De Gids. Jaargang 116

[p. 83]

Sir Ernest Barker
De structuur van het Britse Gemenebest

I

Eigenlijk heeft het Britse Gemenebest geen structuur in de strikte zin van het woord. Het bezit of verricht een functie, d.w.z. het functionneert, maar het heeft geen formele politieke structuur: het heeft geen grondwet in het is geen staat in de gewone betekenis van het woord. Het is een unie voor de verwezenlijking van practische doeleinden en het bestaat uit autonome gemeenschappen, die ieder op zich een staat zijn, ofschoon de unie zelf dit niet is; het functionneert op basis van een reeks afspraken of, zoals we ook kunnen zeggen, een ‘gentleman's agreement’, dat van eeuw tot eeuw, ja zelfs van jaar tot jaar, zich wijzigt en ontwikkelt. Daarom is het zo moeilijk een beschrijving van het Gemenebest te geven. Men zou het ook wel een gemoedelijke, informele club kunnen noemen, of men zou het kunnen vergelijken met een oud jasje, dat gemakkelijk zit, maar een beetje vormloos geworden is - de wanhoop van de kleermaker, omdat het geen snit meer heeft, maar de goede vriend van zijn drager, omdat hij er zich zo gemakkelijk in kan bewegen en het zo prettig zit. Maar deze gemoedelijke, informele club, of zo men wil, dit gemakkelijke jasje, is een zeer gecompliceerd en zelfs een verward geval. Dat is de prijs, die betaald moet worden voor deze informele gemoedelijkheid. Het is gecompliceerd, omdat er in zekere zin niet één Gemenebest bestaat, maar twee. Later zal ik trachten die paradox te verklaren. Het is ook gecompliceerd, omdat er behalve het Gemenebest of de twee Gemenebesten daarnaast of daaraan ondergeschikt een unie van gebieden, koloniën en protectoraten staat, die algemeen als het Imperium wordt aangeduid en die de neiging heeft om er langzamerhand mee te vergroeien. Het is daarom niet voldoende om te spreken van het Gemenebest: dan vergeet men het Imperium. Men moet met Churchill spreken van ‘het Gemenebest en Imperium’.

Enige jaren geleden heeft de schrijver van dit artikel een brochure samen-

[p. 84]

gesteld over de Britse Constitutionele Monarchie en hierin besprak hij de plaats van de Britse Monarch tegenover het gehele Gemenebest en Imperium. Bij een poging om die verhouding te verklaren maakte hij gebruik van een beeld - het beeld van cirkels - en hij verstout zich dit hier nogmaals te gebruiken met overneming van enige zinnen en passages uit zijn oorspronkelijke verhandeling. Men stelle zich twee naast elkaar gelegen cirkels voor, die elkaar raken of zelfs, zoals aanstonds blijken zal, kunnen snijden.

De cirkel waar binnen nog een tweede cirkel ligt, stelt het Gemenebest of zoals de volle naam luidt: het Gemenebest van Naties voor. De andere cirkel, die zich ruimtelijk ver uitstrekt en in sommige van zijn delen, zoals de Britse eilanden in West-Indië, reeds op een lange geschiedenis kan bogen, verbeeldt het Imperium, of juister het Koloniale Imperium, of zoals het wel eens minder gelukkig genoemd wordt, het Afhankelijke Imperium. De eerste cirkel, die van het Gemenebest, omvat de acht autonome ‘Landen van het Gemenebest’, een naam die nu de plaats heeft ingenomen van de oudere benaming ‘Dominions’. Deze landen zijn: het Verenigd Koninkrijk, Canada, Australië, Nieuw Zeeland, Zuid-Afrika, India, Pakistan en Ceylon. Al deze landen van het Gemenebest hebben met elkaar een soortgelijk stelsel van parlementair zelfbestuur gemeen; zij voelen zich ook alle verbonden door een intensief, maar informeel onderling overleg: maar sinds 1949 wordt er verschil gemaakt tussen de positie van India en die van de andere leden van het Gemenebest ingevolge een vrijwillige overeenkomst tussen India, dat toen een nieuwe grondwet aannam, en de zeven andere landen van het Gemenebest. India is een republiek geworden en erkent de Koningin niet langer als zijn souvereine en belooft haar geen trouw meer, maar het is toch uit eigen vrije verkiezing en met vrijwillige toestemming van de andere leden lid gebleven van het Gemenebest en het erkent de Koningin als het gemeenschappelijke ‘Hoofd’

[p. 85]

van alle landen van het Gemenebest en als het gemeenschappelijk symbool van hun verbondenheid. Hieruit volgt, dat we nu in de cirkel van het Gemenebest twee gebieden onderscheiden: een binnenste van de landen van het Gemenebest, die in de Koningin de persoon zien aan wie zij trouw verschuldigd zijn en die het symbool is van hun verbondenheid, en een buitenste van die landen (op dit ogenblik alleen India), die haar slechts erkennen als het symbool van hun band met het Gemenebest. Maar misschien is dit onderscheid in gebieden wat gekunsteld: de banden tussen India en de andere landen van het Gemenebest zijn nog steeds nauw, en belangrijk is, dat de Koningin het door alle landen van het Gemenebest gelijkelijk erkende Hoofd van deze statengroep is.

De andere cirkel, - die in zekere zin naast die van het Gemenebest staat, maar er in een andere zin aan ondergeschikt is, al is er een ontwikkeling in de richting van gelijkheid te bespeuren, die mogelijk zal uitlopen op incorporatie - is het Imperium van de overzeese gebiedsdelen, gebieden die voornamelijk door het Verenigd Koninkrijk worden bestuurd via het Ministerie van Koloniën; enige van deze gebieden, zoals Zuid-West-Afrika en zekere territoriën in de buurt van Australië en Nieuw Zeeland, worden echter door andere landen van het Gemenebest beheerd. Daarom kan men zeggen, dat de cirkel van het Gemenebest en die van het Imperium elkaar snijden; want niet alleen het Verenigd Koninkrijk, maar ook andere landen in de cirkel van het Gemenebest zijn belast met het bestuur van gebieden, die binnen de cirkel van het Imperium vallen. Dit Imperium, of hoe men het in de loop van de tijd ook zal gaan noemen - want het woord Imperium zal misschien uit de mode raken - omvat in hoofdzaak de Kroonkoloniën, maar ook ‘protectoraten’ en gebieden, die in naam en op gezag van de Verenigde Naties worden bestuurd. In hun regeringsvorm variëren zij van een stelsel van vaderlijke voogdijschap tot een systeem van een regering met eigen verantwoordelijkheid, zoals dit reeds in Zuid-Rhodesia tot ontwikkeling is gekomen. Hoe veelvormig dit Imperium ook moge zijn - en het gaat het mensenverstand bijna te boven om de vele bestuursvormen te klassificeren - toch kunnen we er wel van zeggen, dat de verschillende delen alle op hun eigen manier tot ontwikkeling worden gebracht en steeds meer zichzelf ontwikkelen, totdat zij tenslotte een verantwoordelijke regering krijgen, waardoor zij misschien langzamerhand in de cirkel van het Gemenebest kunnen worden opgenomen. Zodoende is het één van de merkwaardigste politieke laboratoria, waar men tastend voortgaat met allerlei experimenten op het gebied van de grote en moeilijke kunst om mensen te besturen. Eén van

[p. 86]

de meest vruchtdragende van deze experimenten is het verenigen in federatief verband van aangrenzende, maar tot dusver gescheiden en van elkaar niet afhankelijke gebieden. Dergelijke pogingen worden gedaan in Centraal-Afrika, waar Zuid-Rhodesia misschien spoedig een federatie zal aangaan met de aangrenzende gebieden van Noord-Rhodesia en Nyassaland. Indien deze slaagt, zal zij mettertijd wel uitgroeien tot een nieuw land in het Gemenebest - het negende van de lijst.

Op soortgelijke wijze maakt men ook plannen voor een Caraïbische federatie voor Brits West-Indië. Deze opzet is moeilijker te verwezenlijken in verband met de geografische afstand tussen de verschillende delen, maar toch houdt dit plan wel beloften in. Het zich federatief aaneensluiten zal mogelijk de voornaamste ladder worden, waarlangs de verschillende delen van het Imperium tenslotte zullen opklimmen tot de hoogte van het lidmaatschap van het Gemenebest.

II

Tot zover dan over het heden en over de vooruitzichten voor de onmiddellijke toekomst. We mogen nu wel eens een terugblik werpen op het verleden en enkele stadia in de geschiedenis van het Gemenebest aan een nader onderzoek onderwerpen. Aan het eind van de achttiende eeuw, na de Amerikaanse Vrijheidsoorlog en na de afscheiding van de Verenigde Staten kon men menen, dat de vooruitzichten voor de groei of zelfs voor het voortbestaan van een Brits Gemenebest, van hoe bescheiden omvang ook, somber waren. Wat is er nu gebeurd, dat in de negentiende en twintigste eeuw een groter, vrijer en beter Gemenebest tot ontwikkeling kwam? We kunnen al dadelijk één antwoord geven. Als de Britten volgens hun eigen mening één verdienste hebben, dan is dat deze, dat zij lering trekken uit hun fouten en hun misslagen betreuren. (Een volk, dat de heilzame werking van het berouw kent, is een volk, dat verdient niet ten onder te gaan). De Britten hadden een grote fout gemaakt, toen zij de Noordamerikaanse koloniën geen regering gaven, die verantwoordelijk was aan de Amerikanen zelf, naast een vertegenwoordiging, zoals die zich in verschillende koloniën ontwikkeld had. Tegen het begin van het Victoriaanse tijdperk waren zij hun fout gaan inzien en toen het leven in Groot-Brittannië na de Reform Act van 1832, waarbij de samenstelling van het Parlement veelzijdiger werd, algemeen een progressieve richting insloeg, begonnen zij in te zien, dat het verstandig was om aan de landen overzee, die door afstammelingen van Britten bewoond werden, eigen regeringen en

[p. 87]

vertegenwoordigende lichamen te geven. Canada profiteerde het eerst hiervan, maar Australië en Nieuw-Zeeland hadden tegen 1855 ook al een eigen regering en Zuid-Afrika volgde tenslotte in hetzelfde voetspoor. Hier vinden wij een voorname en primaire oorzaak van de hechte grondslag, waarop het Gemenebest van Naties, zoals wij het thans kennen, rust. Die oorzaak lag in een gemeenschappelijk stelsel niet slechts van vertegenwoordigende lichamen, maar ook van eigen verantwoordelijke regeringen, welk stelsel het Verenigd Koninkrijk verbond met alle landen van het Gemenebest, die gezamenlijk soortgelijke of zelfs gelijke instellingen hadden. Kort gezegd wortelde het Gemenebest in het gemeenschappelijke geloof in de praktijk van volledig parlementair zelfbestuur en een gemeenschappelijke overtuiging van de waarde en zelfs van de noodzaak van voortdurende samenwerking tussen landen, die zich door overeenstemming in zulk zelfbestuur verbonden weten. Dit verenigt niet slechts de landen, waar Britten zich hebben gevéstigd, maar ook Pakistan en Ceylon, die eenmaal door de Britten bezet en bestuurd werden maar die in de twintigste eeuw van diezelfde Britten volledig parlementair zelfbestuur gekregen hebben en die vrijwillig hun lot met dat van het Gemenebest verbonden hebben, omdat ze zijn politieke ideeën en praktijken erfden. En het ziet ernaar uit, dat deze toestand ook in de toekomst bestendigd zal blijven. De wereld kan er trots op zijn, dat Aziatische en Europese gemeenschappen zich vrijwillig hebben aaneengesloten tot een gemeenschappelijke bond, die gebaseerd is op de gemeenschappelijke grondslag der parlementaire democratie.

Maar de gemeenschappelijke aanvaarding en praktijk van parlementair zelfbestuur is niet de enige oorzaak van de eenheid, die het Gemenebest in de loop van de laatste eeuw verworven heeft. Een tweede oorzaak is gelegen in de Britse monarchie, rond welke zich een gemeenschapsgevoel ontwikkeld heeft, dat de gemeenschappelijke overtuigingen en praktijken met betrekking tot het landsbestuur versterkt heeft. Deze overtuigingen en praktijken behoren tot het terrein van het intellect. Maar op zichzelf is het verstand niet voldoende om een basis voor politieke eenheid te vormen. Daar moet nog een gemeenschappelijk gevoel en sentiment bijkomen, dat wordt opgenomen uit de gezonde vrije lucht van gemeenschappelijke emoties. Een boom wordt niet alleen gevoed door zijn wortels; ook licht en lucht spelen een rol in het voedingsproces. De monarchie is de lucht en het licht, die het Gemenebest helpen voeden en in stand houden. We kunnen de eenheid van het Gemenebest alleen volledig verklaren, als we ook aandacht schenken aan de Britse monarchie en als wij de sentimenten

[p. 88]

en gevoelens in gedachten houden, die met haar verbonden zijn. Dit is de waarheid, die uitdrukking vindt in de preambule tot een belangrijk grondwettelijk document, het Statuut van Westminster van 1931, dat enigszins - en dan nog kort en onvolledig - de aard van het Gemenebest tracht te definiëren, want, zoals wij reeds in het begin van dit artikel opmerkten, men heeft er zich mee tevreden gesteld, dat het Gemenebest niet meer was dan enige stilzwijgende overeenkomsten en een niet in woorden omschreven gentleman's agreement. In de preambule komt het op de volgende woorden aan: ‘de Kroon is het symbool van de vrijwillige vereniging van de leden van het Britse Gemenebest, en..... zij zijn verenigd in gemeenschappelijke trouw aan de Kroon’.

Wij beseffen de betekenis van deze woorden pas goed, als we nadenken over een eenvoudig feit. De Britse Eerste Minister is slechts Eerste Minister van het Verenigd Koninkrijk. De Britse Koningin is het Hoofd van het gehele Gemenebest en zij heeft evenveel Eerste Ministers als er landen van het Gemenebest zijn.

Het Statuut van Westminster is pas 22 jaar oud, maar in sommige opzichten is het al verouderd. Het spreekt van het Britse Gemenebest, maar wij laten tegenwoordig het woord ‘Britse’ weg, omdat het Gemenebest met zowel Aziatische als Britse volkerengemeenschappen iets meer is dan Brits. Ook zegt het Statuut, dat de Kroon een dubbele functie heeft. Zij is het symbool van de vrije aaneensluiting van de leden en verenigt deze in een gemeenschappelijke trouw aan zichzelf. Die dubbele functie heeft zij in zeven van de acht landen van het Gemenebest; maar, zoals wij reeds hebben opgemerkt, bestaat deze niet in India, dat een republiek is; de vorst wordt daar slechts erkend als symbool van verbondenheid onder de titel: Hoofd van het Gemenebest.

III

In het voorafgaande onderdeel van dit artikel hebben wij ons beziggehouden met de eenheid van het Gemenebest en met de twee voornaamste grondslagen van die eenheid. Wij moeten nu onze aandacht richten op wat men met een enigszins sterk woord zou kunnen noemen de ‘verdeeldheid’ van het Gemenebest; met andere woorden, wij moeten de groeiende onafhankelijkheid van de verschillende delen of landen in het licht stellen, of wat op hetzelfde neerkomt, hun toenemende gelijkheid met het Verenigd Koninkrijk. Maar wij moeten ook doen uitkomen, dat deze ‘verdeeldheid’ de keerzijde en het gevolg is van hun eenheid. Juist

[p. 89]

doordat het Gemenebest zozeer een eenheid is en zo verbonden in de gemeenschappelijke praktijk van parlementair zelfbestuur, worden de parlementen van elk land van het Gemenebest steeds meer souverein en zodoende steeds onafhankelijker van elkaar en van het Verenigd Koninkrijk. Deze ontwikkeling in de richting van onafhankelijkheid van iedere vorm van contrôle, deze groei op het gebied der souvereiniteit in elk van de landen van het Gemenebest, begon zich duidelijk af te tekenen in de loop van de oorlog van 1914-1918. Elk land van het Gemenebest nam als afzonderlijk geheel deel aan de oorlog; zelfstandig trad elk lid op bij het opstellen van het Verdrag van Versailles in 1919; elk land trad als afzonderlijke eenheid toe tot de Verenigde Naties. Nooit zijn de landen van het Gemenebest zo nauw verbonden geweest als tijdens de oorlog, maar nooit ook hebben de afzonderlijke leden getracht hun onafhankelijkheid nadrukkelijker te poneren dan na het einde van de oorlog. Zo ontstaat er een eenheid in het opeisen van de vrijheid, die verdeeldheid oplevert of schijnt op te leveren; en toch schijnt er, zoals de oorlog van 1939-1945 heeft laten zien, een nog grotere eenheid van handelen te zijn in tijden van beproeving, wanneer het recht om verdeeld te zijn erkend is. Laten we nu eens die schijnbare verdeeldheid onder de loupe nemen, die men beter zou kunnen omschrijven als de groei van onafhankelijkheid, waarbij de afzonderlijke delen van het Gemenebest wel naast elkaar staan maar niet tegenover elkaar. Zeven jaar na het sluiten van het Verdrag van Versailles, in de loop van het jaar 1926, kwam een imperiale conferentie - een bijeenkomst van vertegenwoordigers van de landen van het Gemenebest - tot overeenstemming over een definitie, die het Gemenebest maakte tot een vrije vereniging van onafhankelijke gelijken. Volgens deze definitie bestond het Gemenebest uit ‘autonome gemeenschappen.... met gelijke status, die in geen enkel onderdeel van haar binnen- of buitenlandse aangelegenheden aan elkaar ondergeschikt zijn.’ Met andere woorden: het waren Staten, vrije souvereine staten, die stuk voor stuk de volledige en vrije contrôle hadden over hun gehele binnen- en buitenlands beleidmaar die toch alle uit vrije wil met behoud van hun onafhankelijkheid samenwerkten. ‘Vrije instellingen zijn voor het Gemenebest levensnoodzakelijk’, luidt een andere passage van de definitie, ‘vrijwillige samenwerking is het middel, waarmede men zijn doelstellingen tracht te bereiken. Deze laatste twee zinnen vatten op bewonderenswaardige wijze de mengeling van verdeeldheid en eenheid samen: de levensnoodzakelijke vrije instellingen naast de vrijwillige samenwerking. Deze twee beginselen staan enerzijds tegenover elkaar, maar anderzijds verhouden zij

[p. 90]

zich als oorzaak en gevolg. Deze dualiteit in het wezen van het Gemenebest heeft zich nu tot een karakteristieke eigenschap ontwikkeld en zal het in de toekomst ook wel blijven.

Vijf jaar nadat deze definitie was opgesteld, effectueerde het Statuut van Westminster hetgeen in de verschillende clausules van de definitie van 1926 besloten lag. Het verklaarde elk land van het Gemenebest bevoegd om volledig en definitief zijn eigen wetgeving te regelen zonder enige wettelijke contrôle van het Verenigd Koninkrijk. Langzamerhand hebben de landen van het Gemenebest het wereldtoneel nu betreden als volledig souvereine staten, die hun eigen ambassadeurs benoemen, onderhandelingen voeren over hun eigen verdragen, die in vrijheid en definitief alle aspecten van hun eigen leven bepalen en toch steeds met elkaar samenwerken in onderling overleg, wederzijdse uitwisseling van inlichtingen en wederkerig dienstbetoon. Het Gemenebest is als een wolk of liever een aantal wolken, die zich door de lucht voortbewegen, los van elkaar, maar die alle in dezelfde richting gaan. Men zou ervan kunnen zeggen, wat de dichter Wordsworth van de wolk zei:

‘Die zich vereend beweegt, indien zij al beweegt.’

Het is leerzaam om tot besluit van dit artikel de verschillende titels te vermelden waarmee de Koningin in de verschillende landen van het Gemenebest formeel wordt aangeduid. Het verschil illustreert dat eigenaardig mengsel van eenheid en verdeeldheid, dat karakteristiek is voor het Gemenebest, maar onvermijdelijk vanwege zijn tweeslachtig karakter, waarin algehele onafhankelijkheid en een gelukkige samenwerking verenigd zijn. Het Gemenebest bestaat, zoals wij reeds gezien hebben uit acht landen. Eén van deze, India, is geen trouw verschuldigd aan de Koningin, daar het een republiek is. Het heeft ook geen titel voor haar. Het heeft zijn eigen president, maar toch behoort het uit vrije verkiezing tot het Gemenebest; het aanvaardt de Koningin als symbool van het Gemenebest en erkent haar als hoofd ervan. De andere zeven landen, die alle onderdanig zijn aan de Koningin, hebben voor haar een titulatuur, maar deze is in genen dele overal dezelfde. We kunnen hierin vier verschillende soorten onderscheiden. In het Verenigd Koninkrijk betitelt men haar als Elizabeth de Tweede, bij de gratie Gods Koningin van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en van Haar andere Rijken en Gebieden, Hoofd van het Gemenebest, Verdedigster des Geloofs. Deze laatste titel werd in 1521 door de Paus toegekend aan Koning Hendrik VIII, maar is later, in 1544, door het Engelse Par-

[p. 91]

lement bevestigd en wordt sedertdien steeds door onze vorsten gevoerd. Canada, Australië en Nieuw-Zeeland noemen haar: Elizabeth de Tweede, bij de gratie Gods Koningin van het Verenigd Koninkrijk, Canada (of Australië of Nieuw-Zeeland, naar gelang van het land, waarop de titel betrekking heeft) en van Haar andere Rijken en Gebieden, Hoofd van het Gemenebest, Verdedigster des Geloofs. De titulatuur van Pakistan heeft veel weg van die van Canada, Australië en Nieuw-Zeeland: Elizabeth de Tweede, Koningin van het Verenigd Koninkrijk en van Haar andere Rijken en Gebieden, Hoofd van het Gemenebest. Deze titels noemen Groot-Brittannië bij name, maar Pakistan zelf niet, ofschoon het stilzwijgend ingesloten is bij ‘andere Rijken’. Daar Pakistan een Mohammedaans land is, blijft vanzelfsprekend de religieuze titel Verdedigster des Geloofs weg. Tenslotte noemen Zuid-Afrika en Ceylon haar: Elizabeth de Tweede, Koningin van Zuid-Afrika (of in het andere geval: Ceylon) en van Haar andere Rijken en Gebieden, Hoofd van het Gemenebest - een benaming, die geen melding maakt van het Verenigd Koninkrijk en evenzeer de religieuze titel Verdedigster des Geloofs weglaat.

We moeten achter deze verschillen in titulatuur niet te veel zoeken. Toch hebben zij hun betekenis. Al jarenlang hebben denkers in Zuid-Afrika en ook in Canada de vraag aan de orde gesteld, of de Britse Monarch niet een andere vorst is in elk der landen van het Gemenebest, en of het Gemenebest niet een groepering is van verscheidene monarchieën in plaats van één monarchie. Het is een metaphysische vraag, die ons enigszins doet denken - al is het dan op een lager niveau - aan het geschil tussen de aanhangers van Athanasius en die van Arius of er in God drie naturen waren of één. We zullen ons hier niet met metaphysica bezighouden. Maar toch kan men wel zeggen, dat de uiteenlopende titulatuur, die men onlangs op de Koningin van toepassing heeft verklaard, en die haar maakt tot Koningin van Canada, Australië, Nieuw-Zeeland, Zuid-Afrika en Ceylon evenals tot Koningin van het Verenigd Koninkrijk, wel enige steun geeft aan de opvatting, dat het Gemenebest een veelvoud van monarchieën is. Maar ook in dat geval is er geen reden, zich ernstig bezorgd te maken. Er moge een veelvoud van monarchieën zijn, toch is er eenheid van vorst, die per slot van rekening één enkel ongedeeld persoon blijft. En deze eenheid van vorst is een teken en een symbool van de fundamentele eenheid van het Gemenebest, zelfs in zijn verscheidenheid.

(Vertaling J. Vaissier)