Logo DBNL
De Gids. Jaargang 102 (1938)

De Gids. Jaargang 102

(1938)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Het einde der Stimson-doctrine

De klassieke leer. In een tijd, dat het recht tot den oorlog zelf aan geenerlei juridische restricties was gebonden, kónden gebiedsverkrijgingen krachtens cessie onder bedreiging met geweld, verovering of algeheele debellatie van de wederpatij wel niet anders dan als ‘volkomen’ wijzen van soevereiniteitsverkrijging worden beschouwd1).

Derde staten konden een dergelijke soevereiniteitsverkrijging erkennen of er uit politieke overwegingen tegen protesteeren ‘but it must be emphasized that the validity of the title of the subjugating State does not depend upon recognition on the part of other Powers. Nor is a mere protest of a third Power of any legal weight’2).

Zoodra men echter het recht tot den oorlog ging beperken, kwam ook de vraag op, in hoeverre verovering of gebiedsafstand na of onder bedreiging met onrechtmatig geweld als geldige titel voor soevereiniteitsverkrijging kon worden ‘erkend’. De eerste symptomen daarvan dateeren nog uit de vorige eeuw en stammen uit de Nieuwe Wereld. Art. 13 van een - nooit geratificeerd - verdrag tusschen Chili, Peru en Ecuador (1856) behelsde een wederkeerige verplichting niet te cedeeren en geen veroveringen toe te laten, ‘the other parties pledg(ing) themselves not to recognize such an establishment, on whatever grounds’. Op de Pan-amerikaansche Conferentie van 1890 (Washington) werd voorts eenstemmig ‘aanbevolen’: ‘that the principle of conquest shall not, during the continuance of the treaty of arbitration, be

recognized as admissible under American public law’. Geddurende diezelfde periode zouden ‘all cessions of territory.... be void if made under threats of war or the presence of an armed force’1). Tot positief recht hebben die eerste pogingen echter niet geleid.

De z.g. Stimson-doctrine. Men leert tegenwoordig veelal, dat zulks sedert 1932 is veranderd en dateert die verandering dan sinds de verklaring van den Secretary of State der Ver. Staten van 7 Jan. 1932 (de z.g. Stimson-doctrine). Wat heeft op gemelden datum Stimson echter verklaard?

‘[The U.S.A.] cannot admit the legality of any situation de facto nor does it intend to recognize any treaty or agreement entered into between those Governments or agents thereof which may impair the treaty rights of the U.S.A. or its citizens....
and that it does not intend to recognize any situation, treaty or agreement which may be brought about by means contrary to [the Kellogg-Pact].’

Beziet men dezen tekst nauwkeurig, dan is zijn inhoud minder revolutionnair dan veelal wordt gemeend. Van eenige verplichting tot niet-erkennen geen woord. De Ver. Staten ‘cannot admit’, dat wat in strijd met zijn verdragsmatige rechten of die zijner burgers tot stand is gekomen, ‘wettig’ is en ‘it does not intend to recognize’ wat met schending van een dier verdragen is geschied. Het eerste spreekt welhaast van zelf en het tweede is een ‘declaration of policy’, géén proclamatie van een nieuw rechtsbeginsel. Wat dat laatste verschil, juist voor de Ver. Staten, inhoudt kan men zich niet beter realizeeren dan door in gedachten een parallel te trekken met de Monroe-doctrine, die immers door de Ver. Staten óók slechts als een eenzijdig vastgestelde gedragslijn, niet als een verplichtende gedragsnorm wordt beschouwd. Laatstbedoeld onderscheid - tusschen politieke gedragslijn en bindende norm - is kort daarop te Genève echter t.a.v. twee speciale verdragsregelingen opgeheven. Reeds te voren, in 1928, was op Finsch initiatief door het Veiligheidscomité, dat aan de voorbereiding der Ontwapeningsconferentie deel had, te kennen gegeven, dat art. 10 van het Pacte impliceerde

‘that Members of the League cannot recognize as final or admissible a situation resulting from an act of aggression or from any other act incompatible with the provision of the article itself’1), doch tenslotte was dat nog niet meer dan een uitleg van een bepaling van het Handvest door een Comité, dat stellig niet tot het geven eener bindende interpretatie bevoegd was. Op 16 Febr. 1932 bevestigden 12 leden van den Volkenbondsraad (allen behalve Japan en China) de zooeven bedoelde interpretatie echter in verband met het Chineesch-Japansche conflict2), en op 11 Maart 1932 aanvaardde de Assemblée met betrekking tot hetzelfde conflict een resolutie, waarbij het obligatoire karakter van het beginsel der niet-erkenning werd ‘geproclameerd’ en zelfs tot schendingen van het z.g. Kellogg-Pact uitgebreid3).

Op 3 Aug. 1932 verklaarden vervolgens 19 Amerikaansche Staten het beginsel der niet-erkenning van wat niet langs vreedzamen weg zoude worden tot stand gebracht op het Gran-Chaco-conflict toepasselijk4). Geheel algemeen - dus zonder speciale toepassing op één bizonder geval - wordt dit laatste beginsel tenslotte onderschreven in art. II van de Conventie van Rio de Janeiro van 10 Oct. 19335) en in art. 11 van de Conventie van Montevideo van 26 Dec. 19336), die beiden echter alléén van kracht zijn tusschen de staten, die ze ratificeerden.

Waartoe herleidt zich dus het z.g. beginsel der niet-erkenning?

Ten eerste tot een aanwijsbare strooming, welke ten deele reeds tot positief verdragsrecht heeft geleid, om zeer in het algemeen territoriale veranderingen, op andere dan vreedzame wijze tot stand gebracht, niet te erkennen. Deze strooming, die veel verder gaat dan het enkele tegengaan van onrechtmatig geweld, heeft ook in Europa eenigen aanhang gevonden, doch ons land heeft zich daarbij nooit aangesloten.

Ten tweede: tot eene interpretatie van art. 10 van het Volken-

bondshandvest en van het zgn. Kellogg-verdrag, volgens welke eene in strijd met de dááruit voortvloeiende verplichtingen tot stand gebrachte territoriale verandering niet zoude mogen worden erkend. Anders dan in Amerika is deze evolutie aan twee bestaande verdragsteksten gebonden: verre van iets geheel nieuws te willen brengen presenteert zij zich als een constateeren van wat bij richtigen uitleg reeds thans in het positieve recht zoude blijken te zijn vervat.

Kritiek. Zien wij nu van de speciale verdragsbepalingen die door Nederland niet zijn aanvaard, af, dan reduceert de vraag in hoeverre er een verplichting tot niet-erkennen van onrechtmatig tot stand gebrachte gebiedswijzigingen bestaat, zich dus tot de vraag in hoeverre zoodanige verplichting in art. 10 van het Handvest of in het zgn. Kellogg-verdrag reeds ligt besloten. Geen van beide verdragsteksten spreken zich uitdrukkelijk daarover uit. Van het Kellogg-verdrag kan bovendien veilig worden gezegd, dat eene verplichting tot niet-erkenning daarin stellig ook niet ligt geïmpliceerd: als eenig rechtsgevolg van de schending van dat verdrag is immers (in de considerans, niet eens in eenige verdragsbepaling zelve) voorzien, dat de schender ‘devra être privé du bénéfice du présent Traité’, hetgeen niet anders beteekent, dan dat men tegenover hem gerechtigd zal zijn met geweld te trachten het gepleegde onrecht weder ongedaan te maken. Eenige verplichting van derden tot niet-erkenning van gewelddadige (onrechtmatige) veranderingen is daarin met geen mogelijkheid te bespeuren en lag ook stellig niet in de bedoeling der verdragsluitende partijen. Dit laatste is o.m. door de Ver. Staten zelve erkend: deze juichten de Geneefsche resoluties van 1932 toe omdat ‘this action will go far toward developing into terms of international law the principles of order and justice which underlie those treaties (t.w. Handvest en Kellogg-verdrag)1).

Maar art. 10 van het Handvest dan, zal men vragen? Daarbij is door de Volkenbondsleden de verplichting aanvaard iedere gewelddadige verkorting van de territoriale soevereiniteit of de politieke onafhankelijkheid van een bondslid te beletten en wel:

met economische middelen - want tot militaire maatregelen is geen bondslid verplicht. Het blijmoedig optimisme der staatslieden van 1919 heeft zich met de vraag: quid iuris, indien die handhaving niet mogelijk blijkt?, niet ingelaten. Waaraan in 1919 niet werd gedacht is thans echter aan een ieder duidelijk geworden: handhaving van de integriteit en soevereiniteit der bondsleden tegen aanvallen van buiten zal veelal - zonder gewapenden dwang - niet mogelijk zijn. Nóch de tekst, nóch de bedoeling zijner opstellers geven ons - wij zeiden het reeds - op de vraag ‘wat dan?’ eenig antwoord.

De ‘interpretatie’ van 1932 en daarna. Indien men nu zoude kunnen betoogen, dat de staten thans in elk geval aan de in 1932 aanvaarde ‘interpretatie’ van art. 10 gebonden moeten worden geacht, dan ware althans op die wijze de juridieke situatie voor de toekomst gedefinieerd. Zulks is echter geenszins het geval. De ‘interpretatie’, in 1932 van art. 10 gegeven, was een zgn. ‘incidenteele’ interpretatie, d.w.z. een uitleg, gegeven ter gelegenheid van een concreet geval, en daarvan wordt - terecht m.i. - aangenomen, dat zij zelfs de voorstemmers voor de toekomst niet bindt1). Acht men haar later onjuist, dan zal men dus voor het vervolg een andere gedragslijn mogen en moeten aanvaarden.

Na de annexatie van Abessynië door Italië blijkt men nu inderdaad van gedachten te zijn veranderd. Een voorstel van den Negus, dat de Assemblée zoude verklaren ‘qu'elle ne reconnaîtra aucune annexion obtenue par la force des armes’ werd in de XVIe zitting der Assemblée (30 Juni - 4 Juli 1936) op tegenvoorstel van het Bureau terstond ontmand tot een considerans van een (bovendien zelve nog verbindende kracht missende) ‘voeu’: ‘restant fermement attachée aux principes du Pacte, principes qui trouvent également leur expression dans d'autres actes diplomatiques tels que la déclaration des Etats américains en date du 3 août 1932, excluant le règlement par la force des questions territoriales.... enz.’2). Door deze uiterst voorzichtige, zoo goed als niets zeggende, formule ‘the Assembly

was spared the necessity of voting against a resolution definitely invoking and providing for the principle of non-recognition’1). Naar men weet hebben sedertdien Hongarije, Oostenrijk, Zwitserland en Polen de annexatie ‘erkend’ en zullen Nederland en - vermoedelijk - België dit voorbeeld zeer binnenkort volgen. Het schijnt dus niet onjuist van een weder prijsgeven van het in 1932/3 onderschreven niet-erkenningsbeginsel te spreken.

De in 1932/3 aanvaarde uitleg van art. 10 van het Handvest blijkt dus in 1936/7 niet meer te worden gehandhaafd. Wat daarvan te denken?

Het zij herhaald, dat voor de in 1932 gehuldigde leer nóch uit den tekst nóch uit de geschiedenis van het artikel eenig argument kon worden geput en dat vóór 1928 art. 10 ook door niemand in dien zin is geinterpreteerd. Integendeel, een Braziliaansche poging, in 1921, het Pacte met een niet-erkennings-verplichting aan te vullen, bleef als van te ver strekkenden aard zonder succes. ‘C'est peut-être parce qu'elle était trop neuve qu'elle ne fut pas prise en considération’, schreef in 1930 een gezaghebbend en zeer ‘vooruitstrevend’ commentator van het Handvest2). Dezelfde auteur gaf toe, dat de theorie der niet-erkenning ‘zeer ver ging’, al was zij dan, naar zijn meening, ‘un complément indispensable de cette partie du Pacte’. Dat het Pacte het beginsel reeds zoude inhouden kwam bij hem evenmin als bij iemand anders in dien tijd op. Ja, als in het beroep op Japan van 16 Februari 1932 twaalf raadsleden het niet-erkenningsbeginsel van Stimson overnemen, heet Ray zulks nóg ‘une tentative d'application d'un principe important’ en geenszins: de erkenning eener preëxisteerende verplichting3).

Hoe is men er dan toe gekomen in 1932/3, na Stimson's verklaring, plotseling art. 10 van het Handvest op zoo'n revolutionnaire wijze te interpreteeren? Het antwoord is tweeledig. Het verwijst naar een verleidelijk doch foutief juridisch argument en naar een (verklaarbare) psychologische depressie. De verleidelijke doch onjuiste redeneering behelst, dat wanneer het recht zekere methoden verbiedt, de resultaten, die met die verboden methoden, dus in strijd met het recht, mochten worden teweeg-

gebracht, toch niet als rechtmatig kunnen worden erkend. De fout van dit zeer aannemelijk schijnend betoog is, dat ‘erkenning’ van een toestand of van een feit geenszins beteekent, dat die toestand of dat feit rechtmatig wordt geacht - dát ware inderdaad moeilijk te rechtvaardigen - doch uitsluitend, dat wanneer de kans op rechtsherstel praktisch is verkeken aan den toestand of het feit, ondanks den ónrechtmatigen oorsprong, voor de toekomst dezelfde rechtsgevolgen worden verbonden als wanneer het feit of de toestand in oorsprong rechtmatig waren geweest. En dát is geenszins in strijd met het recht, het is, integendeel, een verschijnsel, dat het recht in velerlei vormen te zien geeft. Het instituut der burgerrechtelijke verjaring, de staatsrechtelijke hypothese der ‘rechtmatigheid’ van het hic et nunc geldende overheidsgezag, de volkenrechtelijke erkenning van een zich ‘bevrijd’ hebbende kolonie als zelfstandigen staat, de erkenning van een regeering, die door een staatsgreep aan het bewind is gekomen, de erkenning van opstandelingen als belligerenten - zij alle verbinden ‘normale’ rechtsgevolgen aan in oorsprong ‘onwettige’ feiten. De meening, dat zulks juridisch niet mogelijk of niet toelaatbaar zoude zijn kan daartegenover geen stand houden1).

De psychologische verklaring van de in 1932 begane vergissing ligt in de onmachtigheid der Bondsleden China metterdáád te hulp te komen. Het bewustzijn, tegenover den tekst van het Handvest jegens China te kort te zijn geschoten, bracht de Geneefsche afgevaardigden er toe op papier verder te gaan dan geboden en.... dan juist was. De enthoeziaste aanvaarding van het ‘revolutionnaire’ niet-erkenningsbeginsel moest die tekortkomingen compenseeren en het daardoor gewekte schuldbesef tot zwijgen brengen. De wetenschap tenslotte, dusdoende bovendien de sympathie van den machtigsten outsider te verwerven zal ook niet zonder invloed zijn gebleven. Verklaarbaar is de ontijdige aanvaarding van het beginsel aldus wèl, gerechtvaardigd is zij daarmede echter niet.

Berustte de verkondiging van het niet-erkenningsbeginsel als reeds thans uit het Handvest voortvloeiende rechtsplicht dus op eene vergissing, men zoude nog kunnen meenen, dat dan toch,

zij het in den min gelukkigen vorm eener interpretatie van bestaand recht, in 1932 een heugelijke uitbreiding van de verplichtingen van het Pacte werd beproefd1). Ook dat is echter niet het geval. Er is over de onmogelijkheid blijvend de oogen te sluiten voor wat realiter is geschied en niet meer ongedaan kan worden gemaakt reeds zooveel gezegd en geschreven, dat het mij overbodig schijnt daarop te dezer plaatse nog eens te insisteeren. Ik wil er slechts de aandacht op vestigen, dat zij, die de nieterkenning als sanctie op de rechtsschending voorstaan, veelal het nuttig effect van die vermeende sanctie niet juist waardeeren. In een lezenswaardig artikel over ‘The Stimson doctrine of non-recognition’2) heeft Prof. Mac Nair aan dit punt een onderzoek gewijd. Ziehier zijn conclusie: ‘When.... we turn to inquire in what way the merely negative policy of non-recognition can produce concrete legal consequences which will deter the wrongdoer, I think the answer must be a disappointing one. It is difficult to see how such a policy can do more harm to the wrongdoing state than to the non-recognizing states.... It is idle to think that mere non-recognition will solve the problem and operate as an adequate sanction.... There is a danger of its becoming a slogan which will serve as an excuse for thinking that an effective method of preventing breaches of international order has been discovered....’ Op een onjuiste praemisse gebouwd, op den duur onhoudbaar en als sanctie zonder noemenswaard praktisch effect - dat is al, wat men van de zgn. Stimsondoctrine kan zeggen.

Het loslaten ervan moge ons een illusie benemen, onder welker invloed wij een korte spanne tijds hebben verkeerd - elke ontgoocheling is beter dan voortgezet zelf-bedrog. Ethiopia exit, doch de zgn. Stimson-doctrine is gebleken nimmer werkelijk te hebben geleefd....

 

B.M. Telders


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen