De Gids. Jaargang 100

[p. 163]

Internationale kartelvorming en handelspolitiek¹⁾

Hetgeen ik hier over internationale kartels wil opmerken, zal vooral betrekking hebben op een bepaalden sector van het bedrijfsleven. Het zal niet zoo zeer betrekking hebben op landbouwproducten en delfstoffen, maar vooral op industrieele producten en van deze weer in het bijzonder op de gestandaardiseerde massa-artikelen, waarvan de vervaardiging geschiedt met behulp van kostbare kapitaalgoederen en volgens technische procédé's, die voor ieder toegankelijk zijn.

Ik zal het vraagstuk bekijken als de belangrijke factor, die de kartelvorming is voor de prijsvorming, het standpunt overwegen dat ertegenover moet worden ingenomen, en nagaan in hoeverre in de door Nederland afgesloten handelsovereenkomsten hiermede rekening wordt gehouden.

Het essentieele kenmerk van alle kartels is, dat ondernemers door onderlinge overeenkomst zich de gelegenheid scheppen om het aanbod te regelen en zoodoende den marktprijs in een voor de deelnemers aan het kartel gunstigen zin te beïnvloeden.

Ik mag nu in de eerste plaats erop attent maken, dat wie de vrije concurrentie beschouwt als de eenig juiste regulateur van het economisch leven, nooit een overtuigd aanhanger kan zijn van de kartelvorming. Hij kan hoogstens schoorvoetend bereid zijn de kartelvorming als een onvermijdelijk gevolg van de moderne economische betrekkingen tot op zekere hoogte te aanvaarden.

1) Over dit onderwerp is door schrijver dezes op 7 Maart 1936 een rede gehouden aan den Koffiemaaltijd van de Kamer van Koophandel en Fabrieken te Rotterdam. Het toen uitgesprokene is op verschillende plaatsen aangevuld of ingekort.

[p. 164]

Altijd echter, zoolang als er een markt is geweest, hebben er pogingen plaats gevonden om vraag en aanbod zoodanig te bewerken, dat de resulteerende prijs hetzij ten gunste van de koopers of ten gunste van de verkoopers werd beïnvloed. De vrije concurrentie op het marktgebeuren toegepast en wel in dien zin, dat een menigvuldig en onsamenhangend aanbod van verkoopers met verschillende vraagprijzen samenkomt met een menigvuldige en onsamenhangende vraag van koopers met verschillende biedprijzen, waarvan dan de marktprijs de resultante zal zijn, is niet de regel, doch integendeel de uitzondering.

Het is voldoende bekend, dat de Overheid zich door het nemen van wettelijke maatregelen herhaaldelijk partij heeft gesteld in deze aangelegenheid, meestal door bescherming te verleenen aan den consument. Het door onderlinge afspraken ‘schaarsch’ maken van een goed of van een dienst is door de eeuwen heen meestal als een voor de samenleving schadelijke maatregel beschouwd. De individualistische wereldbeschouwing heeft steeds den voorrang gegeven aan de concurrentievrijheid boven de concurrentiebeperking.

In de Vereenigde Staten van Noord-Amerika is deze wereldbeschouwing terug te vinden in de anti-trust wetgeving van 1890 (Sherman Act), een wet, die ook thans nog geldigheid heeft, zij het ook dat zij veel van haar beteekenis heeft verloren. In 1918 werden de bepalingen van de Sherman Act verzacht en werden kartels toegelaten voor den buitenlandschen handel In den buitenlandschen handel kon immers het hooger worden, of althans niet lager worden van de prijzen, verhaald worden op andere volksgemeenschappen.

Ook de anti-dumping wetgeving, die van 1921 dateert, is een beperking van de concurrentievrijheid. De anti-trust wetgeving beschermt de consumenten tegen de ‘home’ producenten, de anti-dumping wetgeving beschermt de ‘home’ producenten tegen de buitenlandsche concurrentie.

Toen in de crisisjaren de wereld onder overvloed van goederen scheen gebukt te gaan, kwam de NIRA wetgeving¹⁾ elke con-

1) National Industrial Recovery Administration. Dit is de wetgeving welke tot stand kwam op grond van de National Recovery Act en waarbij de bevoegdheid werd verleend om verschillende bedrijfstakken te onderwerpen aan Codes van ‘fair competition’.

[p. 165]

currentievrijheid opheffen. Aan deze NIRA wetgeving is intusschen, zooals bekend, door een vonnis van het hoogste Federale Gerechtshof weer een einde gemaakt, echter niet zoo zeer omdat de opvattingen weer gewijzigd zouden zijn, maar meer uit constitutioneele overwegingen.

De individualistische wereldbeschouwing, volgens welke de vrije concurrentie de individuen dwingt tot de grootste ontwikkeling hunner krachten - hetgeen den vooruitgang bevordert en het welzijn der menschen ten goede moet komen - is niet meer in tel. Practisch beweegt men zich althans in andere richting. De ervaring heeft geleerd, dat in een maatschappij, waarin eenerzijds de expansiemogelijkheden geringer zijn geworden, doordat tal van jonge landen zich hebben geïndustrialiseerd en derhalve minder als koopers en meer als concurrenten van West-Europa optreden, en anderzijds de productie slechts op rationeele wijze gevoerd kan worden wanneer er zeer belangrijke bedragen in zijn belegd, de ongebreidelde concurrentie gevolgen heeft, die voor de samenleving nadeelig zijn. In zulk een maatschappij dreigt de vrije concurrentie een labiseerenden invloed te hebben. Wanneer zich een prijsdaling voordoet, worden daardoor geen krachten opgewekt, die tot prijsherstel leiden; de prijsdaling gaat integendeel gemakkelijk in een prijsverval over, hetgeen groote onheilen met zich kan brengen.

Er is zich naar ik meen in de laatste jaren een groote geestelijke revolutie aan het afspelen in de opvattingen en levensbeschouwingen van dat deel der wereldbevolking, dat als gevolg van vroegere industrialisatie een hoogen levensstandaard heeft bereikt. Gold tot voor kort in Europa (en in Amerika) het motief van vooruitgang en efficiency, daarnaast is een ander desideratum gekomen, dat van de grootere zekerheid. Zonder maar voor een oogenblik voor een toenemende welvaart de noodzakelijkheid te onderschatten van voortdurende economische conjunctureele en structureele verandering, kan toch niet ontkend worden, dat de eisch van grootere zekerheid even echt en even dringend is als het streven naar vooruitgang. Indien de hoogst mogelijke efficiency, de scherpst doorgevoerde concurrentie, het een en het ander zich uitende in de dwingelandij van de laagste prijsaanbieding, staat tegenover de grootere mate van zekerheid op sociaal en op economisch gebied, welke de samenleving thans eischt, dan zal slechts

[p. 166]

aan de hand van een synthese van deze begrippen de nieuwe koers te bezeilen zijn.

De verwachting, dat de kartels een steeds grootere rol zullen spelen, berust niet alleen op de ervaring van de laatste jaren, doch is daarop gefundeerd, dat in de kartels een middel wordt gezien om de labiliteit onzer economische verhoudingen te verminderen. De crisisjaren hebben ons geleerd, dat onze economische en sociale samenleving niet bestand is tegen een prijsdaling, die tot een prijsverval uitgroeit.

Wij hebben gezien hoe van Overheidswege vele middelen worden toegepast om de door het prijsverval dreigende of reeds veroorzaakte onheilen te voorkomen of te verzachten. Van het kartel nu wordt verwacht, dat het de prijsafbraak zal kunnen voorkomen of althans zal kunnen temperen, waardoor een directe bewerking van het prijzen- en kostenniveau van Overheidswege minder noodzakelijk wordt. Ik laat in het midden of het kartel de werkelijke oorzaak van de labiliteit der prijsvorming vermag weg te nemen, of dat het alleen het symptoom beïnvloedt, zooals het geval is met alle steunmaatregelen; ook de beïnvloeding van het symptoom kan echter van beteekenis zijn, omdat juist het labiele karakter der verhoudingen meebrengt, dat het symptoom op zichzelf oorzaak is van verdere voortkankering van het kwaad.

In zijn algemeen nut is het kartel dus tenminste op een lijn te stellen met de diverse andere schokbrekers, welke worden aangelegd wanneer een plotselinge en heftige evenwichtsverstoring in de economische (en dientengevolge in de sociale) verhoudingen eener volksgemeenschap optreedt.

Opnieuw wil ik de opmerking plaatsen, dat zij, die alleen nadeel zien in het aanleggen van schokbrekers, omdat deze de aanpassing vertragen, geen voorstanders kunnen zijn van het kartel.

Het kartel heeft evenwel boven de andere ‘schokbrekers’ groote voordeden in vorm en werkwijze, ja feitelijk nog een geheel ander facet, dat ik thans wil belichten.

* _* *

Terwijl elke volksgemeenschap als regel slechts maatregelen kan nemen, welke uitsluitend toepasselijk zijn voor de binnenlandsche verhoudingen, zoodat de ‘schokbrekers’, om dit woord te blijven gebruiken, het effect hebben zoo'n volksgemeenschap

[p. 167]

meer en meer te isoleeren uit het wereldverkeer, is het kartel een code van internationale verhoudingen en daardoor een instrument, dat geen isolatie teweeg brengt, doch een codificatie van het wereldverkeer bevordert.

Van dezen kant beschouwd zien wij hoe de internationale kartels een onderdeel kunnen uitmaken van de handelspolitiek en hoe aan de kartelovereenkomsten een plaats toekomt vlak naast de handelsovereenkomsten in hun modernen vorm, op welk onderwerp ik thans wat uitvoeriger zal ingaan.

Toen na de mislukking van de economische conferentie in Londen (nog geen drie jaren geleden) ook in ons land de koers werd omgelegd, liet onze Regeering zich een volledige wapenrusting aanmeten voor het voeren eener actieve handelspolitiek. Met deze wapenrusting trad zij in het strijdperk ter verdediging van de Nederlandsche werkgelegenheid. Behoud van de ‘home market’, bevordering van den export, waren de twee recepten, welke voor dat doel zouden worden toegepast.

De Crisisinvoerwet werd het wapen, dat voor de industrieele productie van de meeste beteekenis zou worden. Deze wet had in de eerste plaats de bedoeling om de markt tegen ‘overmatigen invoer’ te beschermen; in de tweede plaats werd beoogd om de beschikking te krijgen over een wapen, dat eenigermate de rol zou overnemen van een onderhandelingstarief en waarmede beoogd werd om exportconcessies voor bepaalde goederen af te dwingen, tegen bijzondere invoercontingenten voor andere goederen. Het criterium van den overmatigen invoer bleek in de practijk ondeugdelijk te zijn. In plaats daarvan heeft men zich op het standpunt gesteld, dat contingenteering moet worden toegepast, wanneer de markt van een bepaald artikel zoodanig gedesorganiseerd is of dreigt te worden, dat daardoor een ontoelaatbaar prijsverval ontstaat. Hiermede is het accent gelegd op de marktregeling, die van den contingenteeringsmaatregel het gevolg moet zijn. Alleen wanneer een contingenteering van den invoer gevolgd wordt door een marktregeling tusschen de binnenlandsche producenten en de importeurs, sorteert de maatregel effect. Indien de contingenteering niet gevolgd wordt door een marktregeling, is zij voor de binnenlandsche producenten nutteloos. Het nut van den maatregel moet dan elders gezocht worden, b.v. daarin, dat in ruil voor de aan het buitenland afgestane ver-

[p. 168]

dragscontingenten een of andere exportconcessie moet zijn verkregen.

Met de contingenteeringspolitiek is de Regeering derhalve op het terrein gekomen van de internationale marktregelingen, ten opzichte waarvan zij dan ook haar houding zal hebben te bepalen.

Nu moet ik evenwel onmiddellijk hierop laten volgen, dat het met den bloeitijd van de contingenteering gedaan is. De actieve handelspolitiek heeft zichzelf door het aangaan van handelsovereenkomsten op non-actief gesteld.

Een stroom van contingenteeringsaanvragen voerde in 1933 en in den aanvang van 1934 tot de afkondiging van talrijke invoerbeperkingen. De opvatting stond in die eerste maanden van de toepassing van onze nieuwe handelspolitieke weermiddelen hoofdzakelijk in het teeken van bevordering van de werkgelegenheid door invoerbeperking. Het eerste handelstractaat met Duitschland bracht alreeds de ervaring, dat door het afsluiten van deze overeenkomst een wapenstilstand was tot stand gekomen, waarbij practisch gerenonceerd werd om van de nieuwe middelen tot beperking van den invoer ten opzichte van de verdragstegenpartij een verder gebruik te maken. De andere allengs met Europeesche landen tot stand gekomen handelsverdragen waren in principe op dezelfde leest geschoeid. Ook de opvattingen in het land ondergingen een verandering. De ervaring, opgedaan ten opzichte van het betalingsverkeer, vooral met Duitschalnd, de catastrophale ontdekkingen op dit gebied voor den Nederlandschen exporteur in Augustus 1934 en vervolgens de moeilijke ontwikkeling van de met Duitschland, Turkije en Italië tot stand gebrachte clearing, uiteindelijk de opbloei van de compensatieaffaires met en tusschen diverse landen, hebben het voor een ieder duidelijk gemaakt, dat het verband tusschen import en export niet willekeurig verstoord kan worden en derhalve ertoe leiden moet, dat een beperking van den invoer niet kan samengaan met een verruiming van den export.

De toestand is thans deze, dat de afgesloten handelsverdragen het uitermate moeilijk maken om met nieuwe contingenteeringen voor den dag te komen, en dat het aan den anderen kant steeds moeilijker wordt om bij onderhandelingen over handelsverdragen voor Nederlandsche goederen een vergrooten afzet in het buitenland te verwerven of op de Nederlandsche markt zelf een groote-

[p. 169]

ren afzet te bedingen. Bij de onderhandelingen kiezen de betrokken partijen wederzijds steeds meer als uitgangspunt en als einddoel handhaving van den status quo, waar het de facto of de jure verworven posities geldt, met het gevolg dat de wederzijdsche pogingen om ten aanzien van enkele artikelen verbeteringen te verwerven, doorgaans tot slechts zeer geringe veranderingen in den status quo aanleiding geven.

Er is van verschillende kanten op gewezen, dat het handelsverdrag met de Vereenigde Staten van Noord-Amerika een anderen geest ademt. Er zijn aan dit verdrag inderdaad zoowel naar vorm als naar inhoud punten te ontdekken, die erop wijzen dat de contracteerende partijen meer erop uit waren om de handelsbetrekkingen te verruimen dan om ze tegen verdere besnoeiing te beschermen. De Amerikaansche onderhandelingen zijn blijkbaar geïnspireerd geweest door de bedoeling om de handelsbelemmeringen te verminderen, verruiming van den wederzijdschen export stond op het program, terwijl bij de met de Europeesche Staten gevoerde onderhandelingen het uitgangspunt veel meer geweest is om een vergrooting der handelsbelemmeringen te voorkomen, om aan een verdere afsluiting van de betrokken markten paal en perk te stellen.

Psychologisch is dit een groot verschil en practisch ook wel, omdat men op den weg van de vermindering der handelsbelemmeringen nog menig resultaat zal kunnen bereiken, terwijl de Europeesche verdragen daarentegen het niet verder brengen dan de handhaving van een status quo, waar ze een min of meer star eindpunt vinden.

Voor de hanteering van de aan de Regeering verleende bevoegdheden op het gebied van de actieve handelspolitiek is de Amerikaansche overeenkomst echter niet minder fnuikend dan de Europeesche handelsverdragen dat zijn, want de Amerikaansche overeenkomst prejudicieert ook nog de vrijheid van de Nederlandsche Regeering ten aanzien van douaneheffingen en staat aan een eventueele tariefsherziening in protectionistischen zin derhalve alreeds in den weg. Wat de Crisisinvoerwet betreft komen de bepalingen van de overeenkomst hierop neer, dat gedurende drie jaar de verleende verdragscontingenten en de autonome contingenten niet verminderd kunnen worden.

Wij staan dus, zooals ik het zie, voor het feit, dat de Neder-

[p. 170]

landsche Regeering door haar kartelwetgeving, door de door haar aangekondigde vestigingswet, in het bijzonder echter door de Crisisinvoerwet, het terrein betreedt van de ondernemersovereenkomsten, doch dat zij bij het afsluiten van de handelstractaten hiermede practisch geen rekening houdt, maar integendeel de hanteering van de haar bij de Crisisinvoerwet verleende bevoegdheden aan een zoodanige beperking onderwerpt, dat zij op het tot stand komen of het uit elkaar vallen van internationale kartels practisch geen verderen invloed meer kan uitoefenen.

In één handelsovereenkomst is echter voor deze materie een begin van regeling getroffen, namelijk in het handelsverdrag met Duitschland. Daar de betreffende bepalingen echter niet in den gepubliceerden tekst voorkomen, doch in een geheim protocol zijn opgenomen, moet ik aannemen, niet bevoegd te zijn hierover uit te weiden. Wel mag ik er dit van zeggen, dat in deze bepalingen althans deze goede kern aanwezig is, dat bij het uiteenvallen van bestaande kartels ten opzichte van goederen, die gecontingenteerd zijn, met de daardoor veroorzaakte gewijzigde omstandigheden tot op zekere hoogte rekening mag worden gehouden. Indien men evenwel de opvatting huldigt, dat in een tijd, zooals wij thans beleven, particuliere kartelregelingen, welke meerdere landen omvatten, niet gemist kunnen worden en dat het tot stand komen en bijeen blijven daarvan door den Staat bevorderd moet kunnen worden, dan kan de bedoelde bepaling in de handelsovereenkomst met Duitschland alleen beschouwd worden als een tamelijk gebrekkig begin op den weg van de erkenning van de beteekenis van de kartels voor de internationale economische betrekkingen. Op deze bepaling zou dan moeten worden voortgebouwd, doch dat geschiedt niet, en opvallend is het, dat in geen van de andere handelsverdragen aan de kartels aandacht wordt geschonken. Indien het aanvaard wordt, dat internationale industrieele accoorden gewenscht zijn om de economische betrekkingen tusschen de landen te helpen regelen, dan zouden ook bij officieele onderhandelingen geen regelingen moeten worden getroffen en geen concessies moeten worden gedaan ten aanzien van een gekartelleerd artikel, zonder voorkennis van den betrokken bedrijfstak en zonder dat alle consequenties daarvan ten aanzien van de handelsbetrekkingen tot het overige buitenland zijn overwogen en aanvaard.

* _* *

[p. 171]

Is nu, zoo dringt de vraag zich op, uit een oogpunt van algemeen belang inderdaad aan het internationaal kartel een zoo groote beteekenis toe te kennen als hier door mij wordt aangenomen?

Ik wil een opmerking vooraf laten gaan.

Of een kartel voor het algemeen belang dienstig is, is niet met een algemeene phrase te beantwoorden. Het hangt eenvoudig van de omstandigheden af. Altijd zijn bij een kartel de belangen van consument en van producent betrokken en in oppositie. Wat het zwaarst moet wegen kan voor elk geval verschillend liggen. De beteekenis van het kartel uit een oogpunt van algemeen belang is er echter niet geringer om, wijl het kartel ook misbruik zou kunnen maken van zijn macht. Zeker is het, dat in toenemende mate de kartelovereenkomst opgeheven zal worden uit de sfeer van het groepsbelang en haar rechtvaardiging zal moeten vinden in de publieke waardeering, zooals deze door de Overheid vertolkt wordt. Een openbaarheid, of althans een bekendheid van den inhoud van de internationale kartelovereenkomsten bij de Overheid, zal in toenemende mate worden geëischt.

Waar het echter voornamelijk om gaat, is dat naar mijn meening het internationaal kartel voor onze Nederlandsche verhoudingen een steeds grootere rol zal gaan spelen.

Mijn ervaring van de internationale industrieele accoorden is, dat zij veel hechter zijn geworden, o.a., hoe vreemd het ook moge klinken, onder den invloed van de zoo sterk toegenomen nationalistische tendenzen.

Het Staalkartel en het Stikstofkartel zijn exportkartels geworden. Bij beide heeft het een tijd geduurd voordat het principe aanvaard werd, dat de nationale markten gereserveerd moesten blijven voor de nationale producenten en dat het eigenlijke doel van het kartel gelegen is in een verdeeling van den export en een vaststelling van de exportprijzen. Hiermede is het terrein, waarop een strijd kan ontbranden, beperkter geworden; de nationale markten zijn gereserveerde afzetgebieden, die door geen strijd meer te veroveren zijn. Zij zijn hors concours en meestal door handelspolitieke maatregelen terdege beschermd. Een typisch voorbeeld toont Engeland, dat de invoerrechten op 50% verhoogde om aan de onderhandelingen met het Staalkartel kracht bij te zetten en ze op 20% verlaagde nadat de onderhandelingen

[p. 172]

geslaagd waren. Noch de verhooging, noch de verlaging van het invoerrecht bracht verandering in de binnenlandsche prijzen.

In deze nieuwe figuur van de kartels kunnen de deelnemers hun expansiedrang alleen in de gemeenschappelijke exportmarkten en niet langer in de kartelmarkten bevredigen. Nu staat echter de Europeesche industrie veel minder in het teeken van de expansie dan voorheen, doch integendeel in dat van de verdediging.

Nieuwe landen zijn in een snelle industrieele opkomst. Enorm is de industrieele groei van Japan, niet minder die van Sovjet-Rusland. De nieuwe mededingers treden niet op in den vorm, dien wij uit de expansiejaren van Europa kennen, namelijk als particuliere ondernemingen, die met beperkte middelen en beperkte relaties voor eigen rekening risico's hebben te nemen, doch de nieuwe mededingers treden op met het gewicht van gesloten volkshuishoudingen, die hun surplus-productie ongeprijsd in den export werpen en die hun koopkracht doelbewust aanwenden om aan hun export richting en inhoud te geven.

Tegen deze mededinging is het industrieele Europa aangewezen op zelfverdediging, aangewezen op onderlinge aaneensluiting om te krachtiger in de nog vrije wereldmarkten stand te kunnen houden en door middel van overeenkomsten een evenredig part van den afzet te behouden.

Nederland maakt te zeer deel uit van het West-Europeesche industriegebied om een van dat gebied onafhankelijk lot te ondergaan. De toekomst van West-Europa is de toekomst van Nederland; waar het om gaat is de vraag, welk part van de totale bedrijvigheid aan Nederland zal te beurt vallen. Deze vraag krijgt een bijzondere beteekenis in verband met de van overheidswege gepropageerde en soms gesteunde industrialiseering. Ik geloof niet, dat de verwachtingen hoog gespannen mogen zijn ten aanzien van het tempo, waarin nieuwe industrialisatie kan worden doorgevoerd in onze samenleving, die meer dan ooit in vast geloopen betrekkingen tot het buitenland geraakt.

Wij moeten er ons van bewust zijn, dat een tijdperk van verminderde expansiemogelijkheden weinig uitzicht biedt voor snel doorgevoerde structureele veranderingen in den opbouw van het bedrijfsleven van een land. De structureele verandering, welke zich in alle landen bezig is te voltrekken, is die, welke veroorzaakt wordt door de tendenz tot zelfverzorging, welke overal waarneem-

[p. 173]

baar is. Deze tendenz zal eerst verzwakken nadat een zekere verzadigingstoestand is bereikt, welke bevrediging geeft aan de thans bestaande behoefte aan een meer harmonisch ontwikkeld bedrijfsapparaat. Ook ons land zal zich hieraan niet kunnen en ook niet mogen onttrekken. Door niet te sympathiseeren met het autarkie-streven belet men het niet. Het zal moeten worden bestudeerd en als zooveel dingen in de samenleving met mate moeten worden genoten. Hoe kleiner het eigen afzetgebied is, hoe geringer de technisch-economische mogelijkheden zijn om de hoofdstapelproducten zelf te vervaardigen.

Ten aanzien van deze stapelproducten is ten slotte het kartelvraagstuk thans zoo doorvlochten met het productievraagstuk, dat het een niet van het ander te scheiden is. Als de Regeering gewaagt van de noodzakelijkheid van uitbreiding der werkgelegenheid door industrialiseering, als zij structureele verandering noodig acht en daarbij denkt aan een industrieelen uitbouw naar de diepte, d.w.z. naar het stapelproduct toe, dan moet zij de oogen wijd open hebben voor het internationale kartelverschijnsel en haar standpunt ten opzichte daarvan bepalen.

G.A. Kessler