De Gids. Jaargang 101

[p. 146]

De homogeneïteit der Nederlandsche Kabinetten

I

De vraag in hoeverre een ministerie homogeen behoort te zijn is, vooral in de eerste decenniën na de grondwetsherziening van 1848, herhaaldelijk een onderwerp van vruchteloos debat geweest. Indien men nagaat wat in den loop der jaren door degenen die dit onderwerp in onze Staten-generaal ter sprake brachten is gezegd, dan valt het op hoe arm aan politieke gevolgen deze betoogen meestal zijn geweest.

Zulks zou, waar men de ministerieele homogeneïteit veelal voorgesteld ziet als een eisch van Nederlandsch Staatsrecht met reden verwondering kunnen baren, ware het niet, dat de sprekers die hieraan hunne aandacht wijdden zich in den regel hebben bepaald tot het uitoefenen van critiek zonder er in te slagen het begrip homogeneïteit tot klaarheid te brengen.

In de kringen der hervormingsgezinde burgerij uit de jaren veertig gold ‘een vereenigd ministerie’ als een liberaal desideratum, dat door de invoering der ministerieele verantwoordelijkheid zou worden vervuld: de meerderheid der Tweede Kamer achtte blijkens haar verslag van 16 Maart 1848 met die verantwoordelijkheid het bestaan van ‘een eigenlijk gezegd ministerie’ gewaarborgd, maar ook al zou de voorstelling van een collectief verantwoordelijk ministerie haar daarbij zoo duidelijk voor den geest gestaan hebben als Struycken veronderstelt¹⁾, de historie toont aan, dat van deze collectieve verantwoordelijkheid in de practijk niet veel terecht is gekomen.

Buys, die zich bij de woorden der kamer aansluit geeft daarvan de volgende verklaring. ‘Zijn de ministers niet louter werktuigen

1) Het bestuur der buitenlandsche betrekkingen. Arnhem 1918, blz. 18.

[p. 147]

van een hoogere macht, enkel geroepen om ontvangen bevelen uit te voeren, onverschillig of zij die bevelen goedkeuren dan wel veroordeelen, maar zelfstandige raadslieden, die de besluiten welke zij uitvoeren als hun eigen werk hebben aan te merken, dan verstaat het zich vanzelf, dat aangezien de staat eene eenheid moet zijn, welke op een gegeven oogenblik slechts door éénen wil kan worden geleid, allen die tezamen als regeeringsorganen optreden, ook een eenheid moeten vormen en een zelfde regeeringsbeginsel behooren uit te drukken’¹⁾. Naar het oordeel van Buys vloeit derhalve uit het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid de eisch voort van een zekere eenheid van beginselen in het ministerie, welke het mogelijk maakt, dat de staat op een gegeven oogenblik slechts door één wil wordt geleid.

Is dit betoog inderdaad klemmend? Van Bemmelen, in 1889 de scherpe criticus van het parlementaire stelsel, ontkent het, en naar ik meen op goede gronden.

‘Ten onrechte,’ zoo leert hij, ‘meende men, dat art. 53 het bestaan van een eigenlijk gezegd ministerie waarborgde. Ook in het meervoud “de ministers” ligt een eigenlijk gezegd ministerie niet opgesloten’²⁾. Die conclusie lijkt mij juist. Het is waar, dat de staat ‘op een gegeven oogenblik’ slechts door één wil kan worden geleid, dit zal, ook al springt deze waarheid niet altijd even duidelijk in het oog, zelfs steeds en op ieder oogenblik het geval zijn, daar de Koning, bij wien de uitvoerende macht berust, slechts één wil kan hebben. Daaruit volgt echter alleen, dat de raadslieden der Kroon die voor de uitingen van dezen wil verantwoordelijk zijn, nimmer tegenover elkaar kunnen komen te staan, geenszins echter, dat iedere, of zoo men wil iedere gewichtige handeling der regeering gedekt wordt door de verantwoordelijkheid van alle ministers; de beide regelen in artikel 53 der Grondwet neergelegd gedoogen niet het schouwspel van twee elkaar bekampende ministers, doch eensgezindheid vorderen zij niet. Voor zoover de persoonlijke opvatting van een minister niet naar buiten blijkt, is zij staatsrechtelijk van even weinig belang als vóór 1848.

1) De Grondwet I, 193.

2) De beperkte monarchie en de parlementaire monarchie in Bijdragen tot de kennis van het staats-, provinciaal- en gemeentebestuur in Nederland XXX, 206.

[p. 148]

Hoe ver een minster mag gaan zonder het oordeel van zijn ambtgenooten in te winnen is een zaak van regeling tusschen de ministers onderling¹⁾; voor ministerieele daden die niet de vrucht zijn van samenwerking tusschen verschillende leden van het kabinet zullen de ambtgenooten van den betrokken minister niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld.

Niet gaarne zouden wij ontkennen, dat eenheid van beginselen voor een kabinet een kostbaar goed is, dat de kracht, welke de regeering vermag te ontwikkelen grooter zal zijn, naarmate ieder der ministers sterker beseft, dat zijne opvattingen door zijn ambtgenooten worden gedeeld, maar politiek is de kunst van het mogelijke en waar de wensch tot het vormen van een krachtig en in beginselen eenstemmig kabinet niet kan worden verwezenlijkt, daar zal men wel genoegen moeten nemen met een zekere ‘eenstemmigheid op een gemeenschappelijk program’, welk program ten aanzien van bepaalde departementen niet behoeft te strooken met de wenschen van een meerderheid van gelijke samenstelling als die, welker politieke richting geacht wordt overeen te stemmen met de richting van het kabinet als geheel.

Naar het oordeel van Dooyeweerd, aan wiens werk²⁾ wij de bovenaangehaalde woorden ontleenen, blijft de hoofdvraag steeds: hoe ver de grenzen van het begrip mogen worden uitgezet zonder schending der constitutioneele beginselen van staatsrecht. Het beroep op deze beginselen wordt aan het slot van het betoog verduidelijkt met eene verwijzing naar de artikelen 53 en 77 der Grondwet, waaruit een onbevooroordeeld lezer echter niet gemakkelijk zal ontwaren aan welke eischen een Nederlandsch ministerie behoort te voldoen. Een criterium aan de hand waarvan men de wegens gebrek aan homogeneïteit inconstitutioneele kabinetten zou kunnen onderkennen wordt ook door Dooyeweerd aan deze wetsartikelen, evenmin trouwens als aan de ‘be-

1) Vgl. art. 9 van het reglement voor orde voor den raad van ministers van 37 September 1905, houdende, dat een lid in geen geval zal mogen handelen tegen een besluit van den Raad, waarbij, naar het oordeel van dezen, de eenheid in de toepassing der Regeeringsbeginselen betrokken is, en het K.B. van 13 September 1918 No. 23, hetwelk in bepaalde gevallen voorafgaand overleg met den tijdelijken voorzitter van den Raad voorschrijft.

2) De Ministerraad in het Nederlandsche Staatsrecht. Diss. V.U. Amsterdam 1917. Hoofdstuk II par. 3.

[p. 149]

ginselen’ waarvan hij gewaagt, niet ontleend. Al dadelijk blijkt hij bereid de grenzen wijd uit te zetten. ‘Zelfs bij de oorspronkelijke enge opvatting blijven er steeds zgn. “open kwesties”; waarover de leden van den ministerraad zich hun oordeel voorbehouden’. Daartoe kan men steeds rekenen ‘al die vraagstukken die in geen opzicht de regeering, de politiek of de administratie raken’, waaromtrent de ministers in het parlement hunne opvatting vrijelijk, desnoods tegenover die hunner ambtgenooten, kunnen voorstaan, - eene stelling waarop wij nog nader terugkomen - maar ook andere quaestiën, zelfs groote staatkundige twistpunten, kunnen, al naar den eisch van het oogenblik, tot ‘open kwesties’ verklaard worden. Ten slotte meent de schrijver dan ook slechts één algemeenen, negatieven regel te kunnen stellen en wel deze: ‘dat de homogeneïteit naar een programma steeds een dieperen achtergrond moet vinden in enkele politieke grondbeginselen’. Dit is voorzeker een ruime omschrijving, maar ruim genoeg is zij toch blijkbaar niet, want, ‘waar in buitengewone gevallen het optreden van een gemengd ministerie wenschelijk kan zijn, dient het vereischte aan wezenlijke homogeneïteit terzijde te worden gesteld’. Wat blijft er bij zulk een beschouwing van ‘de constitutioneele beginselen van staatsrecht’ over? Verdient een regel die uitzondering lijdt zoodra ‘buitengewone gevallen’ dat wenschelijk maken, den naam van beginsel nog? Van staatsnoodrecht zal men bij het optreden van een gemengd ministerie bezwaarlijk kunnen spreken, want, gezien de samenstelling der meeste ministeries, zouden wij dan welhaast doorloopend in een noodtoestand verkeerd hebben.

Mij lijkt de conclusie, dat hier in de Grondwet steun is gezocht voor een stelling, die slechts in overwegingen van doelmatigheid haar grond vindt, niet gewaagd.

Van Bemmelen, wiens opvattingen omtrent het begrip ministerieele homogeneïteit een geheel eigen karakter dragen, versmaadt dezen steun. Naar de meening van deze auteur kan men van een homogeen ministerie ‘in de taal van het parlementair stelsel’ eerst spreken, wanneer het kabinet ‘geheel (is) saamgesteld uit leden der bovendrijvende parlementaire partij’¹⁾. Als dat waar is, dan hebben wij niet veel homogene ministeries ‘in de taal

1) t.a.p. blz. 194.

[p. 150]

van het parlementair stelsel’ gekend. Iets ruimer is de definitie, die de schrijver eenige bladzijden verder geeft, waar hij spreekt van een ‘partijministerie, saamgesteld uit vertegenwoordigers en lasthebbers der parlementaire meerderheid’, waarin tenminste niet het woord ‘geheel’ voorkomt, zoodat er wellicht ook nog wel eens een min of meer ‘neutrale’ minister onder door mag loopen. Nu zal wel niemand ontkennen, dat men uit de woorden ‘homogeen ministerie’ begrippen als hier door Van Bemmelen omschreven niet kan lezen. De tweede definitie geeft volgens hem dan ook ‘den esoterischen zin’ weder, die tengevolge van de ontwikkeling van het zgn. ‘parlementair stelsel’ aan de terminologie der Grondwet en aan het grondwettig stelsel der beperkte monarchie is ondergeschoven. Het mag zeker eigenaardig heeten, dat de schrijver aan de reeks van voorbeelden die hij van een dergelijke begripsverwisseling geeft, ook dit voorbeeld toevoegt, waar hij eenige bladzijden tevoren heeft betoogd, dat ons grondwettig stelsel een homogeen ministerie niet eischt, en hoogstens ‘collectieve verantwoordelijkheid voor hun collectief regeeringsbeleid’ vordert, zoodat hier veeleer sprake is van invoering van een geheel nieuw buitenwettelijk begrip dan van verduistering van de bedoeling des wetgevers. Waar voorts het geheele betoog van den schrijver er op gericht is aan te toonen, dat het door hem beschreven stelsel deel uitmaakt van ons geldend staatsrecht daar het ‘formeel usurpatorisch en grondwetschendend, onder den overmagtigen invloed der tijdsbegrippen eene regtmatige heerschappij verworven heeft’, is zeker de vraag gepast, wanneer in dit stelsel de eisch van een homogeen ministerie, als door den schrijver bedoeld, tot ontwikkeling is gekomen. In de tien jaren aan de verschijning van het opstel waaruit wij citeeren voorafgaande had men achtereenvolgens het extra-parlementaire kabinet Van Lynden van Sandenburg, dat zichzelf uitdrukkelijk als niet-homogeen aanduidde en toch, behalve door den heftigen Van Houten, door niemand als inconstitutioneel werd gebrandmerkt, en het eveneens extra-parlementaire derde ministerie Heemskerk zien optreden. Tweemaal dus had de Koning - in Van Bemmelen's opvatting onrechtmatiglijk - zijn verantwoordelijke raadslieden gekozen ‘niet uit de bovendrijvende partij, maar uit verschillende partijen; zelfs geheel buiten de parlementaire meerderheid, en bij voorkeur uit independenten, tot geener-

[p. 151]

lei der bestaande partijverbanden behoorende, en zich tot groote ergernis van deze er op beroemende buiten en zelfs boven de partijen te staan’¹⁾, een toestand door Van Bemmelen als onbestaanbaar voorgesteld. De conclusie kan dan ook geen andere zijn, dan dat de schrijver bij het zoeken naar den esoterischen zin van de woorden ‘homogeen kabinet’ niet zoozeer de bestaande Nederlandsche practijk voor oogen heeft gehad, als wel de Engelsche, naar welker voorbeeld de practijk hier te lande zich heette te ontwikkelen. De gevaren van een dergelijke beschouwingswijze treden hier overduidelijk aan het licht: ten bewijze van de stelling, dat ons staatkundig leven zich aan de heerschappij der Grondwet heeft onttrokken doet de schrijver een beroep niet op de verschijnselen van dat leven zelve, maar op regelen, aan een elders bestaanden toestand ontleend, die hier te lande nimmer integrale toepassing hebben gevonden.

Bij het bestaan van slechts twee voor regeeringsvorming in aanmerking komende partijen, zooals men in Engeland zoolang gekend heeft, kan het begrip homogeneïteit inderdaad den inhoud krijgen die Van Bemmelen er aan toekent. Men wil er dan eenvoudig mee zeggen, dat het kabinet uit leden van één partij - naar de Engelsche practijk, de sterkst vertegenwoordigde - bestaat. Aldus opgevat is het begrip enger dan dat van Buys, die den eisch van eenheid van partij niet stelt, maar het is tevens ruimer, omdat het verloop van de lijn die Whigs van Tories scheidde vaak door geheel andere motieven dan staatkundige eensgezindheid werd bepaald, zoodat de samenstelling uit leden van één partij nog niet altijd eenheid van wil waarborgde. Waar men meer hecht aan het behoud van het eenmaal bestaande partijverband dan aan de homogeneïteit in de partij zal aan de homogeneïteit der verschillende ministers niet zooveel - onwelwillende - aandacht besteed worden als in landen, waar de neiging tot afscheiding den mensch in het bloed zit en het belang van kleine, sterk principieele partijtjes zonder politieke toekomst medebrengt, dat hare vertegenwoordigers ieder verschil, van hoe geringe actueele beteekenis ook, voortdurend onder de aandacht der natie brengen.

Van Houten schrijft het verschijnsel, dat ‘men hier te lande met den eisch van homogeneïteit geen raad weet’ geheel toe aan

1) De beperkte monarchie, blz. 212.

[p. 152]

het feit, dat het Britsche systeem van partij-kabinetten onder leiding van een uit de vertegenwoordiging voortgekomen premier te onzent nimmer inheemsch is geworden. ‘Men zou er eene karikatuur van maken, indien men eischte, dat alle ministers omtrent alle punten van regeeringsbeleid en administratie gelijk zouden moeten denken. Toch is deze wijze van toepassing de eenig mogelijke bij ministeriën als de onze, en omdat zij onmogelijk kan worden volgehouden, wordt feitelijk een veel grooter verschil geduld, dan met eene krachtige parlementaire regeering bestaanbaar is’¹⁾. Daarmede is gezegd, dat - tengevolge van de partijverhoudingen te onzent - de vorming van homogene kabinetten niet mogelijk is, maar niet bewezen, dat, zooals de schrijver stelt, daarmede een ‘constitutioneele eisch’ onvervuld zou blijven. Intusschen schijnt deze eisch voor hen die meenen, dat onze constitutioneele instellingen een krachtig parlementair ministerie vorderen, wel iets lichter te verdedigen dan voor hen die zich, zooals Groen van Prinsterer, uitsluitend op de noodzakelijkheid van een krachtig kabinet beroepen. Waar de ministerieele verantwoordelijkheid geleid heeft tot de vestiging van het parlementaire stelsel zal men den eisch stellen, dat geen minister benoemd worde, waarvan bij voorbaat vaststaat, dat hij tengevolge van gebrek aan homogeneïteit met de meerderheid der kamers niet tot vruchtbaren arbeid in staat zal zijn. Indien die kamers eene uitgesproken meerderheid vertoonen zullen leiders dier meerderheid zelf de aangewezen mannen zijn om haar program te verwezenlijken. Dat is, zooal geen regel van staatsrecht, dan toch eene zeer doelmatige constitutioneele practijk, die er van zelve toe leidt, dat deze ministers tot op zekere hoogte met elkaar homogeen zijn. Maar ook het program eener in beginselen eensgezinde meerderheid zal in den regel niet den werkkring van alle departementen bestrijken. Zoodra men een terrein betreedt waar die beginselen het oordeel over de wenschelijkheid van bepaalde maatregelen niet beïnvloeden, verliest de vraag naar de algemeene politieke richting van den minister die over deze vragen met de kamers van gedachten zal moeten wisselen veel van haar belang. Voor eene vruchtbare samenwerking tusschen regeering en vertegenwoordiging is het volstrekt niet

1) Vijfentwintig jaar in de Kamer. Tweede periode, tweede stuk. Haarlem 1908, blz. 10.

[p. 153]

vereischt, dat ook de ministers wier werkkring geheel op ‘neutraal’ terrein ligt, de beginselen der kamermeerderheid deelen, zoodat er geen enkele reden bestaat om den kabinetsformateur in de keuze van zijn medewerkers bij voorbaat te beperken tot den kring zijner politieke vrienden. Eenheid in beginselen moge voor een ministerie een kostbaar goed zijn, vooral wanneer het onverwacht voor tot dusver onvermoede problemen komt te staan, haar waarde is zeker niet zoo groot, dat zij te allen tijde boven die van bekwaamheid voor de ministerieele functie zou moeten praevaleeren. De practijk heeft deze waarheid sinds jaar en dag erkend door aan bepaalde portefeuilles een ‘technisch niet politiek’ karakter toe te kennen, een verschijnsel waarop wij nog terugkomen.

Toepassing van den eisch der homogeneïteit zooals Van Bemmelen dien opvat is bij ons sedert de invoering der evenredige vertegenwoordiging niet mogelijk. Zelfs de vorming van een coalitie-ministerie is, nu in elke partij eene schare malcontenten op den loer ligt, gereed haar bij iedere verloochening van eenig programpunt te verlaten onder oprichting van eene concurreerende partij, al uiterst moeilijk. Ook het gevaar, dat men door van iederen minister te eischen dat hij het program van eenige partij onderschrijve de bekwaamsten buitensluit, is bij het bestaan van slechts twee partijen met een weinig gedetailleerd program lang niet zoo groot als bij eene veelheid van partijen en partijtjes op wier minutieus uitgewerkte programs zelfstandige figuren zich niet zoo licht zullen willen binden. Vernauwing van het partijverband leidt tot vergrooting niet alleen van het aantal partijen, maar ook van het aantal dergenen die zich in geen enkele partij meer thuis gevoelen.

Doet men echter de ministerieele homogeneïteit afdalen van het constitutioneele voetstuk waarop zij ten onrechte werd geplaatst, dan verschijnen de bezwaren die zich tegen hare verwezenlijking verzetten in een ander licht.

Men moge het betreuren, dat de leden van een gemengd kabinet veelal niet zullen kunnen handelen met de kracht van hem die slechts te rekenen heeft met zijn eigene beginselen, eenheid van politieke overtuiging in een ministerie behoort nimmer een doel op zichzelve te zijn. Als verwijt tegen een be-

[p. 154]

staand ministerie gericht past een klacht over zijn heterogeneïteit slechts in den mond van hem die niet het doel zal opofferen aan het middel; van hem dus die bereid en in staat is een ministerie te vormen van grooter homogeneïteit en tenminste even groote regeerkracht.

Degenen die in den loop van onze parlementaire geschiedenis de homogeneïteit van een ministerie tot een onderwerp van debat hebben gemaakt, hebben aan deze laatste voorwaarde welhaast nimmer voldaan. De liberale meerderheid der jaren 1858-1862 placht den semi-liberalen kabinetten die haar van de regeering verwijderd hielden niet zoozeer hun gebrek aan homogeneïteit als wel hunne eenparige losheid van beginselen als grief voor te houden, en de vertegenwoordigers van tot regeeringsvorming onmachtige minderheden die dit onderwerp bij voorkeur ter sprake hebben gebracht zijn steeds in gebreke gebleven aan te toonen welk landsbelang door hunne platonische betoogen werd gediend. Met het verdwijnen van de ministerieele homogeneïteit uit de reeks van onderwerpen, waaraan de oppositie steeds weer haar aandacht pleegt te wijden, heeft ons parlementair debat dan ook zeker aan zakelijkheid gewonnen.

II

Zooals wij reeds opmerkten is Dooyweerd van oordeel, dat het den ministers vrij staat hunne opvatting desnoods tegenover die van hunne ambtgenooten in het parlement te verdedigen ten aanzien van onderwerpen, die ‘in geen opzicht de regeering, de politiek of de administratie raken’. Hoewel het mij niet geheel duidelijk is welke vraagstukken van dezen aard voor bespreking in het parlement in aanmerking zouden kunnen komen, komt het mij voor, dat deze opvatting in ieder geval te ver gaat in de richting der ministerieele ongebondenheid. In de kamer spreekt een minister, hoe onschuldig het behandelde onderwerp ook zij, als orgaan van de Kroon die slechts één opvatting kan hebben, zoodat constitutioneel onbestaanbaar is, dat twee ministers de vertegenwoordiging in verschillenden zin zouden kunnen adviseeren. Een dergelijk schouwspel is in ons parlement gelukkig hooge uitzondering gebleven: het voorbeeld van den minister, tevens kamerlid, Mutsaers, die, toen zijn ambtgenoot De Kem-

[p. 155]

penaer in Februari 1849 door eenige katholieke Tweede Kamerleden werd aangevallen wegens de samenstelling van eene commissie, die onder haar leden geen enkel Katholiek telde, zich aan de zijde der aanvallers schaarde, heeft niet veel navolging gevonden. Ernstig gebrek aan overeenstemming omtrent een aangelegenheid van actueel belang, tot welker oplossing het ministerie nog wel bijzonderlijk geroepen was, trad tijdens het ministerie van apaisement aan het licht. De minister van Roomsch-Katholieke eeredienst Lightenvelt, die zich door een reis naar Rome aan de verdediging van het ontwerp der wet op de kerkgenootschappen had trachten te onttrekken, zag zich tenslotte tegenover degenen als wier vertegenwoordiger hij werd beschouwd in een zoo scheeve positie geplaatst, dat hij zich ge noopt achtte in de Eerste Kamer eene verklaring af te leggen, die, hoe raadselachtig zij overigens ook was, geen twijfel overliet omtrent des ministers ongunstig oordeel over het aanhangige ontwerp. Hier wreekte zich inderdaad de nonchalance waarmede men den eisch van homogeneïteit bij de kabinetsformatie had meenen te kunnen behandelen. Indien ten aanzien van één punt vereenstemming tusschen alle betrokken ministers had moeten bestaan dan was het zeker met betrekking tot dit ontwerp, waarvan een ieder besefte, dat zijne bepalingen den Katholieken niet aangenaam zouden kunnen zijn. Indien het de bedoeling van Van Hall geweest is om door opname van Lightenvelt in het kabinet het odium van anti-papisme te ontgaan, dan had hij zich in ieder geval er van moeten verzekeren, dat hij op den steun van dezen minister, die, hoewel geen practiseerend Katholiek, als een verdediger der katholieke belangen werd beschouwd, staat zou kunnen maken of desnoods hem eene zoodanige portefeuille moeten toewijzen, dat hij voor het in te dienen ontwerp geene verantwoordelijkheid zou behoeven te dragen. Nu bleef den in het nauw gebrachten minister van Roomsch-Katholieken eeredienst niets anders over dan een min of meer geheimzinnig beroep op den wil des Konings, dat tevens kon gelden als een advies tot verwerping van het door zijne ambtgenooten ingediende ontwerp. Wel mag men vragen wat Van Hall heeft bedoeld toen hij in 1831 aan den Koning schreef: ‘Zonder een vereenigd Ministerie te hebben, zonder aan het Parlement verantwoordelijke Ministers moet men er in deze tijden niet aan

[p. 156]

denken om te regeeren. Ongelukkig is de Vorst die zich persoonlijk aansprakelijk stelt bij de natie; nog ongelukkiger de Regeering bij welke geen vereenigd Ministerie eenheid van inzigten en handelen daarstelt’¹⁾.

Onder geheel andere omstandigheden werd de Kamer in 1918 getuige van een conflict tusschen twee ministers, die geen van beiden bereid schenen hun plaats te ruimen.

Het meeningsverschil in dat jaar tusschen de ministers Posthuma en Treub gerezen betrof de maatregelen welke genomen dienden te worden in het belang van de voedselvoorziening, maatregelen dus, waarvan de noodzakelijkheid ten dage van de kabinetsvorming zelfs niet kon worden voorzien. Niettemin blijf ik het constitutioneel onjuist achten, dat men dit conflict voor de kamer heeft gebracht instede van te streven naar een oplossing in den boezem van het kabinet, die toch mogelijk geweest moet zijn waar de regeering reeds na vier dagen kon verklaren, dat de beide betrokken ministers in overeenstemming met het geheele ministerie tot een vergelijk waren gekomen. In den ernst der omstandigheden en de grootte der belangen die hier op het spel stonden kan Treubs ingrijpen in deze materie naar mijne meening geen rechtvaardiging vinden. Het eenige resultaat was, dat een uiterst verwarde toestand ontstond, vooral nadat de kabinetsformateur had verklaard, dat een afkeurend votum over het beleid van den minister Posthuma het geheele kabinet zou treffen. Daarmede toch werd het der kamer niet alleen zeer moeilijk gemaakt een keuze te doen uit de beide van regeeringswege ontwikkelde stelsels, maar werd zelfs de mogelijkheid om een oordeel uit te spreken over het door den minister van financiën gecritiseerde systeem haar vrijwel ontnomen. Onder die omstandigheden bleef aan de door Treub gehouden redevoering slechts de beteekenis van een academisch betoog, dat wellicht op zijn plaats ware geweest na afloop der discussies als een plan voor de toekomst, maar nu, zoowel om den persoon die het uitsprak als om de gelegenheid waarbij en de plaats waar het gehouden werd, misplaatst was.

1) Gleichman, Mr. F.A. van Hall als minister. Amsterdam 1904, blz. 2.

[p. 157]

III

In den regel bevat een kabinet, ook wanneer de politieke constellatie gunstig is voor de vorming van een homogeen ministerie, één of meer leden, die daarin zijn opgenomen niet zoozeer op grond van hunne politieke geestverwantschap met de meerderheid der vertegenwoordiging als wel vanwege hun bijzondere kennis van de aan hun zorg toevertrouwde belangen.

Zoo ziet men de hoofden der militaire departementen herhaaldelijk aangeduid als ‘technische’ ministers in tegenstelling tot hunne ‘politieke’ ambtgenooten, die de staatkundige richting van het kabinet markeeren.

Tot welke van beide categorieën een bepaald departement gerekend wordt zal voor alles afhangen van de politieke tegenstellingen die op een gegeven moment den toestand beheerschen. Niet omdat voor het beheer van de portefeuille van binnenlandsche zaken of van financiën vaktechnische bekwaamheid minder dringend vereischt zou zijn dan voor het beheer van den waterstaat of de defensie worden de beide eerstgenoemde departementen als bij uitstek politiek beschouwd, maar omdat de werkzaamheden van de ministers van binnenlandsche zaken en van financiën hen veel eerder dan hun genoemde ambtgenooten zullen noodzaken tot het nemen van beslissingen, waarvoor bij volk en vertegenwoordiging eene zoodanige belangstelling leeft, dat zij de basis vormt voor politieke groepeering. Omtrent de vraagstukken tot welker oplossing de ministers van oorlog of van waterstaat geroepen worden zal een bepaalde overtuiging, zoo zij zich al heeft gevormd, veelal niet tot uiting komen, omdat zij de keuze der candidaten niet bepaalt, zoodat bij het optreden van een ministerie nog niet voorspeld kan worden of de beheerders van deze departementen voor hunne voorstellen een meerderheid zullen vinden. In de jaren 1840-1880 was het aanblijven van militaire ministers na het aftreden van een kabinet allerminst ongewoon. Het klassieke voorbeeld vormt wel de minister van oorlog Forstner van Dambenoy, die deel heeft uitgemaakt van het eerste ministerie Thorbecke, het daarop volgend kabinet van ‘de tegenovergestelde richting’ en van het ministerie van der

[p. 158]

Brugghen¹⁾, maar ook nog in 1908 zag men een minister van marine uit een liberaal kabinet overgaan in een dat samengesteld was uit anti-revolutionairen en katholieken.

Een soortgelijk en naar mijne meening heel wat bedenkelijker verschijnsel valt waar te nemen bij de ministers van koloniën. De keuze van deze functionarissen schijnt in verschillende gevallen geleid door zulke onverklaarbare motieven, dat men zich niet kan onttrekken aan den indruk, dat de koloniale belangen bij onze kabinetsformateurs somtijds wel zeer licht hebben gewogen. Dat Thorbecke in zijn eerste formatie den, naar men zegt aan hem ‘opgedrongen’, politiek volkomen onbekenden Pahud opnam, die weldra een der getrouwe leerlingen van Jean Chrétien Baud zou blijken, valt bij het gemis aan kennis van en belangstelling voor de Indische aangelegenheden in 1849 nog te begrijpen. Pahuds overgang in het ministerie Van Hall in April 1853 kan dan ook niet zoo zeer verwonderlijk genoemd worden vanwege zijn koloniaal-politieke antecedenten als wel wegens het feit, dat hij nog geen week tevoren het tot den Koning gerichte schrijven van den ministerraad had onderteekend, waarom men het ministerie Thorbecke zoo hard is gevallen.

Zonderlinger figuur dan deze conservatieve minister in ons eerste liberale kabinet, die overigens nog al eens een beroep placht te doen op het feit, dat zijn collega's achter hem stonden, vormen in 1861, als de belangstelling voor de koloniale aangelegenheden zooveel grooter is, de vooruitstrevende ministers van koloniën Cornets de Groot en Loudon in kabinetten, die althans ten aanzien van de koloniale politiek conservatief mochten heeten. De opneming van den eerste in het ministerie Van Hall kan gelden als een van de meest gewaagde staaltjes van den door dezen kabinetsformateur beoefende ‘standpuntkunst’, eene tactiek, die zijne ambtgenooten na zijn uittreden blijkbaar hebben willen voortzetten. Instede van het voorbeeld van den minister van

1) Andere voorbeelden zijn de ministers van oorlog Van Meurs (ministerie's Van der Brugghen en Rochussen) en Weitzel (ministerie De Vries-Geertsema en tweede ministerie Heemskerk) en de ministers van marine Enslie (eerste ministerie Thorbecke en ministerie Van Hall), Lotsy (ministerie's Van der Brugghen, Rochussen en Van Hall), Huyssen van Kattendijke (Van Zuylen en tweede ministerie Thorbecke) en Van Erp Taalman Kip (De Vries-Geertsema en tweede ministerie Heemskerk).

[p. 159]

buitenlandsche zaken, graaf Van Zuylen, die na de verwerping van Rochussens begrooting reeds aanstonds zijn ontslag had aangeboden, te volgen, verklaarden de overgebleven ministers zich, bij monde van Van Heemstra, met betrekking tot ‘de groote algemeene beginselen van bestuur’ eensgezind, eene verklaring die reeds den volgenden dag, toen de atmospheer in zooverre was opgeklaard, dat Cornets de Groot de onmogelijkheid van verdere samenwerking met zijne ambtgenooten inzag, niet houdbaar bleek.

Nochtans schijnt men bij de samenstelling van het daarna opgetreden ministerie Van Zuylen - Loudon, waarvan drie der ministers uit het afgetreden kabinet deel uitmaakten, de koloniale richting van het kabinet evenmin voldoende duidelijk te hebben bepaald. Van Zuylen, als ministre orateur optredende, stelde het kabinet voor als bij uitstek homogeen, in het bijzonder met betrekking tot de koloniale vraagstukken, de eenige waaromtrent hij een nadere ontwikkeling van beginselen noodig oordeelde, welke hierop neerkwam, dat het ministerie, liberaal in Nederland, in Indië eene conservatieve richting zou volgen.

Desondanks meende men al weldra te ontwaren, dat de minister van koloniën Loudon een geheel anderen koers voorstond. De herhaalde betuigingen van eensgezindheid door de beide ministers afgelegd konden dan ook niet verhinderen, dat Van Zuylen terzake van zijne uitlatingen betreffende de koloniale politieke aanvallen te verduren kreeg van uit dat deel der kamer, waarbij Loudon steun vond. Een uitbarsting kon ten slotte niet uitblijven en zij vond hare onmiddellijke aanleiding in eene circulaire gericht tot onze vertegenwoordigers in den vreemde, waaruit kon worden afgeleid, dat de benoeming van den liberalen gouverneur-generaal Sloet van de Beele den minister van buitenlandsche zaken niet geheel aangenaam was. Toen de overige ministers de zijde van Loudon kozen, trad Van Zuylen af. Het grootste raadsel in deze aangelegenheid blijft voor mij wel de houding der drie ministers, die, na aanvankelijk aan de zijde van Rochussen te zijn opgetreden, in Februari 1861 konden vermeenen eensgezind te zijn met Cornets de Groot en zich een maand later nadrukkelijk homogeen verklaarden met Van Zuylen, dien zij toen het tot een conflict kwam alleen lieten staan. Men kan de houding van dezen laatste weinig gelukkig

[p. 160]

achten, hij bleef zichzelve tenminste getrouw, maar hoe moet het oordeel luiden over de drie anderen? Het woord onverschillig schijnt hier in het bijzonder met betrekking tot Van Heemstra, die als één der politieke figuren in het kabinet gold, niet misplaatst.

De weinig verheffende geschiedenis van dit kabinet schijnt Heemskerk nochtans niet te hebben afgeschrikt. Onder zijn tweede ministerschap heeft zich een situatie ontwikkeld die met het conflict Van Zuylen - Loudon in sterke mate overeenkomt, maar het verschil is dat waar Van Zuylen den strijd met zijn ambtgenoot van koloniën zocht, Heemskerk dien steeds wist te ontwijken. Ook hier een formateur, die zijn programma samenvat in de woorden ‘in Indië remmen, in Nederland wat harder stoken’, - ook hier een minister van koloniën, W. van Goltstein, die zich althans aanvankelijk in de gunst der koloniale hervormingspartij mag verheugen. Weliswaar komt hierin verandering als Van Goltstein den gewezen minister Loudon, thans gouverneur-generaal, gelast een einde te maken aan maatregelen die in Indië opgevat kunnen worden als een aanmoediging tot conversie van communaal in individueel bezit, maar weldra legt de minister van koloniën zijn portefeuille neer om opgevolgd te worden door Alting Mees, die onomwonden te kennen geeft dat hij het communaal bezit op Java als een abnormaliteit beschouwt. Het gevolg is natuurlijk, dat het conservatieve kabinet van de zijde zijner politieke vrienden wordt aangevallen op grond van de uitlatingen van den minister aan wien in de eerste plaats eene remmende functie toebedeeld zou zijn. Heemskerk, die in de bewogen dagen van zijn eerste ministerschap getoond had een open oog te hebben voor ‘het heilzame, ja naar den geest der Grondwet onmisbare begrip van eenheid der Regeering’ trachtte thans, handig als altijd, de tegenspraak die scheen te bestaan tusschen de richting van het kabinet en die van den minister van koloniën voor te stellen als van geen belang.

Alleen daden, wetsvoordrachten, besluiten of beschikkingen ‘zouden zaken zijn, waarbij de eisch van homogeneïteit eene levensquaestie is, waarbij die eisch niet gemist kan worden, of de regeering zou aanstonds zoo al niet vormelijk, dan toch zedelijk ophouden regeering te zijn. Het geldt hier echter niets anders

[p. 161]

dan eene uiting van meeningen omtrent vroeger genomen maatregelen, uiting van afgetrokken beginselen, van algemeene denkbeelden omtrent de werking van bestaande wetten en verordeningen. In hoeverre in elke zaak, in alle bijzonderheden bij menschen die, om nu geen andere beschouwingen er bij te brengen, het ieder zeer druk hebben met hun eigen werk, homogeneïteit, volkomen eenstemmigheid in historische, philosophische en economische opvatting kan worden gevorderd, in hoeverre dit ooit gevorderd is, durf ik niet beslissen, maar ik zou, wat mij betreft, het laatste vooral ontkennend willen beantwoorden. Maar over het streven van de regeering, over de uitvoering van de wet zelve, en het begrip van hetgeen voor het welzijn van den staat gevorderd wordt, zoolang dit bestuur door den Koning met zijne gewichtige taak belast is, mag geen verschil bestaan’¹⁾.

Gezien de redenen die tot het houden van dit, niet door fraaien stijl uitmuntende, betoog hadden geleid, was het zeker sophistisch te noemen. Het ging hier volstrekt niet om de vraag, of tusschen de verschillende ministers ‘eenstemmigheid in historische, philosophische en economische opvattingen’ bestond, maar om zeer bepaalde uitlatingen van één minister die zich kwalijk lieten rijmen met het program van het kabinet, en de ‘vroeger genomen maatregelen’ waarop die uitlatingen betrekking hadden, waren geen maatregelen die, in een min of meer verwijderd verleden genomen, voorshands buiten discussie konden blijven, maar daden van een juist afgetreden minister. Een duidelijk uitgesproken meeningsverschil tusschen den kabinetsformateur en den minister van koloniën was hier echter niet aanwezig, wel een zeer groote buigzaamheid bij genen. In zijn derde ministerie vertrouwde hij de portefeuille van koloniën toe aan den als oer-conservatief bekend staanden Van Bloemen Waanders, en toen deze reeds binnen een jaar was afgetreden, kort daarop gevolgd door den eveneens heftig becritiseerden gouverneur-generaal 's Jacob, werd tijdens het interimair ministerschap van den generaal Weitzel, de leider der koloniale oppositie, Van Rees, tot opvolger van 's Jacob benoemd.

Wie aan de hand van deze feiten de koloniaal-politieke op-

1) Zitting der eerste kamer van 14 November 1876.

[p. 162]

vattingen van Heemskerk zou willen bepalen, zou zich geplaatst zien voor een alles behalve gemakkelijke taak.

Kan men zeggen, dat bij de toenemende belangstelling voor koloniale aangelegenheden, het ministerie van koloniën aan ‘technisch’ karakter heeft ingeboet, welk proces vergemakkelijkt werd doordat als gevolg van den sterken aanwas van het Europeesch element in Indië, de keuze van met de Indische toestanden vertrouwde candidaten, vooral sedert 1870, aanmerkelijk werd verruimd, het tegenovergestelde verschijnsel valt waar te nemen met betrekking tot het ministerie van buitenlandsche zaken. Aanvankelijk schijnt men het bezwaar om deze portefeuille aan nietdiplomaten op te dragen niet zoo hoog te hebben aangeslagen. De ministers Van Sonsbeeck, Baron van Zuylen van Nijevelt, Van Hall, Van der Maesen de Sombreff en Cremers hadden wel een zekere rol in de binnenlandsche, maar niet in de internationale politiek gespeeld. Vooral in de laatste dertig jaar daarentegen schijnt het vereischte van diplomatieke ervaring zwaarder te hebben gewogen dan dat van politieke homogeneïteit met de rest van het ministerie. Gevleugeld werd het woord van den minister De Marees van Swinderen in het ministerie Th. Heemskerk, die zichzelven als ‘gematigd-onverschillig’ qualificeerde. Niettemin is het, hoewel de eisch van continuïteit zich ten aanzien van dit departement wel zeer sterk doet gevoelen, tot dusver slechts tweemaal voorgekomen, dat een minister van buitenlandsche zaken na het aftreden van het kabinet waartoe hij behoorde in een volgend ministerie overging, en één dier uitzonderingen op den regel (1925) betrof, mirabile dictu, nu juist een geval waarin de kabinetscrisis het gevolg was van de aanneming van een amendement, dat beoogde te leiden tot opheffing van een gezantschap. Men zal het, naar ik meen, niet behoeven te betreuren indien ook in de toekomst de nadruk wordt gelegd op het ‘technisch’ karakter van de portefeuille van buitenlandsche zaken. De meeste vooraanstaande politici beschikken niet over ervaring op dit gebied en waar tusschen de verschillende voor regeeringsvorming in aanmerking komende partijen diepgaande meeningsverschillen omtrent de richting, waarin ons buitenlandsch beleid zich dient te bewegen, in den regel niet bestaan, en de belangstelling der vertegenwoordiging voor de buiten-

[p. 163]

landsche zaken ook niet groot is te noemen, zal het gemeenlijk weinig bezwaar opleveren, dat men deze portefeuille met terzijdestelling van alle politieke consideratiën aan den meest geschikten man toevertrouwt.

IV

Geen Nederlandsch staatsman heeft den eisch der ministerieele homogeneïteit met zooveel nadruk gesteld als Groen van Prinsterer. Voor hem beteekent dit woord ‘in de constitutioneele taal eenheid en zedelijke kracht van het verantwoordelijk ministerie’¹⁾, hetwelk handelende volgens een vast plan, ‘gegrond op eenheid van principieele denkwijs’ leiding geeft aan de kamers. Gebrek aan beginselvastheid, waardoor de regeering haar overwicht tegenover de vertegenwoordiging verliest, is in zijne oogen verderfelijker dan kracht bij een ministerie welks beginselen hij niet deelt. Liever dan een halfslachtige politiek is hem een open eerlijke strijd, die hem de gelegenheid schenkt zijne beginselen tegenover die der regeering te stellen ‘met dien eigenaardigen nadruk, welken het vertrouwen der medeburgers aan de taak van hun afgevaardigden geeft’.

Vandaar zijn weinige ingenomenheid met het ministerie De Kempenaer, over welks gebrek aan homogeneïteit in den door hem bedoelden zin hij de regeering op 27 Juni 1849 interpelleerde. Het is echter iets anders een toestand, als waarop Groen doelde, bij de beraadslagingen als ongewenscht te signaleeren, dan daarvan het onderwerp eener interpellatie te maken. Zoolang men bereid blijft de handelingen der ministers op hare eigene mérites te beoordeelen heeft een vraag naar de beginselmatige eenheid van een ministerie, vooral wanneer dat reeds meer dan een jaar aan het bewind is, weinig zin.

Zou Groens houding, indien het ministerie met nadruk zijne eensgezindheid had betoogd eene andere geweest zijn dan thans, nu De Kempenaer, na een eenigszins verward debat op weinig beslisten toon antwoordde, dat de ministers ‘wat de hoofdbeginselen van staatsregt betreft’ eenstemmig waren? Het was zeker niet onlogisch gedacht van den minister van binnenlandsche

1) Verscheidenheden van staatsregt en politiek I. Amsterdam 1849, blz. 6. Zie ook Verscheidenheden II, blz. 66 e.v.

[p. 164]

zaken, dat hij den blijkbaar allerminst bevredigden interpellant uitnoodigde zijne bedoeling door het indienen van een motie van wantrouwen te verduidelijken. Toen deze motie uitbleef mocht met recht de vraag gesteld worden, welk landsbelang de interpellant met dit ‘spiegelgevecht’ nu eigenlijk had willen dienen. Groen zelf heeft de beteekenis van zijne interpellatie nogal hoog aangeslagen, maar de kamer bleek niet erg onder den indruk van zijn betoog. Zij verwierp tenminste zijn voorstel om bij de beantwoording der troonrede den wensch naar een homogeen ministerie uit te spreken. Ware de voorslag van den lateren leider der anti-revolutionaire partij gevolgd, er zou in het adres van antwoord van 26 September 1849 gewaagd zijn, niet van de hoop op grooter overeenstemming tusschen de ministers en de meerderheid der kamer, doch de verwachting ware uitgesproken, ‘dat de Kroon zoodra mogelijk zal zijn vertegenwoordigd met die eenheid en zedelijke kracht, welke, voor eene behoorlijke samenwerking aller takken der wetgevende macht onmisbaar, aan den invloed der regeering een eigenaardig overwicht geve’.

Door het optreden van het eerste ministerie Thorbecke in November 1849 achtte Groen blijkbaar aan den eisch der homogeneïteit beter voldaan, hoezeer men dit ministerie in den gebruikelijken zin van het woord bezwaarlijk homogeen kon noemen. Van de beide formateurs immers - de eenigen die in dit kabinet als ‘politieke’ ministers werden beschouwd - werd de eene, Nedermeyer van Rosenthal, op grond van zijn godsdienstige overtuiging door sommigen als anti-revolutionair beschouwd, geacht bestemd te zijn tot tegenwicht tegen den ‘revolutionairen’ invloed van het erkende hoofd der liberale partij, wiens aanwezigheid in het kabinet intusschen, zooals moeilijk kon worden ontkend, der regeering ‘een eigenaardig overwicht’ verschafte. In verband hiermede achtte Groen de politieke kleur van het kabinet bepaald door de verhouding tusschen de beide formateurs, die zich oploste ‘in eene tweeledige negatieve homogeneïteit’, daarin bestaande, dat de eene waakte tegen het inslaan van den weg der revolutie, en de andere tegen het inslaan van den weg der reactie. De houding der kamer, met welker meerderheid het ministerie zich homogeen had verklaard, zou derhalve moeten zijn, ‘dat elke wet worde aangenomen, overeenkomstig met die tweeledige negatieve homogeneïteit, en dat afgestemd

[p. 165]

worde wat naar revolutie of reactie zweemt en waarbij dus gezondigd is tegen die homogeneïteit’. In deze eenigszins raadselachtige beschouwingen is veel opmerkelijks. Begrijp ik het wel, dan is de door Groen geëischte ‘éénheid van principieele denkwijs’ eene eensgezindheid niet zoozeer in algemeene staatkundige grondbeginselen als wel in opvattingen omtrent het te verwezenlijken program, waarbij het niet uitgesloten is, dat sommige ministers zich verbinden in het belang der samenwerking een offer te brengen. Maar de offervaardigheid mag niet zóó ver gaan, dat één lid van het kabinet eenmaal met een belangrijk ontwerp voor de kamers verschenen, op zijne ambtgenooten geen staat zou kunnen maken. Vandaar zijne verbazing over het feit, dat het door Nedermeyer van Rosenthal gecontrasigneerde ontwerp van wet op het recht van vereeniging en vergadering een geheel anderen geest ademde dan men op grond van Thorbecke's uitspraken in 1849 meende te mogen verwachten.

Thorbecke dacht daarover geheel anders. Hij oordeelde Groens verbazing misplaatst en achtte zich door de critiek op Nedermeyers ontwerp in het geheel niet getroffen.

Een ministerie, dat zou voldoen aan den eisch der homogeneïteit, zooals Groen en Van Goltstein - die voor een ontwerp als dit het geheele kabinet aansprakelijk wilde stellen - haar opvatten, was naar zijn oordeel onbestaanbaar. Het ontbrak den minister eenvoudig aan tijd zich te verdiepen in de werkzaamheden van hunne ambtgenooten. Hoogstens kon men de hoofdbeginselen van een ontwerp met elkaar bespreken, maar ‘men moet het ten laatste, zelfs wanneer men zich niet kan vereenigen met het hoofdbeginsel van het voorstel, in den regel overlaten aan den betrokken minister het voorstel gelijk hij het goedvindt, namens den Koning aan de Staten-Generaal te doen’¹⁾.

Geen wonder, dat Thorbecke een zeer beslist tegenstander was van de vereeniging van het lidmaatschap eener kamer met het ministerambt. Zoowel na zijn eerste als na zijn tweede ministerie zien wij het kamerlid Thorbecke optreden als criticus van ontwerpen door zijn voormalige ambtgenooten ingediend, maar welken indruk zou het moeten wekken indien een minister in zijn hoedanigheid van kamerlid geroepen werd tot een oordeel

1) Zitting der tweede kamer van 16 Juli 1851.

[p. 166]

over daden van één zijner ambtgenooten, waarmede hij zich, zelfs wat de hoofdbeginselen betreft, niet zou kunnen vereenigen.

Toch acht de groote staatsman eene bloote negatieve homogeneïteit, daarin bestaande, dat men elkaar niet openlijk bestrijdt, niet voldoende. ‘Wanneer’ - zoo spreekt hij gedurende zijn tweede ministerschap - ‘homogeneïteit te regt wordt verlangd, dan bestaat die daarin, dat het Kabinet één weg opga en dat de handelingen van de onderscheidene Ministers niet in strijd komen met hetgeen men voor het algemeen karakter van het regeeringsbeleid kan houden’¹⁾.

Het blijft dan maar de vraag, ‘wat men voor het algemeen karakter van het regeeringsbeleid kan houden’ en de geschiedenis wijst uit, dat Thorbecke weliswaar niet verkoos een ministerie aan te gaan met iemand ‘dien hij beschouwde als een versleten man op politiek terrein’, maar ook, dat hij eenmaal als hoofd van een kabinet opgetreden, zijn ambtgenooten zooveel mogelijk de vrije hand liet²⁾. Hij laat Pahud begaan, tracht den weinig gelukkigen Uhlenbeck zoo lang mogelijk te behouden en zelfs, wanneer in 1871 aan het licht komt, dat de minister van oorlog, generaal Engelvaart, het door de liberalen algemeen aanvaarde standpunt, dat de legerorganisatie behoort te worden vastgesteld bij de wet, niet deelt, bepleit hij uitstel van executie. ‘De Regeering wil organisatie bij de wet; het is duidelijk genoeg gezegd. De Minister van oorlog weifelt’³⁾ - men late hem den tijd. Hoe valt deze verklaring, waarbij het ministerie gesplitst wordt in twee deelen te rijmen met die andere, door Thorbecke tijdens zijn tweede ministerschap met grooten nadruk uitgesproken: ‘Zoo iemand, zelfs uit de verte, mogt willen beweren of doen gevoelen in mijn bijzijn, dat de Ministers in deze Kamer, gelijk in de andere, niet waren de organen, de vertegenwoordigers van den Koning, Mijnheer de President, ik zou mij verplicht

1) Zitting der eerste kamer van 24 December 1862.

2) Tijdens de Aprilbeweging werd zelfs geïnsinueerd - o.a. door Gevers van Endegeest in de tweede kamer - dat de leden van het kabinet den katholieken minister van buitenlandsche zaken, Van Sonsbeeck, na de veroordeeling van zijn beleid nog twee maanden in hun midden hadden gehandhaafd, wel wetende, dat deze daarvan gebruik maakte om de onderhandelingen voorafgaande aan het herstel der bisschoppelijke hiërarchie geheel naar eigen, katholiek, inzicht te voeren.

3) Zitting der tweede kamer van 13 November 1871.

[p. 167]

rekenen hem te bejegenen met het meest ernstig protest’?¹⁾

Indien een minister van oordeel is, dat hij niet aansprakelijk kan worden gesteld ook voor de belangrijkste ontwerpen van zijn ambtgenooten - ‘in het andere geval zou men niet eene persoonlijke, maar eene collective verantwoordelijkheid hebben, die in gouvernementszaken gewis niet voldoende is’²⁾ - dan dient hij ook consequent te blijven in deze opvatting en dat is Thorbecke niet geweest. Dan had hij niet mogen toelaten, dat Pahud zich herhaaldelijk op het oordeel van zijne ambtgenooten beriep; dan had hij zeker niet in het krijt moeten treden voor Uhlenbeck, wiens tempo in tegenstelling tot dat van den bedaarden minister van binnenlandsche zaken als ‘dravende, zoo niet hollende’ werd gequalificeerd. Immers wat moet het beteekenen, dat de man, die algemeen als het hoofd van het ministerie wordt beschouwd, zich met al het gezag, dat hij in en buiten de kamers geniet, achter één der ministers plaatst, wanneer hij de maatregelen, waartegen de kamer hare critiek richt, ten slotte toch niet voor zijne verantwoording wil nemen? Nu moest hij zich, in 1853 op de banken der oppositie teruggekeerd, tegenover Pahud stellen, en, toen de aanvallen op Uhlenbeck in hevigheid toenamen, zich bepalen tot eene ondersteuning zóó zwak, dat zij den indruk wekte eer ter vervulling van een onwelkomen plicht dan uit overtuiging geboden te worden.

In Uhlenbeck's opvolger Fransen van de Putte krijgt Thorbecke een ambtgenoot die niet tevreden met de wel zeer groote soepelheid door dezen tegenover zijne mede-ministers betoond, zich krachtig genoeg voelt om, bij verschil van meening, een conflict te forceeren, dat den eersten onder onze ministers uit het kabinet zal verdrijven. Zoo weinig echter hebben tijdgenoot en nakomeling de neutrale houding door Thorbecke tegenover de voorstellen van zijn ambtgenooten aangenomen begrepen, dat men in het feit, dat hij op 17 Mei 1866 zijn stem geeft aan het achteraf door Van de Putte onaanvaardbaar verklaarde amendement-Poortman, heeft meenen te moeten verklaren als een wraakneming en zelfs gesproken heeft van ‘de minst schoone bladzijde in zijn levensboek’.

Het antwoord op de vraag, waarom hij in 1865 de indiening

1) Zitting der eerste kamer van 26 December 1862.

2) Zitting der eerste kamer van 29 December 1862.

[p. 168]

van Van de Putte's ontwerp in den door hem bestreden vorm niet heeft weten te keeren, waarnaar Van Vollenhoven tevergeefs heeft gezocht¹⁾, ligt in Thorbecke's hiervoor aangehaalde woorden van 16 Juli 1851. Op dien anderen door Van Vollenhoven kennelijk met eene rhetorische bedoeling gestelde vraag of iemand den Thorbecke van 1849 (die Pahud de vrije hand liet) een slecht premier noemt, zou ik - met den nadruk op het woord premier - niet zonder voorbehoud ontkennend willen antwoorden. Bij zijn opvattingen kòn Thorbecke, hoe ver ook boven al zijne ambtgenooten uitstekende, zelfs geen premier zijn.

Moest het tweede ministerie Thorbecke, hoewel gevormd door den meest toleranten aller kabinetsformateurs, door gebrek aan homogeneïteit zijn natuurlijk hoofd verliezen en eenige maanden later bezwijken, eenzelfde lot is beschoren geweest aan het derde ministerie Van Hall, dat met een bij Koninklijk Besluit benoemd minister-president, of, zooals men destijds veelal zeide, ‘president-minister’, was opgetreden. De reden van de breuk die in dit ‘kabinet van fusie’ is ontstaan lag zeker niet in een gebrek aan rekkelijkheid bij zijne leden: evenals alle andere kabinetten in het tijdvak, dat het eerste en het tweede kabinet-Thorbecke van elkaar scheidt, vond het zijne eenheid slechts in de negatie, die Thorbecke niet aan het roer van staat wilde. Dat deze negatieve eenstemmigheid niet voldoende was schijnt ook Van Hall te hebben beseft: snel bereid om van richting te veranderen naar den eisch van het oogenblik, moest hij in een erkend premierschap een middel begroeten, dat, zijne ambtgenooten aan hem bindende, hemzelven vrijheid liet tot het uitvoeren van iedere verrassende wending die hij verkoos. Wel hadden drie der in de nieuwe formatie overgenomen ministers uit het uitééngevallen kabinet Rochussen, tegen dit staatsrechtelijk novum - indien men althans Schimmelpenninck's mislukte poging tot invoering van de Britsche practijk in 1848 buiten beschouwing laat - bezwaar, maar tenslotte legden zij zich bij den nieuwen stand van zaken neer ‘met de hoop, dat eenheid van leiding kracht zou geven aan de Regeering’. Dat deze hoop allerminst werd vervuld is bekend en het mocht Van Hall dan ook niet gelukken zijn ambtgenooten over te halen tot maatregelen die de strekking hadden

1) Zie het artikel ‘Thorbecke op de kaak’ in Verspreide Geschriften I. Haarlem-'s-Gravenhage 1934, blz. 615.

[p. 169]

zijn éénjarig voorzitterschap van den minsterraad nog te verlengen. Waar met het uittreden van Van Hall, die om deze reden zijn ontslag nam, ieder bindmiddel aan het kabinet ontviel, mocht Betz, als vertgenwoordiger eener regeerkrachtige oppositie, met reden de vraag stellen, of het hoofdelooze ministerie dat hij, tengevolge van de opname van Cornets de Groot in een toestand van onbeschrijfelijke verwarring achterliet, den naam van ministerie nog verdiende. Deze interpellatie-Betz vormt in onze parlementaire geschiedenis het eenige voorbeeld van eene interpellatie betreffende de eenheid van een ministerie, die inderdaad als een ernstigen aanval kon gelden: den volgenden dag boden de ministers hun ontslag aan.

Had het aan den interpellant Van Hoëvell gelegen, misschien zou de generaal Forstner van Dambenoy, die, hoewel lid der anti-revolutionaire kiesvereeniging ‘Nederland en Oranje’, als minister van oorlog was toegetreden tot het eerste ministerie-Thorbecke, er niet zoo gemakkelijk van afgekomen zijn, maar de meerderheid der kamer verklaarde zich, na een allesbehalve bevredigend antwoord van den minister, die verzekerde, dat de woorden ‘Nederland en Oranje’ steeds zijn devies waren geweest, en een evenmin overtuigende uiteenzetting van Thorbecke, die des generaals lidmaatschap van de kiesvereeniging als een gevolg van onnadenkendheid trachtte voor te stellen - ‘men ontvangt die (inteeken)lijst van eene bevriende hand en zet er zijnen naam op’ - en verzekerde, dat tusschen den minister van oorlog en zijne ambtgenooten overeenstemming omtrent de hoofdbeginselen bestond, met de verstrekte inlichtingen tevreden. Wellicht was zij met Thorbecke van oordeel, dat ‘de dagelijksche handelingen van het gouvernement’, voorzoover niet het onderwijs en misschien het armbestuur betrof, buiten het bereik der anti-revolutionaire beginselen lagen. Hoe het met de beginselen van den generaal Forstner van Dambenoy gesteld is zal blijken in April 1853, wanneer hij met Pahud en Enslie overgaat in het ministerie Van Hall.

Bij het optreden van het befaamde ministerie Mijer-Van Zuylen-Heemskerk tracht Keuchenius door middel van eene interpellatie de aandacht te vestigen op het feit, dat de beide

[p. 170]

eerstgenoemden blijkens hunne antecedenten met betrekking tot de onderwijsquaestie niet eensgezind kunnen zijn met hun ambtgenoot van binnenlandsche zaken.

Deze interpellatie vormt een typisch voorbeeld van eene door de vertegenwoordigers van kleine partijen, wier aandacht voornamelijk op één punt gericht is, veelvuldig toegepaste tactiek, daarin bestaande, dat men de verschillende ministers met betrekking tot dit eene punt tegenover elkaar stellende, hen dwingt tot eene uitspraak waarmede zij in de oogen van een bepaalde groep van kiezers staan of vallen.

Als verzoek om inlichtingen mocht deze interpellatie, althans voor zooveel Van Zuylen betreft, overbodig heeten, daar deze reeds aanstonds bij zijn optreden te kennen had gegeven, dat hij, hoezeer doordrongen van den ernst der anti-revolutionaire bezwaren, niet bereid gevonden zou worden om aan de onderwijswet de hand te slaan. Zooals te verwachten was verklaarden de drie bij de interpellatie betrokken ministers zich eensgezind en het eenige concrete resultaat was, dat Groen, ten tweede male in zijne vermeende geestverwanten teleurgesteld, voor het lidmaatschap der kamer bedankte. Hoe zou de interpellant van 1866, twee-en-twintig jaar later zelf minister geworden, geantwoord hebben, indien men, met denzelfden nadruk als waarmede hij zijne vragen stelde, geïnformeerd had naar de homogeneïteit van het ministerie, waarin hij zelve zitting nam naast zijn kolonialen antagonist Hartsen?

Ten aanzien van de constitutioneele quaestie die de geschiedenis van het kabinet Mijer-Van Zuylen-Heemskerk beheerscht, is het ministerie voorbeeldig homogeen gebleken. Als na de verwerping der begrooting van buitenlandsche zaken in 1867 alle ministers hun ontslag aanbieden en Van Reenen het oude, beproefde lapmiddel van een reconstructie van het kabinet aan de hand doet, weigert Heemskerk daarin te treden. ‘Het heilzame, ja naar den geest der Grondwet onmisbare begrip van eenheid der Regeering’ - zoo sprak hij toen hij op 27 December de zitting der kamers sloot - ‘ware miskend geworden, zoo een deel van het Kabinet had berust in de veroordeeling van hetgeen in zaken van zoo groot belang, naar de vaste overtuiging van al zijne leden, tot heil van het Vaderland was geschied.’

Dat is eene andere houding dan die van de ministers die na de

[p. 171]

Aprilbeweging overgingen in het ministerie-Van Hall. Een ‘technisch’ minister kon zich zijn oordeel over het beleid van Van Zuylen voorbehouden, maar het conflict, dat tot de gespannen verhouding tusschen het kabinet en de kamer geleid had, reikte veel verder. Een minister die zich tegenover dit conflict met een beroep op den technischen aard van zijn werkkring onverschillig zou hebben verklaard ware eene politiek zoo onvatbare figuur geworden, dat zijn wederoptreden in een kabinet van andere samenstelling op dat oogenblik slechts tot verwarring zou hebben geleid.

V

Met de vestiging van het parlementaire stelsel in Nederland begint tevens de versnippering der liberale partij duidelijke vormen aan te nemen en, waar de opkomende clericale rechterzijde reeds krachtens haren aard van den aanvang af uitéénvalt in een protestantsch en een katholiek deel, verdwijnt al meer en meer de mogelijkheid tot vorming van een ministerie uit een homogene kamermeerderheid.

Nu ieder staatsman beseft, dat hij, eenmaal tot de kabinetsformatie geroepen, met andersdenkenden zal moeten samenwerken, vermag de eisch van homogeneïteit, door den eeuwigen opposant Groen met zooveel nadruk gesteld, nauwelijks meer de aandacht te boeien. Wanneer de eensgezindheid van een ministerie nog tot een onderwerp van bespreking wordt gemaakt, dan geschiedt zulks niet meer met het doel het kabinet als constitutioneel onregelmatig voor te stellen, doch veeleer om redenen van electorale tactiek. Zoo gaf het optreden als minister van een markante en geïsoleerde figuur als Van Houten in 1894 aanleiding tot breede bespiegelingen over de homogeneïteit van het ministerie, zoowel van de zijde van hen, die in Van Houtens uitlatingen op religieus en maatschappelijk gebied de uiterste consequentie zagen van het verafschuwde liberalisme, als van diegenen, die, eenmaal zijn bewonderaars, in zijn optreden aan de zijde van Röell eene verloochening van zijn vroegere radicale denkbeelden meenden te zien. Aan de vraag of de gesignaleerde meeningsverschillen een beletsel zouden vormen voor vruchtbare samenwerking op de basis van het regeeringsprogram werd echter nauwelijks aandacht besteed, zoodat Röell volkomen terecht aan een der sprekers, die zich de moeite had gegeven tal van vroegere

[p. 172]

uitspraken van den minister van binnenlandsche zaken bijeen te lezen, kon toevoegen, ‘dat dit zeer pikant en amusant geweest kan zijn, maar practisch niet’¹⁾. Ten bewijze van de betrekkelijkheid der eischen die men al naar gelang van de omstandigheden op dit punt aan een ministerie kan stellen, wees hij op het verschil tusschen de vragen in 1849 door Groen tot het ministerie De Kempenaer gericht en die welke Kuyper in 1875 aan het ministerie Heemskerk stelde: ‘welke is de politieke formule die U samenbrengt’? Van Houten, zelf voorstander van het premierschap als een middel tot bevordering der eenheid, was zelfs uitdrukkelijk met Röell overeengekomen, dat deze het hoofd van het ministerie zou zijn en dat de samenwerking voorshands tot de uitvoering van het vastgestelde program beperkt zou blijven. Een parlementair ministerie in den waren zin van het woord is het kabinet Röell - Van Houten niet geweest: wel vond het voor de uitvoering van zijn program steun bij eene meerderheid in de vertegenwoordiging, maar de kracht die voortvloeit uit het besef, dat de ministers hunne overtuiging ook ten aanzien van andere punten homogeen weten met die der kamermeerderheid, moest het derven. Zaken, waaromtrent de meerderheid zelve verdeeld is kunnen daardoor niet met beslistheid tot oplossing worden gebracht. Sedert de onderwijspacificatie haar beslag heeft gekregen zijn wij op dergelijke brooze ministeriën welhaast aangewezen. Doch waar het ministerie Röell - Van Houten althans voor één bepaald deel van zijn taak zeker was van een meerderheid, doet de politieke inertie die als gevolg van de invoering der evenredige vertegenwoordiging is ingetreden, ons in den regel in het duister tasten wanneer het gaat om de opvatting van het kiezerscorps betreffende eenig concreet punt van staatsbeleid. Nu de in den lande levende tegenstellingen in de bestaande partijverbanden slechts eene zeer onvolkomen afspiegeling vinden, ziet men dat de partijleiders, hoezeer persoonlijk van hunne herkiezing verzekerd, door de steeds verder gaande detailleering der op de wenschen van het geheele land berekende programma's, zoo zeer aan banden worden gelegd, dat het ministerieel bestaan, waarin zij, steunende op eene heterogene meerderheid, welhaast steeds verwachtingen, door de verkiezingspropaganda gewekt, zullen moeten beschamen, voor hen veel van zijn

1) Zitting der tweede kamer van 6 December 1894.

[p. 173]

aantrekkelijkheid verliest. Kon men in den tijd, waarin Van Bemmelen zijn critiek op het parlementaire stelsel schreef, nog verwachten eerstdaags de leiders eener zelfbewuste meerderheid als verantwoordelijke raadslieden der kroon te zien optreden, de ontwikkeling der laatste jaren schijnt aan het kabinet veeleer het karakter te verleenen van ‘een groep mandatarissen der meerderheidspartijen’, welker homogeneïteit betrekkelijk onverschillig is, zoolang niet één van de leden der groep tegenover eene kamermeerderheid komt te staan. Moeten de ministers, zich min of meer losmakende van het program der partij waaruit zij zijn voortgekomen, ieder oogenblik vreezen, dat de groepen waaraan zij zich verwant gevoelen hun het vertrouwen zullen opzeggen, daar staat tegenover het besef, dat de vertegenwoordiging, onmachtig tot vorming eener meerderheidsregeering, veelal zal terugdeinzen voor handelingen die tot het aftreden van het ministerie zouden kunnen leiden. Indien eene partij echter weigert verantwoordelijkheid te dragen voor de daden harer leden die deel uitmaken van het kabinet, dan heeft het weinig zin zich te verdiepen in de politieke antecedenten der ministers en kan de aandacht zich veel sterker richten op hunne bekwaamheid voor de ministerieele taak.

Bij handhaving van de ministerieele verantwoordelijkheid in hare tegenwoordige beteekenis zal de politieke overtuiging der betrokkenen echter steeds een factor van belang blijven bij de ministerkeuze. Zou echter ons parlementair stelsel zich ontwikkelen in de richting der ‘afhankelijke executieve’¹⁾, dan zullen de ministers, de verantwoordelijkheid voor hunne daden verleggende naar de kamers, niet meer zijn ‘zelfstandige raadslieden der Kroon die de besluiten welke zij uitvoeren als hun eigen werk hebben aan te merken’, en zal de kracht die van de regeering uitgaat van de homogeneïteit van het ministerie niet meer afhankelijk zijn.

Daarmede zou echter ons staatsrecht eene ontwikkeling hebben doorgemaakt, die aan de zinrijke slotwoorden van artikel 53 der Grondwet nog slechts de beteekenis zal hebben gelaten van eene banaliteit.

W.F. Prins

1) Vgl. Scheltema, Het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging. De Gids 1928 II, 206.