De Gids. Jaargang 96

[p. 77]

De rechten op den woesten grond en de wetgeving in Nederlandsch-Indië

Wenn jemand als Gesetzgeber Recht setzen will, so ist er in seiner Ordnungswahl auch ideell nicht einfach frei. Denn er musz gerecht wählen.
Von Hippel, Zur Gesetzmässigkeit juristischer Systembildung, 1930.

I

Een der belangrijkste agrarische vraagstukken, in Indië aanhangig, betreft de erkenning van de rechten der inheemsche rechtsgemeenschappen op den woesten grond, en de regeling van de ontmoeting van anderer belangen met die bevolkingsrechten. Vijf en twintig jaar wordt over die zaak bij voortduring gevochten; binnen korten tijd zal de regeering in Nederland daarin een beslissing van principieele beteekenis moeten nemen.

De zaak in geding is niet de omvang van de erfpachtsverleening, de boschbemoeienis, de kolonisatie; de inzet van den strijd was en is de wijze, waarop daarbij te werk wordt gegaan, juister nog: de voorschriften, die de indische wetgeving (boschreglementen, erfpachtsordonnanties, agrarische en dergelijke regelingen) daaromtrent behoort te bevatten. De vraag die in de op handen zijnde regeeringsbeslissing een antwoord erlangen zal is deze: mag in de genoemde verordeningen het beschikkingsrecht der kleine rechtsgemeenschappen nog langer worden verzwegen of moet dat recht ook in de geschreven reglementen worden vooropgesteld en inbreuken daarop worden gebonden aan een proces, dat zooveel mogelijk waarborgen biedt voor een goede waardeering van rechten, een goede

[p. 78]

afweging van belangen en dus voor een goede beslissing - zooals ook de wetgever in het westen de onteigening met waarborgen omgeeft?

Het antwoord op die vraag - hoe eenvoudig het ook schijnen moge voor een wetgever, die het recht wil vormen en met zijn teksten de gerechtigheid steunen wil - wordt niettemin door tal van vertroebelingen bedreigd. Men betrekt er het landsdomeinbeginsel in en de geheele erfpachts- en boschpolitiek; aan een beginsel van het adatgrondenrecht tracht men te tornen.

Door een commissie, op initiatief van den volksraad, door de indische regeering ingesteld is het vorige jaar een verslag uitgebracht, waarin de grenzen van het vraagstuk en zijn oplossing worden aangegeven. Naar aanleiding van dat verslag moge hier van deze, ondanks haar strikte grenzen niettemin zoo gewichtige zaak een uiteenzetting worden gegeven.

II

Sinds de vestiging van particuliere ondernemingen in Nederlandsch-Indië, of dat nu was op den voet van inhuur van gronden gelijk in den aanvang van de 19de eeuw onder Baud of op den voet van erfpacht na 1870, bleken de planters en bestuurders rekening te moeten houden met rechten van de inheemsche bevolking op woesten grond. Immers in bijna den geheelen Archipel hebben kleine indonesische rechtsgemeenschappen, dikwijls dorpen, soms grootere landgemeenten, soms ook nog stammen of stamdeelen, rechten op veelal uitgestrekte stukken grond, waarvan slechts een gedeelte blijvend wordt bewoond en beteeld.

Stukken van den ongecultiveerden grond worden nu telkens verlangd voor grooten landbouw, voor boschbemoeienis of voor andere doeleinden. Dat leidt tot de vraag, hoe de verwerving van beschikkingsbevoegdheid over dien grond in zijn werk moet gaan. Daarop zijn drie antwoorden denkbaar: vooreerst: alles wordt zonder inmenging overgelaten aan onderhandeling van den gegadigde met de rechthebbende gemeenten; in de tweede plaats: de regeering heeft den plicht, toe te zien dat de rechtsgemeenschappen haar beschikkingsrecht niet

[p. 79]

hanteeren tegen het, uit een algemeen gezichtspunt gewaardeerd, belang van Indië in, en zich daartoe de middelen te verschaffen; en in de derde plaats: het gouvernement heeft de volle vrijheid, ook in de beschikkingskringen van de rechtsgemeenschappen, grond in erfpacht uit te geven en zich met de bosschen te bemoeien; het erkent daarbij geen recht op den grond doch houdt slechts met belangen rekening.

Het eerste antwoord vindt in de gevoerde polemiek geen verdediging, het wordt echter veelal door hen, die het derde standpunt innemen, in de schoenen geschoven van degenen, die de in de tweede plaats genoemde oplossing verdedigen. In werkelijkheid gaat de strijd tusschen hen die zeggen: begin met voorop te stellen, ook in de agrarische wetgeving, het recht op den grond der indonesische rechtsgemeenschappen en zeg dan openlijk welke inbreuk daarop mag worden gemaakt door hen, die Indiës plaats in het wereldverkeer hebben te bepalen en de indonesische bevolking hebben te beschermen en weerbaar te maken, en de anderen die betoogen: indien zulk een recht van gemeenschappen op den woesten grond al bestaat, beschouw het dan als verdwenen, zwijg er over in de wetgeving en ga - gouvernement - vrij je gang, denk alleen aan de belangen van de bevolking.

In hetgeen van weerszijden tot fundeering van het standpunt wordt aangevoerd liggen vraagpunten van verschillenden aard dooreen; zoowel vragen van rechtskundigen aard:

hoe is het recht der indonesische gemeenschappen op den woesten grond te begrijpen?

welken zin heeft het voorschrift van de indische staatsregeling, waarin de bescherming van de inlandsche rechten op den grond is vastgelegd?

welke beteekenis heeft het landsdomeinrecht voor de bemoeienis van de overheid met den grond?

als de vraag van staatkunde:

welke bejegening kan de inheemsche bevolking op dit stuk van de nederlandsche leiding verlangen?

Het leidsche antwoord is: de verhouding van de gemeenschappen tot den grond kan niet anders worden verstaan dan als een recht op den grond van eigen inhoud en daarom met een eigen naam, ‘beschikkingsrecht’, te benoemen; dat recht

[p. 80]

wordt tegen inbreuken beschermd door de indische staatsregeling; het landsdomeinrecht is een nuttelooze rechtsconstructie, en staat geheel buiten de vraag van de erkenning van het beschikkingsrecht; de inheemsche bevolking heeft aanspraak op een regeling, die alle te verwezenlijken waarborgen verbindt aan de mogelijkheid, de gemeenschappen tot toelating van niet gemeenschapsgenooten op den beschikkingskring te noodzaken.

Daartegenover is de regeering in Indië blijven zeggen: het beschikkingsrecht als een recht op den woesten grond kennen we niet; een zoodanig recht vindt in de staatsregeling nergens bescherming; de domeinverklaring is onmisbare grondslag voor het agrarisch beleid en verdraagt zich niet met bevolkingsrechten op den woesten grond; de inheemsche bevolking heeft geen aanspraak op meer dan op een bevel aan het bestuur, met hare belangen rekening te houden.

III

Wat er nu toe geleid heeft dat een commissie werd ingesteld, die over dat geschilpunt een verslag had uit te brengen? Wilde men in het gansche verloop van den meeningsstrijd aan een der factoren een beslissenden invloed toekennen, dan zou dat moeten zijn aan den volksraad, die de zaak in openbaar debat bracht en tot concreten voortgang drong. Eén bewijs onder vele van het groote nut dat het element van openbaarheid in de indische regeering gebracht heeft.

Acuut was het probleem, waarvan boven de inhoud werd weergegeven, voor het laatst in 1919. Op een voorstel tot wijziging van het agrarisch artikel van het regeeringsreglement met de strekking, de praktijk der indische regeering te sanctioneeren, had de tweede kamer in het voorloopig verslag zwak geantwoord.

Des te krachtiger echter was de tegenaanval van den man, die al tien jaar eerder tegen de ‘miskenning’ van het beschikkingsrecht was opgekomen; hij richtte zich tegen de taktiek - niet tegen de bedoelingen - der regeering, doch zóó puntig en raak - gelukkig - dat het ontwerp werd teruggenomen. Deze overwinning van Van Vollenhoven's ‘Indonesiër en zijn grond’

[p. 81]

moest echter voorshands wel van negatieven aard blijven; van de tegenstanders, die daartoe de gelegenheid hadden, was niet te verwachten, dat zij dadelijk de positieve consequentie voor de indische wetgeving zouden aanvaarden. Een nieuwe episode opent in 1926 met een opstel van mr. Nolst Trenité, die opnieuw een lans komt breken voor de taktiek van miskenning van de bevolkingsrechten op woesten grond door den indischen wetgever. De aanleiding tot het opstel is uitgedrukt in zijn titel: ‘De bevolkingsrubbercultuur en de agrarische wetgeving in Nederlandsch-Indië.’ De zomer van 1927 brengt daarop twee dingen: aan den eenen kant in het Indisch tijdschrift van het Recht¹⁾ een bestrijding van de adatrechtelijke en (door Logemann) van de staatsrechtelijke argumenten van mr. Trenité; aan den anderen kant de bespreking in den volksraad van het door de regeering vastgestelde agrarische reglement voor Tapanoeli, waarin het beschikkingsrecht op krasse wijze wederom werd miskend. Bij die bespreking meent de regeeringsgemachtigde voor binnenlandsch bestuur nog te mogen zeggen, dat er geen strijd is tusschen het adatgrondenrecht en de gouvernementsconstructie van het agrarisch recht; hij wordt vooral door de indonesische leden van den volksraad scherp ter verantwoording geroepen; de strekking van hun repliek kan niet duidelijker blijken dan in de woorden van de, onder andere door alle indonesische volksraadleden der buitengewesten onderteekende en zonder hoofdelijke stemming aangenomen motie Soekawati, die met kracht bij de regeering aandringt ‘op onverwijlde instelling van een commissie, die tot taak zou hebben na te gaan of de agrarische wetgeving volledig aansluit op de rechten der bevolking op den grond en zoo noodig een ontwerp te maken, waarin dat wel het geval zou zijn en waarbij met de oeconomische eischen van den tegenwoordigen tijd wordt rekening gehouden’. Tien maanden later, op 16 Mei 1928, wordt door de regeering een agrarische commissie ingesteld. Teneinde de woorden van de aan haar verleende opdracht met die van de motie te kunnen vergelijken moet de tekst der opdracht hier volledig worden weergegeven; hij luidt: ‘der regeering van advies te dienen

1) Deel 125 (1927) bl. 348-457.

[p. 82]

nopens de vraag of, en zoo ja, waarom en in hoeverre, het uit principieel oogpunt gewenscht moet worden geacht het domeinbeginsel als grondslag van de agrarische wetgeving los te laten en van welke beginselen de agrarische wetgeving in dat geval zal moeten uitgaan, zoomede om in hoofdtrekken mede te deelen welke veranderingen èn uit een legislatief oogpunt en met het oog op de praktijk aan een eventueele loslating of wijziging van dien grondslag verbonden zijn’.

Twee jaar nadat zij is ingesteld brengt de commissie haar verslag uit; haar voorstel is bij de regeering in overweging - de beslissing moet in Holland vallen.

IV

In de tegenstelling tusschen de woorden van de motie Soekawati en die van de regeeringsopdracht komt duidelijk de verwarring aan het licht, waarvan het vraagstuk van de erkenning van het beschikkingsrecht, alsof het aan zijn eigen moeilijkheden nog niet genoeg had, telkens en telkens weer te lijden heeft. In wezen geheel los van elkaar toch staan deze twee vragen: (a) moet het beschikkingsrecht der bevolking in de wetgeving worden erkend? en (b) wat is voor een agrarische wetgeving de beteekenis van de domein-verklaring?

Zoowel voor den volksraad als voor de regeering gaat het in de allervoornaamste plaats om de eerste vraag. Vraag b raakt eer een zaak van juridische athletiek, waarin practische bewindvoerders slechts zeer weinig belang zouden stellen, indien zij niet werd dooreengehaald met vraag a. De door den volksraad goed geformuleerde vraag zal dan ook stellig de bedoeling geweest zijn van wat de regeering in haar opdracht wilde tot uitdrukking brengen.

Dat de beide vragen, die naar het beschikkingsrecht en die naar het domeinbeginsel elkaar niet behoeven te raken, bewijst het best de tekst van de algemeene domeinverklaring (1870, 1875), die hierop neerkomt, dat alle grond, waarop geen europeesch eigendom bewezen wordt, domein is van den staat, doch dat de inlandsche rechten op dien grond rustend volledige bescherming zullen erlangen. Het inlandsch bezitrecht op een bouwveld wordt volgens die constructie door het landsdomein

[p. 83]

overkapt; net zoo goed kan men zich het beschikkingsrecht onder het landsdomein voorstellen.

Onverklaarbaar is echter deze verwarring niet. Haar verklaring zit in de wijze, waarop drie (onwettige) ordonnanties (1874, 1877, 1888) getracht hebben de rechten op woesten grond in drie gedeelten van Indië weg te drukken, door voor die streken afzonderlijk te bepalen: alle woeste grond is domein van het land; over dien grond heeft alleen het land de beschikking.

De zin van deze voorschriften is echter niet: ik gouvernement verklaar het domeinrecht te hebben, want dat zou op zich zelf niets zeggen aangaande de bescherming van inlandsche rechten op dien grond. Maar de eenige beteekenis van die bepalingen is: ik gouvernement erken en bescherm geen inlandsche rechten op den woesten grond. De vorm van die verordeningen heeft echter het misverstand gewekt nopens het verband van domeinrecht en erkenning van beschikkingsrecht - de regeeringsopdracht aan de commissie is van dat misverstand niet vrijgebleven. Geheel ten onrechte wordt telkens als een alternatief gesteld: wat wil men: erkenning van het beschikkingsrecht of handhaving van het domeinbeginsel. Men kan echter heel goed uit rechtskundig oogpunt vóór de handhaving van het domeinbeginsel zijn en toch het beschikkingsrecht willen erkennen; of omgekeerd kan men de domeinverklaring juridisch onnoodig of onwenschelijk vinden, haar willen afschaffen en toch het beschikkingsrecht willen blijven negeeren.

Teneinde dit scherp te doen uitkomen heeft de agrarische commissie in een eerste deel van haar verslag de erkenning van het beschikkingsrecht en de regelingen, die daarvan het gevolg moeten zijn, behandeld, terwijl een ander deel (het tweede) de beteekenis van een domeinverklaring voor de agrarische wetgeving bespreekt.

V

Van het bestaan van het beschikkingsrecht als een recht op den grond is de commissie in haar eerste vergadering onder leiding van den heer Du Marchie Sarvaas, inspecteur voor de

[p. 84]

agrarische zaken, zonder discussie, omdat niemand het bestaan van dat recht bestrijden wilde, uitgegaan. Van oudsher is door de schrijvers over indonesische rechtsverhoudingen dat recht dan ook waargenomen en meegedeeld, aangeduid met zulke krachtige termen als eigendom, communaal bezitrecht en dergelijke. Door latere auteurs is de band, die een indonesische gemeenschap met haar grond verbindt, begrepen als een magisch-religieuse, een maatschappelijke en oeconomische betrekking.

In meer dan één rechtskring uit zich die magisch-religieuse betrekking nog in het gemeenschapsoffer onder leiding der volkshoofden bij den aanvang van de grondontginning; de aansprakelijkheid van gemeenschappen voor onopgehelderde delicten op haar gebied bedreven, uit zich als keerzijde van de betrekking tot den grond, doordat de gemeenschappen zich van die aansprakelijkheid bevrijden kunnen door het gedeelte van den beschikkingskring, waarop bijvoorbeeld een verslagene of het lichaam van een gestolen paard wordt aangetroffen, prijs te geven; oeconomisch uit zich de betrekking tot den grond, doordat de gemeenschapsgenooten op hun gebied met uitsluiting van anderen mogen zamelen en ontginnen, dien grond voor gemeenschapsdoeleinden mogen aanwenden, dan wel aan derden vergunning tot tijdelijk genot tegen recognitie geven. Met de voor haar bereikbare middelen beschermen de gemeenschappen hun rechten, door bewaking, door verjaging, door berechting, soms erg slap, soms uiterst scherp; hoe meer de waarde van den beschikkingskring toeneemt, hoe scherper. Adatrechtelijk is deze gemeenschapsbetrekking tot den grond, waarbinnen zich de individueele rechten der gemeenschapsgenooten ontwikkelen, niet anders te verstaan dan door haar te zetten boven aan de rij van de rechten op den grond. Op geen andere wijze is aan het geldend recht en het rechtsbesef uitdrukking te geven en dat toch is hetgeen de rechtssystematiek nastreeft.¹⁾ Wil men één voorbeeld ter illustratie? Op Bali wordt een dessa zelfs niet geraadpleegd bij beschikking over grond in haar beschikkingskring, omdat het bestuur haar niet als grondgerechtigde aanmerkt.

1) De constructie moet aan de gerechtigheidseisch dienstbaar zijn. Scholten, Algemeen deel, 1931, bl. 73.

[p. 85]

Het volgend jaar blijkt die dessa tegen de belastingvoorschriften in pogingen te doen, allen woesten grond in de registers der grondbelasting ingeschreven te krijgen om op deze wijze de overheid te dwingen haar aan te merken als rechthebbende op den grond. Zij ziet niet van haar pogingen af, dan nadat het bestuur verzekerd heeft zulke eigenmachtige beschikkingen te zullen nalaten, met andere woorden de juistheid aanvaardend van der dorpelingen rechtsbescf, het beschikkingsrecht als recht op den grond heeft erkend. Van die erkenning gaat nu ook het commissieverslag uit.

De inhoud van het beschikkingsrecht blijft bepaald door het ongeschreven recht der inheemsche bevolking; gelukkig heeft men ingezien, onzekerheden niet te kunnen bezweren, door, in de plaats van de aanduiding van een bekende rechtsbetrekking met één woord, een omschrijving in woorden te zetten, die veeleer tal van onzekerheden schept, te meer wanneer zij vallen zou in een geheel van ongeschreven recht.

VI

Heftig omstreden is de staatsrechtelijke vraag of het agrarisch artikel van het regeeringsreglement van 1854 en de agrarische wet van 1870 zoo moeten worden uitgelegd, dat zij het boven onder V aangeduide beschikkingsrecht tegen elken inbreuk in bescherming nemen. Dat punt kan in dit betoog blijven rusten. Mijns inziens is het beslist ten voordeele van hen, die de bescherming van het beschikkingsrecht in de bepalingen zien neergelegd; doch al ware het anders, de plicht, de wetgeving in overeenstemming te brengen met het adatgrondenrecht, gelijk dat wetenschappelijk is onderkend, zou daarmede niet vervallen zijn. Die plicht bestaat. Argumenten uit de wet kunnen hem een tweeden, een extra-grondslag geven; mochten zulke argumenten evenwel ontbreken - de plicht blijft onverzwakt bestaan.

VII

Heel wat onrecht is ongewild toegelaten of bedreven, doordat het beschikkingsrecht in de regelingen van het gouvernement niet als een recht voorkomt. In de dagelijksche rechtspraktijk van indonesiërs onderling is dat gemeenschapsrecht

[p. 86]

van groot gewicht; rechten op grond van niet-gemeenschaps-genooten bijvoorbeeld zijn niet te begrijpen zonder inzicht in het beschikkingsrecht. De met rechtshandhaving belaste ambtenaar vindt in de hem ter toepassing gegeven reglementen het recht niet genoemd. Mag hij het kennen en als bestaand behandelen? Er is onzekerheid en onbestendigheid van praktijk en menig vonnis van den inheemschen rechter zou grooter rechtvaardigheidsgehalte bezeten hebben, indien de leider niet ten gevolge van de wettelijke bepalingen voor het beschikkingsrecht huiverde en het placht voorbij te zien. En hoe zou bij de groote grepen in het grondenrecht door erfpachtsuitgifte en boschbescherming een ‘belang’, dat een recht is, doch niet als zoodanig wordt begrepen, ooit behoorlijk worden gewaardeerd?

Daar was dus voor de commissie het dubbel uitgangspunt: het beschikkingsrecht is een recht op den grond en het moet als zoodanig in de wet worden genoemd. Daarnaast stond nog één ding voor haar vast, dit, dat zij zich geheel te onthouden had - haar samenstelling was daarop ook niet berekend - van een oordeel over den wenschelijken omvang van erfpachtsuitgifte, de juiste intensiteit van boschbemoeienis, de noodzakelijkheid van kolonisatie. Zij had te zorgen, dat naar de door haar ontworpen bepalingen het verkrijgen van erfpachtsperceelen voor ondernemers mogelijk bleef - de vraag of inkrimping van erfpacht in Indië wenschelijk is ligt op geheel ander terrein dan de rechtvaardige regeling van de uitgifte.

VIII

Twee omstandigheden vooral maken nauwgezette overheidsbemoeienis met de uitgifte van gronden in erfpacht noodzakelijk. Aan den eenen kant de even begrijpelijke als onwenschelijke neiging van volkshoofden, bij de uitoefening van het beschikkingsrecht het eigen belang boven het gemeenschapsbelang te stellen; aan den anderen kant de mogelijkheid, dat kleine gemeenschappen ter wille van te enge motieven, de voor de ontwikkeling van Indië noodzakelijke groot-landbouw exploitatie tegenhouden of schade doen. De praktijk heeft reeds in het midden van de vorige eeuw bewezen, dat ‘ver-

[p. 87]

kwanselen’ van gronden door gemeenschapshoofden aan europeesche of chineesche ondernemers tegen het belang van de bevolking in, geen hersenschim is. Het is noch de taak, noch de gewoonte van erfpachtsbegeerende ondernemers, af te wegen of wellicht niettemin een bevolkingsbelang zich tegen afstand van grond in erfpacht verzet. Dat is overheidszorg.

Aan den anderen kant zou het kunnen voorkomen, dat een redelijk verzoek om gronden in erfpacht door een kleine rechtsgemeenschap zou worden geweigerd zoo, dat daardoor in strijd met het algemeen belang een uitbreiding van den landbouw wordt belemmerd. Zelfs indien men mocht meenen, dat zulks zoo'n vaart niet zou loopen, zou men op zulk een voorspelling toch niet kunnen bouwen; de mogelijkheid moet in elk geval worden toegegeven en bij de regeling onder het oog worden gezien.

Daaruit volgt, dat iedere aanvraag om gronden in erfpacht moet worden beoordeeld door een overheidsorgaan, dat de meeste waarborgen voor deskundigheid en onpartijdigheid in zich vereenigt, zoowel in het geval, dat ondernemer en rechtsgemeenschap tot overeenstemming kwamen, als in het geval van verzet der indonesische gemeenschap tegen de aanvrage van den ondernemer. Het best kan dat worden bereikt, door, gelijk het commissievoorstel wil, het uitgeven in erfpacht door den directeur van binnenlandsch bestuur te doen geschieden, nadat daaraan overleg van den gegadigde met de beschikkingsgerechtigden is voorafgegaan. Zijn zij het eens over vergunning en retributie aan de gemeenschap te betalen, en blijkt niet van lichtzinnigheid aan de zijde der bevolking - dan wordt de erfpacht verleend. Verzet een gemeenschap zich echter tegen uitgifte van een deel van haar beschikkingskring in erfpacht of kan geen eenstemmigheid worden bereikt over de betalingen, dan kan de aanvrager trachten niettemin het gewenschte perceel in erfpacht te verkrijgen. In dat geval is noodig, dat de directeur van binnenlandsch bestuur verklaart, dat het algemeen belang vordert, dat de rechthebbenden de vestiging van het erfpachtsrecht op die gronden moeten gedoogen, zulks onverminderd het voortbestaan van hun recht. Blijft daarna oneenigheid over het bedrag der schadeloosstelling, dan wordt dat vastgesteld door drie deskundigen.

[p. 88]

Met deze constructie heeft de agrarische commissie goede aansluiting aan het adatrecht verkregen. Toelaten van vreemdelingen tot tijdelijk genot van den grond tegen eenige betaling is een normale uiting van het beschikkingsrecht; de grond wordt niet vervreemd, het beschikkingsrecht blijft er op rusten, doch aan een individueelen aanvrager, niet-gemeenschapsgenoot, wordt tijdelijk genot van den grond - een genotrecht op den grond onder het beschikkingsrecht - toegestaan. Een onteigening van den beschikkingskring, die naar adatrecht nagenoeg onvervreemdbaar is, ten behoeve van de vestiging van erfpacht, zou oneigenaardig zijn. Opleggen van een duldplicht geeft de juiste juridische uitdrukking aan hetgeen geschiedt.

Uiteraard is van groot gewicht op welke wijze het proces tusschen den aanvrager en de rechtsgemeenschap, die zich tegen zijn aanvraag verzet, is geregeld. Ware het practisch mogelijk de inlandsche of inheemsche rechters als buitenpartijdig orgaan met de beslissing te belasten, gelijk ook het onteigeningsproces voor den rechter wordt gevoerd, zoo zou die oplossing zeker boven andere te verkiezen zijn.

Doch die practische mogelijkheid is in de huidige organisatie van Indië niet gegeven; de rechter is voor die functie niet toegerust. De beslissing moet - daargelaten wat een toekomstige deconcentratie zou kunnen brengen - inhet centrum genomen worden en de openbare mondelinge behandeling, met verschijning van partijen in persoon of bij gemachtigde, kan voorshands aan geen ander dan aan het hoofd van gewestelijk bestuur, alleen of, waar mogelijk, in een commissie van drie worden opgedragen. Onder goede openbare controle kan dat geschieden met vertrouwen, mits de wet aard en beteekenis van het beschikkingsrecht behoorlijk inprent en niet - gelijk dusver - miskent en daarmee de ambtenaren op een dwaalspoor brengt. De vaststelling van het bedrag der aan de gemeenschappen te betalen retributie door de deskundigen in geval van twist is een proces op zich zelf. Algemeene regelen voor de bepaling van de grootte dier schadeloosstelling zijn niet te geven; elk geval moet naar eigen omstandigheden worden gewaardeerd.

Op soortgelijke wijze als boven ten aanzien van de erfpachts-

[p. 89]

verleening in groote trekken is aangegeven, doet de commissie een oplossing aan de hand voor een regeling van de bemoeienis der overheid met de bosschen in beschikkingskringen. Ook daarbij erkenning van het beschikkingsrecht, doch mogelijkheid een welomschreven duldplicht in het algemeen belang aan de rechtsgemeenschap op te leggen. Moeten hydrologische of klimatologische belangen worden gediend, dan kan ook hier een middel, de kleine gemeenschappen, wier gezichtskring die belangen niet kan omvatten, tot toelaten te dwingen niet worden gemist. Indien het billijk is - dat behoeft hierbij niet altijd het geval te zijn - kan schadeloosstelling voor de rechtsbeperking in eenigerlei vorm worden gegeven.

Na deze samenvatting van de ontworpen regeling, waarin het beschikkingsrecht als recht op den grond is erkend en tevens wordt verhinderd dat de uitoefening van dat recht met het algemeen belang in strijd komt - gelijk de onteigening verhindert dat het eigendomsrecht het algemeen nut te kort doet - mag nu een woord over de beteekenis van de domeinverklaring als zoodanig - een zaak die dus los staat van de al of niet erkenning van het beschikkingsrecht en die in deel II van het commissieverslag behandeld is - niet blijven ontbreken.

IX

Ons nageslacht zal niet ophouden het hoofd te schudden over de vele beschouwingen aan de beteekenis van de domeinverklaring gewijd. Volledig gezag, volledige bevoegdheid elke rechtshandeling ten aanzien van grond, elke rechtsverhouding tot den grond, te regelen, komt den wetgever onbetwist toe.

Hij kan individueel bezeten grond onvervreemdbaar verklaren, gelijk hij doet binnen het landsdomein (inlandsch bezit) en daarbuiten (agrarisch eigendom); hij kan onwettige occupatie van niemandsgrond strafbaar stellen; hij kan de ontginning aan regelen binden; hij kan alles. Ook eigendom en erfpacht verleenen? Waarom niet. De overheid pleegt thans reeds indonesiërs in te zetten als inlandsch-bezitters van grond geheel buiten het domeinrecht om. In landschappen waar geen landsdomein is, worden erfpachters ingezet. Dat alles ontmoet geen bezwaar. En hoe zou de overheid het land wel tot alge-

[p. 90]

meen eigenaar kunnen maken en een zijner onderhoorigen niet tot eigenaar of erfpachter van een stukje grond? Het is alles maar een vraag van inkleeding, van regeling. Een historisch argument - dat het domeinrecht geërfd zou zijn van oostersche vorsten - is niet alleen zwak, omdat het begrip van het oostersch domeinrecht veel meer een volstrekt overheidsgezag over grond nabijkomt dan onzen privaatrechtelijken eigendom en omdat het zeer onzeker is, waar zulk een domeinrecht gegolden heeft - doch kan reeds daarom in het geheel geen dienst doen, omdat de huidige overheid geenszins beoogt te gaan in het voetspoor van de oostersche heerschers van vroeger, maar ook ten aanzien van de rechten op den grond zelf de rechtsverhoudingen zooals zij die ziet, wil vestigen en handhaven. Voor die rechtsverhoudingen moet de juiste rechtskundige bewoording gevonden worden. En indien nu één ding overtuigend gebleken is, dan is het dit, dat een landsdomeinrecht als juridische constructie in de wetgeving vooropgesteld, tot tallooze misverstanden leidt en alleen daarom reeds als onzuivere begripsuitdrukking verwerpelijk is. Zeker, materieel kwaad zou een domeinverklaring, gelijk het koninklijk besluit van 1870 inhoudt, niet behoeven te stichten, indien zij steeds in haar ware beteekenis werd begrepen en binnen haar juiste grenzen werd toegepast. Doch waarlijk ontstellend is het aantal vonnissen, volksraadstukken en debatten, tijdschriftartikelen, bestuursverslagen, waarin aan het domeinrecht een onjuiste beteekenis is gehecht, heel dikwijls met de strekking, inlandsche rechten terug te dringen door het wel is waar ondeugdelijk, doch maar al te imposant gebruik van den klank van dat woord ‘domeinrecht’.

Veel zuiverder van toon en van begrip zouden de agrarische regelingen worden, indien voor elke verhouding rechtstreeks gezegd werd, hetgeen beoogd wordt; de commissie toont aan, dat zich daarbij nergens de behoefte aan een domein-constructie voordoet. Maar al zou met de omzetting der verordeningen, die het weglaten van die constructie zou noodig maken, goed werk zijn gedaan, omdat er misverstanden door worden weggebezemd, het belang daarvan kan toch niet halen bij die andere zaak, die is: de erkenning (met of zonder domeinverklaring) van het beschikkingsrecht.

[p. 91]

X

Er zijn er die zeggen: indien gij dan de belangenstrijd zelf buiten deze regeling houdt en gij voorziet in de mogelijkheid van een inbreuk van overheidswege, ook ten bate van den particulieren ondernemer, op het zoo juist erkende beschikkingsrecht, wat is dan de winst op den huidigen toestand?

Die winst is vierledig en de moeite van een wetsherziening overwaard.

In de eerste plaats zou een openlijke en daardoor juistere bejegening van het beschikkingsrecht als zoodanig regel worden ook in die gevallen van onderling rechtsverkeer, waarbij een bestuursambtenaar of rechter betrokken is. Dat zelfs de enkele erkenning van de rechten der bevolking reeds van groote moreele waarde is en onmisbare basis voor wezenlijk overleg kan zijn is meer dan eens gebleken. Kan trouwens een regeling, die een rechtsregeling zijn wil, waar en precies genoeg zijn in haar tekst?

In de tweede plaats kan - het werd boven al gezegd - een opdracht op de ‘belangen’ van de bevolking te letten, nooit bij het onderzoek van een erfpachtsaanvrage, van een voorgenomen boschbemoeienis de juiste waardeering verzekeren van bezwaren door een beschikkingsgerechtigde gemeenschap aangevoerd. Daarvoor moet zij eerst als zoodanig zijn erkend, ook al kan zij ten slotte gedwongen worden toe te geven.

In de derde plaats het proces. Daarin ligt een nu ontbrekende mogelijkheid tot een goede verdediging van de wederzijdsche aanspraken en tot een zuiverende kritiek op de beslissingen. Wel verre van verloren te gaan - zooals dr. De Kat Angelino¹⁾ vreest - wordt de rechtsbasis van de op deze wijze geregelde erfpachtsuitgifte versterkt, ja, pas na zulk een regeling is er voor het eerst een rechtsbasis voor erfpacht in beschikkingskringen.

In de vierde plaats de retributie-regeling. Men vergete toch niet hoe weinig er nog maar gedaan kon worden aan onderwijs, welvaartszorg en zulke belangen van die tallooze inheemsche dorpen; dat de eenige rijkdom, dien de bevolking der rechts-

1) Staatkundig beleid en bestuurszorg in Nederlandsch-Indië II bl. 524.

[p. 92]

gemeenschappen heeft, haar grond is, en dat winstgevende exploitatie van haar beschikkingskring voor haar toch dadelijke oeconomische voordeelen behoort mee te brengen, zoodat zij haar gemeenschapsbelangen, wellicht in samenwerking met anderen, beter behartigen kan dan te voren.

Deze vierledige winst maakt het aanvaarden van de voorgestelde wetswijziging tot plicht.

Men kan te goeder trouw van meening zijn, dat de groote landbouw in Indië met alle middelen moet worden bevorderd maar men kan niet uit een oogpunt van zedelijk beleid volhouden, dat uit de wetgeving mag wegblijven het stuk levend recht, het levende rechtsbewustzijn, dat door het woord beschikkingsrecht is weergegeven. Wie overtuigd is, dat de nederlandsche leiding de taak heeft, de ontwikkeling van Indië op zuiveren grondslag mogelijk te maken, zal vurig hopen, dat in deze zaak het geweten zal dringen tot een beslissing, die een einde maakt aan het duwen met de ellebogen achter de schermen en die verplicht tot openlijke afweging en verantwoorde waardeering van rechten en belangen.

B. ter Haar Bzn.