Logo DBNL
De Gids. Jaargang 128 (1965)

De Gids. Jaargang 128

(1965)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

E. van Raalte+
Constitutionele en vorstelijke perikelen

Het begin scheen prachtig. Op 2 december 1813 toonde Willem i zich alleen bereid de soevereiniteit te aanvaarden ȁonder waarborging eener wijze constitutieȁ. Weldra zou echter blijken dat het staatshoofd, dat zichzelf op 16 maart 1815 bij voorbaat de koningstitel verleend had, in werkelijkheid er de voorkeur aan gaf, de belangrijkste op papier aan andere organen toegekende bevoegdheden aan zich te trekken. Willem i, die er zorg voor droeg reeds spoedig tot de Heilige Alliantie toe te treden, was dan wel niet formeel genomen een absolute vorst, zijn gevoelens en opvattingen waren niettemin nauw verwant aan die van de meeste monarchen in het Europa uit de dagen der zogenaamde Restauratie. De restauratie van het legitimisme.

Op tweeërlei wijze vooral wist de koning in de praktijk een zeer grote zeggenschap te verwerven. In de eerste plaats door de wet van 6 maart 1818 tot stand te doen komen, die bij wijze van spreken in blanco straf stelde op overtreding van algemene maatregelen van bestuur. Daardoor kwam de deur wagenwijd open te staan voor de koning om allerlei met behulp van dergelijke Koninklijke Besluiten te regelen, waaraan anders de wetgever te pas had moeten komen. Niet zonder reden is dan ook het regeringstijdperk van koning Willem i gekenmerkt als dat van het persoonlijke regime of ook wel van de besluiten-regering. Een andere verregaande inperking van de toch al niet bijster grote betekenis van de parlementaire zeggenschap onder de grondwet van 1815 kwam tot stand in de vorm van de wet van 1822 tot instelling van het Amortisatie-syndicaat. Dit syndicaat had te voorzien in de aanmerkelijke financiële tekorten op de staatsdienst. Maar het kreeg onder meer ook tot taak gelden ter beschikking van de regering te stellen, en aldus kon deze voortaan, geheel en al buiten de Staten-Generaal om, over zeer grote bedragen beschikken. Zo heeft genoemde instelling mede een rol van betekenis vervuld bij het door het staatshoofd in toepassing gebrachte ȁpersoonlijk bewindȁ.

Het is waar, het is de wetgever zelf geweest die met betrekking tot de beide hier vermelde regelingen als een willig werktuig optrad om de koning een zo grote bewegingsvrijheid toe te kennen. Niet uit het oog te verliezen valt echter, dat van zijn kant de vorst er geen been in zag om ingeval kamerleden het aandorsten tegen de door hem gewenste voorstellen in te gaan, van zijn machtspositie gebruik te maken om hun dit dan in te peperen. Zo deinsde hij er bij voorbeeld niet voor terug een man als Van Hogendorp het ministerschap van staat te ontnemen, uitsluitend omdat deze zich dorst te verstouten openlijk in te gaan tegen hetgeen het staatshoofd verlangde.

Zelf doen en aanpakken lag koning Willem i, wiens ondernemingslust Nederlands economie in menig opzicht zeker ten goede is gekomen. Op alle mogelijke terreinen wenste hij leiding te geven en de leiding in handen te houden. De toenmalige staatsrechtelijke positie van de ministers maakte zulks trouwens ook geheel en al mogelijk. Er bestond in geen enkel opzicht zelfs maar iets van ministeriële verantwoordelijkheid. Kortom, de ministers waren slechts dienaren van

de kroondrager. Deze voelde zich volop monarch bij de gratie Gods en gedroeg zich ook dienovereenkomstig.

Kenmerkend was onder meer in dit verband, hoe hij tot vier maal toe getracht heeft een Statuut voor het Koninklijk Huis tot stand gebracht te krijgen, waardoor hij als Hoofd in tal van opzichten ten aanzien van de leden van het Huis bevoegdheden zou kunnen uitoefenen, in afwijking van wat volgens de gewone wetten toelaatbaar was. Zijn opvattingen omtrent het koningschap maakten het hem meer dan eens heel moeilijk zich te houden aan de mede voor de koning geldende wetten.2

Het lag dan ook voor de hand, dat deze vorst van tijd tot tijd met staatsrechtelijke perikelen te kampen had.

 

Staatkundig was dit evenzeer het geval. Op wel uitermate bedenkelijke wijze heeft de Nederlandse staat en heeft de koning zelf dit moeten ervaren ten gevolge van de te lang door hem doorgevoerde politiek van volharding sinds het in 1830 tot de breuk was gekomen tussen Noord-Nederland en de zuidelijke gewesten. Liefst negen jaar heeft het geduurd, eer koning Willem i eindelijk bereid was België als onafhankelijke staat te erkennen. Zonder hier verder stil te staan bij het alles behalve geslaagde beleid in die jaren ingevolge de persoonlijke verlangens van Willem i gevoerd, gewaag ik, merkwaardigheidshalve alleen nog van het volgende staaltje, dat sprekend was voor de sympathie door Willem i voor het ȁlegitimismeȁ gekoesterd. In 1833 was in Spanje de strijd ontstaan tussen de ȁChristinosȁ, dat waren zij die Maria Christina al regentes en haar dochter Isabelle als koningin erkenden, en anderzijds de ȁCarlistenȁ, te weten degenen die Don Carlos als de rechtmatige koning beschouwden en voor zijn, door hem legitiem geachte, aanspraken te velde waren getrokken.

Toen nu de hoven van Wenen en Berlijn, tot op zekere hoogte eveneens het hof van Sint-Petersburg, de zijde van de Carlisten kozen, leidden twee overwegingen koning Willem i ertoe, van 1834 af enige jaren lang financiële steun te verlenen aan... de Carlisten! Hij hoopte aldus met betrekking tot de Belgische kwestie de nodige medewerking van Oostenrijk en Pruisen verder te kunnen bevorderen. Daarnaast voelde hij er als aanhanger van het legitimisme voor, Don Carlos en diens volgelingen door middel van geldelijke bijstand te helpen. Dit deed de koning uit eigen geldmiddelen, overigen tegen het advies van zijn minister van buitenlandse zaken Verstolk van Soelen.3

Na de totstandkoming van het scheidingsverdrag van 19 april 1839 met België, deed er zich alleen reeds deswege de noodzaak voor tot grondwetsherziening over te gaan. Dit, ten einde de grondwet aan de ten gevolge van de bezegeling van Belgiës afscheiding gewijzigde toestand aan te passen. Inmiddels ontbrak het niet aan tot uiting gebrachte verlangens, dat er tevens enige werkelijk betekenis hebbende hervormingen van staatkundige aard tot stand zouden worden gebracht. Gegeven de mentaliteit van koning Willem i lag het voor de hand, dat hij zich hiertegen zoveel mogelijk verzette. In werkelijkheid viel er niets meer te bespeuren van zijn in 1813 gekoesterde liefde voor ȁeen wijze constitutieȁ. Tenzij dan als wijs moest gelden een constitutie met zoveel mogelijk macht van het vorstelijk staatshoofd en de geringst denkbare invloed en zeggenschap van de volksvertegenwoordiging, om van de burgerij in een ook maar enigermate brede kring hier helemaal te zwijgen.

Toch kon de koning uiteindelijk niet langer optornen tegen het in de Tweede Kamer op de voorgrond gekomen verlangen om althans in sommige opzichten iets verder te gaan. Zo, met betrekking tot de bevoegdheden van de Staten-Generaal. Door middel van althans een tweejaarlijkse begroting kregen zij meer toezicht op de besteding van 's lands gelden. Verder kwam het tenminste tot invoering van, laat het

dan zijn nog zeer beperkte, ministeriële verantwoordelijkheid. Dit laatste in die zin, dat de ministers verantwoordelijk zouden zijn voor de wettigheid van verrichtingen der regering, echter nog geenszins voor het beleid, evenmin als zij voor verzuimen of nalaten van bepaalde daden aansprakelijkheid te dragen kregen. Van onschendbaarheid van de koning was dan ook nog geen sprake.

Doch voor Willem i was de maat al meer dan vol. ȁTegenzin om, na de in de grondwet gebragte veranderingen langer met de Regeering belast te blijven, door Hoogstdez. 27 jaren lang, in het belang van het Rijk gevoerd, volgens beginselen, naar Hoogstdeszelfs oordeel, met wijsheid en voorzichtigheid bij de grondwet eenmaal vastgesteld en aangenomen, doch thans grondwettelijk veranderdȁ lag volgens eigen zeggen van koning Willem i ten grondslag - gesprek op 12 september 1840 met de minister van justitie Van Maanen en het hoofd van de Staatssecretarie Van Doorn van Westcapelle3 - aan 's vorsten beslissing om vóór de inwerkingtreding der gewijzigde grondwet tot troonsafstand over te gaan.4 Dit gebeurde dan ook op 7 oktober. Stellig waren bij dit besluit nog andere factoren mede in het geding. Met name onder meer zijn wens om te hertrouwen met de katholieke, uit het Zuiden afkomstige, hofdame gravin Henriette d'Oultremont (wat toen, ook in zijn eigen familiekring, hevige tegenstand ontmoette). Maar dat alleen reeds de beperkte ministeriële verantwoordelijkheid en de slechts geringe verruiming van constitutionele hervormingen, waartegen hij zich mordicus had verzet, hem te veel waren, is buiten kijf.

 

Reeds een viertal jaren later zou Willem ii eveneens in constitutionele perikelen komen te verkeren. In 1844 had de Tweede Kamer het bestaan in een eigen adres van antwoord op de troonrede in heel rustige vorm enige kritiek kenbaar te maken wegens het volslagen stilzwijgen in dat staatsstuk over een toen in brede kring levend verlangen naar grondwetsherziening. Terstond hierop kreeg men de poppen aan het dansen. Boos over een dergelijk optreden van die Kamer deed het staatshoofd in een door hem voorgezeten bijeenkomst met de ministers (dat wil zeggen in een Kabinetsraad) zeggen: ȁIn 't volgende jaar geen Troonredeȁ en blijkens de notulen van die Kabinetsraad liet hij er onmiddellijk op volgen: 1o bedankt er voor dat het antwoord op zijn rede in 't openbaar worde becritiseerd en 2o dat men er bij voegt punten waarover de troonrede niet had gesproken. Dus geen van de heren daar verschijnen.ȁ5 Dit laatste doelde erop, dat bij een nog nader in de Tweede Kamer te voeren debat over de kwestie van een eventueel dan ander adres van antwoord (inmiddels was er namelijk over deze aangelegenheid een botsing met de Eerste Kamer ontstaan), de heren ministers niet mochten verschijnen. Dit is vervolgens tot 1849 als gebruik gehandhaafd gebleven!

In 1845 was 's vorsten verbolgenheid nog alles behalve verdwenen. Eerst was nog in overweging bij de koning om zelf maar niet het nieuwe zittingsjaar te openen en dus geen troonrede uit te spreken. Doch toen hij op dat punt althans het advies van de meerderheid van de kabinetsraad opvolgde, bleef hij bij zijn voornemen om aan het slot van de rede nog eens duidelijk kenbaar te maken, dat hij er allerminst op gesteld was een adres van antwoord te krijgen. Aan dat, constitutioneel bezien, wel uitermate eigenaardige slot van de troonrede van 20 oktober 1845 hebben wij het zeer bijzondere geval te danken, dat in de Handelingen van de Tweede Kamer (1845-1846, blz. 5 van de Bijlagen) in een noot een spotrijm voorkomt van de afgevaardigde mr. L.C. Luzac op de troonrede van 1845. Om mijn in overwegende mate staatsrechtelijk verhaal even met iets vermakelijks te onderbreken, laat ik hier het slot volgen van Luzacs rijm:

 
Heeren, 'k heb vandaag getoond
 
Dat geen wrevel in mij woont;
 
'k Sprak verleden jaar, als thans,
 
Tot U, in mijn vollen glans.
 
't Antwoord heb ik nog te goed.
 
Hoort eens, weet ge wat ge doet,
 
Blijft ook ditmaal maar te huis,
 
Die adressen zijn niet pluis.
 
Menig kras, onvriendlijk woord,
 
Dat de zoete rust verstoort
 
Der Regeering blijft dan weg;
 
't Gemeenschaplijk overleg
 
Kan wel bloeijen bovendien.
 
Alles dus terdeeg bezien,
 
Kwam ik tot het wijs besluit;
 
Dat ik hier de meening uit,
 
Dat ik hier opregt verklaar -
 
Klinkt de zaak ook vreemd en raar -
 
Dat ik best content zal zijn
 
Als ge Uw antwoord, groot of klein,
 
Nu maar achterwege laat.
 
't Geeft maar nutteloos gepraat.
 
't Is maar kost'bren tijd verspild
 
Pout le reste; zoo gij wilt.
 
Mijne rede spoedt ten end.
 
't Oude deuntje, dat ge kent;
 
ȁGodes zegen over 't werk
 
Dat Hij U en mij versterkȁ,
 
Komt alleen nog achteraan,
 
En daarmede is 't afgedaan.

Na dit stukje poëzie, enige niet minder curieuze brokken ȁprozaȁ, die een levendig beeld kunnen geven van de gevoelens die koning Willem ii beheerst zouden hebben, toen hij zich voor zijns inziens ernstige perikelen op constitutioneel gebied geplaatst zag.

In zijn diarium over de op 18 september 1845 gehouden kabinetsraad, die zich bezighield niet slechts met de vraag of de koning in persoon de zitting van de Staten-Generaal op 20 oktober zou openen, doch tevens met wat de troonrede dan wel en wat zij niet - met name wat het vraagstuk van grondwetsherziening betreft - zou bevatten, noteerde mr. J.B. van Son, minister van rooms-katholieke eredienst (1844-'47) onder meer: ȁGedurende deze zitting was de Koning zeer zenuwachtig, onaangenaam gestemd, uitermate driftig en liet H. Dezelve zich menige bitse en schampere aanmerking tegen de herzieningsgezinde Leden van den Raad ontvallen, inzonderheid met het oog op den Heer van Hall. (Z.M. brak verscheidene potlooden stuk.)ȁ

In de marge van zijn dagboek schreef Van Son nog: ȁOnder anderen zeide Z.M. ȁIk offer de prerogatieven der Kroon niet op. Als men het schavot voor Mijne oogen oprigt, zal ik het schavot beklimmen, en mijn hoofd geven, liever dan te onderteekenen.

Ik weet het, het kan mijn hoofd kosten; maar men zal dit doen vallen, eerder dan dat ik toegeve.

Ik zal de zwakheid van Louis xvi niet hebben, om in de vernietiging van Mijn gezag te bewilligen eer men mij ombrengt.ȁȁ

Ten langen leste is dan in 1847 Willem ii zover, dat hij nu wel bereid is op bepaalde punten herziening van de grondwet te bevorderen, nadat hij ȁ7 jaren lang ... alléén alle veranderingen in de grondwet [had] tegengehouden, wijl er geene noodzakelijkheid bestond en die een volstrekte eisch isȁ. Aldus sprak het staatshoofd in de kabinetsraad van 13 oktober 1847, blijkens het hieromtrent voorkomende in Van Sons diarium, dat dan als volgt voortgaat: ȁThans - een ieder moet het erkennen, - is die noodzakelijkheid daar, en bestaat er tevens gelegenheid om eenige andere gebreken, door de ondervinding aangewezen, te herstellen.

ȁLaat men die gebreken bestaan, dan loopt men gevaar van even als na de herziening van 1840, onmiddellijk kreten om eene nieuwe herziening te hooren aanheffen. In 1840 hebben Ik, en mijn Broeder Prins Frederik hier aanwezig, Mijnen Vader Willem i op onze knieën gebeden dat de veranderingen zich niet tot het eenigst en volstrekt noodzakelijke beperken, en zoo geheel onbeduidend wezen zouden, maar dat andere saillante gebreken mogten worden hersteld. Ons verzoek is niet ingewilligd, en wat wij voorzien hadden, is gebeurd. De iie Kamer, onvoldaan over het nietige der door de Regering voorgestelde wijzigingen, heeft er een stuk en een brok bijgevoegd, onder anderen de ministeriële verantwoordelijkheid, die er uit had moeten blijven, en alles uit het verband heeft gerukt, en in weerwil van dat, is het een werk geworden, zoo spoedig aangerand en bestreden als voltrokken. Op die klip moet Ik nu niet stooten! Om aan den wensch der goedgezinden in het land te voldoen, moet het werk niet onbeduidend wezen, en uit dat oogpunt is het noodzakelijk wat meer te doen dan precies onvermijdelijk is. Ik wil in eens, eigener beweging, veranderen wat ik overtuigd ben noodig te zijn, en in eens die veranderingen aankondigen. Capituleeren, dit doe Ik nimmer. Ik blijf bij mijn voorstel, en Ik ga geenen stap verder. Gaan de Staten-Generaal verder, dan kan ik hunnen voorstellen, die Mijne sanctie behoeven, verwerpen, en er is geen vrees dat Ik gedebordeerd worde.ȁ

Dat klonk allemaal nogal fors, zo fors zelfs, dat Willem ii zich meteen haastte kenbaar te maken overigens geen stap verder te zullen gaan en dus nimmer te willen ȁcapitulerenȁ.6

Niet meer dan vijf maanden later was echter op zijn houding Brederodes ȁHet kan verkerenȁ ten volle van toepassing. De in februari 1848 bij de Tweede Kamer ingediende 27 regeringsontwerpen tot grondwetswijziging waren wel veel in getale, maar ten slotte weinig wat de betekenis van hun inhoud aangaat. Toen in maart de in februari in Frankrijk uitgebroken revolutie naar Duitsland en Oostenrijk was overgeslagen en de gebeurtenissen daar ook op koning Willem ii grote indruk maakten, ging hij op eenmaal geheel overstag. In vierentwintig uur was hij, zoals hij het uitdrukte tegenover de door hem ontboden gezanten van Oostenrijk, Groot-Brittanië, Pruisen en Rusland, van zeer conservatief zeer liberaal geworden.7 Buiten weten van zijn nog behoudend gezinde ministers om, riep het staatshoofd de kamervoorzitter bij zich, om het oordeel van de Tweede Kamer over de aanhangige voorstellen te vernemen, ten einde daarmee rekening te houden. Wel beschouwd was dit een niet bijster constitutionele daad van de vorst. Intussen bleek zij de eerste en belangrijkste stap te zijn op weg naar de vestiging van de constitutionele monarchie!

Zo kwam het dan tot de grondwetsherziening van 1848, die de deur opende voor een bestel, dat Willem ii slechts noodgedwongen aanvaardde. Van dit bestel, waarin de koninklijke onschendbaarheid en de volledige ministeriële verantwoordelijkheid (ook dus voor heel het regeringsbeleid), te zamen met de mogelijkheid van ontbinding der Kamers een der belangrijkste bestanddelen uitmaakten, naast directe verkiezing van de Tweede Kamer, een niet meer door de koning benoemde Eerste Kamer en nog tal van andere ingrijpende hervormingen, wilde 's konings oudste zoon niets weten. Met het resultaat, dat hij, de prins van Oranje (de latere koning Willem iii), op 19 oktober 1848, vijf dagen na de afkondiging van de in de grondwet aangebrachte veranderingen, zijn vader mededeelde besloten te hebben afstand van zijn recht tot troonopvolging te doen. Begrijpelijkerwijze kreeg de troonopvolger hierop te horen dat iets dergelijks niet mogelijk is; inderdaad is juridisch uitgesloten tevoren van een nog niet opengevallen recht afstand te doen.8

Toen in 1849 met het overlijden van koning Willem ii terstond het koningschap op zijn op dat moment in Engeland vertoevende opvolger was overgegaan, zaten de heren ministers in Den Haag er wel even over in of Willem iii niet onmiddellijk de kroon zou wensen neer te leggen, gegeven zijn nog geen half jaar tevoren ingenomen standpunt. In elk geval gingen de gezamenlijke ministers op 17 maart, dezelfde dag waarop Willem ii was gestorven, ertoe over, in de proclamatie die hiervan mededeling deed, te verklaren: ȁWillem de derde is Koning der Nederlanden.ȁ De ministerraad achtte het tactvol met het oog op denkbare verwikkelingen, een van de leden onverwijld naar Engeland te laten vertrekken om de nieuwe koning af te halen9. En met zekere verademing bleek de ministers kort hierop dat Willem iii in zover over zijn bezwaren heen was gekomen, dat in de buitengewone staatscourant van 22 maart opneming van zijn proclamatie ter kennisgeving van de aanvaarding der regering. geschiedde.10

In 1849 bleef dus een constitutionele of koningscrisis achterwege. Een jaar later echter ging er al iets faliekant mis tussen koning en ministers.

 

Laat ik, mede ter vermijding van elk misverstand, hier meteen ook met het oog op wat tot en met heden geldt, vooropstellen, dat in een bestel als het onze het vorstelijk staatshoofd ongetwijfeld zekere rechten heeft, waardoor de koning allerminst verplicht is om terstond ja en amen te zeggen op wat de ministers voorstellen. Hij heeft er niet alleen aanspraak op behoorlijk door de raadslieden van de kroon ingelicht en voorgelicht te worden, maar tevens is het 's konings recht zijnerzijds de bewindsliedenzowel te stimuleren als te waarschuwen en eventueel bovendien te weigeren overeenkomstig hun adviezen te handelen. Dit laatste op voorwaarde dat hij hun zulks mededeelt, opdat zij vervolgens kunnen beslissen of zij zich bij het oordeel van het staatshoofd willen neerleggen, dan wel er de voorkeur aan geven af te treden, waarop ten slotte de mogelijkheid moet blijken voor de koning om een nieuw kabinet gevormd te krijgen, dat zich door een meerderheid in het parlement gesteund zal zien.

Welnu, door hetgeen koning Willem iii op 15 april 1853 heeft gedaan, vergreep hij zich aan wat staatsrechtelijk oorbaar was.

Doch al eerder was hij in wezen inconstitutioneel te werk gegaan. In 1850 ontstond er tussen hem en Thorbecke, de aanvoerder van het in no-

vember 1849 opgetreden liberale kabinet, een ernstig meningsverschil. Dit liep zo hoog dat Thorbecke zijn medeministers inlichtte omtrent de zijns inziens onheuse bejegening door hem van het staatshoofd ondervonden. De gehele ministerraad stond aan Thorbeckes zijde en gaf aan dit standpunt uiting in een brief van 30 maart 1850. Op 3 april daarop volgend liet Willem iii door de directeur van het Kabinet des Konings, een brief aan de raad van ministers schrijven, die uiteindelijk wel ten doel had het pad te banen om aan de twist een einde gemaakt te krijgen, maar die tegelijkertijd onder meer 's vorsten kritiek bevatte dat minister Thorbecke ȁde woorden, door Z.M. in eene vertrouwelijke conferentie gebezigdȁ in de Raad van Ministers had overgebracht. Hier bleek dus bij het staatshoofd geheel en al het besef te ontbreken dat een onderhoud met één van de leden van de ministerraad, nooit of te nimmer geheim mag blijven voor de raad in zijn geheel, dat wil zeggen voor de ministers te zamen, die ook de collectieve verantwoordelijkheid voor het regeringsbeleid dragen! Hoe men het ook keert of wendt, uiteindelijk is het aan het optreden van de koning te wijten geweest, dat zich gedurende langere tijd het geval heeft voorgedaan dat contact tussen het staatshoofd en de ministers onmogelijk was.11

Nadat zich in 1852 een strijd tussen koning en ministers had afgespeeld over de zeer principiële vraag wat wel en wat niet in een troonrede thuishoort12 - strijd waarin het juiste constitutionele standpunt zegevierde - kwam het in 1853 tot meer dan een constitutioneel perikel, namelijk tot inconstitutioneel handelen van Willem iii.

Ik heb hier het oog op het door het eerste kabinet-Thorbecke genomen besluit inzake herstel van de bisschoppelijke hiërachie. Uit de stukken staat vast dat de koning met het besluit akkoord was gegaan. Er ontstond toen in het land een heftige antipapistische actie en agitatie. Naar aanleiding van de grootscheepse adresbeweging, gericht tegen het herstel van de bisschoppelijke hiërarchie, bracht de ministerraad op 8 april schriftelijk advies aan de koning over de hele aangelegenheid uit en dit vooral ook met het oog op het door hem bij het in ontvangst nemen van het adres aan de petitionarissen te geven antwoord.

Zonder dat het staatshoofd ook maar met één woord aan de ministers kenbaar had gemaakt zich niet te kunnen verenigen met het door hen omtrent de te houden toespraak aanbevolene, ging op 15 april Willem iii ertoe over geheel van het advies van de ministerraad af te wijken, erger nog, goed beschouwd, daartegen in te gaan. Dit nu was, bovenal doordat de koning niet eerst het advies van de ministers had afgewezen en met hen de strijd had uitgevochten, een handeling die getuigde van flagrante schending van wat staatsrechtelijk toelaatbaar is. Uit de aard der zaak bleef het kabinet-Thorbecke, eenmaal geplaatst voor dit voldongen feit, slechts over de koning te doen weten, dat hij publiekelijk de door hem verbroken eenheid van de Kroon (koning en ministers te zamen) had te herstellen en zo hij hiertoe niet bereid was, dat dan het kabinet heen zou gaan.13 Gegeven 's konings instelling, was het niet wonderbaarlijk dat het laatste gebeurde.

Aan meer staaltjes van de problemen, die er zich ook nog wel zo nu en dan na 1853 op constitutioneel gebied in verband met de opvattingen alsook gedragingen van koning Willem iii hebben voorgedaan, heeft het niet ontbroken. Ik laat het echter hierbij, ten einde nu verder nog enige aandacht te besteden aan moeilijkheden wat de relaties staatshoofd-ministers aangaat, die te onzent in de twintigste eeuw, dus in een recenter tijdperk, zijn voorgekomen.

 

In het algemeen verschilden de in dit opzicht door koningin Wilhelmina aan de dag gelegde gedragingen (natuurlijk geheel afgezien van de staatrechtelijk abnormale situatie in het tijdperk van de Londense ballingschap, toen een parlement ontbrak ten opzichte waarvan de ministeriële verantwoordelijkheid tot haar recht kon komen) en daarna die van koningin Juliana, daargelaten enige uitzonderingen op de regel, hemelsbreed - en dit in gunstige zin - van die der koninklijke voorouders. Trouwens, de billijkheid gebiedt ook de feiten uit de jaren vóór het eind van de vorige eeuw mede te beoordelen in het licht van de tijd waarin zij zich voordeden.

Dat het vorstelijk staatshoofd met betrekking tot bepaalde aangelegenheid gedurende het binnenskamers kroonberaad somwijlen eigen zienswijze wenst te stellen tegenover die van de ministers, is op zichzelf - zoals ik hierboven reeds kenbaar maakte - staatsrechtelijk volkomen geoorloofd. Toch heeft het hoofd van de regering

steeds te bedenken, dat niet een louter particulier verlangen van de kroondrager op de voorgrond behoort te komen, maar dat deze zich steeds bij de taakvervulling voor ogen heeft te houden wat eens de grote Struycken over ‘Ons koningschap’ betoogde. ‘Boven, buiten de staatkundige partijen, de lijnen binnen welke het volksleven door de zich ontwikkelende staatkundige krachten wordt voortbewogen, staat de koning, geroepen’ - en nu cursiveer ik hier en daar - ‘niet om zich een eigen inzicht te vormen in de richting, waarin het maatschappelijk leven zich zal voortbewegen, en dat inzicht door te drijven, maar geroepen, om het beginsel der democratie, d.w.z., dat in de bepaling van den inhoud van het recht en de richting van het staatsbeleid, de overtuiging, het streven, de wil der rechtsgenooten zelven den doorslag geeft, in ons land thans tot rechtsbeginsel zelf geworden, van zijn verheven standpunt uit mede te verwezenlijken.’ Oef, het is een lange en niet eenvoudige zin die ik hier aan Struycken ontleen. Niet minder eenvoudig, veeleer uitermate zwaar, is de taak die in ons hedendaagse staatsbestel op de schouders van het staatshoofd rust, en zich immers in overwegende mate van eigen, menselijk begrijpelijke, gevoelens enzovoort heeft los te maken.

Thans een voorbeeld dat zich in de praktijk heeft voorgedaan en dat duidelijk kan laten zien, hoe een verantwoordelijk minister zich ten opzichte van het staatshoofd en het staatshoofd zich ten opzichte van de verantwoordelijke minister te gedragen heeft. Ik dank dit aan hetgeen ik uit de mond van jhr. mr. R. de Marees van Swinderen in 1931, toen Harer Majesteits gezant te Londen, te horen kreeg.14 Op 28 augustus 1913 zou nog juist voordat de dag daarop het reeds gevormde kabinet-Cort van der Linden het bewind van het kabinet-Heemskerk zou overnemen de opening van het Vredespaleis geschieden. In zijn hoedanigheid van minister van buitenlandse zaken had hij overeenkomstig het inzicht van de ministerraad de organisatie enzovoort van de plechtigheid voorbereid. Op grond van de overweging dat het staatsbelang zulks met zich meebracht, was vastgesteld, dat koningin Wilhelmina in haar functie van staatshoofd aan de opening van het Vredespaleis door haar aanwezigheid bijzondere luister zou bijzetten. Doch, de vooravond van die gebeurtenis had de koningin tijdens een ontvangst ten hove de heer de Marees van Swinderen tot diens pijnlijke verrassing verklaard, vermoedelijk de volgende dag niet te zullen verschijnen ten gevolge van ... zware migraine. Natuurlijk trok de bewindsman geen ogenblik in twijfel, dat Hare Majesteit door migraine geplaagd werd, maar wel meende hij reden te hebben om het waarschijnlijk te achten, dat zekere persoonlijke gevoelens van de koningin haar tegenzin deden hebben om de openingsceremonie bij te wonen en daardoor kon het wellicht ook zijn, dat de migraine haar heel bijzonder pijnigde! Hoe het zij, hij beschouwde het als zijn plicht op de bres te staan voor wat hij en zijn ambtgenoten in het staatsbelang nodig achtten. Ten volle doordrongen van die op hem als verantwoordelijk bewindsman nog rustende plicht reageerde de heer De Marees van Swinderen op de ‘aankondiging’ van de koningin met de opmerking, ervan overtuigd te zijn, dat Hare Majesteit er wel in zou slagen met behulp van een geneesmiddel de hoofdpijnen de baas te worden, zodat men opd e 28ste augustus het ‘voorrecht’ zou hebben het staatshoofd aanwezig te zien. De elegante wenk van de minister van buitenlandse zaken leverde inderdaad het gewenste resultaat op: bij de opening van het Vredespaleis was de koningin op haar post!

Het gevaar voor een staatsrechtelijk niet goed te verantwoorden gang van zaken, dat even gedreigd had, was afgewend.

 

Anders ging het in 1918, kort voordat het kabinet-Cort van der Linden met de op 3 juli plaatsvindende Tweede-Kamerverkiezing de portefeuilles zou overleggen omdat het dan zijn taak als afgelopen beschouwde.

Tot twee keer toe, en dit binnen niet meer dan achttien dagen tijd, deed er zich tussen de koningin en de ministers een ernstige botsing voor, waarbij het staatshoofd een weg bewandelde, gevaarlijk dicht bij de afgrond van inconstitutioneel handelen.

In april 1918 waren er (weer) ernstige verwikkelingen met Duitsland, doordat de regering vervoer over Nederlands grondgebied van zand en grind afkomstig uit Duitsland en bestemd voor het door de Duitsers bezette gebied van België slechts wilde toelaten, voor zover zij dat niet strijdig met de Nederlandse onzijdigheid achtte. De

houding van Den Haag bracht Berlijn tot bedreiging met militair optreden tegen ons land. De opperbevelhebber, generaal Snijders, deelde onze regering toen mede, dat verdediging tegenover een Duitse aanval ‘doelloos’ zou zijn. Deze houding van de opperbevelhebber was niet alleen in de ogen van de minister van oorlog De Jonge, maar tevens van de ministerraad van dien aard, dat het kabinet-Cort van der Linden het ontslag van de generaal voorstond. De notulen van de op 8 juni 1918 gehouden vergadering van de ministerraad nu bevatten onder meer het volgende: ‘Nu de Koningin heeft te kennen gegeven dat Zij eene eventuële aanvraag om ontslag van den Opperbevelhebber niet zou aanvaarden, zelfs niet indien de Minister van Oorlog verklaarde de verantwoordelijkheid voor die weigering niet op zich te nemen, besluit het Kabinet, overwegende dat met het oog op de tegenwoordige omstandigheden noch een eventueele ontslagaanvrage van het Kabinet of zijne meerderheid voor 3 juli a.s., noch het doen van mededeelingen aan de Staten-Generaal, vooral nu de Tweede Kamer niet bijeen is, in 's Lands belang zoude zijn, zich er toe te beperken aan Hare Majesteit eerbiedig in overweging te geven om aan den formateur van het vermoedelijk eerlang te vormen nieuwe Ministerie mededeeling te willen doen van het ten deze voorgevallene.’

Nu inderdaad ontslagaanvrage door het weldra toch al demissionaire Kabinet geen zin zou hebben gehad, ware het constitutioneel beschouwd juister geweest, indien het staatshoofd zich zou hebben gedragen overeenkomstig het advies van alle ministers, op één na, en zich niet door haar eigen persoonlijke voorkeur tot de door haar aangenomen houding had laten leiden.

In nog sterkere mate is mijns inziens een dergelijke kanttekening op haar plaats bij hetgeen er zich afspeelde, toen in diezelfde junimaand de ministerraad inzake het zenden van een zogenaamd ‘convooi’ naar Nederlands-Indië besloot daarbij conform de door Engeland gestelde voorwaarden te werk te gaan. Deswege vroeg de minister van marine Rambonnet, die het als marineman onwaardig vond in deze aangelegenheid een buitenlands beleid te voeren dat aan de Britse verlangens tegemoet kwam, ontslag. De koningin persoonlijk koesterde sympathie voor Rambonnets opvatting. Maar al kon zij formeel, in het licht van de desbetreffende grondwetsbepaling15, de toen afgetreden bewindsman tot adjudant in buitengewone dienst benoemen, als staatshoofd had zij zich toch van die demonstratie dienen te onthouden.

In wezen ging het trouwens insgelijks staatsrechtelijk wel heel ver, zo niet over de schreef, dat nog maar een week voor het ministerie-Cort van der Linden, gelijk het staatshoofd bekend was, zich aan de vooravond van de verkiezing van een nieuwe Tweede Kamer zou effaceren, de notulen van de op 26 juni in buitengewone vergadering bijeengekomen ministerraad, als volgt moesten weergeven, wat er zich op dat tijdstip had voorgedaan: ‘Naar aanleiding van de mededeeling van den tijdelijken Voorzitter dat de Koningin hem opgedragen heeft hare afkeuring van het beleid van den Minister van Buitenlandsche Zaken in zake het convooi naar Nederlandsch-Indië aan den bewindsman kenbaar te maken, besluit de Raad dat de tijdelijke Voorzitter bij brief aan Hare Majesteit zal mededeelen dat de overige Ministers in die aangelegenheid solidair staan met den Minister van Buitenlandsche Zaken en tengevolge van de afkeuring door Hare Majesteit van het ten deze gevoerde beleid, gezamenlijk met den Minister van Buitenlandsche Zaken hun ontslag aan Hare Majesteit zouden wenschen aan te bieden, doch daarvan zullen afzien omdat op dit oogenblik eene zoodanige ontslagaanvrage in strijd met 's Lands belang zoude zijn, terwijl buitendien de collectieve ontslagaanvrage van het Kabinet in verband met de nieuwe verkiezingen eerstdaags zal geschieden.’ Had de kroondraagster onder normale omstandigheden wijziging in het buitenlands beleid gebracht willen zien, dan zou zij een daartoe dienende stap eventueel hebben mogen nemen. Dit dan echter alleen ingeval van mogelijkheid tot functionering van de spelregels van de constitutionele parlementaire monarchie. Dus, als het doenlijk ware het wegens zulk een conflict aftredende kabinet zonder schade voor het landsbelang vervangen te krijgen door een kabinet, dat voor een ommekeer in genoemd beleid de onmisbare steun ener parlementaire meerderheid zou kunnen genieten. In de gegeven omstandigheden was dit echter praktisch totaal uitgesloten. Daarom viel het hier gesignaleerde optreden van de koningin moeilijk meer als constitutioneel juist te beschouwen.

Overigens hebben de verdere feiten volop bewezen, dat het afkeurend oordeel van het staatshoofd ongegrond was. Men begrijpe mij wel: staatsrechtelijk is dit laatste niet relevant en het is heel menselijk, dat zo nu en dan ook een staatshoofd, vorstelijk of niet, de plank mis kan slaan.

Dit was in die uitermate moeilijke tijd, waarin het neutrale Nederland meer dan eens, als onzijdige staat, te midden van de oorlogvoerende partijen in de knel zat, koningin Wilhelmina ook al eerder overkomen. Bij voorbeeld in 1917, toen zij ter gelegenheid van verwikkelingen enerzijds met de geallieerden, anderzijds met de Centralen, tegenover onze toenmalige gezant te Berlijn W.A.F. baron Gevers, die naar Den Haag was ontboden om advies te geven in verband met de moeilijke situatie welke zich voordeed, vol verontwaardiging haar afkeuring had uitgesproken over het door hem geopperde denkbeeld, dat in de ogen van Hare Majesteit wegens ‘al te veel schipperen’ verwerpelijk was. Maar de eerste keer dat die gezant na afloop van de eerste wereldoorlog weer eens op audiëntie bij de koningin was, verklaarde zij hem geheel spontaan, dat zij er prijs op stelde hem te zeggen, dat zij zich destijds vergist had en hij het bij het rechte eind had gehad.16 Vermelding van deze waarlijk koninklijke houding mag, dunkt me, juist in samenhang met het zoëven uit de geschiedenis gereleveerde toch zeker niet achterwege blijven.

 

Overigens zou ik de historie geweld aandoen, indien ik, schrijvende over constitutionele en vorstelijke perikelen, stilzwijgend voorbijging aan het feit, dat van tijd tot tijd ook ons tegenwoordige staatshoofd zich wel voor bepaalde perikelen geplaatst heeft gezien. Het is niet voor betwisting vatbaar, dat het somtijds wel eens moeite heeft gekost om de koningin te doen inzien, dat wat zij aanvankelijk meende te vallen binnen het gebied waarin zij haar particuliere gevoelens en opvattingen als mens kon laten gelden, toch gelegen was op het terrein waar de ministeriële verantwoordelijkheid, op zijn minst mede, in het geding is. Niet zonder reden hebben in het onlangs op 14 oktober vastgestelde Voorlopig Verslag (Tweede Kamer 1965-'66, no. 8309 en 8310) omtrent het ontwerp van Rijkswet inzake toestemming tot het aangaan van een huwelijk door Hare Koninklijke Hoogheid prinses Beatrix ‘verscheidene andere leden’ zich gerealiseerd, ‘dat ook een aantal gebeurtenissen uit het recente verleden de monarchie enigermate in discrediet heeft gebracht’. Voor meer dan een goede verstaander èn verstaanster moet deze opmerking, die bepaald nog heel wat meer dan een half woord is, een teken aan de wand zijn!

Wie tracht zich te verdiepen in de meer dan eens ontzaglijke problematiek waarvoor zich het staatshoofd geplaatst kan zien, ingeval de privé mens, die toch ook in het staatshoofd huist, iets anders meent of zou willen dan de ministers van de zijde van het staatshoofd als zodanig voor hun verantwoording kunnen nemen, zal kunnen beseffen, hoe uitermate zwaar de last is, door het staatshoofd te torsen. En tevens, hoezeer de ministers voortdurend de plicht hebben nauwgezette waakzaamheid aan de dag te leggen, juist waar het gaat om een verantwoorde afpaling tussen hetgeen het staatsbelang vereist en hetgeen de kroondrager of -draagster vrijelijk als privé persoon vermag te doen.

Wat voor de raadslieden van de kroon geldt, gaat insgelijks op ten aanzien van hen die zich met weergave van constitutionele problemen in de loop der historie bezighouden. Verbloeming van hetgeen mis was of is, heeft geen zin.

De dingen ronduit bij hun ware naam noemen, kritisch te werk gaande, zonder aanzien des persoons, dit was het wat vooral aan de opzet en inhoud van deze bijdrage ten grondslag heeft gelegen.

In het licht van de Nederlandse constitutionele geschiedenis acht ik het, wat de relaties van de ministers tot het staatshoofd aangaat, ten besluite geenszins overbodig eraan te herinneren, dat het ten slotte de beste vrienden zijn die iemand zijn of haar feilen tonen.1


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs