De Gids. Jaargang 119

[p. 204]

W.H. van Helsdingen
Het statuut van het koninkrijk

De eilanden in en de randgebieden van de Caraïbische zee, - weleens de Amerikaanse Middellandse zee genoemd - hebben een veelbewogen geschiedenis met menig donkere bladzijde. Hetgeen die landen in het verleden hebben doorleefd, werkt in het heden nog krachtig na.

Voor een juist begrip der hedendaagse verhoudingen is kennisneming van de historische ontwikkeling noodzakelijke voorwaarde. Niettemin moet ik mij in dit korte bestek slechts tot enkele zinnen bepalen, betrekking hebbende op het politieke groeiproces, dat Suriname en de Nederlandse Antillen hebben doorlopen. Hoewel - geheel overeenkomstig de toenmaals algemeen gehuldigde opvattingen - de gebieden autocratisch werden bestuurd, hadden toch de inwoners zelve ook wel iets en steeds meer te zeggen. Ik zeg ‘inwoners’, omdat in beide landen vrijwel geen oorspronkelijke bevolking meer woonde. Naast de Gouverneur - of welke andere titel de gezagdrager voerde - werd al spoedig een adviserende raad ingesteld. De samenstelling, de taak en bevoegdheid van die raad wijzigde zich geleidelijk in democratische richting. In het begin van deze eeuw bleek duidelijk, dat de Regering zich hield aan de onomwonden uitgesproken doelstelling van haar koloniale politiek, nl. ‘dat vooruitziende politiek eist het doel niet uit het oog te verliezen en een ontwikkeling van de koloniale regering in de richting van zelfstandigheid te bevorderen’. De Grondwetsherziening van 1922 opende nieuwe mogelijkheden, die in de daaruit voortgevloeide herziening van de Staatsregelingen van 1936 verwezenlijkt werden. De golf van opwinding tijdens en na de tweede wereldoorlog, de drang naar zelfstandigheid in alle niet-onafhankelijke landen, een oplaaiend nationalisme over de gehele wereld, lieten ook Suriname en de Nederlandse Antillen niet onberoerd. Nederland toonde hiervoor een open oog te hebben, zodat verschillende hervormingen elkaar in snel tempo opvolgden. In 1948 werden de Staats-

[p. *5]

Drijvende markt in het Waaigat (Curaçao)
(Z.M. Singer)

[p. *6]

Leerlingen van een districtsschool (Suriname)
(W. van de Poll)

Kinderbibliotheek in Paramaribo

[p. 205]

regelingen herzien en aan landelijke organen zoveel bevoegdheid toegekend als binnen het raam van de Grondwet maar mogelijk was: o.m. geheel door algemeen mannen- en vrouwenkiesrecht verkozen Staten.

Zodra de in datzelfde jaar tot stand gekomen Grondwetsherziening de wetgever meer ruimte had gelaten voor nieuwe constructies, volgden in 1949 voor Suriname en in 1950 voor de Nederlandse Antillen nieuwe hervormingen in de zogenaamde Interimregelingen: onder meer zouden er voortaan Ministers zijn, verantwoordelijk aan de Staten. Door deze hervormingen verkregen Suriname en de Nederlandse Antillen de grootst denkbare zelfstandigheid in eigen inwendige aangelegenheden.

De op efficiency gerichte maatstaf, een staatsregeling vast te stellen, welke de beste resultaten beloofde op te leveren, kon niet de enige norm blijven; een psychologische factor, de bevrediging van de zelfstandigheidsdrang, zou daarnaast zijn volle gewicht in de schaal leggen. Handhaving van het bestaande niveau zou niet meer de hoogste wijsheid zijn.

De door Suriname en de Nederlandse Antillen verkregen zelfstandigheid in eigen inwendige aangelegenheden dateert derhalve van de Interimregelingen van 1949 en 1950. Het Statuut heeft in de uitoefening van die zelfstandigheid nagenoeg niets veranderd; de zelfstandigheid is in het Statuut verankerd, met waarborgen omgeven, anders niet. Wel is door het Statuut het terrein van de eigen werkzaamheid aanmerkelijk verruimd, doordat het aantal Koninkrijksaangelegenheden belangrijk is beperkt.

Tot het vaststellen van Interimregelingen werd overgegaan, omdat het zich liet aanzien, dat de definitieve nieuwe constructie van het Koninkrijk nog wel enige jaren op zich zou laten wachten, voornamelijk omdat van een driedelig Koninkrijk pas sprake zou kunnen zijn, nadat de afscheiding van het vierde rijksdeel, het toekomstig Indonesië, een feit zou zijn geworden.

In 1948 was een conferentie bijeengeroepen bestaande uit gedelegeerden van de drie landen met het doel de hoofdbeginselen van een nieuwe constructie op te stellen. Dié conferentie heeft nuttig werk gedaan door in zeventien resoluties de hoofdlijnen aan te geven.

De leidende hoofdgedachten van de resoluties zijn de volgende:

Een blijvende band met het Oranjehuis en met Nederland werd vooropgesteld. Nimmer is een wens tot het verkrijgen van onafhankelijkheid geuit. Anderzijds bleek reeds dadelijk bij het begin van de conferentie, dat een samenbinding van Suriname en de Nederlandse Antillen als twaalfde en dertiende provincie van Nederland niet overeenkomstig de

[p. 206]

aldaar levende inzichten zou zijn. Er bestaat immers hoegenaamd geen overeenkomst tussen die Rijksdelen en de provincies; maar bovenal werd er gestreefd naar een constructie, waarbij de drie landen zich op gelijk niveau tot elkaar zouden verhouden.

Ofschoon er verschillende vormen zijn, waarin landen hetzij in los, hetzij in hecht verband met elkaar verbonden zijn, bestond van de aanvang af de neiging niet een elders bestaande staatsvorm te copiëren, doch een eigen vorm te zoeken, welke tegemoet zou komen aan de in de drie landen levende behoeften en voor elk der landen aanvaardbaar zou zijn. Er zou een nieuw Koninkrijk gevormd worden, dat een afzonderlijk persoon zou zijn en de in gelijke staatsrechtelijke positie verkerende landen zou overkoepelen. Het nieuwe Koninkrijk zou een eigen kas hebben, eigen inkomsten, eigen begroting en eigen Koninkrijksorganen, nl.
een Rijksregering bestaande uit de Koning en het Rijkskabinet van Rijksministers, die verantwoordelijk zijn aan het Rijksparlement;
een paritair samengestelde Rijksraad als adviescollege;
een Rijkshof voor toetsing van de wetgeving;
een Rijksparlement bestaande uit de vertegenwoordigende lichamen der drie landen, hetzij als afdelingen gescheiden vergaderend, hetzij in verenigde vergadering.

Een Kleine Commissie van deskundigen zou deze hoofdbeginselen in een ontwerp Rijksgrondwet verwerken. Dit is ook geschied.

Ik maakte enigszins uitvoerig melding van de strekking van de resoluties omdat zij grote invloed op het verder overleg hebben gehad en grotendeels zijn verwezenlijkt. Langzamerhand won echter meer en meer de overtuiging veld, dat de voorgestelde topconstructie te zwaar was.

De Regering streefde naar een sobere en eenvoudige regeling, waarbij voor de aangelegenheden van het Koninkrijk niet te veel een beroep gedaan zou worden op werkkrachten in Suriname en de Nederlandse Antillen, die aldaar voor de ontwikkeling van hun land node zouden kunnen worden gemist. Het staatsorganisme moet snel en elastisch kunnen functionneren. Dit zou verzekerd zijn als de bestaande staatsrechtelijke instellingen van het Koninkrijk zoveel mogelijk zouden worden gehandhaafd en niet door nieuwe organen zouden worden vervangen. Een in die geest opgestelde Schets werd in 1950, dus kort na de totstandkoming van de Interimregelingen, van Nederlandse zijde tot heropening van de gedachtenwisseling overgelegd.

De geleidelijke erkenning dat de constructie van de resoluties te zwaar was, betekent allerminst, dat spoedig eenstemmigheid zou worden bereikt

[p. 207]

over een eenvoudiger opzet. De Schets werd eerst in een kleine kring van gemachtigden van elk der drie landen omgewerkt tot een Werkstuk, dat als basis zou dienen voor een nieuwe conferentie, die in 1952 bijeen kwam. Het bleek niet mogelijk in dit ruim 30 leden tellende gezelschap tot overeenstemming te komen; na moeizaam overleg werd pas in 1954 het definitief resultaat bereikt, dat in Nederland bij wet en in Suriname en de Nederlandse Antillen bij besluit van de Staten werd aanvaard. De bevestiging van het Statuut door Hare Majesteit de Koningin had op 15 december d.a.v. plaats en de plechtige afkondiging op 29 december 1954.

Met deze summiere aanduiding van de voorgeschiedenis worde volstaan; de strekking van het Statuut vraagt meer aandacht.

Voorop worde gesteld, dat Suriname en de Nederlandse Antillen hun beslissing volkomen in vrijheid hebben genomen. Er is jarenlang royaal overleg gepleegd soms in kleine, soms in uitgebreide kring: de gemachtigden niet alleen in Den Haag, doch ook in Willemstad en Paramaribo; met enkele vertegenwoordigers in New York; met de zogenaamde ‘Kleine Commissie’ in Willemstad, Paramaribo en Den Haag; in de ruim dertig leden tellende conferenties van 1948, 1952 en 1954. geassisteerd door talrijke adviseurs. Ook de vertegenwoordigende lichamen lieten zich meermalen gelden. De debatten in de Tweede en in de Eerste Kamer naar aanleiding van het in New York opgemaakte memorandum bleven niet zonder gevolg.

Nooit is enig besluit noch betreffende de procedure, noch betreffende de inhoud of de redactie der artikelen of van de toelichting van Nederlandse zijde aan de Surinaamse en Antilliaanse delegaties opgedrongen. Deze delegaties hadden ernstig rekening te houden met de in hun Staten levende gevoelens; zij mochten niet riskeren, dat een ontwerp-Statuut, met hun instemming tot stand gekomen, later in het eigen land niet zou worden aanvaard. Dat was de reden waarom de confentie van 1952 werd geschorst: de Surinaamse delegatie achtte eerst nader overleg met de Staten ten aanzien van enkele punten noodzakelijk. Een dier punten nl. of in de preambule al dan niet over het zelfbeschikkingsrecht zou worden gesproken is een brandende kwestie geweest, omdat dit woord voor velerlei interpretatie vatbaar is. Gelukkig is ten slotte dit zwaar geladen woord niet gebezigd.

Naast vrijheid bij de totstandkoming van het Statuut, was gelijkwaardigheid der landen een tweede grondslag. Dit begrip werd aanvankelijk meermalen overtrokken. Suriname b.v. verlangde de delegatieleden door de Staten zelf te doen benoemen; volgens de conferentie van 1948 zou

[p. 208]

er een paritair samengestelde Raad van State van het Koninkrijk zijn en zouden de vertegenwoordigende lichamen van de drie landen gezamenlijk het Rijksparlement vormen. De zin voor realiteit kreeg echter de overhand: Suriname ging inzien, dat benoeming van delegatieleden door hun eigen Koning niet kon worden uitgelegd als ondergeschiktheid aan Nederland. Het inzicht ‘Gelijkwaardigheid is gelijkheid rekening houdend met het potentieel der landen’ - deze omschrijving stamt van de woordvoerder van de Nederlandse Antillen - is in het Statuut overal aanwijsbaar. Zij komt tot uiting in de omvang van de zelfstandigheid; voor elk der 3 landen zijn immers dezelfde onderwerpen als eigen aangelegenheden aangewezen, die elk land geheel zelfstandig kan behartigen. En de onderwerpen die elk land niet in eigen staatsregeling zelfstandig mag wijzigen, lopen strikt parallel; dit zijn in hoofdzaak de bepalingen ter waarborging van rechtszekerheid, deugdelijk bestuur en de fundamentele menselijke rechten. Bij alle bepalingen in het Statuut is zoveel mogelijk paralleliteit in acht genomen. Al dadelijk doordat gesteld werd, dat de Koning het hoofd is van de Regering van elk der landen. Het denkbeeld daartoe ook in Nederland een Gouverneur als vertegenwoordiger van de Koning aan te stellen, ging echter te ver en was zinloos. Bevorderlijk voor een eenvoudige opzet zou het ook niet zijn en dat was toch na 1948 het richtsnoer. Dat de benoeming van een Gouverneur voor Suriname en de Nederlandse Antillen nodig is, is alleen een gevolg van het feit, dat de Koning niet in 3 zover van elkaar liggende landen tegelijk kan zijn. Over gelijkwaardigheid sprekend bedenke men, dat Suriname en de Nederlandse Antillen elk nog geen of nauwelijks 200.000 inwoners tellen en derhalve voor deskundige leidende figuren de keuze gering is.

De derde grondslag was de verbondenheid met het Oranjehuis en met Nederland. Het deelgenootschap in één Koninkrijk brengt consequenties mee. Ieder der drie landen wordt daardoor in zijn bewegingsvrijheid belemmerd. Ieder der drie landen zal ook aan zekere normen moeten voldoen, waardoor de rechtsstaat wordt gewaarborgd. Het is niet te aanvaarden, dat in een der delen van het Koninkrijk de rechtszekerheid, deugdelijk bestuur en de fundamentele menselijke rechten zoek zouden zijn. Wij zagen reeds, dat de bepalingen terzake in de staatsregelingen en in de Grondwet niet eenzijdig mogen worden gewijzigd. Bovendien moet in uiterste gevallen het hoogste gezag in het Koninkrijk kunnen ingrijpen. Het Statuut geeft daarvoor aan de Koning de bevoegdheid tot schorsing of vernietiging van wetgevende en bestuurlijke maatregelen, die in strijd zij met het Statuut, een internationale regeling, een Rijks-

[p. 209]

wet of een A.M.v.R.B. dan wel met belangen, welker verzorging of waarborging aangelegenheid van het Koninkrijk is. En in geval van nalatigheid kan bij A.M.v.R.B. bepaald worden op welke wijze een voorziening zal getroffen worden.

Deze bepalingen, die soms met een denigrerende benaming worden aangeduid, moeten niet worden beschouwd als een rudiment van het kolonialisme, een machtsuiting van een overheerser, doch veeleer als een geruststelling, een zekerheid-verschaffende factor dat de rechtsstaat geen gevaar loopt, dank zij het feit dat in uiterste gevallen hulp en bijstand voor de handhaving van hoge zedelijke waarden te verwachten is van een onbevooroordeelde, boven partijschappen staande hoogste Koninkrijksinstantie, waarbij overigens de Gevolmachtigde Ministers ten volle betrokken zijn. Het is te hopen, dat die bepalingen in de toekomst nooit zullen behoeven te worden toegepast, zoals dat ook in het verleden zo goed als nooit het geval is geweest. Niettemin is het bestaan der bepalingen reeds van grote invloed. Zij openen ook de gelegenheid desgewenst de gevoelens van de hoogste Koninkrijksorganen over een bepaald geval te peilen. Over hinderlijke bemoeizucht van die zijde hebben Suriname en de Nederlandse Antillen waarlijk niet te klagen, doch de Koninkrijksorganen moeten steeds bereid zijn in moeilijke omstandigheden goede diensten te verlenen.

Welke is nu de invloed van Suriname en de Nederlandse Antillen in de hoge colleges die Koninkrijksaangelegenheden behartigen?

Aan de Hoge Raad, het hoogste rechtscollege, kan desgewenst voor Suriname en de Nederlandse Antillen elk een lid of een adviserend lid worden toegevoegd. Het is bekend, dat Suriname en de Nederlandse Antillen daarvan niet willen weten.

Ook aan de Raad van State, het hoogste adviescollege van Hare Majesteit, kan op verzoek van Suriname of de Nederlandse Antillen voor het betrokken land een lid worden toegevoegd. Deze mogelijkheid bestaat reeds sinds 1950 (doch toen met adviserende stem), maar daarvan is nog steeds geen gebruik gemaakt. Het zou ook inderdaad niet economisch zijn een bekwaam persoon aan de opbouw van het eigen land te onttrekken ter wille van de zeer schaarse gevallen waarin Suriname of de Nederlandse Antillen bij de werkzaamheden van de Raad zijn betrokken. Als de frequentie in de toekomst gelijk zou zijn aan die in het verleden, zou in 10 jaar tijd 30 keer eeen onderwerp, waarbij Suriname of de Nederlandse Antillen betrokken zijn, worden behandeld; en dan nog hoe kort soms.

Voor het Parlement is een veel eenvoudiger oplossing gevonden dan men

[p. 210]

zich in 1948 dacht. De Gevolmachtigde Minister neemt nl. deel aan de beraadslagingen in de Nederlandse Staten-Generaal over elk ontwerp van een rijkswet, die in zijn land zal gelden. Oorspronkelijk had men voor ogen, dat Suriname en de Nederlandse Antillen elk 5 of 10 leden voor de Tweede Kamer zouden kiezen en 3 of 6 voor de Eerste Kamer. Doch beide landen verklaarden geen geschikte personen voor deze taak te kunnen missen. De Nederlandse Antillen konden reeds vanaf 1950 drie gedelegeerden in de Kamers benoemen, maar zij maakten er geen gebruik van. De oplossing is hierin gevonden, dat ieder Gevolmachtigde Minister in de Kamers verschillende bevoegdheden kon uitoefenen, die aan een aantal leden toekomt, zoals het indienen van amendementen en van een voorstel tot een initiatief-ontwerp. Bovendien moet een ontwerp van Rijkswet opnieuw in de Ministerraad overwogen worden als de Gevolmachtigde Minister zich er tegen had verklaard en het ontwerp toch in de Tweede Kamer was aangenomen met minder dan drie vijfde van het aantal der uitgebrachte stemmen. Het nader overleg in de Ministerraad kan er toe leiden, dat het ontwerp niettemin ongewijzigd verder naar de Eerste Kamer wordt doorgezonden, of dat het ingetrokken wordt, of dat het vervangen wordt door een gewijzigd ontwerp. Wel een uitzonderlijke verstrekkende bevoegdheid!

Er zijn in 1955 slechts 2 ontwerpen van Rijkswet in de Kamers behandeld, beide internationale overeenkomsten betreffende. Bovendien zijn in dat jaar nog 5 ontwerpen ingediend, welke in 1956 werden behandeld.

De invloed van de Gevolmachtigde Minister is vooral van betekenis in het overleg in de Ministerraad. Ofschoon hij in de Raad een stem heeft gelijk aan die van de Nederlandse Minister, heeft hij toch een geheel verschillende positie: hij wordt niet door de Koning, doch door de Regering van zijn land benoemd. Hij handelt namens deze en is niet verantwoordelijk aan de Kamers. In 1955 namen de Gevolmachtigde Ministers in 17 vergaderingen van de Ministerraad deel in de beraadslaging over ruim 40 onderwerpen. De Gevolmachtigde Ministers treden in de Ministerraad vaker op dan in het Parlement, omdat zij in dat overleg niet alleen deelnemen als een Rijkswet of een A.M.v.R.B. in hun land zal gelden, doch steeds als een onderwerp hun land raakt. Of een onderwerp hun land raakt beslissen Suriname en de Nederlandse Antillen zelf. Wanneer een Gevolmachtigde Minister verklaart, dat zijn land niet ware te binden, omdat hij ernstige benadeling voor zijn land verwacht, komt een Rijkswet of een A.M.v.R.B. voor zijn land niet tot stand. Het belang van het Koninkrijk gaat echter voor.

[p. 211]

Nog een tweede extra bevoegdheid heeft de Gevolmachtigde Minister in de Ministerraad, nl. het uitlokken van wat genoemd wordt het intern appel. Als hij ernstig bezwaar heeft tegen een aanvankelijk oordeel van de Raad van Ministers in een Koninkrijksaangelegenheid die zijn land raakt, kan hij nl. voortgezet overleg in een kleine kring vragen, bestaande uit 5 personen, waarvan er 2 uit Suriname en/of de Nederlandse Antillen afkomstig zijn. Deze kunnen slechts overstemd worden als de Voorzitter, de Minister-President van het Koninkrijk, hun zienswijze niet kan delen. Na dit overleg in kleine kring komt de aangelegenheid weer in de Ministerraad, die gebonden is aan de uitkomst van het voortgezet overleg in de kleine kring.

Nu moet men uit het voorgaande niet concluderen, dat er vrijwel geen Koninkrijksaangelegenheden zijn. Inderdaad is het aantal zeer beperkt gehouden tot in hoofdzaak de defensie en buitenlandse betrekkingen om het aantal eigen aangelegenheden zo groot mogelijk te doen zijn. De voornaamste reden van de beperkte omvang van de bemoeienis van de Gevolmachtigde Ministers is echter, dat het Suriname en de Nederlandse Antillen vrijstaat al dan niet aan de behandeling van Koninkrijksaangelegenheden mee te werken. Zo zijn zij in 1955 bij 72 wetten, 25 A.M.v.B. en 22 gewone Koninklijke besluiten, en ook bij tientallen tractaten, protocollen, enz., welke alle Koninkrijksaangelegenheden betroffen, niet betrokken. Deze in het Statuut aanvaarde gedragslijn is een opzettelijke afwijking van de geldende regel, dat publiek recht publieke plicht is, d.w.z. dat overheidsorganen zich niet aan hun taak mogen onttrekken. De opzet van het Statuut is - en dit blijkt inderdaad uit vele bepalingen dat de behandeling van de Koninkrijksaangelegenheden zo min mogelijk door de drie landen gezamenlijk geschiedt. Als Suriname en de Nederlandse Antillen willen, kunnen zij zich echter doen gelden.

Wordt niemand tot samenwerking betreffende Koninkrijksaangelegenheden gedwongen, anderzijds wordt tot samenwerking betreffende eigen aangelegenheden aangespoord, indien het ene land hulp of bijstand van een ander land nodig heeft, hetzij financieel, hetzij door beschikbaarstelling van deskundigen of door hulp in de opleiding. Het Statuut bracht hiermee niet iets nieuws, het bevestigde slechts een reeds jarenlang gevolgd beleid. Ook de mogelijkheid en bereidheid tot hulpverlening van particuliere zijde blijven onverkort. Zending en Missie blijven hun zegenrijke arbeid verrichten. De kerken ontvangen bijstand doordat de voorgangers uit Nederland betrokken worden.

Wij belichtten slechts enkele facetten van het Statuut. Genoeg om te

[p. 212]

doen inzien, dat het niet een theoretisch streng juridisch systeem behelst, doch dat realiteitszin een grote mate van soepelheid eiste: erkenning van gelijkwaardige bevoegdheden en tegelijkertijd aanvaarding dat het huidige potentieel de hantering van die bevoegdheden voorlopig nog niet mogelijk maakt. De gelegenheid tot uitgroei bestaat zonder dat tekstwijziging nodig is. En mochten enkele bepalingen blijken niet elastisch genoeg te zijn, welnu, een niet te moeilijke procedure tot wijziging van het Statuut is daarin aangegeven. De toelichting zegt het ten overvloede: Het Statuut is geen eeuwig edict. Uit officiële en niet-officiële uitlatingen blijkt echter duidelijk, dat het Statuut aan de in Suriname en de Nederlandse Antillen levende verlangens in grote mate, zo niet geheel, is tegemoet gekomen. Er is dan ook niet de minste reden te verwachten, dat op korte termijn op het aanbrengen van ingrijpende wijzigingen zal worden aangedrongen, en zeker niet op een radicale verandering in de verhouding der drie landen, op een uittreden uit het Koninkrijk. De uitspraak van de woordvoerder van de Surinaamse delegatie: ‘Wij zullen de band hechter moeten houden dan bij de dominion-status het geval is’ wordt - op een hoogst enkele uitzondering na - nog door iedereen aldaar gedeeld. En de Antillaanse woordvoerder heeft bij herhaling betoogd, dat integratie in het Koninkrijk een levensbelang voor de Nederlandse Antillen is.

Het woord is nu aan de praktijk. In het eerste jaar is ten aanzien van de verhouding tussen de drie landen geen wanklank gehoord. Moge deze goede sfeer bestendigd blijven, dank zij de wederzijdse bereidheid elkaar te begrijpen en gezamenlijk het welzijn van het Koninkrijk te bevorderen.