiermee is althans een grove kartering bereikt. Bovenal is er een duidelijk criterium om te beoordelen wat wel en wat niet in de opsomming thuishoort. In Zweden, waar sinds anderhalve eeuw de overheidsdocumenten openbaar zijn (in een staatsinrichting die een veel beperktere ministeriële verantwoordelijkheid kent dan de Nederlandse), worden ongeveer gelijksoortige uitzonderingen gemaakt. Het wordt duidelijk uit deze inventaris dat geheimhouding in wezen niets te maken heeft met regentenmentaliteit of conservatisme: socialisten zouden de eersten zijn om de economische voornemens van het regime geheim te houden ter voorkoming van speculatie. Voor alle opgesomde punten geldt dat, als de geheimhouding opgeheven wordt, de desbetreffende dienst ook maar beter meteen van de begroting kan worden afgevoerd. Wie gelooft in het effect van bewapening, ziet in dat het in elk geval verloren gaat als de vijandelijke inlichtingendienst alleen maar onze minister van defensie hoeft te bellen om de troepenbewegingen door te krijgen. En op zo een vreedzaam gebied als inspectie (en examens) geldt, dat nu eenmaal gewerkt wordt met toevallige en dus onverwachte steekproeven in de tijd en uit de materie (leerstof of voedingswaren). Als de keuringsdienst van waren van tevoren zijn inspectieroutes bekend maakte, konden wij alleen van voedselvergiftiging gevrijwaard blijven wanneer de keurmeesters alle ten verkoop aangeboden waar zelf tot de laatste hap opaten. Er is één bijzonder belang dat zich tegen openbaarheid verzet, nochtans niet onder de noemer van doelmatigheid van het bestuur kan worden gebracht: gegevens die door de burger (of door ondernemingen enzovoort) in vertrouwen aan het bestuur zijn verstrekt, moeten geheim blijven. Dat is allereerst in het belang van de informant; indirect is de doelmatigheid van het bestuur bij geheimhouding gebaat, omdat zonder algemeen vertrouwen in zijn discretie het publiek de gevraagde informatie niet zou verschaffen. Het gaat hier ook niet om bestuurlijke geheimhouding, maar om de bescherming door het bestuur van andermans geheimen waarin het gekend is. Het bestuur is dus niet bevoegd tot openbaarmaking en sommige persoonlijke gegevens vallen onder grondwettelijk erkende geheimen (bij voorbeeld de inhoud van door de posterijen geopende onbestelbare brieven) en zouden dus ook bij wet niet openbaar gesteld kunnen worden. Er is ook geen enkel belang dat openbaarheid van deze gegevens eist. Hebben zij een betekenis die boven het bijzondere geval uitgaat, bij voorbeeld ter illustratie van het beleid, dan kunnen ze desnoods gepubliceerd worden, ontdaan van alles wat identificatie mogelijk maakt. Maar ook dan is toestemming een vereiste, al was het maar van beleefdheid; de informant zelf weet het best wat hem tegenover anderen herkenbaar maakt en wat niet. Als de hervormingszin eenmaal de bestuurlijke geheim- | |
[pagina 11]
| |
houding aangrijpt, is dit een mooi punt om haar uit te breiden, ook naar binnen toe ter voorkoming van nodeloze inzage van persoonlijke gegevens door ambtenaren.
Is op al deze gronden eenmaal de noodzaak van geheimhouding erkend, dan is tegelijk een criterium gevonden voor de mogelijkheid van openbaarheid. Als het effect van de maatregelen er niet mee geschaad is, kunnen de ambtelijke plannen te allen tijde openbaar gemaakt worden, de desbetreffende overheidsdocumenten ter inzage gegeven worden. De doelmatigheid van het bestuur wordt er niet minder om, aan de eis van openbaarheid die volgt uit de democratische theorie is voldaan en de democratische orde wordt niet aangetast. Zoals inmiddels wel duidelijk is, heeft deze redeneertrant weinig aanhang in regeringskringen. Er zijn blijkbaar nog andere overwegingen om gegevens aan de openbaarheid te onttrekken. En al waren ze er niet: zakelijke rechtvaardiging van het eigen beleid is niet de grootste zorg van de Nederlandse bestuurders. De argumenten voor algemene bestuurlijke geheimhouding zijn in dit vroege stadium van het debat niet allemaal te voorzien. Maar leerzame bezwaren tegen openbaarheid van het bestuur kunnen ontleend worden aan de discussie die in Duitsland gevoerd is, waar in snel tempo in de afzonderlijke Länder een gematigde en beperkte regeling van het recht op informatie wordt doorgevoerd. In de Verenigde Staten, waar het openbaar debat continu en hevig voortgaat, hebben hoge ambtenaren de geheimhouding verdedigd tijdens hearings voor de senaatscommissie-Moss. In Nederland heeft de Persraad in een advies enkele principiële uitspraken gedaan. De geschiedenis van dit advies tekent de Nederlandse situatie. Nadat de minister enige jaren tevoren had toegezegd dat rapporten van adviescolleges op ruimer schaal openbaar gemaakt zouden worden, drong de Persraad aan op nakoming van die belofte en besloot zijn advies met de aanbeveling het onderhavige rapport voor publikatie vrij te geven. Pijnlijkerwijs is dit verzoek niet ingewilligd, het is dus geheim, - publiek geheim overigens en gepubliceerd bij deze.Ga naar eind1. Het eerste argument dat wel wordt ingebracht tegen de openbaarmaking van overheidsdocumenten, is van praktische aard. Het zou de ambtenaren overlast aandoen, rompslomp en tijdverlies. Er is weinig bestuurskundig inzicht voor nodig om een regeling van kostenvergoeding, openingstijden en plaatsen van inzage te ontwerpen die dit nadeel opheft. De Archiefwet en uitvoeringsbesluiten kunnen als voorbeeld dienen. Zo een regeling moet zuiver technische beperkingen geven. Onaanvaardbaar zou zijn, dat het recht van inzage alleen gegeven werd aan een bijzondere beroepscategorie, zoals journalisten en wetenschappelijke onderzoekers. Ten eerste is het openbaarheidsbeginsel hier afgeleid uit de politieke gelijkheid, die zich niet aan anderen laat overdragen en dan dus opnieuw zou zijn opgeheven. Ten tweede zou dan de overheid uitmaken, wie toegang kreeg en wie niet, wie journalist of onderzoeker is in de zin der wet. Die bevoegdheid strijdt met de persvrijheid; beperking van de toegang tot het wetenschappelijk materiaal gaat in tegen de vrijheid van onderzoek. Rechtens moet iedereen toegang kunnen krijgen tot wat openbaar is, in feite zullen het meest specialistische journalisten en vertegenwoordigers van de nieuwsdiensten zijn: ingetogen karakters, die de openbare dienst geen overlast zullen aandoen. Een tweede reeks tegenwerpingen komt voort uit de zorg om de ambtelijke creativiteit en gemoedsrust. Als de openbare mening van begin af aan in alle ambtelijke voornemens gekend zou worden, zouden de ambtenaren voortdurend aan kritiek en campagnes blootstaan. Niemand in het bestuur zou nog met een originele suggestie durven komen, uit angst dat een onvoorziene implicatie ervan de pers tot hoon en woede tegen hem zou brengen. Het bestuur, toch al niet door driftige vernieuwingsdrang bezeten, zou nog meer neigen tot voorzichtigheid en de beproefde methodes. Dit zijn serieuze bezwaren. Maar zoals het publiek zal moeten wennen aan de aanblik van ambtelijke grondstoffen en halffabrikaten, in plaats van alleen maar het eindprodukt, het perfecte besluit, zo zullen de ambtenaren zich moeten harden tegen het oordeel van het publiek, dat trouwens niet per definitie altijd negatief behoeft te zijn. Zo- | |
[pagina 12]
| |
lang de ambtenaar tegenover de buitenwereld gedekt wordt door zijn chef, ook als hij met hem van mening verschilt, loopt hij geen gevaar. De overgrote omzichtigheid van het bestuur uit angst voor kritiek van buiten zal bovendien zelf aanleiding zijn tot kritiek van diezelfde buitenwereld en zo gecorrigeerd worden. Het hier geopperde bezwaar is bij nader inzicht ook de negatieve formulering van een voordeel. Van meet af aan kunnen alle belangstellenden meedenken met de beleidsvorming, suggesties doen en al dadelijk misstappen voorkomen. Ten leste is een voordeel voor het bestuur, dat maatregelen die de betrokkenen hebben zien groeien in ernstige en open discussie, makkelijker nageleefd zullen worden dan oekazes die uit den hoge zijn verordonneerd. Zoals al bleek uit de citaten van instructies voor de voorlichtingsdiensten der ministeries, heerst er in het bestuur twijfel aan de geestelijke bekwaamheid van het Nederlandse volk en zijn in vrije concurrentie opgekomen verslaggevers en commentatoren: het beleid zal misverstaan worden als het bestuur niet zelf met actieve voorlichting ‘begrip’ en ‘goede verstandhouding’ kweekt. De problemen zijn zo ingewikkeld dat een ‘weloverwogen presentatie’ van de feiten onontbeerlijk is. Behalve een motie van wantrouwen in de vakbekwaamheid van specialistische redacteuren van dag- en vakbladen valt in deze houding ook een taalkundig misverstand te bespeuren: ‘weloverwogen presentatie’ en ‘begrip’ kunnen even goed resulteren in een integrale afwijzing van het beleid als in een doordachte aanvaarding. Tenzij het bestuur met ‘begrip’ iets anders bedoelt dan gebruikelijk is, hoeft ‘begrip’ bij de bestuurden helemaal niet in het belang van het bestuur te zijn, zoals de koloniale geschiedenis wel geleerd heeft.
Ten slotte wordt de openbaarheid van het bestuur afgewezen op staatsrechtelijke gronden; en wel volgens tweeërlei redeneertrant. De eerste is de theorie van het dualisme. In zijn scherpe vorm houdt deze staatsopvatting in dat volksvertegenwoordiging en regering tegenover elkaar staan als onafhankelijke grootheden die hun gezag aan verschillende, zij het niet geheel gescheiden, bronnen ontlenen. In samenwerking verzorgen de beide machten de wetgeving, de regering is bovendien verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet en beschikt daartoe over een bestuursapparaat. Het bestuur heeft zo een ‘eigen recht’, ontleend aan de oorspronkelijke macht des konings en is geenszins onderworpen aan de wil van het volk, zoals die zich formeel uit via de verkiezingen en ook feitelijk via de openbare meningsvorming. Het ‘eigen recht’ van het bestuur houdt onder meer in, dat het binnen het kader van de wet en volgens aanwijzingen van politiek verantwoordelijke ministers zijn eigen weg gaat. De publieke opinie hoort van besluiten wanneer de naleving ervan dat nodig maakt. Geheimhouding volgt hieruit als vanzelfsprekend, openbaarheid is een van harte gegeven dienstbetoon. Het is ook de verbreidheid van deze theorie waardoor de bestuurlijke geheimhouding zo zelden ter discussie gesteld is: zo een debat gaat eigenlijk niet aan. Het bestuur regelt zichzelf. De dualistische theorie berust op een afwijzing van de volledige volkssoevereiniteit. Dat het Nederlandse volk het leerstuk aan zijn theologen dankt, betekent niet dat het daarom ook noodzakelijk volgt uit het christendom. (Er is waarschijnlijk geen politieke theorie, die niet met de bijbel in de hand gerechtvaardigd kan worden; er zijn altijd theologen, die met hun hand op de bijbel er de hand mee lichten.) In zijn volle scherpte is het dualisme onverenigbaar met de democratische theorie (al kan die tegenstelling verdoezeld en ontkend worden) en de veronderstellingen die uitgangspunt van dit betoog zijn, houden logischerwijs de verwerping van het principiële dualisme in. De bestuurlijke geheimhouding wordt ook verdedigd met een tweede argument, eveneens ontleend aan de theorie van het staatsrecht. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt in, dat voor elk onderdeel van het bestuur een minister verantwoordelijk is en dat deze rekenschap aflegt over daden van het bestuur alsof het zijn eigen daden waren. De fictie is dat de minister van alles wat in zijn departement voorvalt, kennis draagt en dat het in zijn uitdrukkelijke opdracht gebeurt. Deze constructie is noodzakelijk om het parlement de | |
[pagina 13]
| |
kans te geven, telkens een duidelijke aansprakelijkheid vast te stellen. De minister moet maar zorgen dat de communicatie en de discipline in het onder hem gestelde apparaat van dien aard zijn, dat hij tegenover de Kamer inderdaad niet hoeft op te draaien voor wat hij nooit gewild zou hebben. De Kamer van haar kant houdt er rekening mee dat fouten kunnen voorkomen, zonder dat de minister dadelijk volledig laakbaar is. Die genadige soepelheid moet echter beperkt blijven, wil het systeem kunnen werken. De tegenstanders van de openbaarheid van het bestuur redeneren nu, dat aan deze ministeriële verantwoordelijkheid afbreuk wordt gedaan als eventuele meningsverschillen tussen de minister en een deel van zijn staf naar buiten toe bekend worden. Dan is de staatsrechtelijke fictie van het departement, dat eigenlijk één man - de verantwoordelijke minister - is, doorbroken. Nu wemelt het staatsrecht van ficties, die voor ieders oog met de feiten strijden en desondanks in de grondwet gehandhaafd blijven, vandaar de naam ‘fictie’. Maar in dit geval zou de mogelijkheid bestaan dat meningsverschillen binnen het bestuur afbreuk zouden doen aan het feitelijk vermogen van de minister om zijn verantwoordelijkheid te realiseren. Dat kan maar op één manier, namelijk doordat zijn ambtenaren hem niet langer gehoorzamen, maar steun zoeken bij de openbare mening, die immers in het beleidsconflict gekend is. De minister beschikt echter over een breed gamma van disciplinaire maatregelen om insubordinatie onder zijn ambtenaren te breken, en het is niet waarschijnlijk dat een welgezind hoofdartikel in een landelijk dagblad voor een ambtenaar in conflict met zijn meerderen zwaarder zou tellen dan alle straffen die titel III van de Ambtenarenwet voor hem in petto heeft. Het is denkbaar dat de ministeriële verantwoordelijkheid nog op een andere manier zou worden aangetast door de openbaarheid van het bestuur. Het publiek, getuige van meningsverschillen in ambtelijke kring, zou de minister niet langer voor verantwoordelijk houden, omdat het op de hoogte is van de uiteenlopende gezindheden binnen zijn staf. Maar ook nú kan iemand wel vermoeden, dat binnen een departement geen volstrekte eenstemmigheid heerst. Als er onder het Nederlands publiek nog zijn die denken dat de ambtelijke wereld geen verschil van mening kent, dan eisen ‘weloverwogen presentatie’ en ‘goed begrip’, dat zij terstond van het geloof in dit eensgezinde monstrum worden afgeholpen. Dat in een democratie een minderheid tijdens de besluitvorming een voorgestelde beleidslijn hartgrondig kritiseert, maar na het vallen van de beslissing loyaal meewerkt aan de uitvoering, is voor een Nederlands publiek niet uizonderlijk, maar integendeel normaal. Uiteraard zal de krantelezer moeten wennen aan het idee van ambtelijke debattanten, maar onbegrijpelijk zal het toch niet lang blijven. Het enige gevaar dat zich voordoet, is een minister die zich bij het falen van zijn beleid beroept op ambtelijke tegenstand. Een dergelijk excuus is nu en dan voor elke volksvertegenwoordiging onaanvaardbaar. De minister heeft machtsmiddelen genoeg om tegenover zijn ondergeschikten zijn zin door te drijven. Voor onaangename onthullingen hoeft hij niet te vrezen, want alles waarvan de openbaarmaking niet strafbaar is, was al openbaar.
Merkwaardig genoeg wordt door dezelfde tegenstanders van openbaarheid in het bestuur een ander argument naar voren gebracht, dat van een aan het vorige tegengestelde premisse uitgaat: bij bestuurlijke geheimhouding zullen de ambtenaren in staat zijn ‘in alle rust’ de minister te confronteren met ambtelijke, technische overwegingen en zo een al te zeer door politieke motieven ingegeven ministerieel beleid kunnen afremmen. Dat wil dus zeggen dat de politieke verantwoordelijkheid van de minister niet ten volle gerealiseerd wordt, maar halt houdt bij de technische bezwaren van zijn ambtenarenkorps. Moest de minister eerst tegen alles in zijn beleid kunnen doordrijven, nu moet hij opeens halt houden voor de bestuurlijke mentaliteit. Of het overleg tussen de minister en zijn staf nu geheim is of niet, de minister zal zich toch moeten rechtvaardigen tegenover de Kamer als zijn oorspronkelijke politiek is omgebogen, ook wanneer aan die koerswijziging technische motieven ten grondslag liggen. Het is de Kamer die hem aansprakelijk stelt en die hem eventueel kan afstemmen. Het is de Kamer die van die goede technische redenen | |
[pagina 14]
| |
overtuigd moet worden. Ook als bij openbaarheid het publiek weinig begrip voor de ambtelijke techniek zou kunnen opbrengen, heeft de minister, net als nu, alleen met de volksvertegenwoordiging te maken. (Het gelijk is bovendien meestal aan de ongeduldige openbare mening: er zijn in de politiek zelden technische overwegingen die het beleid duidelijk één kant opstuwen; er zijn altijd alternatieven.) Het valt niet in te zien waarom uit het staatsrechtelijk leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid volgt dat ‘aan de beslotenheid van het verkeer tussen de minister en zijn ambtenaren niet getornd mag worden’ en dat dus meningsverschillen ook feitelijk geheim moeten blijven. Het zou zelfs wel eens kunnen zijn dat de openbaarheid de ministeriële verantwoordelijkheid helpt realiseren, daar het kabinetsbeleid toch op een meerderheid in de Kamer en in het land steunt. Het beleid van de minister zal dus meestal meer aanhang vinden bij het publiek dan de eventueel afwijkende inzichten van zijn ambtenaren. Het zou kunnen zijn dat niet de bestuurlijke geheimhouding, maar de onbekwaamheid van de verslaggevers oorzaak is van de onvoldoende informatie over bestuurszaken. Er is niets dat daarop wijst. De Haagse correspondenten behoren tot de meest ervaren journalisten. Zij beschikken over een wijd vertakt net van informanten in en buiten het bestuur. Zij zijn goed geïnformeerd, en wat zij werkelijk weten willen worden zij met enige inspanning wel gewaar. Maar juist het feit dat zij in ‘welingelichte kringen’ zozeer zijn ingeburgerd, maakt hen tot gijzelaar van datzelfde milieu. Vertrouwelijkheid, de technieken van embargo, en ‘off the record’ scheppen een zone van schemerdonker tussen de duisternis van bestuurlijke geheimhouding en het volle licht van de publiciteit. Ook hier uitbreiding van de kring van ingewijden, zonder vergroting van de sfeer van openbaarheid. Een journalist kan zich immers niet veroorloven om zijn werkkapitaal van relaties op het spel te zetten om één primeur. Soms zijn de best geïnformeerde journalisten de minst informatieve verslaggevers. Niet dat een integer journalist nieuws zou achterhouden als het algemeen belang naar zijn oordeel publikatie eist, maar wel dat hij allicht meer terughoudend is dan hij zou zijn als hij zijn informatie niet dankte aan een gunst, maar aan een recht op inzage. Als de openbaarheid van overheidsdocumenten doorgevoerd werd, zou het spel van indiscretie en vertrouwen tussen journalist en ambtenaar, dat nu bijna heel het bestuursbeleid betreft, opnieuw ontstaan, maar dan in het grensgebied van wat geheim gebleven is. Voor journalistieke speurzin zou emplooi te over blijven, want de kunst blijft, uit de - dan toegankelijke - ambtelijke papierlawine nèt de ene grote primeur te halen.
Uit alles wat hier geopperd is, blijkt wel dat de conclusie niet die van volledige openbaarheid zal zijn. Voor sommige onderdelen van het bestuur geldt, dat ze nog beter afgeschaft kunnen worden dan ze openbaar te maken. Maar elders kan een eenvoudige hervorming, soms met één pennestreek te verwezenlijken, grote verbeteringen brengen. Allereerst dient het Beveiligingsvoorschrift-II 1961 openbaar gemaakt te worden. Deze instructie bevat aanwijzingen over de behandeling van ambtelijke stukken. Uit de gepubliceerde wetsteksten en besluiten is zelfs het bestaan van dit voorschrift niet af te leiden! Het voorschrift zelf is dienstgeheim. De rechtmatigheid van deze geheimhouding is dubieus: de bepalingen hebben immers een werking tegenover derden, die een overheidsdocument ongewild onder ogen krijgen of zonder het te weten door hun vragen een ambtenaar in verlegenheid zouden kunnen brengen. Volledige publikatie van het Beveiligingsvoorschrift-II is dus een voor de hand liggende aanbeveling. Bij het ministerie van binnenlandse zaken bestaat begrip voor deze argumentatie. Na enige aandrang is althans de tekst van artikel 6, lid 2 en 3, van het voorschrift vrijgegeven voor publikatie in dit tijdschrift. De passage bevat een omschrijving van de verschillende ‘geheimhoudingsrubrieken’: ‘2. Zeer geheim, indien kennisneming der gegevens door onbevoegden zeer ernstige schade aan de veiligheid of het belang van de staat of zijn bondgenoten kan veroorzaken; Geheim, indien kennisneming der gegevens door onbevoegden ernstige schade aan de veiligheid of het belang van de staat of zijn bondgenoten kan veroorzaken; | |
[pagina 15]
| |
Vertrouwelijk of Confidentieel, indien kennisneming der gegevens door onbevoegden nadeel aan de veiligheid of het belang van de staat of zijn bondgenoten kan veroorzaken; Dienstgeheim, indien kennisneming der gegevens door onbevoegden, hoewel geen nadeel aan de veiligheid of het belang van de staat kunnende veroorzaken, uit beleidsoverwegingen ongewenst moet worden geacht. 3. Zowel te hoog als te laag rubriceren moet worden vermeden.’ Opvallend is bij ‘de staat’ de toevoeging ‘en zijn bondgenoten’. De laagste rubricering, Dienstgeheim, kan blijkbaar op stukken worden toegepast op grond van beleidsoverwegingen, wat die ook mogen inhouden. De rubriek wordt dan ook door bevoegde instanties geïnterpreteerd als omvattend alles wat niet uitdrukkelijk aan de openbaarheid is prijsgegeven. Deze uitleg past slecht in de formulering van het ambtsgeheim in het Algemeen Rijksambtenarenreglement: daar wordt geheimhouding voorgeschreven ‘voor zover die verplichting uit den aard der zaak volgt of hem (namelijk de ambtenaar - A.d.S.) uitdrukkelijk is opgelegd’ (artikel 59; overeenkomstige bepalingen in reglementen voor bijzondere korpsen als rijks- en gemeentepolitie).
De Archiefwet, die in de nieuwe versie stamt uit 1962, gaat uit van een openbaarheidsbeginsel: de opgenomen stukken zijn openbaar... Maar in de volgende zinsnede wordt dit al teruggenomen: ‘behoudens de beperkingen die bij hun overbrenging... zijn gesteld’. Wanneer het algemeen belang dit dringend vereist, kan de openbaarheid bovendien worden beperkt bij algemene maatregel van bestuur (artikel 7). De interpretatie van de reglementen en voorschriften door bevoegde instanties komt neer op een algemeen beginsel van geheimhouding binnen het bestuur, en de dagelijkse praktijk wijst in dezelfde richting. Maar dan zijn de archieven dus niet openbaar... ‘behoudens de opheffing van beperkingen bij hun overbrenging’. Die formule was misschien wat minder vriendelijk, maar wel meer in overeenstemming met de betreurenswaardige werkelijkheid geweest. De termijn van de geheimhouding is bovendien van uit een mensenleven gezien onbeperkt: vijftig jaar en langer. Deze termijn is een goede maat voor de noodzakelijke achterstand van de sociale wetenschappen en de eigentijdse geschiedschrijving op hun onderwerp. Het archiefgeheim wordt bovendien met regelmaat geschonden door oud-ministers die hun aantekeningen mee naar huis genomen hebben en aan de hand daarvan de geschiedenis alvast corrigeren met een voorsprong van een halve eeuw op minder bevoorrechte kroniekschrijvers. De Archiefwet dient zonder uitstel aangevuld te worden met een aantal algemene regels, die vaststellen welke stukken onmiddellijk en welke automatisch na verloop van tijd openbaar worden. Een adviescollege heeft in een tegen zijn advies geheim gehouden rapport ook aanbevolen, de rapporten van de Raad van State en de adviescommissies in beginsel te publiceren. Deze werkstukken bevatten immers de beschouwingen van voorname deskundigen en kunnen bijdragen tot de meningsvorming over het beleid. De kleine kring van bestuurders heeft het recht niet het beste werk van de experts aan het publiek te onthouden. Het is noodzakelijk dat het parlement zich bij de eerstkomende gelegenheid bezighoudt met de kwestie van de bestuurlijke geheimhouding om op die manier de regering een beeld te geven van de verschillende opvattingen over dit onderwerp en om bovendien het debat in het land op gang te brengen. Er is over het bestuurlijk zwijgen al te lang gezwegen.
Al deze aanbevelingen kunnen op korte termijn verwezenlijkt worden. Op de lange duur is het te hopen, dat de meningsvorming gaat in de richting van een openbaarheidsbeginsel voor het bestuur, met uitzonderingen ter handhaving van de doelmatigheid, en ter bescherming van de vertrouwelijkheid van persoonlijke gegevens, in vertrouwen aan het bestuur verstrekt. Voor de afzonderlijke ambtenaar doet zich op elk moment de eis van geheimhouding gelden, door de aard van de administratieve procedure zelf, door de ambtelijke mentaliteit, door de geest van de voorschriften en doordat nu eenmaal wat geheim is van kritiek verschoond blijft. Het belang van de openbaarheid vindt in het bestuur nergens voorspraak, alleen een | |
[pagina 16]
| |
halfhartige verdediger bij de voorlichtingsambtenaren. Om tot een redelijke afweging van beide belangen te komen, moet het openbaarheidsbeginsel in de structuur van het bestuur zelf worden ingebouwd. Een wet, die de openbaarheid van het bestuur als algemene norm voorschrijft en duidelijke maatstaven geeft voor de geheimhouding als ruime uitzondering, is daartoe het beste middel, als dan ook inderdaad op de naleving ervan wordt toegezien en aangedrongen. Nu is de voorlichtingsdienst slechts ‘surrogaat’ voor openheid (Cramer). Als de mededelingen van de Rijksvoorlichtingsdienst kunnen worden getoetst aan de toegankelijke stukken, verdwijnt de druk op de voorlichter om voor het bestuur onplezierige informatie achter te houden. Elke vertekening zou door inzage van de documenten aan het licht komen en het bestuur in een veel slechter licht stellen dan de onaangename feiten op zichzelf. De voorlichtingsdienst kan geen kleurfilter meer zijn, wordt ook niet meer in die positie gedrongen en komt eindelijk in een vertrouwensrelatie tot het publiek te staan.
Democratie eist openbaarheid. Zonder opening van zaken geen toezicht op de bestuurders, zonder volledige informatie geen toereikende meningsvorming. Wat een eeuw geleden is bevochten, is vandaag niet meer toereikend. De parlementaire openbaarheid geeft nu nauwelijks nog een inzicht in wat aan de orde is binnen het parlement. Maar al was al het commissiewerk openbaar, dan nog had de belangstellende geen overzicht van wat voorvalt in de staat. Zoveel gaat om buiten de volksvertegenwoordiging, zoveel wordt afgedaan tussen politici, kamerleden, bondsbonzen en ministers, dat het parlement vaak alleen nog goed genoeg is voor een formele bevestiging. Onbehagen is er genoeg, maar de kern van de zaak blijft buiten het debat. Het gaat niet om de taakomschrijving van de voorlichtingsdienst. Die kan nooit het vertrouwen winnen van een pers die zelf de mededelingen niet mag verifiëren met de stukken in de hand. Het komt ook niet aan op het verfraaien van de vrijheid van meningsuiting en van informatie; het gaat om de bevestiging van een eenvoudig recht: van de kiezer op inzicht in het politiek bedrijf, van de burger op overzicht van de publieke zaak. Het bestuur heeft taken toebedeeld gekregen, die vroeger niet thuishoorden in de politieke sfeer, of die geregeld werden door het parlement in openbaar debat. De bestuurders passen niet meer eenvoudig gegeven regels toe, maar maken zelf nieuwe regels, als regeerders. Daarvan wordt nauwelijks nog rekenschap afgelegd. Doordat zo grote zaken zo in het verborgen worden afgedaan, stijgt het wantrouwen bij het publiek. Meestal ten onrechte, zoals bij nadere beschouwing blijkt. Maar terecht of niet, de achterdocht is er en breidt zich uit. Politieke bewegingen met geen ander programma dan de vage verdachtmaking groeien met deze sfeer van onbehagen. Het bestuur kan zijn goede trouw niet tonen, omdat het het publiek niet in vertrouwen neemt. Het bestuur is te belangrijk om het over te laten aan het bestuur. Als de waarborgen onvoldoende blijken, dan moet het parlement ingrijpen. Nu is het moment daarvoor gekomen, vóór het vertrouwen tussen publiek en bestuur blijvend wordt aangetast. Bestuurders mogen geen regenten zijn, de publieke zaak geen interne aangelegenheid. Alleen als het openbaarheidsbeginsel opnieuw wordt bevestigd en doorgevoerd, kan het bestuur de vorm vinden die het in een democratie past: een apparaat voor dienstverlening in gemeenschapskwesties. Maar zelfs al was van onbehagen geen sprake en overal heerste pais en vree, dan nog was er reden de democratische instellingen te verbeteren. Democratie is geen toestand, eenmaal bereikt verder voorgoed verzekerd. Het is een werkwijze voor de gemeenschap om met een minimum aan dwang en een maximum aan instemming de gezamenlijke doeleinden te verwezenlijken. Als filosofie is de democratie de vereniging van een aantal heel heftige en in combinatie hoogst ongerijmde wensen. Op enig moment in hun geschiedenis hebben de Nederlanders in navolging van hun buurlanden besloten een wankel evenwicht van die idealen tot stand te brengen. Technische vooruitgang, economische inspanning en politiek inzicht hebben het mogelijk gemaakt dat evenwicht te behouden en op een steeds hoger niveau van welvaart en vrijheid | |
[pagina 17]
| |
te brengen. Er is geen enkele reden waarom dat streven nu opeens zou aflaten. Integendeel, dit is een goed moment om alle welstandsvergroting te bekronen met een verdere uitbreiding van de politieke rechten: daartoe behoort nu als eerste het recht om kennis te hebben van de eigen, openbare zaak. |
|