De Gids. Jaargang 108

[p. 135]

Staatsnoodrecht
Een beschouwing naar aanleiding van de kamerdebatten over het wetsontwerp betreffende de voorloopige Staten-Generaal

Het parlementaire werk heeft zijn loop hernomen. De eerste kennismaking tusschen het Ministerie-Schermerhorn en de tijdelijke Staten-Generaal heeft geen slechten indruk achtergelaten. De positie van het kabinet schijnt ons door de behandeling van het wetsontwerp betreffende de voorloopige Staten-Generaal versterkt.

De rede, waarmede vooral Minister Schermerhorn het wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft verdedigd, getuigde van wijs beleid; zij was overtuigend van inhoud en gaf blijk van een groote geneigdheid om met de wenschen der Tweede Kamer rekening te houden. Daardoor alleen reeds was het gemeen overleg tusschen Kroon en Staten-Generaal - na ruim 5 jaren rust - in den waren zin des woords hersteld.

Aanvankelijk stond de oppositie schijnbaar in sterke stellingen. Niet alleen de heer Schouten, in een als steeds goed voorbereide en logisch opgebouwde rede, maar ook de heeren Tilanus en Ruys de Beerenbrouck verweten den ministers veel te lang getalmd te hebben alvorens zij het contact met de Volksvertegenwoordiging hadden hersteld. En 't was alweer de heer Schouten, die, thans krachtig gesteund door den sociaal-democraat Donker, de Regeering voorhield, hoe de Nederlandsche Volksbeweging, waarmede de minister-president vriendschappelijke betrekkingen onderhoudt, ten geleide van haar program, een pleidooi had gehouden om voorshands een herleving van den partijstrijd te vermijden, voorshands geen verkiezingen te houden, maar liever een tijdperk van eendrachtigen vernieuwingswil, politieke bezinning en heroriënteering in te gaan. En in een politiek vraaggesprek had de minister-president zich in soortgelijken zin uitgelaten, terwijl ook de Memorie van Toelichting in ongeveer gelijkluidenden toon was gesteld.

Zoo bleek dus bij de parlementaire beraadslagingen de juistheid van onze opmerking - in het Octobernummer van de Gids gemaakt - dat een minister der Kroon goed doet zich in het algemeen van politieke activiteit, buiten het parlementair verkeer, te onthouden. Intusschen, de Regeering heeft reeds in haar Memorie van Antwoord bakzeil gehaald en de toezegging gedaan

[p. 136]

om, zoo spoedig als zulks technisch mogelijk is, tot het uitschrijven van verkiezingen te zullen overgaan. En in het mondeling debat heeft de Regeering die mededeeling nog eens herhaald en haar aanvankelijk voornemen om allereerst een eventueele nieuwe politieke wilsvorming af te wachten naar het tweede plan verwezen.

Ook in betrekking tot de klacht, dat de Staten-Generaal eerst zes maanden na de bevrijding hun werk - en dan nog op beperkte schaal - kunnen hervatten heeft de Minister-president een zeer welwillend geluid laten hooren.

‘Had de Regeering echter kunnen voorzien - aldus de heer Schermerhorn - dat de geheele procedure voor de vorming van de Voorloopige Staten-Generaal een zoo langen tijd in beslag zou nemen, als thans het geval dreigt te zijn, dan zou zij zeer waarschijnlijk hebben overwogen, de regeling voor de totstandkoming van de Voorloopige Staten-Generaal op andere wijze te doen plaats hebben.’

De Minister erkende ook, door de debatten ervan overtuigd te zijn, minder oppositie te zullen hebben ondervonden, indien de Regeering eerder gestart ware. Maakte de loyale erkenning reeds een goeden indruk, 's Ministers aan val op de hoofdstelling van den Antirevolutionnairen woordvoerder was ongetwijfeld sterk.

Men weet, dat het hoofdgeschilpunt tusschen den heer Schouten en de Regeering gelegen was in de vraag in hoeverre bij de samenstelling van het Noodparlement van de Grondwet mocht worden afgeweken. Tegenover het Antirevolutionnaire standpunt, dat aanvulling van vacatures in de Tweede Kamer overeenkomstig de candidatenlijst van 1937 behoorde te geschieden, had de Regeering een min of meer ingewikkelde benoemingsprocedure gesteld. Voor elke vacature zou door de Nationale Adviescommissie een voordracht van twee personen worden opgemaakt, welke voordrachten dan in handen zouden worden gesteld van een speciale commissie, die uit die dubbeltallen nieuwe Kamerleden zou benoemen. De betreffende commissie zou bestaan uit den vice-president van den Raad van State, twee leden der Eerste Kamer, drie der Tweede, alsmede vijf leden door de genoemde Adviescommissie aan te wijzen.

Waarom had de Regeering dezen weg gekozen? Omdat de Nationale Adviescommissie is tot stand gekomen uit een samenwerking van het Vaderlandsch Comité en de Groote Adviescommissie der Illegaliteit en door haar inschakeling aan de verzetsbeweging invloed werd toegekend op de samenstelling van de Voorloopige Staten-Generaal.

[p. 137]

Tusschen de Regeering en den heer Schouten bestond geen verschil over de vraag of van de Grondwettelijke bepalingen behoorde te worden afgeweken. Daar de zittingsduur der Tweede Kamer in 1941 en die der Eerste Kamer in 1943 expireerde kon ook naar de meening van den Antirevolutionnairen staatsman het parlementaire raderwerk niet op gang worden gebracht zonder van staatsnoodrecht gebruik te maken. De heer Schouten ontkende evenwel, dat de Regeering voor haar oplossing een beroep op staatsnoodrecht mocht doen. Want, aldus zijn betoog, zoodra de mogelijkheid hersteld is om de grondwettelijke voorschriften weer te doen werken moogt gij - Regeering - op dat Staatsnoodrecht geen beroep meer doen. Wij - Antirevolutionnairen - wenschen ons niet verder van de duidelijke voorschriften van Grondwet en wet te verwijderen dan ter bereiking van het doel, nl. weer in functiestelling van de Staten-Generaal, onvermijdelijk is.

De Antirevolutionnairen hebben zich ook bij vorige gelegenheden op een zuiver formeel standpunt gesteld. Toen in de tachtigerjaren het aantal leden der Tweede Kamer niet meer in overeenstemming met de toen geldende grondwettelijke bepalingen was, hebben de Antirevolutionnairen zich tegen elke Grondwetscherziening verklaard, als niet eerst de z.g. Kiestabel veranderd werd, waardoor het aantal leden der Tweede Kamer in overeenstemming zou zijn gebracht met de toegenomen bevolking.

Men ziet: oogenschijnlijk een sterk standpunt. Maar was de opvatting van den Antirevolutionnairen afgevaardigde over het staatsnoodrecht wel geheel juist? Om op deze vraag een antwoord te geven moeten wij iets dieper ingaan op den aard en omvang van het staatsnoodrecht, een naar het oordeel van Prof. Anema in de Eerste Kamer ‘zeer verlokkelijk veld van bezigheid’.

Naar de onderscheiding in 1912 door Mr M.L. Prins in een dissertatie gemaakt heeft men ook in de Tweede Kamer over subjectief en objectief staatsnoodrecht gesproken. Onder het eerste verstaat men de bevoegdheid van den Staat om ingeval van nood af te wijken van het geldende recht. Onder het tweede is te verstaan de regeling van zoodanige bevoegdheid door den wetgever. Zoo bevat b.v. de wet op den Staat van Oorlog en Beleg een stukje objectief staatsnoodrecht.

Over de wettigheid en geoorloofdheid van dit objectieve staatsnoodrecht bestaat natuurlijk geen twijfel. Anders staat het met de geldigheid van het subjectieve noodrecht. De allereerste vraag die wij te beantwoorden hebben is: heeft men hier inderdaad

[p. 138]

met recht te doen? Is het subjectieve staatsnoodrecht een rechtsinstituut, dat algemeen dient te worden erkend?

Mr L. den Beer Poortugaal in een proefschrift van 1895 over het ‘Noodonteigeningsrecht’ ontkent dit zeer beslist. Hij meent dat in gevallen van nood de Staat louter optreedt op grond van de bij hem berustende ‘macht’.

In aansluiting op von Jhering ‘Der Zweck im Recht’ (I S 247 sq) betoogt hij, dat gebroken moet worden met het denkbeeld, dat elke handeling, in noodtoestand tegen het bestaande recht in gepleegd, het gebruik maken van een recht zou zijn.

Neen, indien het geldend recht tekort schiet treedt de staatsmacht op en doet wat zij meent dat in de gegeven omstandigheden gedaan moet worden. Evenals in het leven der individuen het recht bij een noodtoestand ophoudt, zoo heeft hetzelfde plaats in het leven van volken en staten.

Intusschen is het betoog van von Jhering erop gericht aan te toonen, dat niet slechts de norm tot machtsoefening (geweld) kan leiden, nl. als machtsmiddel om den norm te handhaven, maar ook machtsoefening (geweld), b.v. in tijden van revolutie of staatsgreep tot den norm kan voeren. M.a.w. machtsoefening kan nieuw recht scheppen.

Zoo gezien verliest de vraag of het handelen van de overheid in tijden van nood uit een haar toekomend recht dan wel uit de haar ter beschikking staande macht voortvloeit, veel van haar beteekenis. Veel gewichtiger wordt de vraag of de daad, de beslissing van de overheid rechtmatig is; immers waar tegenkrachten ontbreken bestaat de mogelijkheid, dat het geschapen recht slechts formeel op dien naam kan aanspraak maken, maar in werkelijkheid niet anders dan ergerlijk machtsmisbruik is. Nood kan nimmer - aldus ook den Beer Poortugaal - een verontschuldiging voor onrechtmatig handelen zijn.

Het moet dit aspect van het vraagstuk zijn geweest, dat den heer van der Goes van Naters voor den geest stond, toen hij in zijn belangrijke Kamerrede de stelling poneerde, dat het ongeschreven noodrecht van thans, evenals de Grondwet van 1813, op het rechtsbewustzijn der natie berust.

De heer de Wilde heeft den socialistischen spreker gevraagd waar dat staatsnoodrecht te vinden was en hij voegde er aan toe, dat toch ook het ongeschreven recht ergens te vinden moet zijn, b.v. in de gewoonte. Uit het feit, dat het staatsnoodrecht in ons land nog nimmer was toegepast, concludeerde de heer de Wilde, dat het dan ook niet in het rechtsbewustzijn van ons volk kon zijn opgenomen.

[p. 139]

Na wat wij hebben opgemerkt zal men gevoelen, hoe de heer de Wilde de diepere beteekenis van wat den heer van der Goes voor den geest stond - maar o.i. niet geheel juist formuleerde - voorbijzag. De diepere beteekenis ligt hierin, dat iedere democraat, die zijn instemming betuigt met een overheidsbeslissing, die onmiskenbaar van het geldende positieve staatsrecht afwijkt de zekerheid moet bezitten, dat een dergelijke, noodzakelijke, afwijking van Grondwet en wet in overeenstemming is met wat breede lagen van het Nederlandsche volk als rechtvaardig, billijk of wenschelijk beschouwen.

De betrokken maatregel berust dus niet op een bestaand rechtsbewustzijn - gelijk de heer van der Goes stelde - neen, het rechtsbewustzijn reageert pas van het oogenblik af, dat een bepaalde maatregel in overweging wordt genomen. Er zet zich een proces in werking om vast te stellen hoe de formeele rechtsregel in de volksovertuiging zal worden opgenomen. Men verlieze voorts niet uit het oog, dat het rechtsbewustzijn van geheel een volk slechts zelden positief reageert; ook voor het volk geldt veelal ‘variis modis benefit’. Tal van wettelijke maatregelen, ja zelfs Grondwetsschennis, laten het volk veelal koud, omdat de reëele beteekenis van wat er gebeurt zijn belangstelling niet vermag te wekken.¹⁾ Alleen: wanneer de Regeering zich in de gevoelens der natie vergist ja, dan doct het rechtsbewustzijn zich in negatieven, afwerenden, zin gelden.

Keeren wij thans wederom terug tot de vraag of staatsnoodrecht inderdaad een recht kan worden genoemd of louter bestaat uit een feitelijk handelen in tijden van nood, wanneer de geldende wetgeving tekortschiet. Uit wat wij zooeven opmerkten zal men reeds ervaren hebben hoe een eventueel recht van de overheid om in gevallen van nood te handelen ten nauwste verband houdt met de wijze, waarop zij zich voorstelt dit te doen. Het doel dat

1) Zelfs de Antirevolutionnairen opponeerden niet toen de voorzitter der Eerste Kamer in de vergadering van 25 October 1945 het wetsontwerp op de Voorloopige Staten-Generaal met 16 tegen 8 stemmen aangenomen verklaarde, ofschoon het quorum niet aanwezig was.
Art. 108 der Grondwet immers verklaart, dat de Kamers niet mogen beraadslagen en besluiten, zoo niet meer dan de helft der leden tegenwoordig is. Welnu, het door de Grondwet voorgeschreven aantal leden voor de Eerste Kamer is 50 en er behooren bij de beraadslaging en stemming over wetsontwerpen dus minstens 26 leden aanwezig te zijn. Art. 11 van het Reglement van Orde, dat ten aanzien van het aantal leden, dat aanwezig moet zijn alvorens de zitting geopend kan worden, een wellicht niet geheel duidelijke bepaling bevat (Sybenga) kan aan het grondwettelijk voorschrift van art. 108 zijn kracht niet ontnemen.

[p. 140]

de overheid nastreeft en het middel om dit doel te bereiken kunnen van een eventueel recht tot handelen niet worden gescheiden.

Wij staan immers voor het volgende dilemma: ofwel de overheid heeft ook in tijden van nood geen andere bevoegdheid dan die haar in normale gevallen toekomt en welke moet steunen op de wet, maar dan is alleen objectief noodrecht denkbaar; of de overheid heeft buiten de wet om een bijzondere bevoegdheid om de wet ter zijde te laten, maar dan moet die bevoegdheid op iets anders berusten dan op het positieve recht; wil zij rechtmatig zijn, dan is het niet voldoende zich te beroepen op macht of geweld, maar moet zij een rechtsgrond hebben.

Subjectief staatsnoodrecht is dus òf een juridische fictie òf het moet gefundeerd zijn in het recht en wel in ander recht dan de positieve wetgeving van het land, waarin de overheid regeert.

Men zal hier mitsdien moeten uitgaan - er is geen andere weg - van algemeene, thans door de overgroote meerderheid der rechtsgeleerden erkende rechtsbeginselen op staatsrechtelijk terrein.

Het woord natuurrecht heeft een slechten roep gekregen, maar zoowel in het staatsrecht als in het volkenrecht worden zulke algemeene rechtsbeginselen aangetroffen. Zij zijn ten deele ontleend aan algemeen heerschende, door zede en gewoonte geijkte rechtsopvattingen, ten deele berustend op algemeene oordeelvellingen omtrent de eischen, die redelijkheid en zedelijkheid stellen op het terrein van het recht.

Nu meen ik geen tegenspraak te zullen vinden, indien ik zeg, dat vrijwel algemeen erkend wordt, dat zelfhandhaving het eerste doel en tevens eerste plicht van den staat, dus van zijn overheid, is. Daarnaast rijst voor de volken, die zegevierend uit den strijd tegen de dictatuur tevoorschijn zijn gekomen de plicht hun democratische staatsinstellingen zoo spoedig mogelijk in eere te herstellen.

Deze beginselen zijn in casu voor de vraag van het bestaan en de rechtmatigheid van staatsnoodrecht beslissend. Plichtsvervulling is een ethische eisch; voor den staat is zij een eisch van het recht, omdat de zelfhandhaving zoowel als het herstel der parlementaire democratie voorwaarden zijn voor de instandhouding van de, in en door den staat in rustige tijden geschapen, rechtsorde.

Het was wederom van der Goes van Naters, die dit in het Kamerdebat het zuiverst aanvoelde toen hij zeide: De Regeering zou ernstig in gebreke zijn gebleven wanneer zij niet met een

[p. 141]

voorstel ware gekomen. De taak der Regeering in dezen vloeit niet uit wetten voort - want die voorzien hierin niet - maar uit de algemeene taak der bewindvoering, die tot het wezen der regeerfunctie behoort.

Wij hebben dus nu gevonden, dat er ongetwijfeld een staatsnoodrecht bestaat in den zin van een recht om in tijden van nood rechtsregelen in het leven te roepen, die van het positieve recht afwijken. Maar deze erkenning sluit tevens de beperking in, dat die regelen zich strikt moeten beperken tot het bereiken van het nagestreefde doel en dat haar inhoud er op berekend zij de instemming (eventueel achteraf) te verkrijgen van de groote meerderheid der burgers.

Daarom was het uitwijken der Nederlandsche regeering in 1940 naar Engeland volkomen gerechtvaardigd, omdat daardoor de bescherming en handhaving van de levensbelangen van den staat mogelijk werd. Om dezelfden reden is thans, in 1945, het treffen van een noodmaatregel om de parlementaire democratie weer op gang te brengen een gerechtvaardigd doel, dat handelend optreden voor de Regeering tot plicht maakt.

Dit wat het doel betreft. Rest de vraag van het gerechtvaardigd middel. Ten aanzien van het besluit der Regeering om in 1940 naar Engeland te gaan is geen twijfel mogelijk. Zij wenschte een regeeringscapitulatie te voorkomen; zij beoogde het Nederlandsch grondgebied, dat toen nog onbezet was (Zeeland) benevens het grondgebied in Oost- en West-Indië tezamen als één souvereine staat in stand te houden en het bestuur daarover voort te zetten. Geen ander middel dan ons land te verlaten restte haar.

Met de vraag hoe het parlementaire werk weer op gang kon worden gebrachtstond het anders. Er waren allerlei mogelijkheden om ons land weer aan een parlement te helpen. De Regeering had alle 150 leden der beide Kamers kunnen benoemen; zij had alleen de vacatures door henoeming harerzijds kunnen aanvullen; zij had tijdelijk met het Rompparlement, bestaande uit de overgebleven leden, kunnen verder werken; zij had de vacatures kunnen aanvullen volgens de nog uit 1937 stammende lijsten (denkbeeld Schouten) en ten slotte was er de mogelijkheid, die zij ten slotte ook aan de Staten-Generaal heeft voorgelegd.

Waarom schijnt nu ook ons de gekozen oplossing de beste? Waarom moest ten slotte het denkbeeld der Antirevolutionnairen om zoo dicht mogelijk bij de wettelijke bepalingen te blijven worden afgewezen?

[p. 142]

Von Jhering kan ons ook hier den weg wijzen. Hoe men overigens over zijn kijk op de practische werking van het staatsnoodrecht moge denken er is veel waars in zijn motiveering van de rechtmatigheid van het optreden van den Staat in strijd met de wet voor tijden, dat bijzondere omstandigheden haar daartoe nopen.

Indien, zoo redeneert hij, de staatsmacht onder alle omstandigheden aan de wet gebonden was en nooit zou mogen bevelen of verbieden, betgeen in de wet niet was voorzien, dan zou de staatswet op één lijn zijn gesteld met de natuurwet. Men had dan den rechtsstaat in den volmaaktst denkbaren vorm. Slechts één element zou aan zulk een Staat ontbreken: zijn levensvatbaarheid. Zulk een staat zou geen maand kunnen bestaan; hij zou om het te kunnen, moeten zijn, wat hij juist niet is: een uurwerk.

Wat den jurist von Jhering hier voor den geest stond heeft ook, althans in het latere stadium, de Regeering bewogen. Het blijkt uit de woorden van den Minister-president in de Tweede Kamer gesproken. Luistert slechts:

‘Het beleid, dat de Regeering met vaste hand¹⁾ volgt is er... op gericht... den weg te banen, die naar haar meening de geringste offers aan inwendige wrijving en weerstanden zou oproepen. Zij doet dit niet omdat zij weerstand vreest, daarvan kunnen zich ook haar bestrijders verzekerd achten, maar eenvoudig omdat zij gelooft, dat dit gemartelde volk in volstrekt berooiden toestand, geslagen naar lichaam en geest, er recht op heeft niet op noodelooze wijze geprikkeld te worden door de gevolgen van een te strak doorgevoerd formalisme.’

Terecht legt de heer Schermerhorn hier dus verband tusschen zijn noodverband en den toestand van het levend subject, het Nederlandsche volk. De te treffen oplossing moet zoo nauw mogelijk aansluiten bij wat men redelijkerwijze mag verwachten, dat het rechtsbewustzijn van ons volk kan aanvaarden.

Natuurlijk komt hier een subjectief element in het geding, maar het is een vraagstuk van beleid - aldus op een andere plaats de heer Schermerhorn - of men in het aangezicht van de ontwikkeling, zooals die zich in ons volk voltrok, den door de Regeering ingeslagen weg moest volgen of een andere.

Wat nu dat beleid betreft wees de Minister erop, dat de verzetsbeweging aanvankelijk de bedoeling had een orgaan te stichten, dat zich met staatkundige vraagstukken zou bezighouden. Ten slotte kwam men echter tot de vruchtbare gedachte,

1) Deze vaste hand zien wij minder scherp geteekend dan de Minister-President.

[p. 143]

dat het beter was in Nederland te vermijden wat in andere landen geschiedt, nl. de verzetsbeweging als politieke factor te doen optreden. Welnu dat kon worden vermeden door de Nationale Adviescommissie voor een belangrijk percentage uit personen te doen bestaan, die in de verzetsbeweging een rol hadden gespeeld. Intusschen namen zij in die commissie niet zitting als afgevaardigden van organisaties, doch als persoonlijke dragers van den geest der verzetsbeweging en van verschillende politieke inzichten.

Door nu de Nationale Adviescommissie bij het aanvullen der beide Kamers der Staten-Generaal een rol toe te kennen heeft de Regeering inderdaad - gelijk de heer Schermerhorn in het licht stelde - tegenstellingen overbrugd en een synthese van aanvankelijk botsende stroomingen tot stand gebracht.

Het was naar onze meening het sterkste deel van het betoog des Ministers waar hij deze motiveering voor het Regeeringsvoorstel gaf. Instede van het afgeloopen uurwerk weer op te winden heeft de Regeering ten slotte een oplossing aanvaard, die met wat er in breede lagen van het Nederlandsche volk leeft in overeenstemming is en door andere stroomingen, juist op grond van het aangevoerde motief, gereedelijk wordt aanvaard.

Mocht men vóór de behandeling van het wetsontwerp betreffende de Voorloopige Staten-Generaal wellicht nog in twijfel hebben verkeerd over de juistheid van den door de Regeering voorgeslagen weg, de beraadslagingen in de Tweede Kamer moeten de overtuiging hebben gevestigd, dat de Regeering ons den meest aannemelijken weg gewezen heeft.

Dank zij de aanvaarding van het betreffende wetsontwerp door de beide Kamers der tijdelijke Staten-Generaal is dan eindelijk heden - 20 November 1945 - de zitting 1945-1946 van de Voorloopige Staten-Generaal door H.M. de Koningin geopend.

Molenaar