Logo DBNL
De Gids. Jaargang 93 (1929)

De Gids. Jaargang 93

(1929)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Gewestelijke plannen in Duitschland.

‘Landesplanung’ is tegenwoordig in Duitschland schering en inslag. Geen wonder, de groei van het bedrijfsleven, de ontwikkeling van het verkeer hebben de vroeger min of meer geïsoleerde steden en dorpen in een onderling verband samengebracht als nooit te voren. Het gaat er niet meer om de ontwikkeling van een enkele gemeente als een geheel te bezien en te leiden, maar geheele streken saam te vatten, aan de ontwikkeling van een gewest als geheel leiding te geven.

Het is ook voor ons land niet nieuw. Toen in 1924 te Amsterdam het Internationaal Stedenbouwcongres werd gehouden, was het op aandrang van Nederland dat het gewestelijk plan aan de orde werd gesteld; Bakker Schut wist in zijn praeadvies duidelijk te demonstreeren dat dit niet geschied was uit nieuwsgierigheid naar een buitenlandsche curiositeit, maar dat ook in Nederland de behoefte er aan zich uit de praktijk had ontwikkeld. Hij kon reeds aangeven welke gebieden binnen onze grenzen in het bizonder om samenvattende leiding vroegen.

Men kan in het algemeen zeggen dat de behoefte aan regelend ingrijpen zich dan doet gevoelen, wanneer voor verschillende doeleinden het gebruik van den grond wordt opgevorderd en zonder dat regelend ingrijpen onoordeelkundig gebruik staat te wachten - een gebruik, waarbij de een den ander schaadt. Gewoonlijk komt de behoefte aan den dag in dichtbevolkte streken, of in streken, waar een sterke toeneming van de bevolking en van het bedrijfsleven staat te wachten. In ons land doet zich daarnaast nog een vrijwel eenig geval voor, nl. de

nieuwe vestiging in een totnogtoe geheel onbevolkt, zelfs nog niet eens bestaand landsdeel: de Zuiderzee. Op kleiner schaal geldt dat ook voor bij ontginningen.

Behoeven we ons dus niet meer te verdiepen in de vraag of en waarom er behoefte bestaat aan gewestelijke plannen, dan wordt het van groot belang ons er rekenschap van te geven hoe het werk moet worden ter hand genomen. Tastend zijn we in Nederland bezig onzen weg te vinden. In het buitenland is men ons, met name in Engeland en Duitschland, vooruit.

Wat daar gebeurt, kan voor ons land een les inhouden, mits we er op bedacht blijven dat klakkeloos aanvaarden van wat elders als de beste oplossing is gevonden, nimmer op onzen weg kan liggen. Elke buitenlandsche oplossing is gebazeerd op de bizondere behoeften, op den staatsrechtelijke toestand, op den volksaard. In Engeland en Duitschland is zij niet dezelfde.

De tegenstelling ligt echter niet, zooals men allicht zou veronderstellen, in vrijheid eenerzijds en gezag andererzijds. Ook in Duitschland wordt het gewestelijk plan - behalve in een enkel, maar dan ook het belangrijkst gebied - ter hand genomen in vrijwillige samenwerking van gemeenten, zooals dat in Engeland gebeurt. Zoowel in Engeland als in Duitschland is het in den regel een hoogere autoriteit, die, formeel of niet formeel, daartoe het initiatief neemt, in Duitschland vaak de Regierungspresident, te vergelijken met onzen Commissaris der Koningin, in Engeland de centrale Regeering. In beide landen bezit indirect het hooger gezag de bevoegdheid tot dwingend ingrijpen; in beide landen wordt van die bevoegdheid alleen als stok achter de deur gebruik gemaakt. Wel is de pressie op de gemeentebesturen in Duitschland, overeenkomstig het geldend staatsrecht, allicht wat krachtiger dan in Engeland, en zal ook tegenover de particuliere eigenaars wat forscher worden opgetreden. Maar ook daarvan make men zich geen overdreven voorstellingen.

In beide landen - en dit is voor ons van belang, omdat hier wel de meening wordt verdedigd dat men er met een niet al te ingrijpende herziening van de paragraaf der Woningwet, welke het uitbreidingsplan behandelt, zou zijn - is niet

het vaststellen van een plan, dat dan maar door de gemeentebesturen verder moet worden uitgewerkt en uitgevoerd, het einddoel, maar is de hoofdzaak praktisch leiding te geven aan de ontwikkeling van het in het oog gevatte gebied. Die leiding kan niet bestaan in het enkel vaststellen van een algemeen plan; zij moet van blijvenden aard zijn. Dit volgt eigenlijk reeds uit den aard van het gewestelijk plan, dat immers bovenal te doen heeft met de bovengemeentelijke belangen. Deze kunnen niet tot hun recht komen, wanneer de uitvoering aan de gemeenten wordt overgelaten. Wat moet geschieden is veelal niet in de eerste plaats een belang van de betrokken gemeente, of althans niet in die mate dat de kosten, aan de uitvoering ervan voor die gemeente verbonden, evenredig zouden zijn aan het voor haar daaruit te trekken profijt. Dat spreekt in het bizonder bij wegaanleg en bij het behoud van natuurschoon.

Ook kan een gewestelijk plan niet voor eens en altijd worden opgemaakt, noch kan een periodieke herziening, bv. om de tien jaar, het de noodige levensvatbaarheid waarborgen. Juist omdat het plan van algemeenen aard is en in de plaatselijke uitbreidingsplannen zijn uitwerking vindt, zal het telkens wijziging behoeven. De toetsing aan de detaileischen van de plaats immers vergt, hoezeer dan ook slechts op details, inbreuk op het algemeene plan, aanpassing. De behoefte aan wijziging ook in den grooteren opzet, kan bovendien alleen worden gekend, wanneer steeds voeling wordt gehouden met de werkelijke ontwikkeling. Blijft het plan, zonder dat een daarvoor aangewezen lichaam voortdurend met de uitvoering in contact komt met de bevoegdheid om telkens naar gelang van de behoeften tot herziening over te gaan, onveranderd gedurende tal van jaren, dan wordt het òf als een dood ding terzijde geschoven en boet zijn aanzien in, of het wringt als een keurslijf de ontwikkeling van het gewest in ongewenschten vorm.

Bovendien ligt het voor de hand, wanneer men een gewest als een geheel beschouwt, zich niet eenigszins dogmatisch te beperken tot die opgaven, welke uitloopen op aanwijzing van de bestemming van den grond (wat het juridisch karakter van het uitbreidingsplan is), maar ook een open oog te hebben voor die intercommunale voorzieningen, welke om te worden

uitgevoerd het gebruik van den grond, in den vorm van zich over het geheele gebied uitstrekkende strooken, eischen: water voorziening, electriciteit, gas, vuilafvoer. Daar komt tenslotte bij dat een permanent lichaam bij zijn werk er ook kijk op krijgt wat andere lichamen in dezelfde lijn kunnen doen, met het oog daarop aansporend kan werken en veelal ontbrekende samenwerking kan bevorderen.

 

Kort geleden heeft de chef van den dienst der gewestelijke plannen aan het Engelsche Ministerie van Gezondheid, G.L. Pepler, in een lezing te Amsterdam verteld wat de aanleiding was voor het totstandkomen van deze plannen. In de eerste plaats was het de mijnbouw geweest, welke ertoe had gedwongen leidend op te treden om het ontstaan van een chaos te voorkomen, of in een reeds min of meer chaotischen toestand de nog bereikbare orde te scheppen. Een industrieel gewest als Manchester en omgeving vroeg om ingrijpen. Een zich ver over haar administratieve grenzen uitbreidende stad - Londen - stelde de vraag aan de orde hoe haar gezonde ontwikkeling in goede banen te leiden. En ten slotte riep ook het natuurschoon, inzonderheid de Zuidkust, om een dergelijk beschermend optreden. In Duitschland lag het niet anders. Het bedrijfs- leven van een geheele streek, van een enkele zich krachtig buiten haar gebied uitbreidende stad eischte voorziening. Meer dan in Engeland liet zich daarbij de moeilijkheid gevoelen dat de grenzen van Kreise, provincies en landen niet samenvallen met die van als ekonomische eenheid zich ontwikkelende gebieden, zoodat verschillende autoriteiten tot regeling naar eigen inzicht bevoegd waren; eenheid is dan moeilijk te bereiken.

 

Willen we uit de lessen van Duitschland profijt kunnen trekken, dan lijkt het van belang een viertal punten in het bizonder na te gaan, en wel de volgende: de samenstelling der Landesplanungsorganisaties, de door haar ter hand genomen werkzaamheden, de bevoegdheden ten aanzien der verschillende overheidsorganen, en de bevoegdheden zoowel van de centrale organisatie als van de andere overheidsorganen, tegenover particulieren.

Er valt dan dadelijk een scherpe onderscheiding te maken tusschen het Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk eenerzijds en alle andere organisaties andererzijds. Het lijkt daarom van belang het eerste, het oudste en tevens de organisatie, die buiten Duitschland de meeste aandacht heeft getrokken, afzonderlijk te beschouwen. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat een zeer sterke persoonlijkheid, de tegenwoordige Voorzitter-Directeur R. Schmidt, zijn stempel op deze organisatie heeft gezet; hij heeft haar wording voorbereid, tot haar ontstaan den stoot gegeven, haar organisatie vorm gegeven en haar werkzaamheden geleid.

 

Het Roergebied, een ieder weet het, vormt den Noordelijken overgang van het Duitsche heuvelland aan de Oostzijde van den Rijn naar de laagvlakte. In het Zuiden stroomt de Roer tusschen dit gebied en het Bergsche land, in het Noorden vloeien de in de richting Oost-West verloopende vlakke heuvelruggen ervan over in de laagvlakte van Westfalen. Van oudsher gaat een van de groote verkeerswegen van Duitschland erdoor. Wat uit West of Oost kwam, vermijdde het Zuidelijk gelegen bergland en trok door dit gebied heen, over den Hellweg en over Duisburg, waar aan den Rijn het bergland ophoudt en de Roer in den grooten stroom valt, en waar de ‘Keulsche bocht’ naar het Zuiden opengaat. Daar sloot de Oost-Westweg aan aan den ouden weg naar het Zuiden langs den Rijn; ook in het Oosten ligt op niet grooten afstand een weg van het Noorden, die over Cassel en Frankfort Zuidelijker den Rijn bereikt. Een rij van nederzettingen ontwikkelde zich langs den verkeersweg Oost-West op den lagen heuvelrug aan de Noordzijde van de Roer; Duisburg, Mühlheim, Essen, Dortmund zijn oude welvarende steden. Drie stroompjes, de Roer als de meest Zuidelijke, de Emscher en de Lippe, alle in Oost-Westelijke richting naar den Rijn vloeiend, markeeren het land. Dat bracht mede dat ook binnen het gebied het verkeer zich in hoofdzaak in Oostwestelijke richting en omgekeerd ontwikkelde; de verbindingen van het Noorden naar het Zuiden waren schaarsch en bezwaarlijk; ze zijn dat gebleven.

Het is een gezegend land; de landbouw bloeide er

van ouds; bosschen van fraai loofhout bedekten de zacht golvende heuvelen; daarvan is zelfs nu nog veel overgebleven. Twee stammen met verschillend karakter waren er neergestreken, in het Oosten de Westfalen, in het Westen de Rijnlanders; het gebied strekt zich ook nu over twee provincies, Rijnland en Westfalen, uit.

In den grond sluimerde het zwarte goud, in het Zuiden langs de Roer steeg het tot aan de oppervlakte en werd al vroeg in gebruik genomen. Naar het Noorden daalt het bekken dieper, tot 1100 Meter, maar worden de kolen, die in het Zuiden mager zijn, vetter van gehalte; daaraan wordt meer en meer waarde gehecht met het oog op de te verkrijgen bijproducten. Toen de industrieele ontwikkeling van Duitschland inzette, bleek de waarde van dezen bodemrijkdom: mijnbouw en industrie namen er een ongekende vlucht: wie Essen noemt, denkt aan Krupp. In 1926 leverde het Roergebied ongeveer 80% van de geheele steenkoolproductie van Duitschland, 80% van het ruwijzer en staal, en 80% van het walsproduct. Ook voor den oorlog was het reeds zoo.

De oude steden op den rug tusschen Roer en Emscher hadden aan de ontwikkeling het eerst deel. Toen de kolen uitgeput of althans schaarscher werden, kwamen ook de dieper gelegen lagen in exploitatie; hun vetter gehalte bevorderde dat. Nieuwe rijen nederzettingen, dorpen, gehuchten, kwamen tot ontwikkeling, groeiden tot steden uit. Hamborn, thans een stad van ruim 120.000 inwoners, dankt zijn opkomst aan één werk, dat van Thyssen; in 1871 was het nog een onaanzienlijk dorp. De mijnputten, thans niet minder dan 255, vestigden zich overal. Nog steeds gaat de ontwikkeling in Noordelijke richting voort.

De industrie heeft zich vooral langs den Hellweg, den heuvelrug, waarop de oudste stedenreeks is gelegen, ontwikkeld, maar ook meer naar het Noord Westen, naar den Rijn toe, waarlangs de grondstof het goedkoopst wordt aangevoerd. De aanwezige bevolking was niet talrijk genoeg om de voor de ontwikkeling der industrie vereischte arbeidskrachten te leveren, uit andere gedeelten van Duitschland, uit het buitenland, met name uit het Oosten trok het bedrijfsleven volk aan: ‘Im Westen ist gut verdienen’. In 1871 telde het

gebied 780.000 inwoners; in 1924 bijna 4.000.000. Negen groote steden kwamen tot ontwikkeling, tezamen met meer dan 2.000.000 inwoners. In het geheele gebied wonen gemiddeld 998 menschen per vierkanten Kilometer (het getal is voor Nederland ruim 200), in het eigenlijke kolengebied stijgt het cijfer tot bijna 1600.

Het verkeer ontwikkelde zich tot elders ongekende afmetingen, een dicht net van spoorwegen spreidde zich over het land uit; de bescheiden riviertjes waren niet in staat het scheepvaartverkeer te bevatten; een kanaal in de richting Oost-West, het Rijn-Hernekanaal, dat op het Dortmund-Eems-kanaal aansluit, moest worden gegraven; ook de Lippe wordt gekanaliseerd.

Waar de Roer in den Rijn valt, aan het groote vaarwater naar zee en naar het binnenland, ontwikkelde zich de haven van het gebied, Duisburg-Ruhrort, tot de grootste binnenhaven van het vasteland. Daarnaast heeft Mülheim aan de Roer beteekenis.

Het dichte spoorwegnet heeft een lengte van 1250 K.M., 1/40 van het geheele Duitsche net, maar 1/3 van het geheele Duitsche goederenverkeer had er vóór den oorlog plaats. (Thans ongeveer 1/4.) Op de hoofdlijnen liep elke drie minuten een trein, nog geheel afgezien van het intenzieve personenvervoer. Naast de openbare lijnen liggen die van de mijnondernemingen en de industrieele werken, met eenzelfde lengte als het hoofdnet. Het tramwegnet is 1500 K.M. lang. Het geaccidenteerde terrein brengt mede dat al deze lijnen zich op verschillend niveau kruisen. Op sommige punten lijkt het een warnet van viaducten.

Langs geordende banen ging de ontwikkeling niet. De mijnputten werden geslagen waar de kolenlagen daartoe aanleiding gaven, soms dicht bij bestaande nederzettingen, veelal in het vrije veld en in het bosch. Ze liggen zelden verder dan 1 à 2 K.M. uit elkaar. De industrieele ondernemingen begonnen zich in de nabijheid der oude steden te vestigen; later zochten ze ook kleine plaatsjes op. De landbouw verschrompelde; de boschbouw, het natuurschoon leed ernstig schade. Niet alleen omdat het zijn plaats moest afstaan aan de industrie en de woonwijken, maar ook omdat het kolenstof, de giftige gassen

der industrieën erover heen streken. Vooral de later tot ontwikkeling gekomen nederzettingen dijden uit tot onoogelijke opeenhopingen van industrieele ondernemingen, mijnputten, hoogovens en slakkenbergen, alles zwart, waartusschen de woonwijken zoo goed en (veelal) zoo kwaad als het ging hun plaats kregen, dikwijls in aansluiting aan een mijnput, die een arbeidersbevolking van 1000 à 2000 man opeischt, elders, en dan ook wel beter (Krupp!), bij een groote industrieele onderneming, waar het aantal arbeiders grooter is. Met name in het middengebied dichtbij den Rijn bleef van de natuur, van de gelegenheid tot ontspanning niets over. Vormeloos ontwikkelden zich de gemeenten uit de toevallige samenvatting van bij mijnputten en industrieën gelegen woonwijken; een organisch geheel met een kern, en met gevoel van saamhoorigheid werden ze al te vaak niet. Binnen één gemeente liggen dikwijls meerdere onsamenhangende buurten, al zijn de afstanden niet groot. Want zelfs de steden zijn dichtbijeen gelegen, nergens verder dan 9 KM. uiteen. Het geheele gebied groeide uit tot één groote, onbehouwen, ordelooze nederzetting, hier dichter aaneengesloten, daar ruimer verspreid met ertusschen hier stukken bouwland, daar stukken bosch, soms gelukkig groote, samenhangende stukken, elders enkele boomen.

Administratief trad een steeds verder gaande versnippering in. Wanneer een landelijke gemeente, tot een Landkreis behoorend, in den industrieelen ontwikkelingsmaalstroom werd meegesleept en haar aantal inwoners zag groeien tot meer dan 30.000, trad zij automatisch uit het Kreisverband. Sedert 1896 was dit met niet minder dan 16 gemeenten het geval. De steeds verder gaande versnippering werd slechts ten deele goedgemaakt door telkens opnieuw plaats hebbende annexaties.

Pogingen om in dezen chaos de althans nog bereikbare orde, in het belang van het bedrijfsleven, van de bewoning en van de ontspanning te scheppen, konden niet uitblijven. Ze werden het eerst in 1910 ondernomen, en wel ten behoeve van het behoud van de bosschen. Voor het Bezirk Dusseldorp werd een Grünflächencommission ingesteld, met den toenmaligen wethouder van Essen, R. Schmidt, als Geschäftsführer. Deze deed zelf een stap verder door in 1912 een Denkschrift te

publiceeren, waarin op het opstellen van een gewestelijk plan voor het geheele Bezirk werd aangedrongen. Ook in dit geschrift was het behoud van natuurschoon uitgangspunt. Maar zeker niet minder aandacht wordt erin besteed aan de volkshuisvesting. Ook het verkeer wordt onder het oog gezien, en de vestiging der industrie wordt, zij het in de laatste plaats, besproken. Helder wordt in dit nu reeds oude geschrift de beteekenis van het gewestelijk plan uiteengezet, hoe de gemeenten geen gesloten eenheden meer vormen, maar aan alle zijden hun belangen verbonden zien aan omliggende gemeenten, hoe maatregelen noodig zijn, welke de competencie van een enkele gemeente te boven gaan, in het bizonder ten aanzien van het verkeer en het natuurschoon.

Het duurde ondertusschen tot 1920 voor een verdere stap kon worden gedaan, maar deze was dan ook van beteekenis. Bij Pruisische wet van 5 Mei werd het Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk in het leven geroepen. Schmidt zag zich als de leider ervan aangewezen.1)

Het is teekenend dat in tweeërlei opzicht de definitieve opzet afwijkt van de gedachten, in Schmidt's Denkschrift ontvouwd. Niet voor het Bezirk Dusseldorp zou een algemeen plan moeten worden opgesteld, maar voor het Roerbekken, wat wil zeggen dat de grenzen van twee provincies en van drie Bezirke werden doorsneden. De eenvoudigste oplossing was dat niet zonder meer; immers het bracht mee dat een bizondere voorziening moest worden getroffen ten aanzien van de bevoegdheid der nieuwe autoriteiten tegenover die, reeds in Provincie en Bezirk aanwezig. De redenen om van den aanvankelijken opzet af te wijken moeten dan ook wel dwingend zijn geweest.

Dat waren ze; immers de noodzakelijkheid werd ingezien om het geheele industriegebied, maar ook uitsluitend dat industriegebied, samen te vatten. Daarom werd de streek ten Westen van den Rijn, tot de Limburgsche grens toe, thans nog landelijk, met het oog op haar te verwachten ontwikkeling binnen de verbandsgrenzen betrokken, maar bleven Barmen, Elberfeld en Crefeld, op eenigen afstand, maar ook in het Bezirk Dusseldorp gelegen, bleef ook Dusseldorp zelf er buiten. De aard van het bedrijf spinnerij en weverij (katoen en zijde) in de eerste plaatsen, verwerkend metaalbedrijf (machines en buizen) en handel in Dusseldorp was anders dan die van de groote werkplaatsen aan de Roer.1)

Ten nauwste met deze afwijking hangt de tweede afwijking van Schmidt's uitgangspunt samen. Niet het behoud van het natuurschoon, maar de regeling van de geheele stedebouwkundige ontwikkeling van het gewest behoorde onder het oog te worden gezien. Na den oorlog moesten de mijnen tot uiterste krachtsinspanning in staat zijn om de bij den vrede van Versailles opgelegde verplichtingen tot kolenlevering te kunnen nakomen. Maatregelen behoorden derhalve te worden ge-

nomen om hun onmiddellijke ontplooiing te bevorderen, wat niet in de laatste plaats beteekende dat een sterke toevloeiing van werkkrachten moest kunnen plaats hebben, welke in behoorlijke omgeving woongelegenheid zouden vinden.2) Het natuurschoon werd niet vergeten; het behoort tot de behoorlijke omgeving der woongelegenheid. Uitgangspunt was het niet langer.

Dit domineeren van het ekonomisch motief en van de noodzakelijkheid om de nieuwe werkkrachten onderdak te verschaffen, was zijnerzijds weer van invloed op de begrenzing van het gebied; het was juist de mijnstreek, zoo tegenwoordig als toekomstig, ten aanzien waarvan bizondere maatregelen noodig zouden blijken.

 

Thans de organisatie van het nieuwe lichaam. Dit is in hoofdzaak te zien als een Zweckverband van gemeenten.

Het beslaat thans een gebied van 3840 vierkante Kilometer. Aan enkele streken erbuiten werd bij de wet de vrijheid gelaten zich bij het Verband aan te sluiten; daartoe behoorde bv. ook Dusseldorp. De termijn voor aansluiting is verstreken, zonder dat van de gelegenheid is gebruik gemaakt, een hernieuwd bewijs dat de samenvatting van het Verband op een ekonomische eenheid is gegrondvest. Wel is de wenschelijkheid gebleken om op enkele punten de grenzen te verruimen, zoo ten Oosten van Wesel aan de Noordgrens, en in het Zuidoosten ten einde Hagen en Iserlohn mede te omvatten. Maatregelen in deze richting zijn in voorbereiding.

Het Verband omvatte aanvankelijk 18 Stadtkreise en 11 Landkreise, tezamen met 350 gemeenten. In deze samenstelling heeft in de acht jaren, gedurende welke het Verband bestaat, een vrij ingrijpende verandering plaats gehad. Op groote schaal is overgegaan tot grenswijziging der gemeenten, met het doel administratieve eenheden te maken van wat economisch een eenheid was. Thans zijn er 20 Stadt- en 10 Landkreise met 289 gemeenten.

De afgevaardigden van de Kreise (de gemeenten binnen

den Landkreis zijn niet individueel vertegenwoordigd) vormen de helft der algemeene vergadering van het Verband, welke in totaal 172 leden telt; de andere helft bestaat uit vertegenwoordigers van de organen van het bedrijfsleven1), telkens evenveel werkgevers als werknemers. Uit deze algemeene vergadering is een dagelijksch bestuur van 16 personen van gelijke samenstelling gekozen. Als zeventiende is de door de algemeene vergadering voor 12 jaar benoemde Directeur dil van den Ausschuss. Deze laatste koos den tegenwoordigen Directeur, Dr. Schmidt, tevens tot zijn voorzitter. Hij wordt bijgestaan door eenige eveneens voor 12 jaar benoemde Beigeordnete.

Voor de functies, welke volgens het Pruisisch staatsrecht aan de staatsorganen zijn toebedeeld, is een afzonderlijke instantie geschapen. Dit staatsrecht brengt mede dat de staatsoverheid enkele bevoegdheden bezit, welke in Nederland bij de gemeenten zelf berusten. Tevens dient zij in enkele gevallen als beroepsinstantie. Als zoodanig fungeert normaliter de Regierungspräsident, dat is de hoogste ambtenaar in het Bezirk, boven wien de Oberpräsident staat, de hoogste ambtenaar in de Provinz, te vergelijken met den Commissaris der Koningin in Nederland. Deze beide ambtenaren zijn, voor zoover het aangelegenheden van het Verband betreft, uitgeschakeld en vervangen door den Verbandspresident, die wordt bijgestaan door een Verbandsrat, en den Minister. De Verbandspresident heeft derhalve eenerzijds ook bevoegdheid en fungeert als beroepsinstantie; hij is tevens voorzitter van de algemeene vergadering. Zijn werkzaamheden eischen den geheelen persoon op, zijn functie is geen bijbetrekking.1)

 

Wanneer men nu nagaat, welke de taak van het Verband is, dan treft het den Nederlander, die de Roerorganisatie steeds heeft hooren noemen in verband met gewestelijke plannen,

dat van zulk een plan in de wet van 1920 geen sprake is. Het verband is ingesteld ‘zur Förderung der Siedlungstätigkeit’. Met het oog daarop kunnen verschillende maatregelen worden genomen, direct door het verband of op zijn aandringen door de gemeentebesturen, maatregelen, welke in de wet worden aangegeven; het opstellen van wat wij en ook Engeland onder een gewestelijk plan verstaan, d.w.z. een groote kaart, waarop de hoofdlijnen der toekomstige ontwikkeling zijn aangegeven, wordt niet uitdrukkelijk genoemd. Het is duidelijk dat het Verbandsbestuur geen leiding zou kunnen geven zonder een voorstelling van de groote lijnen der toekomstige ontwikkeling. Er worden dan ook tallooze kaarten opgemaakt, zoowel van den bestaanden toestand als van de lijnen der toekomstige ontwikkeling. Maar het einddoel van de werkzaamheid van het Verband is niet het opstellen van een kaart en het verleenen van rechtskracht daaraan, maar het geven van leiding aan de geheele ontwikkeling van het gebied, het verwezenlijken in concreto van wat in groote lijnen op kaarten en in plannen is neergelegd.

Zoo is het uitdrukkelijk in de wet uitgesproken: art. 1 noemt inderdaad de rooilijnvaststelling, d.w.z., het verleenen van rechtskracht aan plannen, daarnaast ook andere administratieve maatregelen als het verleenen der Ansiedlungsvergunning en het medewerken aan het uitvaardigen van bouwen woonverordeningen. Maar ook daarmede is de werkzaamheid niet uitgeput. Zuivere bestuursdaden, de zorg voor de lokaalspoorwegen, de ‘Sicherung und Schaffung’ van natuurruimten, het ter hand nemen van ekonomische werkzaamheden vinden naast de boven genoemde vermelding.

Om deze taak naar behooren te kunnen volbrengen is een voortdurende werkzaamheid noodig. Natuurlijk is aanwijzing van de toekomstige bestemming van den grond een zeer belangrijk onderdeel van het werk. Maar ook daarvoor is een doorloopende werkzaamheid noodig, een nagaan of wat in algemeene lijnen voor den geest staat, in concreto een anderen vorm behoort te verkrijgen, hoe die vorm behoort te zijn, welken invloed de verandering wederom op het algemeene plan heeft, enz.

Ten aanzien van dit stedebouwkundige werk in engeren

zin is, zooals voor de hand ligt, het werk aldus tusschen het Verband zelf en de gemeenten verdeeld dat het Verband heeft te zorgen voor datgene wat van bovengemeentelijke beteekenis is, terwijl de gemeenten voor zichzelf en, voorzoover noodig, voor de uitvoering van de maatregelen van bovengemeentelijke beteekenis, door het Verband vastgesteld, op hun gebied hebben zorg te dragen. In overeenstemming met dit beginsel is de wettelijke bevoegdheid geregeld. Het Verband is de bevoegde autoriteit, met uitschakeling der gemeente, ten aanzien van de eerste groep aangelegenheden. Wanneer op de medewerking der gemeenten een beroep wordt gedaan en deze niet wordt verleend, heeft het Verband subsidiaire bevoegdheid.

Boven de taak der afzonderlijke gemeenten ligt volgens art. 16 der wet van 1920 de zorg voor:

a.de intercommunale wegen, speciaal wanneer daarop verkeer langs rails zal plaats hebben;
b.het behoud van natuurschoon, hetwelk voor de ontwikkeling van het Verbandsgebied als geheel van belang is;
c.het rezerveeren van strooken grond ten behoeve van den aanleg of de uitbreiding van verkeersmiddelen;
d.het rezerveeren van grond ten behoeve van vliegvelden.

De bevoegdheid om concessie te geven voor het gebruik van wegen ten behoeve van lokaalspoorwegen en tramwegen is van de gemeenten en Kreisen op het Verband overgegaan.

Ook het verleenen van Ansiedlungsgenehmigung (noodig voor bouw buiten de bebouwde kommen, beneden wordt hierop teruggekomen) berust bij het Verband.

In 1922 is een wet tot bescherming van bosschen tot stand gekomen. Daarin is o.m. bepaald dat het kappen van nog niet rijp hout in een op een register ingeschreven bosch alleen met vergunning van een aangewezen autoriteit mag geschieden en dat deze afhankelijk kan worden gesteld van nieuwen aanplant. Voor het Roergebied is als bevoegde autoriteit de president aangewezen.

Waar in de praktijk ten aanzien der onder a en b genoemed aangelegenheden de grens ligt tusschen de bemoeiing van het Verband en van de gemeenten is niet zonder meer uit de wet af te lezen. Met name welke als ‘Grünflächen’ te behouden terreinen algemeene beteekenis bezitten, welke wegen moeten

worden beschouwd als van belang voor het doorgaand verkeer, moet in concreto worden uitgemaakt. Daartoe dienen registers, waarin deze Grünflächen en wegen worden aangewezen, registers, wier aanhouding de wet voorschrijft; ze moeten om de drie jaar worden herzien. De eerste werkzaamheid van het Verband bestond dan ook in het opmaken van deze registers. Het inschrijven op het register van natuurgebied beteekent niet, zooals men wel eens heeft gemeend, dat dit gebied reeds als zoodanig zijn bestemming heeft gekregen, maar alleen dat het Verband zich voorbehoudt daaromtrent een beslissing te nemen en deze beslissing niet overlaat aan de gemeentebesturen.

De definitieve aanwijzing van het te beschermen en als natuur te behouden gebied heeft plaats door het vaststellen van rooilijnen. Daartoe heeft, zooals zooeven bleek, het Verbandsbestuur de bevoegdheid. Maar het kan de vaststelling aan de gemeentebesturen (niet die voor de verkeersstrooken) overlaten. Deze zijn onder goedkeuring van het Verband zelf bevoegd, zoolang het Verband zelf niet tot rooilijnvaststelling overgaat (art. 16, 1-3).

In de praktijk komt het hierop neer dat veelal voor te beschermen gebied van verbandswege rooilijnen worden bepaald, maar telkens, wanneer een - beneden nader te vermelden - bestemmingsplan door een gemeente wordt opgesteld, daarin de nauwkeurige begrenzing van het gebied wordt aangeduid. Ook wanneer op grond daarvan de definitieve rooilijn van gemeentewege wordt vastgesteld, wil dit zeggen dat deze vaststelling niet alleen in overleg, maar ook overeenkomstig de wenschen van het Verbandsbestuur plaats heeft. Immers dit beschikt in beginsel over de daartoe vereischte bevoegdheid.

Uit den aard der zaak beteekent de opnemig in het register de erkenning dat een gebied van genoeg belang is om op behoud ervan aan te sturen. Praktisch heeft dit het gevolg dat bouw er uiterst moeilijk wordt. De definitieve vaststelling van de grenzen op het plan der gemeente, waarbinnen het terrein is gelegen, heeft veeleer het karakter nauwkeurig de begrenzing vast te stellen van een toch reeds beschermd terrein dan van een eerste daad ter bescherming van een voor-

loopig slechts in het algemeen als te behouden gesignaleerd stuk natuur. Immers, komt er een bouwaanvraag binnen voordat de rooilijn is vastgesteld, dan kan er toch niets gebeuren tot dat dit is geschied.

De inschrijving van te beschermen natuurgebied heeft op zeer ruime schaal plaats gehad, geen wonder in een streek, welke niettegenstaande alles, vergeleken bij ons land, nog over zoo veel bosch beschikt. Niet minder dan 37% van het geheele gebied van het Verband met een totale oppervlakte van 1410 K.M.2 is in het register ingeschreven. Daarbij heeft men niet alleen het oog gehad op samenhangende stukken van grooten omvang. Deze zijn er in de eerste plaats onder begrepen; enkele zijn 50 K.M.2 groot. Maar ook kleine stukken, welke voor een gezonde ontwikkeling van een of meer nederzettingen behooren te worden behouden, zijn opgenomen, stukken van slechts enkele H.A.

Ook het wegenregister werd spoedig opgemaakt. Daarop werden wegen met een totale lengte van 1300 K.M., waaronder 430 K.M. nieuw, gebracht. Bij de vaststelling is streng systematisch te werk gegaan. Men heeft ernaar gestreefd een stelsel van wegen in de richting Oost-West en Noord-Zuid te ontwerpen.

Het Verbandsbestuur bezit de bevoegdheid de rooilijnen voor deze wegen niet alleen buiten de bebouwde kernen vast te stellen, maar ook daarbinnen. In de praktijk is ondertusschen gebleken dat dit laatste buitengewone moeilijkheden medebrengt. De kosten der verbetering, aan te brengen binnen het bebouwde stadsgedeelte, komen voor rekening van de gemeente.

Ten slotte zijn ook de Verkehrsbänder, de strooken, welke vrij dienen te worden gehouden met het oog op den aanleg van spoor- en autowegen, en ook van kanalen, vastgesteld. Deze vaststelling heeft niet plaats door inschrijving in een register. Voor deze worden onmiddellijk vanwege het Verband de rooilijnen vastgesteld. Hun lengte bedraagt reeds 425 K.M.1)

Ten deele dienen deze nieuwe strooken om uitbreiding te kunnen geven aan het zoo zwaar belaste net van het reeds in volle ontwikkeling staande gebied; groote beteekenis heeft de vaststelling voor het Noorden, waarheen, zooals boven bleek, de verdere uitbreiding van het bedrijfsleven zich meer en meer orienteert. Tijdige vaststelling heeft niet alleen beteekenis voor de spoorwegen zelf, maar ook voor den verderen groei der gemeenten. Immers men zal erop uit zijn de nieuwe lijnen zoo veel mogelijk zoo te traceeren dat ze geen barrières tusschen samenhangende wijken vormen (waarvan ook Nederland weet mee te praten).

Naast deze directe bevoegdheid van het Verband treedt de subsidiaire, welke het kan uitoefenen, hetzij wanneer de lagere organen hun taak niet naar behooren vervullen, hetzij wanneer reeds dadelijk, zonder dat bepaalde nalatigheid aanwezig is, een overnemen door het Verband van wat in gewone omstandigheden tot de taak der gemeentebesturen behoort, gewenscht lijkt.

Zoo kan - de regeling loopt parallel aan die van art. 32 van onze Woningwet - de Verbandsausschuss (art. 16. 1.2), teneinde de gezonde ontwikkeling van een nederzetting te bevorderen, welke op het gebied van meer dan één gemeente zal plaats vinden, van gemeenten verlangen gezamenlijk rooilijnen vast te stellen en een uitbreidingsplan op te maken voor het betrokken gebied. Wordt aan dit verzoek binnen een gestelden termijn niet voldaan, dan kan het Verband zelf het plan opstellen (art. 16. 1. 2).

Ook kan een bouwverordening voor een gebied van verbandswege worden vastgesteld (art. 22). Aangezien zulk een verordening tevens de indeeling in wijken met verschillende bestemming op grond van een erbij behoorend Wirtschaftsplan kan inhouden (waarover beneden meer), is deze bevoegdheid van groot belang. Zoolang van dit recht door het Verband geen gebruik is gemaakt, behoeven de bouwverordeningen der lagere autoriteiten en de wijziging daarvan goedkeuring van het Verband (art. 22).

De vaststelling van rooilijnen en van uitbreidingsplannen kan bovendien worden verlangd, zoowel van een enkele gemeente als van meerdere in onderling overleg, wanneer ‘siedlungspolitische’ overwegingen dit wenschelijk maken, waarbij in het bizonder op het behoud van natuurschoon en het openhouden van terrein voor toekomstige intercommunale wegen en spoorwegen de klemtoon valt. Ook hier treedt het Verband zelf op, wanneer aan het verlangen niet wordt voldaan (art. 21. 2).

Ten slotte kan het Verband pressie op de gemeentebesturen uitoefenen, in zoover de wet bepaalt dat de organen der gemeentebesturen hun medewerking op verzoek van den Verbandsvoorzitter hebben te verleenen (art. 23).

Deze onderscheiding in hetgeen tot de onmiddellijke verbandsbevoegdheid behoort, en wat in eerste instantie aan de competencie der gemeentebesturen is overgelaten, beteekent niet dat de eerstgenoemde maatregelen van meer beteekenis zouden zijn geacht; het criterium was veeleer wat al dan niet dadelijk als van bovengemeentelijk belang moest worden aangezien. Maar van evenveel waarde als maatregelen om natuurruimte te sparen en om flinke wegen op de juiste plaats tot stand te brengen door aanwijzing van de toekomstige bestemming zijn die, welke beoogen de ontwikkeling der nederzettingen in goede banen te leiden, ervoor te zorgen dat mijnbouw en industrie gelegenheid vinden zich op de juiste plaats te ontwikkelen zonder schade aan andere belangen toe te brengen, te zorgen dat de woongebieden, voorzoover ze reeds bestaan, zich op gezonde wijze kunnen ontwikkelen en daartoe ook in de toekomst de gelegenheid behouden, en, voorzoover ze nieuw moeten ontstaan, tot stand komen en kunnen groeien onder de gunstigste voorwaarden.

Zoo verstaat het Verband het dan ook. Het wijdt evenveel aandacht aan deze vraagstukken als aan verkeerswegen en natuur. Aangezien echter de vraag waar de gunstigste plaats te vinden voor mijnbouw en industrie en voor woongebied zich, binnen het raam van het van verbandswege vastgesteld toekomstig wegennet en van het te behouden natuurschoon, op het gebied van elke gemeente of althans van elken Kreis opnieuw voordoet, ligt het voor de hand dat te dezen geen

algemeen plan wordt opgemaakt, maar telkens met elk gemeente- of Kreisbestuur opnieuw de vestiging onder het oog wordt gezien, waarbij het onderling verband natuurlijk niet wordt vergeten. Formeel is te dezen het woord aan de lagere autoriteiten, de gemeentebesturen. Formeel, want op deze werkzaamheid der gemeenten heeft het Verbandsbestuur natuurlijk in werkelijkheid krachtens zijn subsidiaire bevoegdheid een ver gaanden invloed.

De splitsing in de bevoegdheden van het Verband beteekent dan ook niet dat in de praktijk het Verband afwacht welke plannen de gemeenten aan het Verband voorleggen. Schmidt beschrijft in zijn praeadvies voor het Amsterdamsche congres duidelijk hoe het gaat. Telkens wordt een bepaald gebied (veelal een geheele Kreis) onderhanden genomen. In de eerste plaats wordt nagegaan waar industrie en mijnputten hun plaats behooren te vinden, in verband met de mogelijkheden van het verkeer en de aanwezigheid van natuurschoon. De noodige aansluitingen aan het spoorwegnet, eventueel de wenschelijkheid om havens aan te leggen, worden onder het oog gezien. Daaromtrent wordt zekerheid verkregen door besprekingen met de kringen der betrokkenen. Heeft men hieromtrent het noodige inzicht gekregen, dan is de volgende stap na te gaan, hoe groot de arbeidersbevolking van deze werken zal zijn. Omvang en juiste plaats van vestiging voor de te verwachten bevolking worden bepaald. Daarbij wordt op velerlei omstandigheden gelet: de windrichting in verband met de schadelijke gassen der industrie, den afstand van deze, de ligging van ontspanningsgebied, de mogelijkheden van het verkeer, de te verwachten verzakkingen van den grond als gevolg van den mijnbouw. Bij de voorbereiding wordt rekening gehouden met de reeds door de inschrijving in de registers vastgestelde stukken natuurschoon en de voor landbouw te reserveeren terreinen, met de vanwege het Verband vastgestelde rooilijnen langs wegen en met de Verkehrsbänder. Ze vinden in het plan hun juiste begrenzing. Natuurlijk komt het daarbij voor dat bosch of ander natuurschoon, dat aanvankelijk als te behouden is opgenomen in het register, moet worden prijsgegeven.

Uit het aldus opgemaakte plan blijkt tevens welke ter-

reinen blijvend voor landbouwdoeleinden ter beschikking zullen staan. Dit is voor den landbouw van veel beteekenis; immers daardoor vervalt de onzekerheid, welke uit de mogelijkheid dat woonwijken en industrieën inbreuk op het landbouwgebied maken, voortvloeide. De landbouwer weet thans dat hij rustig zijn terreinen kan exploiteeren en daaraan kosten en moeite op langeren termijn kan besteden.

Om aan een aldus opgemaakt plan (dat men wel ‘Wirtschaftsplan’ noemt; wij zouden het bestemmingsplan noemen; het is teekenend dat de Wirtschaft voorop staat) rechtskracht te verleenen, is dan eenerzijds vereischt de definitieve vaststelling van de benoodigde rooilijnen, andererzijds het uitvaardigen van een bouwverordening, welke voorschriften bevat aangaande den aard der bebouwing in de verschillende gedeelten. Deze bouwverordening kan, zooals boven bleek, door het Verband worden vastgesteld; vaststelling kan ook aan de gemeentebesturen worden overgelaten. Deze weten echter dat weigering van medewerking niet zal baten; in dat geval immers treedt het Verband op.

Op velerlei wijzen kan het Verband dus de gemeentebesturen zijn aanwezigheid doen gevoelen en ten slotte naar zijn hand zetten. Van den ‘stok achter de deur’ wordt echter in de praktijk zoo min mogelijk gebruik gemaakt. Overtuigd dat het ten slotte met onwillige honden toch kwaad hazen vangen is, wordt steeds gestreefd naar vriendschappelijke samenwerking met de gemeentebesturen. Dat deze tot zulk een samenwerking bereid worden gevonden, mag ondertusschen wederom, althans ten deele, worden teruggebracht op de wetenschap dat de stok inderdaad achter de deur staat.

Het Wirtschaftsplan is niet ten volle gedetailleerd, maar bevat toch de belangrijkste aanwijzingen voor de toekomstige ontwikkeling der nederzetting; het legt het karakter daarvan vast. Wanneer men bedenkt dat zulke plannen herhaaldelijk betrekking hebben op thans nog onbeteekenende dorpen, waar echter in de toekomst enkele schachten zullen worden geslagen, welke de vestiging van een groote mijnwerkersbevolking tot gevolg zullen hebben, springt het belang daarvan in het oog. In den regel streeft men ernaar de nederzetting niet te sterk te centralizeeren, maar binnen het gebied ver-

schillende, door strooken groen gescheiden, kolonies, in aansluiting aan de te verwachten werken te ontwerpen. Laagbouw staat voorop.

De eigenlijke detailleering van het plan, wat wij het uitbreidingsplan in engeren zin zouden noemen, volgt later. Veelal wordt daarbij de hulp van het Verband ingeroepen.

 

Er werd reeds de klemtoon op gelegd: het Verband is in zijn werkzaamheid op stedebouwkundig gebied niet beperkt tot het nemen van administratieve maatregelen; het is een volledig bestuursorgaan en neemt dan ook alle werkzaamheden van uitvoerenden aard ter hand, welke boven de kracht of de bevoegdheid der gemeentebesturen liggen. Zooals reeds bleek, wordt dit niet in detail in de wet uitgewerkt; zij volstaat ermee het nemen van ‘wirtschaftliche Massnahmen’ als behoorend tot de competencie van het Verband te noemen; daarnaast de ‘Förderung des Kleinbahnwesens’ en de ‘Sicherung und Schaffung’ van wat wij natuurruimten noemen.

Om met de lokaalspoorwegen en tremwegen te beginnen. Er is aan de mogelijkheid gedacht dat de exploitatie van deze, in hoofdzaak om grooter eenheid te bevorderen, door het Verband zelf zou worden ter hand genomen. Zoover is het niet gekomen. Maar wel hebben deze middelen van vervoer de aandacht van het Verband gehad, met het gevolg dat betere verbindingen, betere aansluitingen zijn bereikt.

Onder de ‘wirtschaftliche Massnahmen’ neemt de wegenbouw een belangrijke plaats in. Toen eenmaal was uitgemaakt, hoe het net van wegen met intercommunale beteekenis er op den duur zou moeten uitzien (aan de reeds boven vermelde slechte verbindingen in de richting Noord Zuid werd bizondere aandacht besteed), ging men over tot het opstellen van een werkprogram voor een aantal jaren. Het omvatte de verbetering van vele bestaande wegen, maar ook den aanleg van nieuwe, de laatste vooral tot ontlasting van bestaande wegen binnen bebouwde kommen. De uitvoering van dat plan werd met ijver ter hand genomen. Ze heeft niet plaats van verbandswege, maar door den eigenaar van den weg (in veel gevallen de gemeente) overeenkomstig de aanwijzingen en op kosten van het Verband. Eigendom van het Verband zijn, noch

worden deze wegen; nadat ze gereed zijn, blijven ze in onderhoud bij dengene, aan wien ze behooren. Deze werkzaamheid is van grooten omvang. In een Bericht van 1927 kon Schmidt mededeelen dat op 43 plaatsen niet minder dan 100 K.M. weg in aanbouw of verbetering waren. Wanneer een gemeente aan den nieuwen aanleg of de verbetering van een weg, welke volgens het register als Verbandsstrasse wordt beschouwd, groote behoefte gevoeld, staat het Verbandsbestuur toe dat de weg wordt verbeterd onder belofte dat het daarvoor benoodigde bedrag te zijner tijd, d.w.z. wanneer de verbetering overeenkomstig het Verbandsprogram aan de orde zou komen, aan de gemeente zal worden gerestitueerd.1)

De rijwegen zijn 9 M. breed; fietspaden worden er niet langs aangelegd. Wel wordt echter met de wielrijdersorganisaties onderhandeld, ten einde tot den aanleg ervan te komen. Naast den rijweg (die breeder dan 9 M. wordt, wanneer er ook een trem over moet loopen) worden, waar noodig woonstraten tot een breedte van 6 M. geprojecteerd, door groene strooken gescheiden van den weg voor het doorgaand verkeer. Met de voetpaden en voortuinen tezamen komt men aldus op een afstand tusschen de rooilijnen van 40 à 42 M. en, wanneer op den weg een trem loopt, van 48 tot 50 M. Alleen de aanleg van den eigenlijken rijweg wordt door het Verband bekostigd.

 

D. Hudig.

 

(Slot volgt.)


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen