De Gids. Jaargang 115

[p. 70]

III
A.N. Molenaar
Het parlementaire stelsel

Terwijl onze samenleving in de laatste eeuw diepgaande wijzigingen heeft ondergaan, zijn in de organisatie en de werking van het parlementaire stelsel principieel geen en practisch slechts weinig ingrijpende veranderingen aangebracht.

De vraag, of dit verschijnsel een bewijs is voor het vermogen van dit stelsel zich aan gewijzigde omstandigheden aan te passen, dan wel een symptoom van een verstarring, die zodanige aanpassing juist belet, laat zich bij gemis aan een objectief criterium ter beoordeling van de wijze waarop het werkt niet zonder meer beantwoorden.

Een algemeen oordeel bestaat ter zake dan ook niet. De grote meerderheid van ons volk is het er wel over eens, dat onze constitutionele instellingen behouden moeten blijven, omdat de grondgedachten waarop zij berusten - opleggen van bindende normen aan de burgers niet dan in samenwerking van regering en volksvertegenwoordiging; contrôle op het beleid van de regering en van de individuele ministers door de volksvertegenwoordiging - door en door gezond zijn. Zodra echter meer concrete vragen aan de orde komen, is het met de eenstemmigheid gedaan. Tegenover de mening, dat de regering een te grote macht heeft gekregen, die het haar mogelijk maakt, de volksvertegenwoordiging voor voldongen feiten te stellen, staat de andere, dat de regering in haar werk te sterk wordt geremd, doordat de Kamers zich te gedetailleerd met haar beleid bezig houden.

Waar de een van een volksvertegenwoordiger verwacht, dat hij slechts de grote lijnen van het gevoerde beleid in het oog zal vatten, wil de ander hem tot pleitbezorger van particuliere (groeps)belangen maken.

Wie onder deze omstandigheden over de werking van het parlementaire stelsel wil schrijven, moet aan zijn beschouwingen wel een subjectieve opvatting ten grondslag leggen. Wij doen dit door ons uit te spreken voor een Kabinet, dat in deze zin uit eigen kracht regeert, dat de volksvertegenwoordiging zich niet voortijdig met de beslissingen van het Kabinet be-

[p. 71]

moeit, terwijl wij ten aanzien van de wijze, waarop de volksvertegenwoordiging haar taak dient te vervullen voor het in het oog houden van de grote lijnen geporteerd zijn.

Gaan wij thans op beide punten wat dieper in.

Allereerst dan de verhouding regering - volksvertegenwoordiging. Het gevoel, dat de regering een neiging heeft over het Parlement heen te lopen, is het sterkst aanwezig op het gebied van de buitenlandse betrekkingen. Men behoeft de beraadslagingen over de Assemblée te Straatsburg, over de West-Europese verdediging en over het Vredesverdrag met Japan maar te lezen, om te ervaren, dat de Tweede Kamer steeds duidelijker de wens te kennen geeft in de voorbereiding van internationale overeenkomsten (verdragen) te worden gekend.

Dit is begrijpelijk, omdat na het tot standkomen van een overeenkomst verwerping van het wetsontwerp tot goedkeuring daarvan meestal uitermate bezwaarlijk is. Daar komt bij, dat de Tweede Kamer bij internationale overeenkomsten geen gebruik kan maken van haar recht van amendement en zij het haar door de regering voorgelegde ontwerp dus heeft te aanvaarden of te verwerpen.

Dit heeft er toe geleid, dat de regering de volksvertegenwoordigers is gaan betrekken in de voorbereiding van overeenkomsten (verdragen). Hierin ligt ongetwijfeld een gevaar besloten. De betrokken kamerleden hebben daardoor zo licht op het ogenblik, dat zij over de inhoud van de overeenkomst hun stem in de Kamer moeten uitbrengen hun vrije beslissingsrecht verspeeld. En toch is eerst dan die inhoud in het volle licht der critiek getreden; eerst dan heeft zich het Nederlandse volk geuit en het behoort nu eenmaal tot de kenmerkende eigenschappen van een volksvertegen woordiger, dat hij zijn beslissingen eerst neemt, nadat alle meningen op hem hebben ingewerkt.

In het door ons gestelde geval staat de betrokkene echter met gebonden handen, tenzij hij zich op het standpunt plaatst, dat kamerleden die aan besprekingen met buitenlandse delegaties deelnemen, de vrijheid behouden, later bij de parlementaire behandeling van de overeenkomst (verdrag) desgewenst van een gewijzigde opvatting blijk te geven. Maar dan gaat het voordeel, dat de regering van het deelnemen van parlementsleden aan internationale conferenties of de voorbereiding daarvan verwacht, voor een groot deel verloren.

Wij zien een ander bezwaar hierin, dat een kamerlid, dat tot lid van een regeringsdelegatie wordt benoemd, bij de besprekingen, òf de door het Kabinet getrokken beleidslijn moet verdedigen, òf... moet

[p. 72]

zwijgen. Immers een delegatie, die geen eenheid is, kan beter thuisblijven. Ons schijnt daarom de beste oplossing deze, dat de regering onderhandelt, maar dat zij de volksvertegenwoordiging in bepaalde stadia van de gang van zaken op de hoogte brengt en - wat de Tweede Kamer betreftdeze, en dan zo nodig in besloten zitting, om haar oordeel over bepaalde onderdelen vraagt.

Wij richten ons oog thans op het terrein van de binnenlandse politiek. Wanneer de volksvertegenwoordiging zich hier te zeer doet gelden, wordt niet alleen een doelbewust bestuur des lands onmogelijk, maar verlaagt men de Ministers tot lasthebbers, wat het aanzien van het regeringsgezag moet schaden. Wij hebben dan ook in het algemeen groot bezwaar tegen het plegen van overleg met een der Kamers, vóórdat het Kabinet een beslissing neemt. De volledige verantwoordelijkheid blijve bij het Kabinet of een der Ministers liggen.

Moeilijker te beantwoorden is de vraag, hoever de Kamers bij de beoordeling van het gevoerde regeringsbeleid moeten gaan. Is het gewenst ieder jaar opnieuw, ook als het om detailvragen gaat, het beleid aan een critisch onderzoek te onderwerpen? In beginsel kan het Parlement hier generlei beperking worden opgelegd. De publieke zaak moet publiekelijk behandeld worden. Dat is de kracht van de democratie. Alles hangt dus van de mate van zelfbeperking van elk der takken van de volksvertegenwoordiging af. Die zelfbeperking kan op tweeërlei wijze worden nagestreefd, nl. met betrekking tot de aard der ter sprake te brengen onderwerpen m.a.w. hoever de Kamer in details van het beleid zal afdalen en met betrekking tot de wijze waarop en de omvang waarin zij de critiek zal oefenen.

De vraag wat belangrijk genoeg is om ter sprake te worden gebracht moet o.i. aan de Kamerleden zelf ter beantwoording worden overgelaten. Maar omtrent de wijze, waarop dat zal geschieden moet de Kamer regelen stellen. Zo beperkt zij soms de spreektijd en wordt de openbare beleidsbeoordeling voorbereid door een schriftelijk (en soms binnenskamers gepleegd mondeling) overleg met de betrokken Ministers. Men zou - zonder de behandeling te schaden - nog een stap verder kunnen gaan en bepaalde in dit overleg behandelde onderwerpen bij de openbare behandeling niet opnieuw in beraadslaging kunnen brengen. Dit zou dan b.v. kunnen geschieden krachtens besluit van de betreffende begrotingscommissie. Belangrijke onderwerpen, of zulke, waaromtrent het antwoord van de Minister onvoldoende wordt geacht, zouden per se voor bespre-

[p. 73]

king bij het openbaar begrotingsdebat in aanmerking moeten komen. Ten aanzien van de Eerste Kamer hebben wij vroeger reeds de mening uitgesproken, dat het o.i. niet nodig is, de gehele begroting ook in dit college in behandeling te nemen¹. Wanneer de Grondwet de mogelijkheid daartoe schiep, zou vermeden worden, dat het beleid der Regering kort na elkaar tweemaal, zowel schriftelijk als mondeling, in de Staten-Generaal wordt besproken, terwijl de Ministers minder aan hun arbeid ten Departemente zouden worden onttrokken.

Te overwegen ware intussen of in dat geval wellicht aan de Eerste Kamer naast het haar nu reeds toekomend recht van interpellatie ook het recht zou kunnen worden verleend om een of meer bepaalde hoofdstukken van de begroting toch te behandelen. Daarbij ware dan een weg te volgen, die enige analogie zou kunnen vertonen met die, welke bij het aanhangige voorstel tot grondwetsherziening in bepaalde gevallen voor de goedkeuring van een internationale overeenkomst wordt voorgesteld². Wij stappen thans over naar het terrein der wetgeving.

Te weinig realiseert men, in welke mate reeds nu, door een nauwgezette voorbereiding van het mondeling debat, de beraadslaging in de openbare vergadering wordt beperkt. Wekenlange discussies over een wetsontwerp, zoals die vroeger in de Tweede Kamer voorkwamen - wij denken aan de wet op de arbeidsovereenkomst en de sociale verzekeringswettenhebben tegen woordig niet meer plaats. Wel heeft de ingewikkelde materie der ontwerpen van wet thans meer dan vroeger tot gevolg, dat de openbare beraadslaging soms moet worden geschorst om b.v. de gevolgen van de aanneming van een ingediend amendement nader te overwegen.

Maar dat is niet te vermijden, meestal zelfs verstandig. Niettemin zou de Tweede Kamer ook bij de behandeling van wetsontwerpen - en met name bij de indiening van amendementen - nog wel naar grotere zelfbeperking kunnen streven. Intussen dient men te begrijpen, dat nu juist op dit gebied de Tweede Kamer haar belangrijke taak van mede-wetgever uitoefent, waardoor aan het streven naar een minder tijdrovende procedure zekere grenzen wordt gesteld.

De Voorzitter van de Tweede Kamer heeft in de laatste vergadering van

1 Men zie voor een nadere uitwerking van de hier geschetste denkbeelden onze brochure Staatkundige Perspectieven. Leiden 1945.

2 Art. 60 a lid 1 van ontwerp No. 2374 luidt: De goedkeuring wordt geacht te zijn verleend, indien niet binnen dertig dagen na het overleggen van de overeenkomst door of namens een der Kamers der Staten-Generaal of door ten minste een vijfde van het grond wettelijk aantal leden van een der Kamers de wens te kennen wordt gegeven, dat de overeenkomst aan de uitspraak van de Staten-Generaal zal worden onderworpen, of indien de beide Kamers der Staten-Generaal voor de afloop van deze termijn verklaren, dat geen uitspraak verlangd wordt.

[p. 74]

het vorige zittingsjaar zeer verstandige woorden over de z.g. tekortkomingen van het Parlement gesproken¹. En kort daarvoor stond hij in het bijzonder stil bij de klacht, dat het Parlement zich te veel met ogenschijnlijke kleinigheden bemoeit en dat de leden te veel in herhalingen treden. Daarom bond hij de leden van de Tweede Kamer op het hart: zeg, wat gij te zeggen hebt in weinig woorden, herhaal niet, ook niet met andere termen, wat een ander vóór U reeds goed gezegd heeft en concentreer Uw aandacht op de hoofdzaken².

Vooral de laatste opmerking achten wij uitermate belangrijk. Want wil men de belangstelling der kiezers prikkelen, dat moet het openbaar debat over hoofdproblemen van het politiek beleid en niet over details gaan.

Er is nog een ander aspect van het parlementaire stelsel, dat onze aandacht vraagt. Wij bedoelen het partijwezen, dat velen als verstard beschouwen. Hoe vaak hoort men niet de klacht, dat de uitslag van een naderende verkiezing in de onderlinge sterkte der nu eenmaal bestaande Nederlandse partijen toch niet veel veranderingen kan brengen.

Wij zouden er op willen wijzen, dat ook kleine veranderingen van betekenis kunnen zijn. Zo zijn de kleinere partijen in de Eerste Kamer bij de verkiezing van 1951 van 15 op 17 leden gekomen (7 A.R., 6 C.H.U. en 4 V.V.D.). Daardoor kunnen zij thans - desgewenst - een bepaald voorstel tot grondwetsherziening, waarvoor een 2/3 meerderheid, dus 34 stemmen in de Eerste Kamer nodig is, tegenhouden; K.V.P., P.v.d.A. en C.P.N. beschikken immers thans in die Kamer gezamenlijk over slechts 33 stemmen.

Dit neemt niet weg, dat de critici tot zekere hoogte, gelijk hebben. Van de in de tweede oorlog voorbereide doorbraak is niet veel terecht gekomen. De voorstanders van die doorbraak waren te weinig realistisch. Zij hebben de kracht van de bestaande politieke partijen onderschat. Als er één gebied is, waarop men uiterst voorzichtig - en vooral geleidelijk - voorwaarts moet schrijden, dan is het op dat der politieke groepsvorming.

De huidige partijen zijn historisch gegroeid tot wat ze zijn en dat kan er toe verleiden, zich bij de bestaande toestand neer te leggen. Ten slotte is echter alles wat bestaat historisch gegroeid en als men daarop te veel de nadruk legt, vervalt men tot volkomen fatalisme. Daarom is het steeds nuttig, het partijwezen met onbevangen kritische blik te bekijken en zich af te vragen, of de groeperingen, die er in tot uitdrukking komen, de werkelijke belangen, wensen en strevingen van de verschillende bevolkingsgroepen

1 Handelingen 1951/2 II p. 5.

2 Handelingen 1950/1 II p. 2571.

[p. 75]

weergeven. Vervolgens rijst de vraag, of in de samenwerking der bestaande partijen geen wijziging ware te brengen.

Wat het eerste betreft, dient men er zich van bewust te zijn, dat de godsdienstige grondslag van sommige partijen in Nederland iets zo essentieels is, dat de eenheid, die die grondslag met zich meebrengt, praevaleert boven de verscheidenheid van de in die partijen aanwezige maatschappelijke strevingen. Men moge dit als een kunstmatig in het leven gehouden toestand beschouwen, men moge het ook met een gezond politiek leven in strijd achten, men kan zich nu eenmaal niet in de interne aangelegenheden van andere partijen mengen. Tegenover deze starheid staat bij andere partijen een duidelijke bereidheid tot aanpassing aan gewijzigde omstandigheden. Zo heeft de socialistische partij - de S.D.A.P. - zich na 1945 tot een algemene volkspartij, de Partij van den Arbeid, hervormd. Behalve voor de belangen der arbeiders komt zij thans ook op voor die van landbouw en middenstand, al moet zij daarbij wel eens vroegere uitspraken verloochenen. Ook de liberale partij heeft in de na-oorlogse periode de bakens verzet en onder leiding van Stikker en Oud liberalen, oud-vrijzinnig democraten en politiek daklozen in de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie saamgebracht.

De toekomst moet leren of de ontwikkeling, zoals die zich bij de P.v.d.A. en de V.V.D. heeft voorgedaan, op den duur in staat zal blijken de kracht van de confessionele partijen te blijven verzwakken.

Van starheid getuigt zeker ook niet het beroep, dat Oud het vorige jaar op de A.R. partij en de C.H.U. deed, om een nauwere samenwerking - als derde macht - in overweging te nemen. Een zodanige samenwerking is zuiver als een samenwerken ad hoc gedacht; immers de beginselen van deze drie partijen lopen voor een meer blijvende samenwerking te sterk uiteen.

De gedachte van een derde macht is tot dusver alleen bij een deel der Chr. Historischen met sympathie ontvangen. Men vergete echter niet, dat elke nieuwe gedachte een tijd van rijping moet doormaken en dat het uiten van de gedachte op zichzelf er al op wijst, dat men niet in alle partijen alles bij het oude wil laten.

Maar genoeg over het politieke leven in onze tijd. Moge het geschrevene er toe bijdragen, de belangstelling voor politieke problemen te doen groeien en bij de gewone kiezer het besef verlevendigen, dat politiek niet alleen maar een zaak van politici is, maar dat de partijbesturen en de volksvertegenwoordigers de belangstelling en het medeleven der kiezers nodig hebben om hun taak op bevredigende wijze te kunnen vervullen.