De Gids. Jaargang 104

[p. 274]

Een heugelijke verschijning

Mr. C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandsche Staatsrecht. - Tjeenk Willink, Zwolle 1940.

Van der Pot's Staatsrecht verschijnt op een tijdstip, dat slechts de oppervlakkige beschouwer daarvoor ongunstig kan noemen. Het moge waar zijn, dat de tijdsomstandigheden geen uitgever gunstig zijn en dat het publiek, waarvoor een wetenschappelijk werk als dat van van der Pot is bestemd, thans nauwelijks verwacht kan worden zijn onverdeelde aandacht daaraan te zullen schenken, tegenover deze ongunstige factoren staat, dat thans meer dan ooit behoefte wordt gevoeld aan bezinning omtrent den opbouw van den Nederlandschen Staat en aan concrete kennis omtrent de wijze, waarop wij conform onze Grondwet en de bestaande wetten worden geregeerd. In die behoeften nu heeft van der Pot met een door evenwichtigheid reeds thans klassiek werk voorzien.

Het boek van van der Pot is strikt-juridisch of, om hetzelfde negatief uit te drukken, volkomen on-politiek. Getrouw aan de beste tradities onzer Staatswetenschap¹⁾ gaat van der Pot te werk zonder politiek vooroordeel, zonder politieke hartstocht. Slechts zelden laat hij zich tot goed- of afkeuring van bestaande instellingen verleiden en als hij daartoe overgaat is zijn oordeel steeds gematigd, goed gemotiveerd en wel overwogen. Het stelsel der evenredige vertegenwoordiging heeft zijne bewondering niet, maar de veel vernomen grief tegen de kleine partijtjes en de daaraan toegeschreven verlammende werking van het parlementaire stelsel acht hij ‘zeer overdreven.’ Verbetering is z.i. moge-

1) Vgl. v. Vollenhoven, Verspreide Geschriften III, p. 742: ‘een katholiek, een vrijzinnig enz. Nederlandsch staatsrecht schijnt evenmin te bestaan als een katholiek, een vrijzinnig enz. Nederlandsch privaatrecht’.

[p. 275]

lijk door eene vervanging van het lijsten-stelsel door een personen-stelsel, waarvan hij hoopt, dat de bezwaren ‘op den duur wellicht door verbeterde techniek zijn te ondervangen’. De in de latere jaren hand over hand toegenomen delegatie van wetgevende macht aan de Kroon ontlokt hem (p. 300) de opmerking, dat ‘men zich niet aan den indruk kan onttrekken, dat een zekere neiging, om de regeling zelve binnen de departementale sfeer te houden, toch veelal er toe geleid heeft om daarin verder te gaan dan noodig was’. Dergelijke kritiek is echter in van der Pot's boek even zeldzaam als door hare formuleering voor zijn bedachtzame evenwichtigheid typeerend. Dat het door van der Pot zelf op pag. 21 geformuleerde gebod: ‘de auteur, evenals de docent, zal zijn eigen politieke voorkeur zooveel hij kan, het zwijgen moeten opleggen, wil hij niet gevaar loopen, dat zijn beschrijving de noodige objectiviteit zal missen’ door hem stipt is opgevolgd, zal elke lezer van zijn handboek dan ook ten volle moeten beamen.

Ook in ander opzicht toont van der Pot zijne rustige onvooringenomenheid. Hij is geen verblinde aanhanger van ééne, noodzakelijk eenzijdige, methode van staatsrechtbeoefening. Het extreme dogmatisme van Laband veroordeelt hij (pp. 19-20), zonder nochthans de waarde der juridische theorie te miskennen, de historische methode heeft zijn sympathie, doch hij zelf waarschuwt voor verwarring van staatsrecht- en geschiedbeoefening door kernachtig te formuleeren: ‘den historicus interesseert, hoe het vroeger geweest is, den staatsrechtbeoefenaar, hoe het tegenwoordige is geworden.... Begrip.... zal slechts te verkrijgen zijn tegen den achtergrond van het historisch gebeuren. Maar instellingen en normen, die uitgeleefd zijn, blijven uiteraard aan den rechtshistoricus overgelaten’ (p. 20).

Door zijn stof aldus historisch-juridisch te bewerken heeft van der Pot het werk volbracht, dat door Thorbecke werd begeerd en door Struycken, aarzelend nog, aangevangen doch - helaas! - niet voltooid. Het boek, waarom van Vollenhoven heeft gevraagd¹⁾ en dat ons nòch door Buys, nòch door Struycken, nòch door Kranenburg was geschonken, ligt thans ter tafel. Is dat op zichzelf al niet voldoende om van een heugelijke verschijning te spreken?

1) Vgl. v. Vollenhoven, Nationale Staatsrechtstudie in Nederland, Verspr. Geschr. I, p. 111.

[p. 276]

Van Vollenhoven zou zich ook nog om een andere reden over van der Pot's Staatsrecht ten zeerste hebben verheugd. Den genoemden auteurs is door van Vollenhoven niet zonder reden verweten, dat zij ‘in plaats van hetzij staatsrecht van het Koninkrijk, hetzij rijksstaatsrecht, een mengsel van die twee’ hebben gegeven, ‘een mengsel dat slechts te verklaren schijnt uit het voorbeeld van den grondwetstekst’. Van der Pot heeft het probleem, hoe dit grondwettelijk ‘mengsel’ niet uiteen te hakken maar te geleden, op buitengewoon gelukkige wijze opgelost. Zijn hoofdtaak blijft de beschrijving van het staatsrecht van het rijk in Europa, maar hij is er op uit geweest, dit te plaatsen in het kader van het staatsrecht van het geheele Koninkrijk of, om met van der Pot te spreken, van den staat. Na een eerste boek over de grondslagen van het Nederlandsche staatsrecht (begrip, bronnen, methode, object, de Grondwet) zet de Schr. in een tweede boek het staatsrecht van den staat (van het Koninkrijk) uiteen om zich dan in het derde, verreweg het omvangrijkste boek in het bijzonder met het staatsrecht van het rijk (in Europa) bezig te houden. Een kort vierde boek geeft een schets van het staatsrecht der overzeesche gebieden van het Koninkrijk, die kennelijk geen ander doel heeft, dan het beeld te voltooien. Voor de details betreffende deze laatste onderwerpen moet van der Pot uiteraard naar de speciale litteratuur betreffende Nederlandsch-Indisch, Surinaamsch en Curaçaosch staatsrecht verwijzen, maar hij is er door deze indeeling toch in geslaagd, zijn lezers een fraai beeld te geven van wat van Vollenhoven den ‘zoo opmerkelijken staatsrechtelijken bouw van Nederland’ heeft genoemd.

Het is voor het mengsel, de hutspot zou men haast zeggen, dat onze Grondwet van staats- en rijksstaatsrecht heeft gemaakt, typeerend, dat van der Pot, op zoek naar zuivere staatsorganen, d.i. naar organen, die uitsluitend als organen van het geheele Koninkrijk optreden, slechts den Minister van Buitenlandsche Zaken heeft kunnen vinden. Noch de Kroon, noch de Ministers van Defensie en Economische Zaken, noch de Staten-Generaal, noch de Raad van State zijn uitsluitend orgaan van het geheele Koninkrijk, al hebben zij mede als zoodanig een taak te vervullen. Zoo blijven de hoofdstukken over de organen van den staat (het Koninkrijk) en hunne functies bij van der Pot beperkt tot eene uitvoerige bespreking van het Koningschap en een beknoptere

[p. 277]

van het bestuur der buitenlandsche betrekkingen en de marine, welke laatste in tegenstelling tot het leger inderdaad als orgaan van den geheelen staat is te beschouwen.

De opvattingen van van der Pot omtrent de plaats en de beteekenis van het koningschap in den opbouw van den Nederlandschen staat waren ons reeds uit zijn Academierede over dit onderwerp (1939) bekend. De Koning is, naar Nederlandsch staatsrecht, tegelijk orgaan van den geheelen staat, van het Rijk in Europa èn van elk der overzeesche gebieden afzonderlijk, waarbij zijn beteekenis als orgaan van het Rijk in Europa in normale tijden uiteraard het meest op den voorgrond treedt. Met de aanduiding van die juridieke positie is de beteekenis van het koningschap echter, zooals van der Pot met nadruk betoogt, geenszins volledig geteekend. Het eigenaardige van het Koningschap - kan hetzelfde trouwens niet óók van andere staatshoofden worden gezegd? - is juist, dat zijne beteekenis ‘meer aangeduid dan precies omschreven kan worden’. Zeker is, dat ‘de Koning veel meer [is] dan factor in een der belangrijkste organen van den staat en zijn deelen [t.w. de Kroon, d.i. de Koning plus een of meer verantwoordelijke ministers]. Hij is een centraal element in den staat van overwegende beteekenis. Het feit, dat een staat een Koning heeft, drukt een zeer bijzonder stempel op het geheele staatsleven’. En in eene aan den Duitschen auteur Smend ontleende terminologie vervolgt van der Pot, ‘dat de integratiefactor in onzen staat, die alle andere in beteekenis ver achter zich laat, ons nationale koningschap is, zooals dit verpersoonlijkt wordt in den tijdelijken drager of draagster van de Kroon uit het huis van Oranje’. Ten onzent komt daarbij, dat ‘de betrekkingen tot het vorstenhuis eeuwen teruggaan en geknoopt werden in een tijd, toen het volk worstelde om zijn onafhankelijkheid. Ons koningschap is zoodoende ook de drager van de historische traditie, herinnerend aan een geschiedenis en aan de verplichtingen, welke die geschiedenis oplegt’. Doch een dergelijke langdurige verbondenheid is geenszins noodzakelijk, gelijk van der Pot met een verwijzing naar ‘het nog betrekkelijk jonge Belgische vorstengeslacht, waarvan de leden door persoonlijke gaven uitblinken’ opmerkt. Bovendien is het merkwaardig, dat deze grootendeels irrationeele beteekenis van het koningschap ‘door den parlementairen regeeringsvorm eer [is] versterkt dan verzwakt’ (pp. 121-2).

[p. 278]

Dat van der Pot niet blind is voor het irrationeele element in het staatsrecht, blijkt ook uit de plaats, die hij aan het staatsrechtelijke gewoonterecht, naast het wettenrecht, toewijst. In de erkenning van het gewoonterecht als rechtsbron naast de wet volgt van der Pot wat hijzelf als de (sedert Struycken) ‘heerschende leer’ aanmerkt, doch hij waarschuwt met nadruk tegen de overschatting van het gewoonterecht, die uit menige doctrinaire beschouwing der laatste decenniën (met name die van Krabbe) spreekt. Men moet er zich voor wachten, schrijft van der Pot, ‘om te spoedig bepaalde in de practijk gevolgde regelen aan te zien voor regelen van ongeschreven recht. Nadat het monopolie van de wet eenmaal was verdwenen en de beteekenis van het ongeschreven recht, ook op publiekrechtelijk terrein, was erkend, is er een reactie gekomen, die zich openbaarde in een sterke overschatting van den omvang van dit ongeschreven publiekrecht. In de practijk der administratie worden tal van gedragsregels gevolgd, die de wet niet kent en die somtijds wel tegen de wet indruischen. Voor sommigen is dit reden geworden om hier allerlei nieuw recht te constateeren en dit “recht der werkelijkheid” dan te stellen tegenover het recht der wetten, waar een verouderde opvatting nog te groote aandacht aan zou blijven hechten. Ik geloof, dat hier veel overdrijving schuilt. Die administratieve gedragsregels mogen op zichzelf niet zonder belang zijn, zoodat degene, die in bijzonderheden beschrijven wil, hoe een bepaald land in een bepaalde periode bestuurd wordt, er mede rekening heeft te houden, dit neemt niet weg, dat hier van “recht” m.i. niet kan worden gesproken. Recht bestaat uit de regelen, niet die gevolgd worden, maar die behooren te worden gevolgd; waarvan afwijking gevoeld wordt als ongeoorloofd, zóó ongeoorloofd dat men dit door dwang zou mogen keeren. Ten aanzien van de bedoelde gedragsregels zal dat over het algemeen niet het geval zijn. Wordt in strijd er mede gehandeld, hetzij incidenteel, hetzij ter inleiding van nieuwe praktijk, reacties in het rechtsbewustzijn der betrokkenen zullen daardoor niet worden opgeroepen.

Vervolgens zij er op gewezen, dat men ook ten aanzien van die regelen, die men thans aan de hand van het boven aangeduide kriterium als regelen van ongeschreven recht mag beschouwen, bedacht moet zijn op een wijziging in de opvattingen, waardoor

[p. 279]

zij òf van inhoud veranderen òf zelfs dit karakter geheel verliezen zouden. De telkens reeds als voorbeeld gebruikte normen, die te zamen het parlementaire stelsel vormen, kunnen ook hier worden aangevoerd. Als later dit stelsel meer in bijzonderheden wordt onderzocht, zal blijken, dat zijn inhoud niet steeds dezelfde is gebleven, en verder behoeft zelfs de warmste aanhanger van dit stelsel niet vol te houden, dat het opperste wijsheid is voor alle tijden en alle omstandigheden. Zoo kan de ontwikkeling voeren tot een stadium - wij zagen ook Buys reeds de mogelijkheid opperen - waarin het monarchale element weer meer op den voorgrond komt. De regelen van het parlementaire stelsel worden dan aanvankelijk misschien nog wel gevolgd, maar zonder dat afwijking als onrechtmatig zou worden gevoeld, terwijl, komt dan ten slotte de afwijking, deze aanvaard wordt als door den drang der tijden geboden. Wanneer deze kentering intreedt, zal bij zulk verloop uiterst moeilijk te constateeren zijn, maar de hieruit voortvloeiende rechtsonzekerheid is nu eenmaal het nadeel, dat men bij alle aanvaarding van ongeschreven recht in den koop moet meenemen’ (pp. 16-17).

Ten aanzien van het bekende vraagstuk der administratieve rechtspraak heeft van der Pot zich aangesloten bij hetgeen o.m. ook reeds door Kranenburg was opgemerkt: ‘Een rechterlijke bescherming van “het” volk tegen “de” administratie is zeker in onzen tijd niet meer noodig. Maar een individu kan door een bepaald administratief orgaan onrecht worden aangedaan en daartegen moet hij redres kunnen zoeken bij een ander orgaan, dat met de administratie en haar op het algemeen belang gerichte taak alleszins vertrouwd is, maar anderzijds tegenover het eerste orgaan volkomen vrij staat, zich niet geroepen acht dit zooveel mogelijk te dekken. Aan dien eisch is ten onzent nog niet volledig voldaan’. (p. 235). Anderzijds evenwel waarschuwt van der Pot tegen te groote uitbreiding van de rechterlijke contrôle op de administratie: ‘Doelmatigheidsgeschillen moeten niet door wets-uitlegging tot rechtsgeschillen worden gemaakt en zoodoende onderworpen worden aan de contrôle van een orgaan, dat op dit punt de mindere is van de administratie zelve. Nu het onbegonnen werk zou zijn om de geheele administratieve wetgeving met het oog op dit gezichtspunt te herzien, zóó, dat de redactie van

[p. 280]

geen enkel artikel tot redelijken twijfel kan leiden, schijnt de uitweg om, op het voetspoor van de staatscommissie 1891, den rechter uitdrukkelijk de bevoegdheid te ontzeggen om te treden in de beoordeeling van de vraag, of de administratie, als deze bij de uitoefening van een haar toekomende bevoegdheid op bepaalde belangen te letten heeft, die belangen op de juiste wijze heeft gewaardeerd.’ (p. 362/3). Hoe lang zal het nog duren, totdat van dit nu welhaast een halve eeuw oude staatsrechtelijke vraagstuk eene behoorlijke oplossing wordt gegeven?

Een ander bekend staatsrechtelijk probleem betreft de wetgevende macht van de Kroon. Het kan niet verbazen, dat van der Pot, wiens dissertatie reeds aan dit onderwerp was gewijd, het ook thans in den breede bespreekt, evenmin als het kan worden ontkend, dat aan een dergelijke bespreking behoefte bestond, vooral nu Kranenburg in zijn leerboek wel zijn eigen standpunt uitvoerig argumenteert, maar zijn lezers over hetgeen door anderen daartegen is aangevoerd toch tamelijk slecht inlicht. Van der Pot's standpunt komt, kort gezegd, hierop neer, dat na 1887 de Kroon bevoegd is, zonder wettelijke machtiging of delegatie, tot het uitvaardigen van algemeene maatregelen van bestuur, welke bestemd zijn om naar buiten (dus buiten de landsadministratie zelve) te werken, mits zij niet door straffen wordt gehandhaafd. Geoorloofd is dus zoowel de algemeene maatregel van bestuur, die eene bizondere sanctie niet behoeft, als de algemeene maatregel van bestuur, welke uitsluitend door politiedwang wordt gehandhaafd, gelijk bijv. het K.B. van 2 Juni 1931 S. 237 betreffende de toelating van vreemde oorlogsschepen binnen ons rechtsgebied (p. 297). Met deze opvatting houdt ten nauwste verband, hetgeen van der Pot omtrent de bevoegdheden der politie opmerkt. De K.B.-en van 1851 en 1935 betreffende de rijkspolitie zijn in de opvatting van van der Pot ook zonder machtigingswet volkomen bevoegdelijk gegeven, en de daarin vervatte algemeene opdracht te waken ‘voor de rust en de veiligheid van den staat en voor de bescherming van personen en goederen’ (art. 3 derde lid van het K.B. van 1935) verleent derhalve aan de rijkspolitie zeer ruime bevoegdheden naast en behalve hare taak, de wetten en wettelijke verordeningen te helpen handhaven. Terecht m.i. merkt van der Pot op, dat zij, die met Mr. van Os en Prof. Kranenburg met verwerping van het

[p. 281]

beroep op de K.B.-en van 1851 en 1935 de taak der politie omschrijven als handhaving van het geschreven en ongeschreven recht, ‘langs een onnoodigen omweg’ toch bij de ruime bevoegdheidsomschrijving der politie-besluiten terecht komen, want ‘er is niet veel constructie-vermogen voor noodig om, als de politie optreedt ter handhaving van orde, veiligheid en rust, daarvan te maken eene bescherming van ongeschreven rechtsnormen’ (p. 439). Men kan m.i. zelfs nog verder gaan en constateeren, dat in Kranenburgs' opvatting aan de politie nog véél ruimere en, bovenal, onzekerder bevoegdheden toekomen dan volgens de zienswijze van van der Pot, die zich aan het K.B. van 1935 houdt. Het is toch voor betwisting moeilijk vatbaar, dat ‘het ongeschreven recht’ zeer wel andere normen kan inhouden en inhoudt, dan de regel, dat de openbare orde, de veiligheid en de rust moeten worden gehandhaafd en personen en goederen moeten worden beschermd. Daarbij komt, dat zelfs lang niet elke wets-norm voor handhaving door politie-dwang vatbaar wordt geacht. Men vergelijke bijvoorbeeld de constante rechtspraak, volgens welke politiedwang bij de handhaving van de samenwoningsplicht der echtgenooten (art. 161 B.W.) is uitgesloten. Zou een zelfde onderscheid dan niet ook voor de normen van ongeschreven recht moeten worden erkend en, zoo ja, komt de politiebevoegdheid in Kranenburg's opvatting dan niet totaal op losse schroeven te staan?

Wij kunnen er niet aan denken, de tallooze vraagstukken, welke door van der Pot op altijd even heldere en doorwrochte wijze worden behandeld hier volledig op te sommen. Slechts omtrent eenige onderwerpen van algemeenen aard wilden wij den Gidslezers van der Pot's zienswijze doen kennen.

‘Een heugelijke verschijning’ werd van der Pot's Staatsrecht in den titel genoemd. Als ik die qualificatie in één zin nader moest toelichten, dan zou ik daaraan toevoegen: heugelijk bovenal omdat wij over een onderwerp, dat zoo gemakkelijk tot vermenging van recht en politiek, en daardoor tot eenzijdige misteekening van het geldende recht aanleiding geeft, een superieur en een in den besten zin des woords ‘wijs’ boek rijker zijn geworden. Een standaardwerk van den eersten rang, reeds bij zijne verschijning klassiek.

B.M. Telders