|
| |
| |
| |
Uitgifte der Zuiderzee-gronden
Verslag der Commissie inzake het bestudeeren van de Uitgifte der Zuiderzee-gronden, ingesteld bij besluit van den Minister van Waterstaat D.D. 24 December 1926 La I. Afd. Waterstaat T.
Ter algemeene Landsdrukkerij 1930.
Na eene droogmakerij staat men, wat de uitgifte der verkregen gronden betreft, voor een schoone lei. Er zijn geen historisch gegroeide toestanden; met eigenaren, servituten, noch met ingewikkelde publiekrechtelijke verhoudingen heeft men te maken. Men is vrij om de voor- en nadeelen van landnationalisatie eenerzijds, van den privaat-eigendom anderzijds, te overwegen, en behoeft met bij-overwegingen geen rekening te houden.
Maar men is verplicht een keuze te doen.
Het probleem spreekt, waar het een zoo groote oppervlakte betreft als bij de Zuiderzee-gronden, tot de verbeelding. De vier inpolderingen te samen zullen een oppervlakte hebben, grooter dan de provincie Utrecht, iets kleiner dan die der provincie Zeeland (het water-oppervlak hier niet mee gerekend). Niet ten onrechte spreekt men dus van de verovering van een nieuwe provincie.
Wat er met de gronden gebeurt, is van het grootste belang. Zou, bij een kleine droogmakerij, een proef met een of ander uitgedacht systeem nog denkbaar zijn, proefnemingen op groote schaal worden bedenkelijk.
Het is dus zeer begrijpelijk, dat de Regeering, alvorens een keuze te doen, nu de eerste der inpolderingen, de Wieringermeerpolder, binnen kort een oplossing vraagt, eene commissie heeft benoemd om de wijze van uitgifte te bestudeeren en
| |
| |
aan haar daarover rapport uit te brengen. Dit rapport is thans openbaar gemaakt. Er blijkt uit, dat de Commissie hare taak ruim heeft opgevat, zooals haar trouwens door den toenmaligen Minister van Waterstaat, Mr. H. van der Vegte, bij zijn installatie-rede op 27 Januari 1927 verzocht was.
Het Rapport behandelt in Hoofdstuk I de juridisch-sociale vraagstukken, en wel in de eerste periode, die van het bouwrijp maken van den grond, en in de tweede, die der definitieve exploitatie. In Hoofdstuk II vindt men de behandeling van agrarische, en in Hoofdstuk III die van administratief-sociale vraagstukken. Aan het slot komen een reeks Bijlagen, waarbij o.a. een model van eene erfpachtsakte, en de nota's van eenige leden, die op sommige punten van hun, van dat der meerderheid afwijkend, gevoelen wenschten te doen blijken.
Het groote belang van het Rapport ligt in de voorstellen, welke de Commissie in haar Hoofdstuk I formuleert voor de definitieve exploitatie der gewonnen gronden, nadat deze dus bouwrijp zullen zijn gemaakt.
Hare slotsom is, om dit maar dadelijk mede te deelen, dat zij adviseert tot uitgifte der gronden in altijddurenden erfpacht met wisselenden canon, en daarnaast, dat met ongeveer 25 percent van den Wieringermeerpolder een proef worde genomen met overheids-exploitatie. Als overgang, tevens voor zooveel noodig als aanvulling van de erfpacht, beveelt zij een tijdpacht aan, echter op de noodige punten afwijkende van het gemeene recht.
Dit ziet eruit als missende eenheid van gedachte, als het ware alsof de Commissie zich dan eens door deze, dan weer door een andere richtlijn had laten leiden. Dat kan samenhangen met de samenstelling der Commissie: men kan zich denken, dat nu eens de eene richtlijn, dan weer eene andere eene meerderheid kon behalen.
Maar het hangt ook samen met den aard van het probleem.
Vraagt men zich af, wat het doel is, hetwelk men zich voorstelt met de uitgifte der gronden te bereiken, dan zal er wel geen verschil van meening mogelijk zijn hierover, dat bereikt moet worden, dat de nieuw verkregen gronden op de nuttigste wijze, wat betreft een duurzame, overvloedige opbrengst, worden gebruikt. Maar daarnaast is dan nog een ander be- | |
| |
ginsel, hetwelk wel niet algemeen erkend is, maar toch een steeds grooter aantal aanhangers en verdedigers heeft, namelijk dat waardetoeneming van den grond, niet te danken aan arbeid of kapitaalaanwending van den gebruiker, maar veroorzaakt door groei van de samenleving der menschen in het algemeen, ten goede moet komen aan de gemeenschap, niet aan den gebruiker; dit beginsel heeft noodwendig tot tegenhanger, dat waardedaling, niet te wijten aan den gebruiker maar evenzeer aan veranderingen in de menschelijke samenleving in het algemeen, niet ten laste van den gebruiker behoort te komen, maar door de gemeenschap behoort te worden gedragen.
Ik begin hier met het aangeven der richtlijnen, waardoor ik de hoofdrichting der te volgen weg uitstippel. De uitwerking daarvan, het teekenen van den weg zelf, heeft daarna te volgen.
Denkt men over deze hoofdlijnen na, dan komt men tot de ontdekking, dat zij in verschillende richting wijzen. Dit geeft voor eene praktische oplossing groote moeilijkheden. Men ziet het aan de voorstellen der Commissie.
Ter verwezenlijking van het denkbeeld omtrent het nuttige gebruik, moet men den gebruiker van den grond geven zekerheid voor het voortduren van zijn bezit. Wanneer hij zeker is, dat zijn arbeid en vernuft, en zijn kapitaal-aanwending, zoo zij vruchten opleveren, hemzelf ten goede komen en na hem aan zijne na te laten betrekkingen, dan heeft men de meeste kans, dat hij aan zijn arbeid al zijn zorg zal besteden.
De voor de hand liggende conclusie hieruit zou zijn, den gebruiker eigendomsrecht op den grond toe te kennen.
De gebruiker moet niet alleen met zijn geheele hart bij zijn zaak zijn, hij moet ook de gelegenheid hebben om zich daarin uit te leven, m.a.w. hij moet een perceel hebben, voor hem geschikt wat oppervlakte betreft. Men denke aan de onderscheiding in den landbouw in grootbedrijven en kleinbedrijven. Elk perceel moet op zichzelf groot genoeg zijn om een bedrijf mogelijk te maken, maar ook weer niet grooter dan het hoofd van het bedrijf aan kan. Bovendien moet elk perceel zoodanig aan water- en landwegen liggen, dat irrigatie en afwatering behoorlijk verzekerd zijn, evenals de afvoer der producten en de aanvoer van grondstoffen en benoodigdheden.
| |
| |
Geeft men nu den gebruiker van den grond, den boer, eigendomsrecht, wat in zich sluit overgang bij erfopvolging - en daarom is het dan toch, mede, te doen - dan heeft men mede te aanvaarden de kans, de groote kans zelfs, op pluraliteit van erfgenamen, hetgeen ten gevolge heeft scheiding en deeling der nalatenschap, en verdeeling van de hoeve. Waar dit toe leiden kan, is voor den dag gekomen, toen het Kon. Nederlandsch Landbouw Comité eene commissie instelde, welke dit onderwerp in studie nam. Haar werk heeft geleid tot de Wet op de Ruilverkaveling. Maar onderzoek maakte bekend, hoe, mede ten gevolge van ondoelmatige erfenis-verdeeling, bij voorbeeld van gronden rond de dorpen Hollum en Ballum op Ameland, de bezittingen van eenzelfden eigenaar verdeeld waren over zeer uiteen liggende perceelen, ondoelmatig van grootte en van vorm; er waren erbij ten grootte van een gewone kamer, welke bovendien niet anders te bereiken waren dan over perceelen van andere eigenaren. Analoge toestanden zijn gevonden bij Rouveen en bij Staphorst, waar bij elke verdeeling elke erfgenaam het, overigens begrijpelijk, verlangen had, dat zijn deel zou grenzen aan den grooten weg. De verdeeling had dan plaats langs lijnen, welke rechthoekig op dien weg liepen, en de perceelen hoe langer hoe smaller maakten. Perceelen van 15 à 20 meter breedte bij 100 à 200 meter lengte waren geen zeldzaamheid.
Nu mag men veronderstellen, dat dergelijke hoogst onpraktische verdeelingen niet overal in den lande zijn voorgekomen en zullen voorkomen. Niettemin waren ze zoo frequent, dat het maken van de boven genoemde wet gerechtvaardigd werd geacht. En ook elders, al is daar de versnippering niet aldus gegaan, omdat men blijkbaar met beteren kijk op de zaken aan het verdeelen ging, gesteund door een bekwamen notaris-stand, was toch de verdeeling zelve niet tegen te houden.
Eigendom geeft ook het recht tot vervreemding. De boer, die zelf met zijn gezin en zijn arbeiders zijn land bewerkt, zal daartoe wellicht niet overgaan. Laat hij, bij zijn overlijden, eene weduwe na met nog kleine kinderen, dan zal haar misschien tot verkoop worden geadviseerd. De gronden kunnen aldus in handen komen van personen, die ze alleen als geld- | |
| |
belegging begeeren om ze aan anderen te verpachten. Een toestand is dan geschapen, welke men bij de uitgifte der Zuiderzee-gronden stellig niet op het oog heeft gehad.
Denkt men dus aan het nuttig gebruik van den grond als voornaamste factor van overweging, dan wordt men gedreven in de richting, welke leidt tot verkoop, maar bij overdenking der consequenties wordt men teruggehouden, en aarzelt men om tot het eindpunt door te gaan.
Denkt men daarentegen aan het ten bate der gemeenschap (gemeente, staat) komen der, om zoo te zeggen van buitenaf komende, waardevermeerdering van den bodem, dan wordt men gedreven in de richting van behoud der gronden in eigendom bij den Staat.
Ziehier het probleem.
De oplossing moet, dunkt mij, gezocht worden door niet te blijven staan bij het alternatief van behoud of verkoop van den eigendom, maar door te zoeken naar een splitsing van den eigendom in een der vormen, welke ons burgerlijk recht kent. Men zou hier ook kunnen spreken van een organisatie van den eigendom, waarbij sommige bevoegdheden bij den eigenaar verblijven, andere op den gebruiker van den grond overgaan, en in diens handen als een vast recht blijven.
Als zoodanig komen voor overweging eenige zakelijke rechten in aanmerking: opstal, erfpacht en beklemming.
Het recht van opstal geeft het recht om gebouwen, werken of beplantingen op eens anders grond te hebben. Praktisch geeft het het volle genot van den grond, zoodat voor den eigenaar daarvan niet meer overblijft dan de verwachting, dat het te zijner tijd een einde zal nemen. In het praktische leven komt het dan ook weinig voor en wordt er van de gelegenheid, welke het Burgerlijk Wetboek biedt om het te vestigen, zoo goed als niet gebruik gemaakt. De staatscommissie tot herziening van het tweede boek van dat wetboek van 1898 heeft dan ook voorgesteld het geheel te laten vervallen. Ik zie geen reden, waarom wij zouden trachten aan dit instituut weder nieuw leven in te blazen.
Het recht van beklemming komt alleen voor in Groningen en in gedeelten van Drenthe en van Friesland. Het heeft daar een groote populariteit. De boer, beklemde meier, heeft op den
| |
| |
grond een altijddurend recht, doch hij betaalt daarvoor aan den eigenaar een zekere beklemhuur en bovendien nu en dan schenkingen, namelijk wanneer hij in het huwelijk treedt, of wanneer zijn recht op een ander overgaat door vervreemding of vererving. Ik kan niet verklaren, welk economisch nut deze schenkingen hebben; er schijnt een zekere bekoring gelegen te zijn in de onzekerheid der tijdstippen, waarop die schenkingen verschuldigd zullen zijn.
Het beklemrecht is ondeelbaar. Vervreemding kan dus slechts plaats hebben van het recht in zijn geheel. Aan dit gedwongen bijeenhouden is te danken de instandhouding van de boerderijen met de bijbehoorende landerijen als economische eenheden, wat voor de ontwikkeling van den landbouw een groot voordeel is geweest. Mocht er niettemin aanleiding tot splitsing zijn, dan kan deze alleen tot stand komen met medewerking van den eigenaar. De eigendom, als het ware verdeeld over twee personen, is toevertrouwd aan de samenwerking en het inzicht van deze twee. Een alleen kan niet tot splitsing overgaan en de splising is evenmin het gevolg van zijn overlijden.
Beklemrecht zou dus voor ernstige overweging voor de nieuwe Zuiderzee-polders in aanmerking komen. Evenwel: er zijn bezwaren aan verbonden. Vooreerst de onzekerheid van den inhoud van het recht. Het Burgerlijk Wetboek wijdt er slechts één artikel aan (art. 1654) en bepaalt zich daarin tot verwijzing naar ‘de aan hetzelve eigene bepalingen en bedongen voorwaarden’ en naar de plaatselijke gewoonten. Misschien ware dit bezwaar te ondervangen door het opstellen van een uitvoerigen beklembrief.
Daar is echter verder de eigenaardigheid, dat de huur vast is. De eigenaar van in beklemming uitgegeven grond heeft in zijn bezit eene veilige, zij het matig rendeerende belegging, welke bovendien nu en dan de verrassing geeft van eene schenking.
De reden, waarom het bovenstaande onderzoek was gedaan, was echter niet om te zoeken naar eene behoorlijke belegging voor den Staat, maar om voor dezen te reserveeren de voordeelen van de waardetoeneming van den grond, voor zoover die niet het gevolg is van den arbeid en de kapitaal-aanwen- | |
| |
ding van den boer, en, omgekeerd, den Staat de nadeelen te laten dragen van waarde-vermindering, welke eveneens uit algemeene economische oorzaken ontstaat. Bovendien werd gezocht naar een vorm om, kan het zijn, den Staat als eigenaar althans eenigen invloed te geven op de bebouwing.
Die kan men, naar het mij voorkomt, vinden in de uitgifte in erfpacht. Dit toch is een recht, hetwelk het volle genot geeft van eens anders grond tegen betaling, jaarlijks, van een pacht in geld, voortbrengselen of vruchten (canon). Hier is weder de eigendom als het ware verdeeld over twee personen, den eigenaar en den erfpachter. Maar er is dit verschil met de beklemming, dat van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek bij de overeenkomst, waarbij de erfpacht gevestigd wordt, mag worden afgeweken: men heeft dus groote contracteervrijheid, welke gebruikt kan worden om den eigenaar - in dit geval dus den Staat - mede-zeggenschap te geven over vervreemding van het erfpachtsrecht, en over eene verdeeling van den grond. Bovendien kan men den canon veranderlijk maken, en dus laten groeien of verminderen, naar mate waarde toe- of afneming van den bodem in het algemeen daar aanleiding toe geeft.
De Commissie is, gelijk ik boven aangaf, tot dezelfde conclusie gekomen als waartoe ik gekomen ben. Zij adviseert tot altijddurende erfpacht; indertijd, in 1916, had ik geadviseerd tot tijdelijken erfpacht voor een groot aantal jaren. Ik ben bereid dit amendement over te nemen.
De Commissie is niet eenstemmig geweest. Er zijn afzonderlijke adviezen van enkele leden, wier wenschen in andere richting gaan.
Daar is, vooreerst, het advies van een lid, die uit zijne ervaring mededeelt, dat uitgifte in erfpacht niet populair is zooals gebleken is in die groote gemeenten, waar dit dwingend wordt opgelegd aan gegadigden naar bouw- en andere terreinen. Kan het niet zijn, dat die mindere populariteit oorzaak vindt in den beperkten duur? Dit was het toch, wat aanvankelijk bij hypotheekbanken tot eenige gereserveerdheid aanleiding gaf.
Twee der leden pleiten voor staats-exploitatie. Laat men neven-argumenten onbesproken, dan blijkt het hoofd-argu- | |
| |
ment te liggen in eene andere appreciatie, dan ik, in overeenstemming met de Commissie, aangaf omtrent de belangstelling voor zijn werk bij den grondbewerker, die weet dat de vruchten van zijn arbeid en zijn kapitaalaanwending niet rechtstreeks aan hemzelf en zijn nabestaanden ten goede komen. De leden, hier aan het woord, wijzen op de ervaring der gemeente Groningen met hare gronden in de veenkoloniën; van andere zijde, blijkbaar met de Groningsche toestanden van nabij bekend, wordt wel betwijfeld of het hier vergelijkbare grootheden betreft.
Drie leden hebben bezwaar tegen de voorgestelde proefneming met overheids-exploitatie, en een lid is tegen de uitgifte in erfpacht met wisselenden canon.
Deze laatste wijst op het bezwaar, dat het erfpachtsrecht in het algemeen, en speciaal dat met wisselenden canon, bezwaarlijk onderpand kan zijn voor geldleeningen. Het valt niet te ontkennen, dat hierin een grond van waarheid ligt. Wordt de grond in erfpacht uitgegeven zonder dat men een koopsom verlangt - waardoor ook gegadigden zonder kapitaal kunnen mededingen - dan zal wel de canon zoo hoog moeten worden gesteld, dat deze, gekapitaliseerd, ongeveer de koopwaarde vertegenwoordigt. Executie brengt dan niets op. De Commissie meent, dat de grond door de bewerking en bemesting een ietwat hoogere waarde zal krijgen, zoodat bij executie er nog een zekere waarde zal blijken te zijn, welke onderpand voor te verleenen crediet kan vormen.
Het is niet te ontkennen, dat de boer wel zeker bedrijfskapitaal zal noodig hebben, en dat hij zich, in het veronderstelde geval, dat hij geen eigen middelen heeft, dit wel moet verschaffen door leening.
Maar men moet van de uitgifte in erfpacht geen wonderen verwachten. Hij die begint zonder eigen middelen kan niet verondersteld worden door het verkrijgen van grond in erfpacht plotseling middelen te hebben, welke voor te ontvangen crediet als basis kunnen dienen. Zoolang hij zich nog niet door arbeid en spaarzaamheid zoodanige middelen heeft verschaft, waartoe dan ook behoort een meerwaarde van zijn grond, zal hij aangewezen zijn op crediet met persoonlijke zekerheid, in een der vormen, welke voor den landbouw zijn mogelijk ge- | |
| |
worden. Of wel, hij zal als gegadigde niet in aanmerking kunnen komen.
Met deze algemeene opmerkingen moge hier worden volstaan. Het is niet de bedoeling op de bijzonderheden den uitwerking harer gedachten door de Commissie in te gaan. Zij geeft, in hare bijlagen, ook een model voor eene erfpachtsakte. Wellicht valt daaraan hier of daar wat te verbeteren.
Waar het echter in een tijdschrift als dit om gaat, dat is de uiteenzetting en bespreking van het groote beginsel, naar hetwelk in de toekomst een zoo belangrijk object als de te verkrijgen Zuiderzee-gronden zullen worden uitgegeven, en in cultuur gegeven, met behoud voor den Staat, als orgaan der gemeenschap, van de voordeelen, aan de waarde-toeneming in het algemeen van den bodem verbonden.
Mijne conclusie is, dat de voorstellen der Commissie zijn te aanvaarden, als zijnde de beste.
den Haag, April 1931
J. Wolterbeek Muller
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd