De Gids. Jaargang 113

[p. 355]

C. Weststrate
Van douane-overeenkomst naar economische unie:
Een weg met hinder nissen

De benelux werd op 5 September 1944 te Londen geboren. De regeringen van Nederland, België en Luxemburg sloten toen de z.g. douane-overeenkomst, die inhield, dat de drie landen onderling geen invoerrechten zouden heffen en dat zij tegenover de buiten wereld een gelijk tarief van invoerrechten zouden toepassen. Nederland, België en Luxemburg zouden dus één ‘tolgebied’ worden; vandaar de naam ‘tolunie’, die men dikwijls aan de douane-overeenkomst verbindt.

In de 19e eeuw was een tolunie een economische unie, want andere beletselen van het internationale economische verkeer dan ‘tollen’ (invoerrechten) waren er praktisch niet. De Duitse ‘Zoll-Union’ was dan ook eigenlijk een economische unie. Hieronder wordt verstaan die economische samenwerking tussen twee of meer landen, waarbij geen ‘economische muren’ tussen hen bestaan. De 20e eeuw heeft, helaas, nog andere economische muren gebracht dan de invoerrechten: quantitatieve beperkingen van de invoer (zoals de contingentering: niet meer dan hoeveelheid x van product y mag per jaar worden ingevoerd) en deviezencontrôle (overheidscontrôle van betalingen naar het buitenland). Vooral de deviezencontrôle betekent een zeer hoge economische muur, en tegenwoordig is dus een samenwerking tussen twee landen, die niet meer is dan een tolunie, zeer zeker geen economische unie. Tenminste wanneer men dit begrip opvat in strikte zin. Het wordt ook wel gebruikt, zoals zovele woorden, in een losse en vage betekenis, zo, dat men eigenlijk niet precies weet wat men eraan heeft; er wordt, anders gezegd, ook wel eens gesproken van economische unie, wanneer men het oog heeft op een economische samenwerking, waarbij nog wel economische grenzen tussen de unielanden bestaan. Zo wordt gesproken van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (die kort na Wereldoorlog I tot stand is gekomen), hoewel

[p. 356]

deze niet is een volledige integratie van de Belgische volkshuishouding en de Luxemburgse; met name wat betreft landbouwproducten zijn er beletselen in het verkeer tussen beide landen. Natuurlijk verliest de economische unie veel van haar aantrekkelijkheid, als er, zij het geringe, beletselen in het economisch verkeer tussen de unie-landen blijven bestaan, want het douane-apparaat tussen de unie-landen moet dan in stand worden gehouden. De regeringen der Beneluxlanden streven dan ook naar een volledige economische unie; dat de B.L.E.U. niet geheel volledig is, is alleen toe te schrijven aan die lastige eigenschap der realiteit: haar onhandelbaarheid. De douane-overeenkomst van 5 September 1944 werd spoedig na de beeindiging van de oorlog ten uitvoer gelegd. De betrokken regeringen beseften zeer wel, dat de ‘tariefgemeenschap’, die zodoende ontstond, betrekkelijk weinig waarde had, en zij stelden zich dan ook tot taak haar binnen korte tijd tot een werkelijke economische unie te doen uitgroeien. De bevrijding ligt nu reeds vijf jaren achter ons, en nog steeds is de economische unie niet gerealiseerd. Ja, herhaaldelijk hebben de Beneluxregeringen verzekerd: zij zal spoedig komen, en positief hebben zij ruim een jaar geleden verklaard, dat zij van mening zijn, ‘dat de voorwaarden, welke noodzakelijk zijn voor de tot standkoming van een economische unie tussen de drie landen, per 1 Juli 1950 zullen kunnen worden vervuld.’¹ Hoe is het toch te verklaren, dat de Benelux zo moeilijk opgroeit - zó moeilijk, dat er bij velen enige twijfel gaat heersen, of het ooit tot een werkelijke, volledige of ten naaste bij volledige economische unie zal komen? Het algemene antwoord op deze vraag is: omdat er op de weg naar de economische unie vele hindernissen zijn, waaronder zeer hoge. Er zijn zoveel hindernissen, dat behandeling van alle ten minste een gehele aflevering van De Gids in beslag zou nemen, en dus kunnen hier alleen enkele zeer belangrijke worden behandeld. Wij kiezen de volgende: de monetaire hindernis, de agrarische hindernis, en het moeilijke probleem van de unie-organen. Volledigheidshalve mogen nog enkele andere hoge hindernissen worden genoemd, die nog niet zijn genomen: de aanpassing der belasting-systemen, en de aanpassing der organisatie van het economisch leven; wat dit laatste betreft, het is heel merkwaardig, dat Nederland kort geleden een stap heeft gedaan, die de economische een wording zonder twijfel zal bemoeilijken: de wet op de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie schept de mogelijkheid, dat hier te lande publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties allerlei regelingen voor het bedrijfsleven uitvaardigen

1 Protocol vastgesteld door de regeringen van Nederland, België en Luxemburg op de ministeriële besprekingen in Den Haag op 10, 11, 12 en 13 Maart 1949.

[p. 357]

die betekenen, dat de Nederlandse ondernemingen onder andere voorwaarden werken dan de Belgische en Luxemburgse, of, nauwkeuriger gezegd, dat de eerste gebonden zullen zijn door diverse beperkingen van hun bewegingsvrijheid, terwijl de laatste vrij zullen zijn.

De monetaire hindernis bestaat hierin, dat de Nederlandse gulden een z.g. zachte valuta is, terwijl de Belgische frank hard is (kortheidshalve zullen wij niet meer afzonderlijk melding maken van Luxemburg, behalve wanneer hiervoor een bijzondere reden is). De gulden en de frank zijn niet vrij inwisselbaar. Er is dus een deviezengrens tussen Nederland en België, en, zoals gezegd, de deviezengrens is een zeer lastige economische grens. De oorzaak van de monetaire moeilijkheid is, dat Nederland niet genoeg franken (spreken wij over franken zonder meer, dan worden Belgische franken bedoeld) of andere harde valuta's (zoals dollars) bezit om zijn import uit België te kunnen betalen. Als de import uit België geheel zou worden vrij gegeven zou dit waarschijnlijk nog heel wat erger zijn dan thans, nu de import uit België nog ten dele aan contrôle is onderworpen. De Belgische regering heeft aan Nederland reeds veel crediet gegeven om het tekort te dekken, maar zij kan dit natuurlijk niet blijven doen, evenmin trouwens als Nederland crediet kan blijven opnemen.

Zoals bekend vertoont de Nederlandse betalingsbalans een gestadige, zij het niet geheel regelmatige verbetering. Maar ongelukkigerwijs is de verbetering nog niet zover, dat Nederland harde valuta, die voor België acceptabel is, overhoudt. Er zijn wel voordelige saldi in het economisch verkeer met landen met zachte valuta (zoals Engeland) maar België denkt er niet aan om de ponden sterling e.d., die Nederland overhoudt, in betaling aan te nemen, want België bezit zelf al grotere saldi in zulke valuta's dan aan de Belgische regering aangenaam is. Dat onze betalingsbalans met België zelf in evenwicht zal komen (zodat wij onze import uit België precies betalen met onze export naar België¹), is nauwelijks denkbaar; er is een soort natuurlijke onevenwichtigheid in het handelsverkeer tussen beide landen, want België heeft gedurende vele decennia meer naar Nederland uitgevoerd dan uit Nederland ingevoerd. In 1948 was het nadelig saldo (nadelig voor Nederland) in de handelsbalans tussen Nederland en België maar liefst f 308 millioen; de Nederlandse invoer uit België was voor niet meer dan ongeveer 60% door de Nederlandse uitvoer naar België gedekt. In de tweede helft van 1949 in het nadelig saldo kleiner geworden, maar evenwicht is nog lang niet bereikt.

1 Eenvoudigheidshalve wordt hier afgezien van andere posten in de betalingsbalans Nederland-België dan import en export - een vereenvoudiging, die ons niet te zeer van de werkelijkheid verwijdert.

[p. 358]

Hoe staat het met de kans, dat Nederland voordelige saldi aankweekt in zijn verkeer met andere harde-valuta-landen? Kort gezegd: slecht. De voornaamste harde valuta is de U.S.A.-dollar. Ieder weet, dat Nederland lijdt onder een groot gebrek aan deze valuta, dat het energieke pogingen in het werk stelt om dit gebrek op te heffen, maar dat het nog lang niet zeker is, dat deze pogingen het gewenste resultaat zullen hebben (al moet dankbaar worden geconstateerd, dat het dollartekort bezig is kleiner te worden). Er zijn nog enkele andere harde valuta's, (zoals Zwitserse francs), maar ook hieraan heeft Nederland gebrek (anders zouden wij ze natuurlijk niet hard noemen) en het ziet er zeker niet naar uit, dat Nederland binnen afzienbare tijd saldi van deze valuta's zal kunnen kweken, die voldoende zullen zijn om het tekort in de betalingsbalans met België te dekken.

Er is echter nog een andere mogelijkheid van oplossing van de monetaire moeilijkheid: dat de zachte valuta's hard worden. Nederland houdt uit zijn economisch verkeer met het sterling-gebied ponden sterling over. Als nu het pond sterling weer eens de overal aanvaarde valuta wilde worden, die het voor de oorlog was - dan was Nederland uit de moeilijkheid verlost. Maar helaas! het pond sterling vertoont nog steeds onmiskenbare tekenen van zwakte, en hoe zeer het ook te wensen ware, dat het zijn vroegere sterke positie zou herkrijgen, het zou van al te groot optimisme getuigen dit in de nabije toekomst te verwachten. Het zelfde kan worden gezegd van andere zachte valuta's.

Het schijnt, tenzij er geheel onvoorziene dingen gebeuren, uitgesloten, dat de monetaire moeilijkheid binnenkort uit de weg zal zijn geruimd. En dit laatste, hoewel niet onmogelijk, zal zeer veel moeite kosten.

De agrarische hindernis bestaat hierin, dat de Nederlandse landbouw (hieronder begrijpen wij tevens de veehouderij) tegen lagere kostprijzen produceert dan de Belgische en Luxemburgse (hier moet Luxemburg afzonderlijk worden vermeld). Een beeld van dit verschil in productiekosten geven de richtprijzen voor tarwe, die bedoelen de boer een redelijke beloning voor de tarweproductie te geven. In 1948 bedroeg de richtprijs voor tarwe in Nederland f 21 per hl, in België f 26, in Luxemburg f 33 (de Belgische en Luxemburgse richtprijzen zijn omgerekend in guldens tegen de in 1948 geldende koers). Door de devaluaties van September 1949 zijn deze verschillen nog iets geaccentueerd, want de gulden is sterker gedevalueerd dan de frank. De economische unie maakt van het gehele unie-gebied één markt, en in één markt kunnen geen verschillende prijzen voor een bepaald product gelden. Zouden de verschillende richtprijzen gehandhaafd blijven, dan zouden de Nederlandse en Belgische

[p. 359]

boeren hun tarwe in Luxemburg gaan verkopen, en dan zou de Luxemburgse regering met zeer veel dure tarwe opgescheept raken; de Luxemburgers zouden zo een grote subsidie geven aan de Nederlandse en Belgische boeren. Het spreekt van zelf, dat zulk een gevolg van de economische unie onaanvaardbaar zou zijn. Dus: de tarweprijzen in de unielanden moeten op gelijk, althans ongeveer gelijk peil komen. Op welk peil? Op het Nederlandse? Dat betekent een kwijnen van de Belgische tarweproductie en een snelle dood voor de Luxemburgse. Op het Luxemburgse? Dat betekent gemakkelijke en grote winsten voor de Belgische en vooral voor de Nederlandse tarweverbouwers, ongewenste uitbreiding van de tarweproductie in België en vooral in Nederland, ongewenste stijging van de kosten van het levensonderhoud in België en vooral in Nederland. Op het Belgische peil? Dan treden in Nederland, hoewel in minder sterke mate, dezelfde bezwaren op, die verbonden zijn aan het Luxemburgse peil, terwijl in Luxemburg, ook in minder sterke mate, gelijke bezwaren optreden, als aan het Nederlandse peil verbonden zijn. Luxemburg wil zijn tarweproductie in stand houden (waarvoor het ook geldige redenen heeft). Nederland wil zijn tarweverbouwers niet een prijs uitkeren, die al te grote winsten geeft, de tarweproductie te zeer uitbreidt en de kosten van het levensonderhoud doet stijgen. Deadlock... Hoe kan men hieruit komen? Kunnen België en Luxemburg de kosten van de tarweproductie niet drukken tot het peil van de Nederlandse productiekosten? Wat Luxemburg betreft, het verschil is zo groot, dat dit uitgesloten schijnt. Wat België betreft kan de mogelijkheid wel aanwezig worden geacht. Maar gemakkelijk zal een voldoende verlaging van de Belgische kostprijs van tarwe niet zijn. Dat de tarweproductie in België zo duur is, vergeleken met Nederland, ligt vooral aan de lonen en de pachten. België zou een drastische verlaging van beide moeten doorvoeren - maar dit is lang niet eenvoudig. Een contrôle van de pachten, zoals Nederland die kent, is in België waarschijnlijk niet voor toepassing vatbaar; de Belgische mentaliteit zou deze waarschijnlijk niet verdragen.

Deze hindernis, die zich niet alleen bij de tarwe, maar ook bij verschillende andere landbouwproducten voordoet, is dus inderdaad een grote, wat Luxemburg betreft waarschijnlijk zelfs een onoverkomelijke moeilijkheid. Als de economische unie tot stand komt, zal voor landbouwproducten in ieder geval wel een economische muur blijven bestaan tussen Luxemburg en de twee andere unie-partners; zoals hierboven werd opgemerkt heeft ook de B.L.E.U. een uitzondering moeten maken voor landbouwproducten.¹

1 De Benelux-regeringen hebben in het najaar van 1949 aan een Benelux-commissie opdracht gegeven vóór 1 Januari 1950 een rapport in te dienen betreffende de harmonisering der landbouwpolitiek. Dit rapport schijnt nog niet gereed te zijn, is althans nog niet gepubliceerd.

[p. 360]

Dan is er het doornige probleem van de unie-organen. Komt de unie tot stand, dan is het onvermijdelijk, dat er gemeenschappelijke organen komen om te beslissen over de dan gemeenschappelijke vraagstukken van economische politiek - vraagstukken, die voor het gehele unie-gebied op de zelfde wijze moeten worden opgelost. Neem aan, dat de Belgische kolenmijnbouw in moeilijkheden komt; de Belgische regering wil, om deze moeilijkheden te verlichten, een hoge binnenlandse kolenprijs vaststellen. Deze hoge prijs zal dan moeten gelden voor het gehele uniegebied, want als in Nederland een lagere prijs geldt, koopt althans een deel van de Belgische kolenverbruikers de kolen in Nederland, met het gevolg, dat de moeilijkheden van de Belgische kolenmijnbouw verzwaard in plaats van verlicht worden (is er geen economische unie, dan kan België dit gevolg gemakkelijk voorkomen door invoerrechten op steenkolen te heffen). Er moet dus een beslissing worden genomen voor het gehele uniegebied.

Neem nu aan, dat de Belgische regering de Nederlandse uitnodigt tot een conferentie, ten einde tot een gezamenlijke beslissing te komen; dit is de procedure die wordt toegepast door souvereine staten. De Nederlandse kolenmijnbouw - nemen wij verder aan - verkeert niet in moeilijkheden en de Nederlandse regering weigert haar medewerking. Gevolg: er kan niets gebeuren. Deze methode brengt dus mee, dat één der unie-staten een beslissing kan tegenhouden, hoe gewenst of noodzakelijk deze voor de unie-partner ook moge zijn; het belang van de staat, die de bestaande toestand wil handhaven, geeft altijd de doorslag tegenover het belang van de staat, die verandering wenst, ook al is dit laatste belang veel groter dan het eerste. Dit is natuurlijk niet alleen onbillijk, het is ook onbevredigend, want wenselijke aanpassing aan gewijzigde omstandigheden zal zodoende dikwijls worden tegengehouden. Bovendien ontstaat er kans op onaangenaamheden tussen de unie-genoten.

Het vereiste van eenheid van economische politiek, gevoegd bij de wenselijkheid dat deze politiek zich op vlotte wijze aanpast aan de omstandigheden en dat de verhouding tussen de unie-genoten van aangename aard blijft, maakt het dus onvermijdelijk, dat organen in het leven worden geroepen, die een beslising kunnen nemen, wanneer de regeringen van de delen der unie het niet eens kunnen worden. Voor unie-vraagstukken moet er dus een unie-regering en misschien ook een unie-parlement komen. Aan de mogelijkheid van stichting van een unie-parlement heeft Prof. Dr L.W.G. Scholten, hoogleraar in de parlementaire geschiedenis aan de

[p. 361]

Rijksuniversiteit te Leiden, enige tijd geleden een beschouwing gewijd,¹ waarin wordt gewezen op de karakterverschillen tussen de parlementen van Nederland en België, die aan de stichting van een Benelux-parlement grote moeilijkheden in de weg leggen - moeilijkheden waarvoor Prof. Scholten geen oplossing aangeeft. Laten wij ons, om het ons niet al te moeilijk te maken, niet verdiepen in de speciale problemen van een Benelux-parlement. Laten wij niet meer doen dan de vraag beschouwen, hoe een ‘super-regering’ ter beslissing van unie-kwesties, waarover de nationale regeringen het niet eens kunnen worden, samengesteld zou moeten zijn; de vraag is, zoals zal blijken, al moeilijk genoeg.

Het voor de hand liggende antwoord is: creëer een orgaan, paritair samengesteld uit vertegenwoordigers van Nederland en van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (de laatste is reeds sinds 1922 een economische eenheid, en mag dus in de nieuwe combinatie als eenheid, tegenover Nederland, worden aangemerkt - de mogelijke tegenwerpingen negeren wij). Dus b.v. drie Nederlanders, twee Belgen, een Luxemburger. Nu komt er een kwestie voor deze ‘Opperste Raad van de Benelux’ (‘ORB’ wordt natuurlijk hiervan gemaakt), een kwestie, waarin de Nederlandse regering het niet eens kon worden met de regeringen van België en Luxemburg. Hoe zullen de vertegenwoordigers van de drie landen in de ORB spreken en stemmen? De drie Nederlanders zullen het Nederlandse standpunt voorstaan, de twee Belgen en de ene Luxemburger verdedigen het Belgisch-Luxemburgse standpunt. Het is natuurlijk mogelijk, dat zij in vriendschappelijke discussie de standpunten weten te verzoenen, en dat zij een compromis-oplossing zullen bereiken. Maar er is geen enkele waarborg, dat dit het geval zal zijn. Waarom zouden deze mensen het eens worden, als de regeringen het niet eens konden worden? Dus de kans is groot, dat de ORB een schouwtoneel van deadlocks zal worden - telkens en telkens drie stemmen voor, en drie tegen. Goed, dan een andere samenstelling van de ORB: elk land wordt erin vertegenwoordigd naar verhouding van de grootte van zijn bevolking. Deze samenstelling is voor Nederland buitengewoon aantrekkelijk, want dit land heeft dan de absolute meerderheid in het machtige college. Maar voor België en Luxemburg? Niemand zal geloven, dat deze zulk een samenstelling ooit zullen aanvaarden.

Wij zoeken verder. Wij behouden de paritaire samenstelling, maar wij voegen toe een neutrale voorzitter, die een beslissende stem heeft - een voor de hand liggend recept. Maar zullen de patiënten dit recept willen

1 In het Orgaan van de Nederlandse Kamer van Koophandel voor België en Luxemburg, Januari 1950.

[p. 362]

gebruiken? Het betekent niets minder dan dat de beslissingen over de hoogste belangen van de unie-genoten worden genomen door een vreemdeling! Zijn de volkeren van de Benelux voor zulk een ‘souvereiniteitsoverdracht’ rijp? Zullen de Benelux-regeringen het eens kunnen worden over de keuze van deze buitengewoon belangrijke figuur? Zal er een vreemdeling te vinden zijn, die een zo grote kennis heeft van de volkshuishoudingen der unie-genoten en van de mentaliteit der drie volkeren, dat de beslissing over hun levensbelangen hem met gerust gemoed kan worden opgedragen?

Al deze vragen zijn vragen, waarop niet velen een bevestigend antwoord zullen durven te geven. En toch moet het probleem van de unie-organen worden opgelost. Ook deze hindernis moet worden genomen. Misschien, dat het niet beslist nodig is haar te nemen vóór het tot stand komen der unie, dat het probleem kan worden aangevat nadat de unie is opgericht, maar veel verstandiger schijnt het om het vóór de oprichting op te lossen; het is niet wijs om zee te kiezen met een schip zonder kapitein.

Deze en andere hindernissen op de weg van de douane-overeenkomst naar de economische unie zullen overwonnen moeten worden. Degene, die zich erin heeft verdiept, zal zich niet meer erover verwonderen, dat deze weg slechts moeizaam wordt afgelegd. Hij zal zich misschien zelfs afvragen, of de weg wel ooit tot het einde zal worden bewandeld, of niet de drie volkeren, moedeloos geworden door de vele hindernissen die zij ontmoeten, de wandeling zullen staken. Niemand is er, die zulk een vraag kan beantwoorden. Maar wel kan worden gezegd, dat dit hoogst betreurenswaardig zou zijn. Om twee redenen: in de eerste plaats omdat de economische unie voor de drie landen op den duur belangrijke voordelen zal kunnen opleveren, in de tweede plaats omdat een falen van de moedige poging der Lage Landen een zeer onguntige invloed zou uitoefenen op de pogingen tot de zo wenselijke economische integratie in wijder verband. Als de economische integratie op kleinere schaal niet uitvoerbaar mocht blijken te zijn, zal de strijd van degenen, die economische integratie in groter verband voorstaan, tegen de sterke machten van het economische isolationisme nog zwaarder worden dan zij nu reeds is. Dat de moeilijkheden, die de Benelux op zijn weg ontmoet, op bevredigende wijze worden opgelost, is dus niet alleen voor de die landen zelf, maar voor geheel West-Europa, misschien voor de gehele wereld, van belang. Met spanning zien wij toe.