De Gids. Jaargang 114

[p. 363]

J.V. Rijpperda Wierdsma
De komende grondwetsherziening

Aan de voorbereiding van een nieuwe herziening van onze Grondwet wordt op het ogenblik met kracht gewerkt. De laatste wijzigingen dateren pas van 1948, maar de voornaamste, die de verhouding van Indonesië en de rest van het Koninkrijk der Nederlanden betrof, had een slechts voorlopig karakter. Reeds toen verklaarde de Regering, dat, nadat de voorziene nieuwe rechtsorde voor de vier gebieden Nederland, Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen tot stand zou zijn gekomen, uiteindelijk ook de Grondwet aan den nieuwen toestand zou moeten worden aangepast. En de taak, welke aan de bij Koninklijk Besluit van 17 April van het vorige jaar ingestelde Staatscommissie, die onder voorzitterschap staat van Mr van Schaik (destijds Vice-Minister-President), is gegeven, bestaat dan ook in het adviseren van de Regering omtrent ‘een herziening van de Grondwet, mede met het oog op de reeds ten dele tot stand gekomen, ten dele in voorbereiding zijnde nieuwe rechtsorde.’

Dat thans een algemene herziening wordt beoogd, is herhaaldelijk uitgesproken, doch komt in de opdracht van de commissie slechts tot uitdrukking op negatieve wijze, n.l. door het niet noemen van bepaalde punten, welke dan ook (behoudens het zojuist vermelde), en het ook overigens achterwege laten van iedere beperking.

De Regering heeft meermalen blijk gegeven de hoop te koesteren, dat de herziening tegen den zomer van 1952 zó ver gevorderd zal kunnen zijn, dat de vereiste ontbinding van de beide Kamers der Staten-Generaal in effect zal kunnen treden op het zelfde tijdstip, waarop de leden van de Tweede Kamer (slechts deze worden, gelijk bekend, rechtstreeks gekozen) wegens het verstrijken van den duur van hun vierjarig mandaat af moeten treden. Op deze wijze worden dan de omslag, de kosten en de overige bezwaren, die aan een tussentijdse verkiezing voor de Tweede Kamer verbonden zijn, ontgaan.

De combinatie-procedure, welke de Regering wenst, is al lang niet nieuw meer. In 1922, 1938 en 1948 werd zij toegepast en men krijgt den in-

[p. 364]

druk, dat de Regering - evenals trouwens zeer vele Kamerleden - die toepassing nu zo vanzelfsprekend acht, dat zij er niet aan denkt om haar nog met een woord te motiveren.

Toch is het nodig, dat protest tegen de ook ditmaal weer voorgenomen handelwijze niet achterwege blijft, en dat niet onder den indruk van de praecedenten maar wordt berust in een herhaling, nu deze nog minder goed te rechtvaardigen lijkt dan vorige keren.

Wat is het stelsel van de Grondwet? Het houden van verkiezingen is een raadplegen van het kiezerscorps, dat wil te onzent zeggen: van alle Nederlanders, aan wie het recht om te kiezen niet op den een of anderen bijzonderen grond wordt onthouden. Die raadpleging geschiedt periodiek (vierjaarlijks) over den te volgen staatkundigen koers in het algemeen, in elk geval niet bepaaldelijk over een speciaal vraagstuk (al kan een zekere quaestie bij de verkiezing zeer wel op den voorgrond komen). Zij kan ook plaats vinden in verband met een concreet staatkundig conflict, ingeval de Koning (onder verantwoordelijkheid van zijn ministers) gebruik maakt van het recht van tussentijdse ontbinding. Zij moet, ten slotte, worden verricht wanneer voorstellen tot herziening van de Grondwet in eerste lezing door de wetgevende macht zijn aanvaard. De kiezers worden dan speciaal geraadpleegd over de voorgestelde herziening. De nieuwe Staten-Generaal kunnen deze slechts aannemen of niet aannemen en missen de mogelijkheid van amenderen.

Van dezen opzet des Grond wetgevers nu komt door de in zwang geraakte combinatie van periodieke en bijzondere verkiezingen weinig of niets meer terecht. De verkiezingsstrijd wordt gevoerd over de algemene politieke vragen, die op het bewuste tijdstip de belangstelling hebben. De herziening van de Grondwet gaat erbij in één moeite door. Praktisch krijgt zij geen of nagenoeg geen relief. De Indonesische quaestie heeft in 1948 tot zekere hoogte een uitzondering gevormd, maar geen zuivere. Het betrof hier immers geen vraagstuk alleen van wijziging van de Grondwet. De loop der zaken na de herziening heeft dit ook wel bevestigd.

Men kan tegenwerpen, dat de veranderingen, die ons grondwettelijk recht in de laatste drie decenniën heeft ondergaan, over 't algemeen te geringe betekenis hadden dan dat zij het houden van een bijzondere kiezersraadpleging konden wettigen. Het is waar, dat menige wijziging òf niet zeer belangrijk was òf wel zich niet leende tot beoordeling door de kiezers. In Zwitserland maakt men, zelfs ten aanzien van de procedure, onderscheid tussen Total- en Partialrevision van de Bundesverfassung. Maar indien onze Regering zou blijven bij haar streven om ook de thans beoogde alge-

[p. 365]

mene herziening van de Grondwet, wat de raadpleging van het kiezerscorps aangaat, met een volgende periodieke raadpleging omtrent het regeringsbeleid samen te doen vallen, en indien zij - het tegendeel van hetgeen gehoopt moet worden - op ruime schaal, in de Staten-Generaal zowel als in den lande, instemming, althans geen tegenkanting zou ontmoeten, dan zou toch waarlijk het ogenblik wel daar zijn om de geldende herzieningsprocedure, waaraan men dus blijkbaar geen loyale toepassing meer zou menen te moeten of te kunnen geven, te vervangen door een andere, waarmede de werkelijkheid zich beter zou verdragen. Nog in 1946 heeft de Regering behandeling in tweede lezing door een speciaal gekozen Grond wetskamer voorgesteld, maar het is er helaas niet van gekomen. Het is nu wel te verwachten, dat de procedure van verandering bij de aanstaande herziening een van de belangrijke punten zal uitmaken.

Onze Grondwet wordt thans gewijzigd door de gewone wetgevende macht, Koning en Staten-Generaal. Wij kennen geen specialen ‘pouvoir constituant’. Maar aan een wijziging van het grondwettelijke recht zijn zwaardere eisen gesteld dan aan de normale wetgeving, en wel in tweeërlei opzicht: vooreerst geschiedt de behandeling in twee lezingen, de laatste na ontbinding van de Kamers en nieuwe verkiezingen; vervolgens kan de aanneming in tweede lezing alleen plaats vinden met twee derden van de uitgebrachte stemmen.

Het spreekt vanzelf, dat vooral de laatste eis grote moeilijkheden op kan leveren, wanneer omtrent de oplosing van een bepaald vraagstuk - de regeling van de nieuwe verhouding met Indonesië vormt een recent voorbeeld - overeenstemming nog wèl te bereiken valt bij een eenvoudige meerderheid in het Parlement, doch niet of nauwelijks bij een meerderheid van twee derden. En evenzeer ligt het voor de hand, dat in dergelijke gevallen een krachtig beroep wordt gedaan op het argument, hetwelk steeds tegen eisen van versterkte stemmen-meerderheid pleegt te worden aangevoerd: de wil der minderheid praevaleert hier boven die van de meerderheid. Zelfs zegt men dan niet zelden, verkeerd maar volhardend: de minderheid regeert de meerderheid.

Het is nochtans onjuist om een stelsel, waarvan men deze consequentie gedurende een eeuw heeft kunnen en moeten voorzien, bij voortduring in de Grondwet te handhaven, maar het hevig af te keuren zodra het in concreto last bezorgt. Wie in casu aldus handelt, beseft vermoedelijk ook niet altijd, dat hij een weg wil inslaan die naar gehele afschaffing van de Grondwet moet leiden. Een grondwet heeft in materieel opzicht alleen reden van bestaan, indien er een aantal beginselen en regels valt aan te wijzen, waarvan

[p. 366]

de betekenis voor onzen Staat en onze samenleving als zó essentieel (fundamenteel!) wordt gevoeld, dat men bereid is een sterk vermoeden ten gunste van de juistheid en duurzaamheid ervan te aanvaarden. Deze gedachte nu is zeker niet uit den tijd, integendeel: er blijkt van een krachtig streven om rechten van den mens en andere grote principes in de Grondwet te verankeren. Aan het bedoelde vermoeden wordt vorm gegeven door het scheppen van een afzonderlijke wet, die slechts kan worden gewijzigd door een bijzonder staatsorgaan, althans alleen volgens een bijzondere, verzwaarde eisen stellende procedure. Iets dergelijks ziet men ook in het maatschappelijke leven bij de statuten van talloze verenigingen. Verwerpt men dit principe en wil men alles afdoen bij eenvoudig meerderheidsbesluit, dan slaat men den weg in, gewezen door Rousseau en gevolgd door velen tijdens de Franse revolutie, in onzen tijd tot zekere hoogte door de grondwet van het Zwitserse eedgenootschap, doch niet, bij voorbeeld, door de constitutie van de Unie van Socialistische Sowjetrepublieken. In Nederland lijkt ook de geneigdheid om zich ten deze te richten naar het Engelse systeem - Engeland is vrijwel het enige land, waar men geen formele grondwet kent - sedert 1940 niet te zijn gegroeid.

Het voorgaande klinkt velen misschien te theoretisch, te doctrinair. De praktijk stelt nu eenmaal haar eisen, en deze kunnen bij grote veranderingen van de omstandigheden, vooral op internationaal terrein, onverwacht en soms onverwachtbaar ver reiken. Het is niet zonder reden, dat wij de laatste jaren andere middelen van aanpassing aan die eisen hebben zien bezigen. De meest krasse vorm was een handelen in strijd met de Grondwet onder beroep op den nood van den Staat; een minder ver gaande die van afwijking van de Grondwet (krachtens uitdrukkelijke bepaling) bij gewone wet, aangenomen met twee-derden-meerderheid, waarbij de wetgever soms zijn bevoegdheid weder delegeerde aan het uitvoerend gezag. Maar met het oog op de aanstaande herziening kan uit die ervaringen lering worden getrokken, en wel allereerst deze, dat men ten aanzien van den inhoud van de Grondwet naar beperking moet streven en vooral aan nieuwe bepalingen, zullen zij op grond van haar betekenis voor opneming in aanmerking komen, zware eisen dient te stellen.

Het opnemen van bepalingen in de Grondwet kan strekken om de uitkomst van een feitelijk voltooide ontwikkeling formeel vast te leggen. Het kan een eind maken aan een strijd of aan een onzekerheid. Het kan ook dienen om bijzonderen nadruk te leggen op een recht, dat hogelijk wordt gewaardeerd, of op een beginsel, dat men als richtsnoer wil houden. Een bepaalde ontwikkeling, een staatkundig proces kan men door Grondwets-

[p. 367]

wijziging alleen niet teweegbrengen: dat moet uit de kringen van de meest betrokkenen (ook de Overheid zelf kan dit zijn!) voortkomen. Men denke aan de toevoeging in 1938 van bepalingen omtrent de publiekrechtelijke beroeps- en bedrijfsorganisatie. Juridiek was zij overbodig en in zover was zij misplaatst. Er werd echter gehoopt, dat de nieuwe artikelen stimulerend zouden werken.

Boven is reeds gezegd, dat er bij uitstek goede redenen zullen zijn om bij de komende herziening de voorgeschreven procedure toe te passen overeenkomstig de bedoeling, d.w.z. door het houden van een speciale Kamerverkiezing, niet gecombineerd met een periodieke. Die redenen zijn in hoofdzaak tweeërlei, men kan zeggen een vrijwillig aanvaarde en een door de omstandigheden opgelegde.

Vrijwillig gekozen is het algemene karakter, dat vermoedelijk aan de herziening zal worden gegeven. Elk artikel van de Grondwet zal dus op de helling kunnen komen. Sinds 1887 is er geen dergelijke herziening meer geweest. Wij gaan uit van de niet te gewaagd lijkende onderstelling, dat men met het stelsel van een formele grondwet niet zal willen breken. Dan zal dus thans, naar de denkbeelden en de behoeften van onze dagen, een antwoord moeten worden gegeven op beginselvragen, waarvan de eerste deze is: zal men de Grondwet, in totaal en in détails, pogen op te zetten als een nieuw samenstel, of zal men, ofschoon stelselmatig alle bepalingen op haar huidige waarde toetsend, streven naar continuïteit, door èn in de systematiek èn in de afzonderlijke artikelen slechts die wijzigingen aan te brengen, van welker noodzaak of groot nut men overtuigd is? Doet men het laatste, dan vindt er een herziening plaats in den eigenlijken zin. Kiest men het eerste, dan is er formeel ook wel een herziening van de tegenwoordige Grondwet maar komt er materieel een nieuwe.

Dat de komende wijziging ingrijpend zal zijn, is echter ook een noodzaak, een onvermijdelijk gevolg van den loop der zaken in de laatste tien jaar. De verhouding van het Rijk in Europa en de delen van het Koninkrijk overzee is veranderd. En ook indien op het ogenblik, dat de huidige Grondwet voor dat Koninkrijk herzien wordt, nog niet duidelijk vast zal staan, in welke gedaante de verandering zal worden geconsolideerd, zal men toch aan het schrappen van bestaande bepalingen en het vaststellen van enkele nieuwe bezwaarlijk kunnen ontkomen. Sinds de noodoplossing van 1948 is de Grondwet, wat de structuur van het Koninkrijk aangaat, uit het oogpunt van constitutionele wetgeving beschouwd, een wangedrocht. Haar opzet is nog altijd die van een grond wet voor het Koninkrijk der Neder-

[p. 368]

landen, bestaande uit Nederland, Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen. Het grootste deel van haar bepalingen geldt echter alleen voor het Rijk in Europa. Omtrent de staatsinrichting en de regering van de andere delen treft men in hoofdstuk II (afdeling van de macht des Konings) nog de oude bepalingen aan: regeling door den Nederlandsen wetgever, opperbestuur door den Koning, algemeen bestuur door Gouverneurs enz. Daarnaast evenwel bevat sinds 1948 een XIVe hoofdstuk nieuwe bepalingen nopens den overgang naar een geheel andere rechtsorde voor alle bovengenoemde vier delen. Deze toestand is ontstaan door een compromis tussen het standpunt dergenen, die ter wille van de continuïteit de bestaande artikelen niet wilden afschaffen alvorens een definitieve formulering van de nieuwe verhouding kon worden gegeven, en het inzicht van hen, die, aangezien een dergelijke formulering, berustend op gepleegd overleg, niet aanstonds mogelijk bleek, meenden dat moest worden volstaan met het opruimen van alle grond wettelijke belemmeringen (het ‘openhakken’ van de Grondwet). Uit staatsrechtelijk oogpunt beschouwd zou het laatste verre de voorkeur hebben verdiend.

Ten gevolge van het bedoelde compromis behelst dus het XIVe hoofdstuk slechts overgangs-, ontwikkelingsrecht, dat systematisch in de additionele grondwetsartikelen thuis zou behoren. Die ontwikkeling is, gelijk de Grondwet ook vaststelt, afhankelijk van overleg, en wel allereerst overleg met het in 1948 feitelijk zelfstandige en thans ook souvereine Indonesië. De Grondwet voorziet een Unie tussen de Verenigde Staten van Indonesië en het Koninkrijk (men spreekt van ‘Koninkrijk nieuwe stijl’), gevormd door Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. Deze Unie is inmiddels na de Ronde-Tafel-Conferentie tot stand gekomen tussen het ‘Koninkrijk der Nederlanden’ en de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië. De eerste naam duidt nu dus een veranderden staat aan, niet meer uit vier doch uit drie delen bestaande. En onze ‘Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden’ zal met den nieuwen toestand in overeenstemming moeten worden gebracht, evenals dat in 1840 na de afscheiding van België geschied is.

Tweeërlei weg kan men daarbij inslaan:

a. het scheppen van een grondwet voor het gewijzigde Koninkrijk, alleen bepalingen inhoudend betreffende den Koning, de algemene Staatsorganen en wat nog meer gemeenschappelijk te regelen valt, en daarnaast onderconstituties voor de drie delen afzonderlijk: of

b. het behouden van het tegenwoordige stelsel van slechts één Rijksgrondwet.

[p. 369]

De uitkomst van het overleg met de beide gebiedsdelen in de West zal voor de keus wel beslissend zijn. Het ‘ontwikkelingsrecht’ in de geldende Grondwet stelt ten aanzien van de nieuwe rechtsorde (voor Indonesië zowel als voor de andere drie gebieden) slechts enige algemene eisen, die evenzeer binnen het Koninkrijk nieuwe stijl, dus ook voor de onderlinge verhouding van Nederland, Suriname en de Antillen zullen gelden. Elk dezer delen zal de eigen belangen zelfstandig moeten behartigen. Op den voet van gelijkwaardigheid zullen zij verbonden zijn tot verzorging van de gemeenschappelijke belangen en tot wederkerigen bijstand, een en ander onder waarborgen voor de rechtszekerheid, de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, en deugdelijk bestuur. De nieuwe rechtsorde moet tot stand komen door vrijwillige aanvaarding langs democratischen weg, in elk van de gebieden, en bevestigd worden door de Koningin der Nederlanden. Het is thans voor de formele bevestiging van het nieuwe Koninkrijk een grote vraag, hoe men de bezwaren zal weten te ondervangen van de schoksgewijs voortgaande staatkundige ontwikkeling overzee, welker resultaat zich nog niet gemakkelijk tot constitutionele vastlegging lijkt te lenen. Onmogelijk schijnt het niet, dat men zich dientengevolge bij de aanstaande herziening gedwongen zal zien om - provisorisch - met niet heel veel méér dan een opruiming van grondwettelijke belemmeringen voor de toekomstige ontwikkeling te volstaan. Dat het immers hachelijk kan zijn om door het wetgevende orgaan van het Europese Rijksdeel de verhouding, waarnaar men hier te lande wil streven, min of meer concreet uitgewerkt in de Grondwet neer te leggen, heeft de ondervinding van de laatste jaren wel geleerd.

Den materiëlen inhoud van de Grondwet kan men onderscheiden in drie gedeelten. Behalve hoofdzaken van onze staatsinrichting (‘frame of government’) regelt zij (en erkent zij) zekere rechten van de burgers tegenover de Overheid (grondrechten), terwijl zij ten slotte voorschriften inhoudt aangaande sommige onderwerpen van de staatsbemoeiing. De vraag, in hoeverre bij elk der drie categorieën van bepalingen bekorting en verdere beperking tot hoofdzaken plaats kan vinden, blijft hier buiten beschouwing. Maar dat men één der drie groepen volkomen uit de Grondwet zou willen doen verdwijnen, is zeker niet waarschijnlijk. Er zal vermoedelijk een krachtig streven merkbaar zijn naar uitbreiding van de erkende grondrechten. En naast de thans uitdrukkelijk genoemde onderwerpen van overheidszorg (defensie, waterstaat, onderwijs, armbestuur), welker vermelding vooral aan bijzondere historische redenen kan worden toegeschreven,

[p. 370]

wensen velen ook andere, nu even gewichtige takken van staatsbemoeiïng - met name op sociaal en op economisch terrein - grondwettig erkend te zien.

Ook met betrekking tot haar systematiek staat de Grondwet aan critiek bloot, welke stellig gerechtvaardigd lijkt wat de plaats van bepaalde onderdelen, soms ietwat overdreven wat het geheel aangaat. Belangrijker wordt de zaak, wanneer men de leer der ‘trias politica’ - de onderscheiding en scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht - voor zover men haar in de Grondwet neergelegd vindt, meent te moeten wraken als thans nog deugdelijken grondslag voor de verdeling van functies over de hoogste staatsorganen. Men wijst dan, bij voorbeeld, op het verouderd zijn van de beschouwing, dat de Koning met de Staten-Generaal gezamenlijk de algemene regelingen (wetten) maakt en deze zelfstandig uitvoert, terwijl in werkelijkheid de regelingen steeds meer worden gemaakt door de Kroon of door Ministers en lagere staatsorganen, en omgekeerd de werkzaamheden van de Kamers al maar meer gaan bestaan uit contrôle op en bemoeiïng met het bestuur; dat de ‘wetgever’ dus veel méér doet dan wetgeven alleen, de ‘uitvoerende macht’ veel méér dan alleen toepassen van de wetten; en dat ten slotte ook de rechtspraak, het beslissen van geschillen, bij lange na niet uitsluitend wordt uitgeoefend door de ‘rechterlijke macht.’ - Dit alles is waar. Er valt weinig anders tegen in te brengen dan dat het verwijt de Grondwet nauwelijks raakt en hoofdzakelijk langs haar heengaat. Stellig onaanvaardbaar is voor onzen tijd het standpunt van de extreme trias-leer, dat het wetgevende orgaan met uitsluiting van elk ander bevoegd zou zijn tot regeling, maar dan ook alleen tot regeling en tot niets anders; dat alleen de ‘uitvoerende macht’ bevoegd zou zijn tot besturen, maar dan ook wederom geen enkele andere functie zou mogen uitoefenen. Doch op dit standpunt, ten aanzien waarvan men met recht van een fictie zou kunnen spreken, staat de grondwetgever niet en heeft hij nimmer gestaan. Vereniging van verschillende functies bij één zelfde orgaan is er van den aanvang af geweest en de verdere uitbreiding van dit verschijnsel is, gelijk reeds gezegd, grotendeels langs de Grondwet heen gegaan.

Naar een ook maar enigszins volledige omschrijving van taak en bevoegdheid van onze staatsorganen heeft men in de Grondwet nooit gestreefd. Van 1814 af is zij te dezen opzichte uitermate sober. Thans klinken er stemmen ten gunste van een algemene aanduiding van hetgeen men tegenwoordig als de taak van volksvertegenwoordiging en regering en als hun juiste onderlinge verhouding beschouwt. Dit impliceert dus een grond-

[p. 371]

wettelijke schets van ons parlementaire stelsel, bijgewerkt tot de hoogte van dezen tijd.

Hiertegen moet met klem worden gewaarschuwd. Dat men zou kunnen slagen in het geven van een bevredigende formulering, valt nauwelijks aan te nemen. Maar indien deze verwachting zou blijken te pessimistisch te zijn geweest en een omschrijving werd vastgesteld, die op dit ogenblik voor een grote meerderheid aannemelijk zou zijn, dan nog zou men haar geen gezag van enige duurzaamheid kunnen voorspellen. Een ieder geve zich rekenschap, hoeveel fluctuaties de verhouding Regering-Parlement alleen reeds in de twintigste eeuw heeft doorgemaakt en hoe dringend daardoor de behoefte blijft aan soepelheid en soberheid, in dit opzicht, van ons geschreven constitutionele recht. Dat de hoofdregels van het parlementaire stelsel te onzent, ook al vindt men ze meest niet in de Grondwet, nochtans het karakter hebben van rechtsregels, wordt vrij algemeen erkend. Zelfs het principe van de staatkundige ministeriële verantwoordelijkheid, in 1848 in de geschreven constitutie opgenomen, had men daar desnoods kunnen missen. De voorlopige constitutie van de Vierde Franse Republiek (1946), beducht voor te grote zelfstandigheid van de regering, eist voor het optreden van een ministerie een formeel votum van vertrouwen in den aangewezen voorzitter van den ministerraad. Navolging van het Franse voorbeeld in dier voege, dat men de beginselen van het parlementaire stelsel in de Grondwet ging vastleggen, zou voor ons land zeker nauwelijks voordeel maar onder bepaalde omstandigheden groot nadeel kunnen opleveren.

Ook het regeren krachtens noodrecht, waarmede wij sinds 1945 in ruime mate - somtijds meer dan noodzakelijk was - kennis hebben gemaakt, dient niet te leiden tot een poging om hiervoor een constitutionelen grondslag te scheppen. Houdt men dien grondslag beperkt, dan zal hij naar alle waarschijnlijkheid ontoereikend blijken wanneer de nood intreedt. Tracht men dit te voorkomen door in de Grondwet een ruime mogelijkheid tot afwijking van de gewone regels neer te leggen, dan schept men een groot risico. De ervaring met de Duitse constitutie van Weimar zou tot waarschuwing moeten strekken, indien het gevaar te onzent niet reeds in breden kring werd ingezien. Aan den anderen kant behoren bovens aande overwegingen er evenwel niet toe te leiden om uit de Grondwet de basis voor het doen intreden van bepaalde uitzonderingstoestanden (toestand van oorlogsgevaar, staat van oorlog, staat van beleg), welke zij thans bevat, te schrappen. Nog in 1948 is op initiatief van de Kamer een burgerlijke uitzonderingstoestand aan de andere toegevoegd. Het is te hopen, dat on-

[p. 372]

danks de critiek, die (in sommige opzichten wel terecht) op het in Januari 1950 ingediende ontwerp van wet, dat dezen toestand beoogde te regelen, is geoefend, het Parlement, maar vooral pers en publiek voldoende oog zullen behouden voor de redelijkheid, ja de klemmende actualiteit van de beginselen, waarvan hier wordt uitgegaan.

Eerder is reeds geconstateerd, dat de drang naar uitbreiding van de in de Grondwet erkende rechten der burgers krachtig schijnt te zijn. Zal men nog verder willen gaan, en een poging aanwenden tot formulering van de grondslagen van onzen Staat, of van onze maatschappelijke samenleving? Grondslagen, welke met de levensbeschouwing verband houden? het Christendom? en ook het Humanisme? Men moge aannemen, dat het generlei gedachte van geringschatting is - integendeel - die ons doet verklaren, zulks van harte niet te hopen. Grondslagen dan van staatkundigen aard? de democratie? Hier staat de zaak anders. Voor een bepaald geval - de aanvaarding van de nieuwe rechtsorde door alle vier de delen van het vroegere Koninkrijk - staat de eis van democratie in het XIVe hoofdstuk (het overgangsrecht van 1948) der huidige Grondwet. En het Statuut van de Nederlands-Indonesische Unie verplicht de beide deelgenoten om hun staatsbestel op de beginselen der democratie te baseren. Maar afgezien hiervan rijst toch de vraag, of men de waarde en de onaantastbaarheid van een beginsel, waarvan onze gehele staatsinrichting is doortrokken, dat in bepalingen van Grondwet en wetten is uitgewerkt, verhoogt door het bovendien nog eens uitdrukkelijk in een grondwetsartikel te gaan formuleren. En zou men tot een scherpe definitie kunnen komen? Ons lijkt op dit geval veeleer het woord van Buys toepasselijk, dat er beginselen zijn, welke de Grondwet beter doet uit het samenstel van haar bepalingen te laten aflezen dan ze uit te spreken.

Een dergelijke redenering kan niet opgaan met betrekking tot de grondrechten, althans de nu in de Grondwet genoemde, die bijna alle het karakter dragen van rechten van vrijheid tegenover de Overheid, grenzen stellen aan haar bevoegdheden. Wegens dit overwegend negatieve karakter kunnen die rechten bezwaarlijk door wettelijke bepalingen worden verwezenlijkt, ‘georganiseerd’. Zij moeten door de Overheid worden ontzien. Daartoe dient de Grondwet hen met name te noemen en eventueel de grenzen van hun onaantastbaarheid vast te stellen.

Over de reeks van thans erkende grondrechten is men al lang onvoldaan. Men beseft hun waarde, ook voor dezen tijd, maar acht hen als geheel te eenzijdig gelegen op het politieke, te weinig op sociaal en economisch terrein. Het laatste, zo redeneert men, is heden ten dage voor den burger

[p. 373]

veel belangrijker. Zijn vrijheid, welke toch immers met de erkenning van al deze rechten wordt beoogd, is thans in veel grotere mate dan vroeger van de economische en de sociale omstandigheden afhankelijk, en daarom dient de lijst der grondrechten te worden aangevuld. Behalve vrijheid van godsdienst, van petitie, van vereniging en vergadering, van woning en briefgeheim; behalve vrijwaring tegen willekeurige gevangenhouding of eigendomsontneming, tegen censuur, tegen bevoorrechting in zake van belastingen behoren ook eens ieders aanspraken op beloonden arbeid, op vacantie, op verzorging bij ziekte, invaliditeit of ouderdom als recht te worden erkend. Sedert 1948 is ook in het grondwetshoofdstuk nopens den overgang naar een nieuwe rechtsorde bepaald, dat in deze rechtsorde ‘de fundamentele menselijke rechten en vrijheden’ gewaarborgd moeten zijn. En bij het straks genoemde Uniestatuut hebben de beide deelgenoten zich verplicht, hieronder mede te begrijpen het recht op eigendom, op passenden arbeid, op vrije keuze van beroep en rechtvaardige arbeidsvoorwaarden, alsmede op een rechtvaardige beloning.

Deze nieuwe sociale rechten zijn, zoals men zal hebben opgemerkt, van positieven aard. Hun opneming in de Grondwet zou, veel méér dan die van de vorige, louter het karakter dragen van erkenning van beginselen, van richting-aangeven voor het handelen van de Overheid. Tegen een inbreuk op de oude grondrechten kan men zich soms door een beroep erop bij den rechter verweren. Ten aanzien van de nieuwe, die immers door de Overheid niet moeten worden ontzien maar positief verwezenlijkt, zal het veelal niet aldus zijn. Een vordering tegen de Overheid, bij den rechter ingesteld en strekkende tot toekenning van werk of tot het treffen van een vacantieregeling, lijkt vooralsnog niet wel denkbaar. Dat het opnemen van dergelijke nieuwe beginselen of richtsnoeren in de Grondwet nochtans waarde kan hebben, wordt hiermede niet ontkend. Maar men dient indachtig te blijven aan hetgeen hen over 't algemeen van de traditionele grondrechten onderscheidt, en zich rekenschap te geven, welke de redenen zijn, die voor de opneming pleiten. De Grondwet is een wet, waarin rechtsregels en rechtsbeginselen, door regelingen van lagere orde uit te werken, op hun plaats zijn. Indien de omstandigheid, dat een bepaald principe warme instemming vindt bij velen, alleen al voldoende zou worden geacht om de opneming ervan in de Grondwet te motiveren, zou men deze gaan maken tot een leerstellig stuk, een catechismus-alleen-in-antwoorden van staats- en maatschappijleer, gelijk de Bataafse Jacobijnen in 1798 deden. Het verdient aanbeveling om ook in onzen tijd aan den anderen opzet van onze geschreven constitutie vast te blijven houden.

[p. 374]

De bovenstaande beschouwingen betroffen in hoofdzaak de komende herziening in het algemeen. In te gaan op de bijzondere vraagstukken, die zich bij de overweging van tal van onderdelen voor zullen doen, zou hier te ver voeren. Slechts enkele mogen nog worden aangeroerd.

Buys heeft de opmerking gemaakt, dat de vraag, welke veranderingen een grondwet behoeft, overal beantwoord wordt onder den indruk van de ervaringen, door regeringen en volken in den lateren tijd opgedaan, zodat men uit den aard der ingevoerde wijzigingen den aard der grieven tegen een vroeger regeringsstelsel vrij nauwkeurig kan leren kennen.

Bezwaren tegen het huidige regeringsstelsel zijn er ongetwijfeld. Maar meer nog dan bijna driekwart eeuw geleden, toen Buys schreef, lijkt het thans de vraag, of grondwetswijziging de voornaamste bezwaren opheffen, ja of zij zelfs maar aan die opheffing bevorderlijk zijn kan. Soms althans schijnt dit laatste wel het geval te zijn. Algemeen wordt gezocht naar middelen om den arbeid van de thans overbelaste Kamers der Staten-Generaal zoveel te verlichten, dat hij effectiever, immers meer op het belangrijkste gericht kan zijn. Vergroting van het aantal leden der Tweede Kamer kan een verlichting brengen, maar vermoedelijk meer voor de leden individueel dan voor de Kamer als geheel. Tot het verplaatsen van een groter gedeelte van het werk naar gespecialiseerde commissies laat de Grondwet reeds ruimte. Wetgeving en regering in het algemeen zouden erbij gebaat kunnen zijn indien het karakter van orgaan van revisie, dat de Eerste Kamer behoort te hebben, zou worden geaccentueerd, bij voorbeeld door haar te ontheffen van de volledige behandeling van de staatsbegroting. Dit lijkt toch een weinig dankbare taak voor een college, dat aan zijn critiek geen kracht bij kan zetten door amendering, maar slechts door het paardenmiddel van verwerping.

Crisis- en oorlogsomstandigheden hebben vooral sedert 1930 de centralisatie in de behartiging van onze openbare zaken zeer bevorderd. En naarmate dit stelsel werd doorgezet, zijn er ook meer klachten gerezen en is het verzet ertegen gegroeid. Met groten ijver wordt er naar gestreefd om, met behoud van de noodzakelijke toegenomen bemoeiïngen van de Overheid in haar geheel, in de gevoelde gebreken te voorzien door decentralisatie, waar zij mogelijk schijnt. Dit wil zeggen: 1. door velerlei zaken meer te doen verzorgen door de besturen van de bestaande territoriale corporaties (provincies en gemeenten); 2. door bepaalde belangen te doen behartigen door nieuwe corporaties met een speciale taak (denk aan de in wording zijnde publiekrechtelijke organisatie van het bedrijfsleven); 3. ook door in het maatschappelijke leven gevormde organisaties, met steun en onder toe-

[p. 375]

zicht van de Overheid, werkzaamheden in het algemeen belang te laten verrichten (belangrijke voorbeelden leveren de woningbouwverenigingen, de instellingen voor bijzonder onderwijs en de bedrijfsverenigingen ter uitvoering van sociale-verzekeringswetten). Voor zover de lichamen van de eerste twee groepen bevoegd zijn (of zullen worden) om bindende regelingen (verordeningen) te maken, is daarvoor reeds een basis in de Grondwet. Maar het lijkt niet onwaarschijnlijk, dat bij de aanstaande herziening zal worden gepoogd, de bepalingen, die op de territoriale en de functionele decentralisatie betrekking hebben, in nauwer verband te brengen, zowel wat haar plaats in de Grondwet als b.v. wat de regeling van het hogere toezicht betreft. En voorts zal wel getracht worden om in de regeling van de constitutionele positie der provincie de belemmeringen te verwijderen voor een ruimere ontplooiïng van haar activiteit, waarvan - naast de reeds lang tot grote ontwikkeling gekomen werkzaamheid van de gemeenten - een heilzame vermindering van het overwegende regeren uit één centraal punt wordt verwacht.

Als derde vraagstuk de betrekkingen met het buitenland, die zo uitermate snel in betekenis en vooral ook in omvang zijn toegenomen. De Grondwet draagt het opperbestuur van deze betrekkingen op aan de Kroon en vordert alleen voor oorlogsverklaring en voor bekrachtiging van verdragen de toestemming van de Staten-Generaal. Reeds jaren lang is bepleit en gepoogd, aan de Kamers een invloed op de buitenlandse zaken te verzekeren, welke niet zó ver van haar zeggenschap over zaken van binnenlandse regering afstaat als veelal nog het geval is. Regeling en bestuur van de betrekkingen met het buitenland eisen dikwijls geheimhouding en spoed. Maar het is onbevredigend, dat overeenkomsten, die formeel geen verdragen zijn, enkel door de Regering aan de Staten-Generaal behoeven te worden medegedeeld, en dat de Kamers over verdragen eerst te oordelen krijgen nadat de onderhandelingen zijn voltooid en er feitelijk (behoudens hoge uitzondering) geen andere handelwijze dan goedkeuring mogelijk is. Tussentijds overleg met de Kamers (of met vaste Kamercommissies) vindt tegenwoordig meer plaats en aan tal van onderhandelingen op internationale conferenties nemen leden van de Staten-Generaal deel. Men zal te dezen opzichte ook wel iets in de Grondwet pogen vast te leggen.

De komende herziening kan waarlijk belangrijk genoeg worden. Moge haar een evenredige aandacht en belangstelling ten deel vallen!