De Gids. Jaargang 114

[p. 130]

J.E. Jonkers
De nieuwe beginselenwet gevangeniswezen, rechter en administratie

Het ontwerp van deze wet brengt ons twee belangrijke dingen. Het geeft enerzijds aan de hervormingen, die zich in de loop der jaren, in het bijzonder in de na-oorlogse jaren op het stuk der executie van de gevangenisstraf hebben voltrokken, wettelijke grondslag met de mogelijkheid tot verdere uitbouw, terwijl het anderzijds een beslissing geeft ten aanzien van de zeer belangrijke vraag, welke macht bij een gedifferentieerd systeem van strafuitvoering beslissende stem zal hebben.

Wat het eerste punt betreft zou ik ruwweg schetsende het volgende, dat zich tot hoofdzaken beperkt, naar voren willen brengen. Ons gevangenisstelsel, zoals dat emaneert uit de wet, is hopeloos verouderd. Dat wij, ondanks de starheid der wet, er vooral in de na-oorlogse tijd niettemin in geslaagd zijn, verschillende modernere ideeën met betrekking tot de executie van de gevangenisstraf in practijk te brengen, is een gevolg van de in wezen beginselloze noodwet van 22 Nov. 1918, welke met het oog op een destijds bestaand tekort aan plaatsruimte in de strafgestichten, derhalve om opportunistische redenen, bepaalt, dat iedere gevangenisstraf in gemeenschap kan worden ondergaan, alsmede dat zij kan worden ten uitvoer gelegd op alle door de Minister aan te wijzen plaatsen. Door deze nog steeds geldende noodwet, die ook wel als plaatsruimte-wet wordt aangeduid, werd, zij het ook om utiliteitsredenen, het in de strafwet (art. 11) neergelegde beginsel, dat een opgelegde gevangenisstraf, althans gedurende de eerste vijf jaren, in afzondering moet worden ondergaan, doorbroken. Heden ten dage geldt dat art. 11 der strafwet, dat uitgaat van het zogenaamde cellulaire systeem, nog altijd en het zal pas uit de strafwet verdwijnen, als dit ontwerp, dat kortgeleden reeds door de Tweede Kamer is aanvaard, tot wet verheven zal zijn. Toen dit beginsel in 1886 in de strafwet werd neergelegd, verwachtte men er grote resultaten van. In de afzondering zou de delinquent tot inkeer komen. Het geestelijk besmettings-

[p. 131]

gevaar, inderdaad een gevaarlijke factor bij het tezamen wonen en verblijven van verkeerd ingestelde individuen, zou grotendeels worden ondervangen, terwijl het afschrikwekkend karakter van de in eenzaamheid doorgebrachte straf, naar men hoopte, de mens zou weerhouden, zich opnieuw aan enig strafbaar feit schuldig te maken. Het was een systeem van strafuitvoering, waarin het beginsel der vergelding domineerde.

De practijk wees het tegendeel uit van wat men verwacht had. De celstraf verbeterde niet, maar verbitterde. De gedetineerde, die door het verblijf in de cel aan de gemeenschap was ontgroeid, had grote moeite - gesteld dat het hem lukte - zich in de maatschappij, waarvan hij vervreemd was, te hervinden en te handhaven. Het aantal recidivisten nam toe in plaats van af. De mens van tegenwoordig staat anders tegenover de misdaad en de misdadiger dan die van 1886. Onze inzichten zijn in dit opzicht in belangrijke mate veranderd, dank zij de gestadige vooruitgang van de wetenschappen van criminologie, psychologie, psychiatrie en sociologie. Het is niet overdreven ten deze van een vernieuwing te spreken. Daarbij komt nog de tweede wereldoorlog, waarin de besten onzer zonen en dochteren met de problemen aan het gevangeniswezen verbonden, geconfronteerd werden. Dit is ongetwijfeld de stimulans geweest, om de nodig geachte hervormingen niet langer dan noodzakelijk was te doen steunen op een beginselloze noodwet, doch op een nieuwe Beginselenwet, waarin de nieuwe ideeën op penetentiair gebied gestalte zouden krijgen. In dit verband is 1 Maart 1946 een belangrijke datum. De bekende commissie-Fick, aan welke was opgedragen de verdere uitbouw van het gevangeniswezen in studie te nemen, toog toen aan het werk en kwam reeds op 1 September 1947 met haar rapport gereed. In dit rapport kwam zij met gedetailleerde voorstellen betreffende deze uitbouw, die in grote trekken de grondslag van het huidige ontwerp vormen.

Zoals ik reeds opmerkte, is het ontwerp intussen door de Tweede Kamer aangenomen, na op een paar markante punten, naar mijn gevoel ten goede, te zijn geamendeerd. Waar de Eerste Kamer het recht van amendement mist, ligt het in de lijn, dat de tekst, zoals deze thans voor ons ligt, wet zal worden. Er zal er in de Eerste Kamer met betrekking tot de vraag, welke bij deze gedifferentieerde wijze van uitvoering de rolverdeling tussen rechter en administratie moet zijn, op het door het ontwerp gekozen stelsel wel principieele critiek geleverd worden. In aanmerking genomen de vele verbeteringen, die het ontwerp op penetentiair gebied brengt, voorzie ik echter niet, dat zij het ontwerp zal afwijzen.

Welke zijn nu de verbeteringen? In de eerste plaats verdwijnt art. 11, het

[p. 132]

beginselartikel van het cellulaire systeem, zoals het thans luidt, uit de strafwet. De redactie van dit artikel wordt als volgt:

‘Gevangenisstraf wordt, naargelang van de persoonlijkheid van de veroordeelde, in algehele of in beperkte gemeenschap dan wel in afzondering ondergaan.’

Het daarop aansluitend art. 12 bepaalt verder in zijn nieuwe redactie, dat iedere gevangene voor zoveel mogelijk wordt geplaatst in een gesticht welks regiem het meest met zijn persoonlijkheid strookt, waarbij zowel op de duur der straf als op de reclasseringsmogelijk heden voor de gevangene wordt gelet. Op deze komt in de strafwet zelf tot uiting, dat de gevangenisstraf op drieërlei wijze kan worden ondergaan: in algehele gemeenschap, in beperkte gemeenschap, in afzondering.

Het is niet toevallig, dat algehele gemeenschap vooropstaat. Deze is met opzet in de eerste plaats genoemd, omdat het de bedoeling is, zo mogelijk, de gestrafte niet buiten de gemeenschap te plaatsen, waarin hij straks, als zijn straftijd ten einde is, weer zal moeten terugkeren. Naast de algehele gemeenschap wordt genoemd de beperkte gemeenschap, bijvoorbeeld gedurende de werktijden, en ten slotte de afzondering. Want hoe men de zaak ook wendt of keert, geen enkel stelsel van strafexecutie zal het kunnen stellen zonder de mogelijkheid om een gestrafte af te zonderen. Sexuele afwijkingen, bepaalde karaktertrekken kunnen hiertoe de reden zijn. Uitdruk kelijk spreekt de Strafwet in deze artikelen het beginsel uit, dat de wijze van uitvoering voornamelijk door de persoonlijkheid van de gestrafte bepaald zal worden en dat zij tevens dienstbaar zal worden gemaakt aan de reclassering. In de titel die over het regiem der gestichten handelt, treedt dezelfde gedachte naar voren. We vinden daar in art. 26 voorgeschreven, dat, met handhaving van het karakter der straf, de uitvoering mede dienstbaar zal worden gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde in het maatschappelijk leven.

In de plaats van het oude stelsel van de uniforme executie (de vijf eerste jaren cellulair) is dus in deze wet het zogenaamde differentiatie-stelsel gekozen, een stelsel dat veel mogelijkheden ten bate van de gedetineerde in zich sluit en de kans van slagen der reclassering aanmerkelijk vergroot. Aan de differentiatie der gevangenissen wijdt het ontwerp een aparte titel. Bij wijze van algemene aanduiding kan men zeggen, dat vijf soorten van gevangenissen worden onderscheiden: de bijzondere gevangenis voor jongelieden (van 16 tot 25 jaar), sedert 1929 reeds in onze wetgeving bekend, gevangenissen bestemd voor het ondergaan der kortere vrijheidsstraffen (niet meer dan zes maanden), die voor het ondergaan van langere straffen,

[p. 133]

boven de zes maanden, de gevangenissen bestemd voor opneming van gewoonte- of beroepsmisdadigers en ten slotte de gevangenissen waarin worden opgenomen zij, die op grond van hun persoonlijkheid niet geschikt zijn om in gemeenschap te worden gebracht. De lezer voelt, dat deze onderscheiding betrekkelijk summier is. Het is dan ook niet de bedoeling, het bij deze differentiatie te laten. De wet opent zelf de mogelijkheid tot verdere selectie door te bepalen, dat in de gestichten, waarin de algehele of beperkte gemeenschap wordt toegepast, de bevolking door de directeur op grond van ieders persoonlijkheid in groepen zal worden ingedeeld, terwijl ook het regiem in de verschillende groepen verschillend kan zijn. Belangrijk acht ik tenslotte de bepaling, dat de arbeid waartoe de gedetineerden verplicht zijn en waarvoor zij beloond worden, zoveel mogelijk zal worden dienstbaar gemaakt aan het onderhouden, vergroten of verwerven van vakbekwaamheid.

Staan wij nu, alvorens te overzien, welke voordelen op het stuk van strafexecutie deze regeling biedt, een ogenblik stil bij het ‘waarom’ der straf. Waarom straft de overheid? Wat beoogt zij met de straf? Aan de oppervlakte van dit niet eenvoudige probleem blijvende, kan men dunkt mij, hier de drie volgende gedachten naast elkaar plaatsen: vergelding, afschrikking, verbetering. Het eerste sluit in zich, dat men uitgaat van de persoonlijke verantwoordelijkheid van de mens voor zijn doen en nalaten. Wie, om welke reden ook, meent, dat de mens louter een speelbal is van aanleg, afkomst, milieu of welke omstandigheden ook, komt aan de idee van vergelding niet toe. Ik zelf ga uit van 's mensen persoonlijke verantwoordelijkheid en zie in de straf dus ook een stuk vergelding. Dit is, als ik goed zie, ook het standpunt dezer wet. Immers art. 26, zoals het op aandrang van de Vaste Commissie voor Privaat- en Strafrecht is geamendeerd, stelt voorop, dat bij de uitvoering het karakter der straf gehandhaafd moet blijven ondanks het feit dat de tenuitvoerlegging mede dienstbaar moet worden gemaakt aan de reclassering. De idee der afschrikking brengt ons op het terrein der generale en speciale preventie. Hier valt in volgorde te onderscheiden: strafbedreiging, strafoplegging en strafexecutie. In deze climax wordt het aan de overtreder der wet duidelijk gemaakt, dat het de overheid ernst is met het handhaven harer wetten. Het derde aspect der straf is de verbetering. Hier behoort naar mijn inzicht het zwaartepunt te liggen. Gelukt de verbetering niet, dan heeft de straf haar voornaamste doel gemist. Het grote winstpunt nu, dat deze nieuwe Beginselenwet brengt, is wel dit, dat door haar systeem van differentiatie en selectie de kans op een geslaagde reclassering belangrijk is toe-

[p. 134]

genomen. Moreel en materieel beter toegerust dan tevoren zal in vele gevallen de delinquent in staat zijn, in de samenleving zijn plaats te hervinden. Gedurende de uitvoering der straf wordt bijzondere aandacht besteed aan zijn geestelijke en sociale verzorging, wordt wellicht ook zijn vakkennis opgevoerd of wordt hem vakbekwaamheid bijgebracht, allemaal factoren die hem in de strijd om het maatschappelijk bestaan te stade zullen komen. Nu weet ik wel, dat deze factoren op zich zelve niet zullen bewerkstelligen dat een veranderd mens in de samenleving zijn intrede doet. Daarvoor is meer nodig. Zelfs met de meest volmaakte wijze van executie kan men dit niet bereiken, omdat deze hergeboorte van de mens moet voortkomen uit een geestelijk groeiproces. Wij moeten tevreden zijn, dat het in deze Beginselen wet neergelegde executie-systeem althans de mogelijkheid tot dit proces, en daardoor tot verbetering in werkelijke zin openlaat. Daarmede wordt het voornaamste doel der straf bereikt.

Men zou de vraag kunnen opwerpen, en dit is bij de behandeling ook geschied: verliest door deze mildere uitvoering der vrijheidsstraf deze haar wezenlijk karakter niet? Men denke in dit verband aan de gevangeniswerkkampen, aan de zogenaamde open gevangenissen. Ik geloof van niet. Terecht is er, toen deze vraag aan de orde kwam op gewezen, dat het wezen der vrijheidsbeneming niet zozeer ligt in de mate van vrijheid van beweging, al maakt verruiming hiervan vanzelfsprekend de straf gemakkelijker te dragen, doch hierin, dat men niet op zelf gekozen wijze kan deelnemen aan de gemeenschap. Hoe humanitair de uitvoering der vrijheidsstraf ook moge zijn, zij sluit uit dat de gestrafte deel heeft aan het gemeenschapsleven, het maatschappelijk leven, zoals hij dat zelf zou willen. Hij staat buiten de grote gemeenschap der samenleving, al behoeft hij door de wijze van executie daarvan niet te vervreemden.

Tot zover is de nieuwe Beginselenwet van alle kanten met instemming begroet. De ene schakering legt weliswaar meer de nadruk op de vergelding, een andere groep op de preventie en de verbetering, doch de algemene tendentie der regeling op dit punt is door alle fracties toegejuicht.

Deze in ons politieke leven weinig voorkomende roerende eensgezindheid maakt echter, zoals wij zullen zien, plaats voor verdeeldheid ten aanzien van een tweede punt, dat voor deze materie van uitermate gewicht is. Uit het bovenstaande is het duidelijk, dat het niet hetzelfde is, waar een gestrafte zijn straf ondergaat. Populair uitgedrukt kan men zeggen, dat er in dit stelsel zijn: zware, lichtere en lichte gevangenissen. Verder is er nog, zoals ik reeds opmerkte, de zogenaamde groepsvorming, waarvan het regiem verschillend kan zijn. Ook dit kan tot verzwaring of

[p. 135]

tot verlichting leiden. Welke macht moet nu over deze plaatsingen of overplaatsingen - want men kan ook van de ene soort gevangenis naar een andere soort worden overgeplaatst - beslissen? De ene stroming zegt: de rechter, de andere: de uitvoerende macht, dat betekent dus in de practijk: het gevangeniswezen. De uitvoerende macht stelt zich op het standpunt: dit is uitvoering en komt derhalve aan mij toe. Kijk maar in uw Wetboek van Strafvordering, zo redeneert zij. Daar vindt gij in art. 533 bepaald, dat de executie van strafvonnis geschiedt op last van het openbaar ministerie en het openbaar ministerie is een stuk administratie. Mij behoort dus deze zaak toe. Bij deze methode ziet men echter voorbij, dat het in het stelsel van uniforme executie wel vanzelfsprekend is, dat deze plaats vindt door de uitvoerende macht, maar dat de quaestie een heel ander aspect krijgt, als men van het uniforme stelsel overschakelt op het gedifferentieerde, met nog de mogelijkheid van groepsverbanden. Dit is, zo redeneert de rechter, niet meer een zaak van zuiver uitvoering, dit is een onverbrekelijk deel der straftoemeting en derhalve behoort de beslissing daaromtrent aan mij. Ik moet althans de gelegenheid hebben mij in het vonnis terzake uit te spreken. Wat hebt ge aan een rechter, aan wie op het belangrijke punt der straftoemeting het zwijgen is opgelegd?

Ik persoonlijk sluit mij bij de laatste mening aan. Bij een gedifferentieerd gevangenisstelsel kan in de plaatsing van de gestrafte in een bepaalde gevangenis een stuk straftoemeting zitten en daarom ben ik van oordeel, dat de rechter althans de bevoegdheid moet hebben om bij de strafoplegging tevens te bepalen, dat deze zal worden ondergaan in een bepaalde door hem aan te wijzen gevangenis. Ook in onze Strafwet leeft deze gedachte. Toen men in 1929 kwam tot de instelling van de bijzondere gevangenis voor jongelieden (16-25 jaar), een der eerste symptomen van differentiatie, kreeg de rechter de bevoegdheid om bij zijn vonnis tevens te bepalen, dat de door hem uitgesproken straf zou worden ondergaan in een dergelijke gevangenis. Bleek de gestrafte gedurende de uitvoering voor een verblijf aldaar ongeschikt te zijn, dan kreeg de rechter zelfs de gelegenheid zijn opgelegde straf eventueel te verlichten, omdat, aldus de gedachte, de straf ondergaan in een andere gevangenis, zwaarder kan zijn. Het merkwaardige is, dat de Beginselenwet de artikelen 13 jo 13d van het Strafwetboek, die dit regelen, handhaaft, doch ten opzichte van de verdere differentiatie de rechter buiten deze materie houdt en de administratie ten deze tot de competente macht maakt. Waarom deze ommezwaai? De motieven die hiervoor worden aangevoerd zijn de volgende. Wil dit uitgebreide stelsel van differentiatie en selectie slagen, dan moet het worden

[p. 136]

uitgevoerd door één hand, de administratie, in casu het gevangeniswezen, welke instantie de outillage en de mogelijkheden der verschillende gestichten het beste kent. Schakelt men de rechter in, dan krijgt men te doen met 19 rechtbanken en 5 hoven, hetgeen aan de uniformiteit der beslissingen niet ten goede kan komen. Deze argumenten overtuigen mij niet. Zeker, aanvankelijk zal het gevangeniswezen, wat deskundigheid betreft, een voorsprong hebben op de rechterlijke macht. Doch ik ben ervan overtuigd dat de rechter, als men hem in deze materie inschakelt, gewend als hij is zich snel in nieuwe toestanden in te werken, zeer spoedig deze achterstand zal inhalen. Bovendien zijn aan de inschakeling van de rechter de volgende twee grote voordelen verbonden, welke voor mij van doorslaggevende betekenis zijn. Hoe men de zaak ook beziet, vast staat voor mij dat in het tweede stelsel in de wijze van executie der straf een element van straf zit. Daarover behoort in ons staatsbestel de rechter, als zijnde het objectieve orgaan bij uitstek, mee te kunnen praten. De hele straftoemeting, op zichzelf in de meeste gevallen een moeilijk dilemma, krijgt voor hem iets irreeëls, als hij niet weet wat er in de verscheidenheid der mogelijkheden met de gestrafte gaat gebeuren. Bovendien is het van niet te onderschatten belang, dat de rechter dichter bij de executie komt te staan, en volledige kennis heeft van de gespecialiseerde strafrechter, welk streven ik toejuich. Hier was nu een gelegenheid de rechter in deze richting te dringen, doch men heeft haar, naar mijn mening tot schade van de ontwikkeling der strafrechtspraak, voorbij laten gaan. Wat is namelijk het stelsel van de nieuwe Beginselen wet? Aanvankelijk hield het ontwerp dienaangaande slechts in, dat bij algemene maatregel van bestuur zou worden geregeld de wijze, waarop de gevangenen over de verschillende gevangenissen worden verdeeld. De administratie zou in dit systeem volkomen de vrije hand hebben. Hiertegen is men, zowel in de Vaste Commissie voor Privaat- en Strafrecht, als bij de openbare behandeling in verzet gekomen. Niet alleen in het uitvoerig gedocumenteerde verslag van de Vaste Commissie, doch ook bij de mondelinge debatten heeft men aan de quaestie rechter of administratie bijzondere aandacht geschonken. Deze controverse was het onderwerp der debatten. Na veel heen en weer gepraat is men tenslotte gekomen tot een systeem, dat ik als een tussenstelsel zou willen aanduiden. Het art. 21, dat, als boven aangegeven, inhoudt, dat de verdeling van de gevangenen over de verschillende gevangenissen zal worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur, in tenslotte aldus geamendeerd, dat aan dit artikel een tweede lid is toegevoegd, waarin als eis wordt gesteld, dat deze algemene maatregel tevens moet inhouden, dat en op welke wijze het

[p. 137]

openbaar ministerie en de gedetineerden tegen beslissingen tot plaatsing of overplaatsing in een bepaald gesticht beroep kunnen instellen bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering. Beide partijen in het strafproces kunnen dus tegen een plaatsing of overplaatsing van een gedetineerde in verzet komen bij de sectie gevangeniswezen. De veroordeelde, indien hij van oordeel is, dat hij in een te zware gevangenis terecht komt, het openbaar ministerie indien het meent, dat bij de plaatsing of overplaatsing onvoldoende is rekening gehouden met 's rechters bedoeling bij de strafoplegging. We krijgen hier dus de zonderlinge constructie, dat het openbaar ministerie in beroep kan komen tegen een beslissing van zijn chef, de Minister van Justitie. Immers, zowel het openbaar ministerie, als het gevangeniswezen zijn gesubordineerd aan het Hoofd van het Departement van Justitie. De Minister heeft hier tijdens de debatten ook op gewezen en het beginsel slechts node aanvaard. De Kamer echter wilde in elk geval aan beide partijen in het strafproces het recht van hoger beroep zien toegekend om zodoende de administratie niet geheel de vrije hand te laten. De ondergrond hiervan is, als ik goed zie, dat de Kamer tenslotte toch in het gedifferentieerde stelsel van strafuitvoering de plaatsing en overplaatsing aanvoelde als een vorm van aantasting der persoonlijke vrijheid. Daarom wilde men, teneinde willekeur uit te sluiten, alsmede in het belang der rechtszekerheid, een beroepisinstantie. De Minister heeft uitdrukkelijk verklaard, dat de beslissing in hoger beroep voor hem bindend zou zijn. Met opzet was in dit verband de term hoger beroep in de wet gebezigd. Hij deed bovendien de toezegging, de sectie gevangeniswezen te versterken met leden afkomstig uit de rechterlijke macht. Dit alles neemt niet weg, dat ook de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad een administratief orgaan is en blijft, waarvan ik gaarne wil aannemen, dat het zich in de practijk onafhankelijk zal voelen, maar dat renslotte toch de waarborgen ontbeert, die de wet aan de rechter juist met het oog op zijn onafhankelijkheid toekent. Ik blijf het dan ook onbevredigend vinden, dat men niet naar analogie van de boven besproken artikelen 13 jo 13d van het Strafwetboek, in de verscheidenheid der strafuitvoering, die deze wet brengt, de rechter heeft ingeschakeld. Het zou bovendien een stap vooruit geweest zijn in de richting van de gespecialiseerde strafrechter.