De Gids. Jaargang 92

[p. 206]

Het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging.

Opgedragen aan
Prof. Mr. H. Krabbe.

1.

Het zijn bekende woorden, waarmede Thorbecke in zijn Narede den lof der constitutioneele monarchie zong: ‘De constitutioneele monarchie kent éénen absoluten wil niet; zij bestaat in een verband van elkander wederkeerig beperkende organen, aangelegd om met vrijheid zamen te werken tot eene wetgeving en een bestuur, die aan de eischen van een juist, rechtvaardig, nationaal verstand beantwoorden.’

Men is gewoon, er op te wijzen, dat deze woorden passen op de staatsrechtelijke verhouding van regeering en volksvertegenwoordiging, zooals die vóór 1868 was, maar niet op die, welke zich nadien, onder de werking van het parlementaire stelsel, ontwikkelde.

‘Aangelegd om met vrijheid samen te werken:’ - zoo spot prof. Krabbe in zijn schitterend opstel Constitutioneele Monarchie²⁾ - ‘raadpleeg thans het staatsrecht van welk land ook, dat onder een constitutioneele monarchie leeft of geleefd heeft, en men zal zich verbazen hoe nergens die aanleg tot ontwikkeling is gekomen, maar overal het tegendeel van dien aanleg voor den dag is getreden. Eén van beiden: óf de Vorst, óf de Volksvertegenwoordiging is het beslissende gezag gebleven of geworden. Een dualisme als Thorbecke voorstond is praktisch even onhoudbaar als de drieledige machtendeeling van Montesquieu.’ En hij vervolgt, iets verder, aldus: ‘Neen! De constitutioneele monarchie is nooit in aanleg een regeeringsvorm geweest om

2) Staatsrechtelijke opstellen, I, blz. 90 vg.

[p. 207]

Vorst en Volksvertegenwoordiging in vrijheid te doen samenwerken. Zij is geweest.... een overgangstoestand, die onweerstaanbaar heenvoert tot de volksregeering. En juist, omdat zij een overgangstoestand vormt, waarin de oude staatsrechtelijke organisatie doorbroken is en nieuwe machten de leiding van het gemeenschapsleven plegen te verwerven, is de constitutioneele monarchie een regeeringsvorm, die onoplosbare conflicten in haar schoot verbergt, die daardoor strijd kweekt en, wel verre van vrije samenwerking tusschen de oude en nieuwe machten te doen ontstaan, overheersching van de eene door de andere ten gevolge heeft, een overheersching, die eerst dan vrede brengt, als het parlementair stelsel heeft gezegevierd en daarmee, zij 't ook onder allerlei formules en ficties begraven, de volksvertegenwoordiging haar intrede heeft gedaan.’

En Van der Grinten, in zijn belangwekkende bijdrage Het Parlementarisme¹⁾, wijst er op, dat, toen Thorbecke zijn boven aangehaalde woorden schreef, het parlement bij ons in verband met de gebeurtenissen, onder het kabinet van Zuylen van Nijevelt - Heemskerk voorgevallen, juist het machtsevenwicht had weten te verbreken, en een gezagsoverwicht had weten te verkrijgen, belichaamd in het zoogenaamde parlementaire stelsel; hij voegt daaraan toe: ‘Het Thorbeckiaansche dualisme tusschen parlement en regeering is hierdoor opgeheven.’

Is deze zienswijze juist? Is inderdaad het onderscheid tusschen de constitutioneele monarchie eenerzijds en de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel anderzijds aldus te kenschetsen, dat in de eerste tusschen de twee organen, die het staatsbeleid bepalen - Kroon en volksvertegenwoordiging - een dualisme bestaat, en dat daarentegen in de tweede dit dualisme is uitgeschakeld; dat de constitutioneele monarchie is een systeem van machtsevenwicht, en dat dat daarentegen in de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel dat evenwicht volledig is verbroken en de schaal geheel ten gunste van de volksvertegenwoordiging is doorgeslagen?

Men kan deze vraag ook ietwat anders formuleeren. Wat de constitutioneele monarchie zonder parlementair

1) Studia Catholica 1927/8, blz. 73 vg.

[p. 208]

stelsel is, leert ons het geschreven recht onzer Grondwet. Zij is inderdaad, naar de kenschetsing van Thorbecke, ‘een verbond van elkander wederkeerig beperkende organen, aangelegd om met vrijheid zamen te werken’; een systeem van evenwicht tusschen Kroon en vertegenwoordiging.

Op het terrein der wetgeving kan elk der beide organen het initiatief nemen, maar kan ook elk het initiatief van het andere tot vruchteloosheid doemen; de Kamer kan de voorstellen, van de Kroon afkomstig, verwerpen; de Kroon kan aan initiatiefvoorstellen of aan ingrijpend-geamendeerde ontwerpen de sanctie onthouden.

En wat het andere terrein, dat van de uitvoerende macht of het bestuur, betreft: daar is - afgezien van bijzondere beperkende bepalingen - zelfs een eenzijdige machtspositie van de Kroon waar te nemen: aan háár immers en aan haar alleen is de uitvoerende macht opgedragen.

Op beiderlei terrein heeft men uiteraard - ook naar het geschreven grondwettelijk recht van 1848 - de onderlinge verhouding van Kroon en vertegenwoordiging te zien in het licht der ministeriëele verantwoordelijkheid; maar op zichzelf genomen doet dit instituut de schaal niet ten gunste van de vertegenwoordiging doorslaan. Ministeriëele verantwoordelijkheid op zich zelve beteekent niet minder, maar ook niet meer, dan dat de daden des Konings mogen worden beschouwd als te zijn daden des ministers; zij schept dientengevolge de mogelijkheid van vrijmoedige critiek; zij schept meer in het bijzonder aan de volksvertegenwoordiging de gelegenheid, de daden der regeering zoowel op het terrein van wetgeving als van bestuur tot in bijzonderheden te controleeren en critiseeren; maar zij beteekent op zich zelve genomen niet, dat aan de aldus geuite critiek ook inderdaad gevolg moet worden gegeven. ‘Ministeriëele verantwoordelijkheid’ - aldus terecht Kranenburg¹⁾ - ‘is niet identiek met het parlementair systeem, zooals het in de Angelsaksische staatsrechtelijke litteratuur dikwijls wordt voorgesteld.’

Naar het geschreven constitutioneel recht is er dus machtsevenwicht op het terrein der wetgeving, machtsoverwicht

1) Nederlandsch Staatsrecht, I, blz. 140.

[p. 209]

van de Kroon op het terrein der uitvoerende macht, welk overwicht echter door het budgetrecht der vertegenwoordiging wordt gebreideld: in zijn geheel genomen inderdaad een verband van twee zelfstandige, elkander wederkeerig beperkende, organen.

Ziedaar, wat de constitutioneele monarchie is. En nu de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel; in hoeverre verschilt deze van de eerstgenoemde?

Dat verschil zal worden bepaald door den inhoud van de rechtsnormen, die te zamen het parlementaire stelsel vormen.

Immers - ik behoef daarbij niet lang stil te staan - wat men pleegt aan te duiden als ‘het parlementaire stelsel’ is, naar tegenwoordig wetenschappelijk inzicht, niet anders dan een geheel van rechtsnormen, normen nl. van ongeschreven recht. De huidige rechtsdogmatiek¹⁾ onderschrijft niet meer de woorden van Buys²⁾: ‘Dit zgn. parlementaire stelsel is geen juridisch, maar een politisch systeem, een modus vivendi....;’ de huidige rechtsdogmatiek is niet langer, met dezen zelfden schrijver, van oordeel, dat het parlementaire stelsel, hoe belangrijk ook, ‘het eigenlijke staatsrecht geheel onaangeroerd laat’; zij beschouwt integendeel de regelen van het parlementaire stelsel, op dezen enkelen grond, dat zij gelden, als rechtsregelen; rechtsregelen, die gelijkwaardig zijn aan de geschreven grondwettelijke rechtsregelen, en met welker bestaan dus, bij de bepaling van hetgeen omtrent de verhouding van Kroon en volksvertegenwoordiging rechtens is, moet worden rekening gehouden.

Welnu, indien dit waar is, dan kan de vraag, in hoeverre de constitutioneele monarchie verschilt van de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel, ook aldus worden geformuleerd: welke is de juiste inhoud van de rechtsnormen, die te zamen vormen datgene, wat men gemakshalve pleegt aan te duiden als het parlementaire stelsel; in hoeverre en in welke mate buigen de ongeschreven regelen van het parlementaire stelsel de geschreven grondwettelijke regelen omtrent de verhouding van Kroon en volksvertegenwoor-

1) Zie o.m. Struycken, Het Staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden, blz. 167 vg.; Kranenburg, t.a.p., I, blz. 151 vg.

2) De Grondwet, I, blz. 370 vg.

[p. 210]

diging om? Een vraag dus van interpretatie van recht, en wel van ongeschreven recht.

Nu is het verrichten van die interpretatie in concreto moeilijker, dan het stellen van die interpretatie als methode in abstracto. De vraag naar den inhoud van regelen van ongeschreven recht lost zich op in deze andere, welke de regelen zijn, die in het maatschappelijk verkeer gelden. Maar gelding van een regel vooronderstelt meer, dan dat in een bepaalde feitelijke constellatie die regel is in acht genomen; zij vooronderstelt tevens, dat die regel moest en in de toekomst moet worden in acht genomen; zij vooronderstelt m.a.w. tevens bij hen, die den regel nakomen, de wetenschap, dat die nakoming geschiedt, wijl zij niet kan worden nagelaten, en in toekomstige gelijke constellaties weer, om dezelfde reden, zal geschieden. Die wetenschap nu kan gewoonlijk uit de frequentie der nakoming worden afgeleid; maar naarmate die frequentie afneemt - en op het terrein, dat ons te onderzoeken staat, is die frequentie niet groot, omdat, gelukkig, krachtproeven tusschen regeering en volksvertegenwoordiging tot de uitzonderingsgevallen behooren -, in diezelfde mate valt het ook moeilijker, uit de feitelijke gedraging tot de rechtsnorm te besluiten. Deze moeilijkheid - terecht door van der Pot¹⁾ naar voren gebracht - mag er evenwel niet toe leiden, van de bepaling van den juisten inhoud van de rechtsnormen, die het parlementaire stelsel vormen, af te zien, maar heeft slechts ten gevolge, dat uiterste voorzichtigheid bij die bepaling is geboden.

De vraag, die wij dus thans hebben te beantwoorden, is deze: welke is de juiste inhoud van de regelen, die het parlementaire stelsel vormen; in hoeverre en in welke mate brengen die regelen wijziging in het beeld, dat van de verhouding tusschen Kroon en volksvertegenwoordiging het geschreven grondwettelijk recht ons geeft? Een analyse dus van het parlementaire stelsel.

1) De verdeeling der staatstaak, inaug. rede, Groningen, 1921, blz. 14 vg.

2.

Men kan, het parlementaire stelsel analyseerende, vooropstellen, dat het in ieder geval bevat den rechtsregel, dat de

[p. 211]

minister, die niet het vertrouwen eener representatieve - dus ten hoogste éénmaal ontbonden - volksvertegenwoordiging blijkt te hebben, moet heengaan. Dat is het resultaat, waartoe de welbekende gebeurtenissen van 1866 en volgende jaren hebben geleid; resultaat, dat sindsdien door de praktijk ook herhaaldelijk is bevestigd. Zoo vat dan ook Kranenburg¹⁾ het parlementaire stelsel samen: ‘Geen minister kan als zoodanig aanblijven, als hij niet het vertrouwen der vertegenwoordiging des volks blijkt te bezitten.’ En in art. 54 van de Duitsche Grondwet, waarin voor het eerst het parlementaire stelsel tot geschreven recht is gemaakt, is de norm in denzelfden zin geformuleerd: ‘Der Reichskanzler und die Reichsminister bedürfen zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags.’

Men kan voorts uit dezen vooropgestelden regel afleiden, dat, daar de regeering het vertrouwen der volksvertegenwoordiging behoeft, en dit vertrouwen niet zonder reden wordt geschonken, het regeerbeleid in groote lijnen zal moeten beantwoorden aan de verlangens der vertegenwoordiging; dat het derhalve de volksvertegenwoordiging is, die in groote lijnen de richting, waarin wetgeving en bestuur zich bewegen, bepaalt. In zooverre beteekent dus het parlementaire stelsel ongetwijfeld de vestiging van het machtsoverwicht van het parlement.

Beteekent nu evenwel het parlementaire stelsel óók meer dan dat; beteekent het óók, dat de volksvertegenwoordiging niet alleen de groote lijnen van het regeerbeleid bepaalt, maar tevens de concrete regeeringsdaden; beteekent het óók, dat de regeering dus eigenlijk zou zijn geworden tot de mandataris van het parlement en dat - ziehier het verband met ons uitgangspunt - ieder dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging onder de werking van het parlementaire stelsel zou zijn opgeheven? Dat zou het parlementaire stelsel in abstracto kunnen beteekenen; dat beteekent het wellicht ook in sommige landen, maar dat beteekent het, zooals een nader onderzoek ons zal leeren, niet bij ons.

1) t.a.p., blz. 157.

[p. 212]

Wij zullen dat onderzoek instellen, eerst op het terrein der wetgeving, daarna op dat der uitvoerende macht.

3.

Wij zagen, dat op het terrein der wetgeving naar de regelen van geschreven constitutioneel recht tusschen Kroon en parlement machtsevenwicht bestaat. Volgens het hierboven ontwikkelde brengt nu het parlementaire stelsel daarin in zooverre wijziging, dat de regeering zich, wat haar aandeel aan de wetgevende functie betreft, in groote lijnen zal richten naar den wil der volksvertegenwoordiging. Maar is nu het machtsoverwicht dier vertegenwoordiging zóó groot, dat ook in concreto, ten aanzien van ieder bijzonder wetsvoorstel, de regeering steeds voor den wil van het parlement heeft te buigen; dat, zooals het in Engeland is uitgedrukt: ‘The King must assent to any bill, passed by the two Houses of Parliament’?

Dit moge een Engelsche ‘convention’ zijn, Nederlandsch recht is het niet; het parlementaire stelsel bij ons brengt niet mee, dat de regeering, bij het vervullen van haar aandeel in de wetgevende functie, geheel en al ondergeschikt is aan het parlement.

Ware het anders, dan zou dat in de eerste plaats beteekenen, dat ten aanzien van ontwerpen, uitgaande van de Kroon, de regeering ieder amendement zou hebben te accepteeren; dat m.a.w. het veto-recht der Kroon ten aanzien van deze ontwerpen krachtens gewoonterecht ware opgeheven. Nu zou echter het bestaan van een dergelijken gewoonterechtelijken regel al zeer moeilijk te vereenigen zijn met het feit, dat nog bij de Grondwetsherziening van 1887 art. 71, lid 2, der Grondwet werd gewijzigd met de uitgesproken bedoeling, duidelijk tot uiting te brengen, dat dit veto-recht ten aanzien van deze ontwerpen wel bestaat - waaraan nl. onder de werking van de Grondwet van 1848 een, schoon zwakke, twijfel was gerezen. Maar bovendien, in zijn reeds eerder vermelde rede¹⁾ heeft van der Pot er terecht op gewezen, dat met het recht van intrekking van wetsontwerpen, toe-

1) t.a.p., blz. 17 vg.

[p. 213]

gekend in art. 116 der Grondwet, de regeering geheel hetzelfde kan bereiken als met het veto-recht; dat dit recht van intrekking is ‘de onder het parlementaire stelsel gebruikelijke vorm van uitoefening van het veto-recht’; en dat het nog altijd is een levend recht.

Ook met betrekking tot initiatief-ontwerpen is het vetorecht der Kroon nog steeds van beteekenis en kan van een gewoonterechtelijken regel, volgens welken de Kroon verplicht zou zijn, sanctie aan door de beide Kamers aanvaarde initiatiefontwerpen te hechten, alweer niet worden gesproken, zooals blijkt uit het feit, dat aan het in 1917 aangenomen initiatief-voorstel - Marchant tot wijziging van art. 26 der Lager Onderwijswet, onder verantwoordelijkheid van minister Cort van der Linden, de sanctie werd onthouden, zonder dat, blijkens de daaromtrent gevoerde beraadslagingen, de Kamer die onthouding als onrecht gevoelde.

Trouwens, nog dezer dagen, bij de behandeling van het door de Tweede Kamer aangenomen initiatiefvoorstel - Zijlstra, betreffende de leerlingenschaal, zeide de voorsteller zelf o.m.¹⁾: ‘Nu zegt men......dat de Regeering het wetsvoorstel niet zal bekrachtigen. Ik weet dat zoo niet’; en, even later nogmaals de mogelijkheid van sanctioneering besprekende: ‘Ik heb daar alle hoop op, vooral wanneer de argumenten, die ten voordeele van mijn voorstel zijn aangevoerd, nog eens goed worden overwogen, en de Regeering zal inzien, dat de kosten van mijn voorstel zeer meevallen.’ In zóó zachte termen drukt men zich niet uit, wanneer waarlijk de rechtsovertuiging bestond, dat sanctie aan een door de volksvertegenwoordiging aanvaard initiatiefvoorstel moet worden verleend.

Op het terrein der wetgeving behoeft, aldus onze eerste conclusie, volgens het te onzent geldende parlementaire stelsel de regeering niet steeds voor den uitgesproken wil der vertegenwoordiging te buigen.

1) Handelingen 2e Kamer, 1927/8, blz. 1709.

4.

Thans het terrein van het bestuur, van de uitvoerende macht.

[p. 214]

Naar de regelen van geschreven constitutioneel recht - art. 54 der Grondwet - is deze functie bij uitsluiting aan de Kroon opgedragen; de volksvertegenwoordiging heeft, naar diezelfde regelen, daarop in beginsel geen anderen invloed, dan die voortvloeit uit het haar toegekende budgetrecht en uit de ministeriëele verantwoordelijkheid.

Welken verdergaanden invloed heeft haar nu evenwel het parlementaire stelsel geschonken?

Het bestuur blijft bij de Kroon: deze verricht de eigenlijke bestuursdaden. Maar terwijl vóór de werking van het parlementaire stelsel de opvatting werd verdedigd, dat de bemoeiing van de volksvertegenwoordiging zich met betrekking tot dat bestuur had te bepalen tot het uitoefenen van critiek à posteriori, en dat het in strijd was met ons constitutioneele recht, zoo het parlement beproefde, a priori invloed op het concreet bestuursbeleid uit te oefenen, en aldus - wat men gaarne noemde - een ‘prerogatief’ der Kroon aan te tasten, is met de wording van het parlementaire stelsel die gedachte geheel prijs gegeven. Onder de werking van het parlementaire stelsel is voor een belangrijk deel de Kamer medebestuurder geworden: niet natuurlijk in dien zin, dat zij de concrete bestuursdaden mede zou verrichten, maar wel in dien zin, dat haar wil die concrete bestuursdaden mede bepaalt. ‘Daar wordt noch van de Regeering’ - aldus kenschetst Struycken¹⁾ de werking van het parlementaire stelsel met betrekking tot de bestuursfunctie - ‘noch van de Kamers gevorderd dat zij hare zelfstandigheid van oordeel prijsgeven, maar slecht begrijpt hij het wezen van het parlementaire stelsel, die meent, zooals in de laatste jaren weder herhaaldelijk van de Regeeringstafel heeft weerklonken, dat de invloed van het parlement zich tot critiek over de regeeringshandelingen, nadat ze zijn verricht, en zoo noodig tot het opzeggen van het vertrouwen, heeft te bepalen.’

De wil van het parlement bepaalt dus mede het concrete bestuursbeleid: evenwel - en daarmee keeren wij tot ons uitgangspunt terug - in welke mate?

Van den wil der vertegenwoordiging blijkt vooral ter gelegenheid van den begrootingsarbeid, en wel kan zij daarbij

1) Het bestuur der buitenlandsche betrekkingen, blz. 23.

[p. 215]

op tweeërlei wijze op het bestuursbeleid influenceeren.

Zij kan in de eerste plaats - en dit is een bevoegdheid, die niet uit het parlementaire stelsel voortvloeit, maar haar reeds afgescheiden daarvan toekwam - aangevraagde gelden weigeren, teneinde aldus een h.i. ongewenscht bestuursbeleid tegen te gaan: men denke - om maar één voorbeeld uit velen te noemen - aan het beroemde, op 11 November 1925 aangenomen, amendement - Kersten, dat de benoeming van een gezant bij den Paus onmogelijk maakte.

Kan nu evenwel omgekeerd de Kamer ook, door, gebruikmakende van haar recht van amendement, een bepaalden begrootingspost te scheppen of te verhoogen, de regeering tot het verrichten van door haar, Kamer, gewenscht geachte bestuursdaden dwingen?

Naar regelen van geschreven constitutioneel recht zou m.i. het antwoord ontkennend moeten luiden. Zeker, de Kamer heeft het recht van amendement; maar zij doet, dit recht in dit geval uitoefenende, niet anders, dan de maxima vaststellen, waarbinnen het der Regeering geoorloofd is, uitgaven te doen; een verplichting van de Regeering, om ook inderdaad tot het maximum te gaan, valt naar geschreven recht moeilijk te construeeren. ‘De begrooting’ - aldus Kranenburg¹⁾ - ‘is (buitendien) een vaststelling van grenzen; de executieve zou van een door haar niet gewenschte machtiging geen gebruik behoeven te maken.’

Er is intusschen beweerd, dat het parlementaire stelsel hierin wijziging zou hebben gebracht. Zoo schrijft van der Pot²⁾: ‘Ondanks de bezwaren, die daartegen vaak zijn geopperd, rekent men het bij ons thans tot een plicht der regeering om de in de begrooting vermelde bedragen voor bepaalde doeleinden ten volle uit te geven, wanneer de besrokken posten bij amendement zijn ingelascht of verhoogd met de uitgesproken bedoeling, dat het volle pond kan worden besteed.’ Hij wijst er op, dat dit in Engeland en Duitschland anders is. ‘Maar als bij ons een post voor belooning van zekere diensten bij amendement is verhoogd met de bedoe-

1) t.a.p., I, blz. 304. Zie in denzelfden zin Jhr. Mr. A.F. de Savornin Lohman, Onze Constitutie, 4e uitgave, blz. 174.

2) t.a.p., blz. 21 vg.

[p. 216]

ling, die diensten ook werkelijk hooger te remunereeren,.... dan kan de Regeering er niet meer mee af door de gevoteerde bedragen als credieten te beschouwen en geheel of ten deele ongebruikt te laten.’

Mij komt het voor, dat prof. van der Pot in dezen de werking van het parlementaire stelsel heeft overschat. Natuurlijk zal in den regel de regeering zich naar den uitgesproken wil van het parlement wel gedragen; maar dat van een rechtsregel in dien zin niet mag worden gesproken, blijkt uit het feit, dat, althans in de latere jaren, eenige malen de regeering van een dergelijk crediet niet heeft gebruik gemaakt, althans verklaard heeft, het niet te zullen doen, zonder daarbij op noemenswaardigen tegenstand te zijn gestuit. Bijzonder teekenend is in dit opzicht het voorgevallene ter gelegenheid van de behandeling in de Tweede Kamer van hoofdstuk VII, B, de begrooting van Financiën, voor 1928. Het kamerlid de Visser had bij amendement voorgesteld verhooging van het bedrag der salarissen met 5%. Reeds bij voorbaat had minister de Geer die verhooging afgewezen: ‘Dat zou ik niet kunnen aanvaarden; het zou dan ook een krediet zijn, waarvan de Regeering zou meenen, geen gebruik te moeten maken.’ Tegen deze uitlating, die met wat prof. van der Pot als uitvloeisel van het parlementaire stelsel aangaf, in flagranten strijd was, heeft, voorzoover ik kon nagaan, behalve de voorsteller van het amendement, geen enkel kamerlid geprotesteerd; en Mr. Oud kon dan ook de opvatting der Kamer als volgt resumeeren¹⁾: ‘Nu staat naar mijn meening de zaak zoo.... dat dezerzijds niemand betwist het recht van den Minister om te zeggen: uitspraken van de Kamer, die ik persoonlijk niet voor mijn verantwoording kan nemen, voer ik niet uit.’ Anders gezegd: het parlementaire stelsel impliceert niet den rechtsregel, dat de regeering aan den wil der vertegenwoordiging, voor zoover tot uiting gekomen door middel van budgetverhooging, onvoorwaardelijk zou moeten gevolg geven.

Van den wil van het parlement met betrekking tot het concrete bestuursbeleid kan ook blijken uit een door haar aangenomen motie. Dat de Kamer, haar wenschen omtrent

1) Handelingen 1927/8, 6 December 1927.

[p. 217]

het bestuursbeleid in een motie neerleggende, dusdoende niet inconstitutioneel handelt, niet inbreuk maakt op een prerogatief der Kroon, gelijk indertijd met betrekking tot de bekende motie-Keuchenius van regeeringszijde werd beweerd, mag sinds 1868 als een uitgemaakte zaak worden beschouwd, al heeft dan ook op 29 Mei 1927 de leider der christelijk-historische partij, dr. de Visser, naar aanleiding van de motie-Lingbeek - ‘dat het in stand houden van het instituut van een pauselijk Internuntius bij onze Regeering niet gewenscht is’ - nog eens weer getracht, die verouderde gedachte tot nieuw leven te wekken. Niet ten onrechte hoorde hij zich door Mr. Marchant tegemoet voeren, dat hij ‘ter wille van die onschuldige motie van den heer Lingbeek, die toch wordt verworpen, ons staatsrecht op zijn kop gaat zetten.’

Maar al moge dan onder de werking van het parlementaire stelsel de volksvertegenwoordiging zich niet aan machtsoverschrijding schuldig maken, wanneer zij door middel van eene motie tracht, op het concrete bestuursbeleid invloed uit te oefenen, evenmin is waar, dat dit parlementaire stelsel zou meebrengen, dat de Regeering iedere motie der Kamer zou hebben uit te voeren, dan wel zou hebben heen te gaan. Het aantal motie's, dat de regeering heeft naast zich neergelegd, zonder dat zulks tot politieke gevolgen leidde, is legio: in den laatsten tijd hebben een zekere vermaardheid gekregen de moties-Bulten (betreffende de ambtenaarssalarissen) en -Suring (betreffende den zevenjarigen leerplicht); beide tegen den zin der regeering aangenomen, en door het kabinet-de Geer niet, althans niet terstond, uitgevoerd¹⁾. Volkomen juist is dan ook, hetgeen Kranenburg²) schrijft: ‘Wat de houding der regeering tegenover moties aangaat: wanneer de Kamer bij motie een wensch uitspreekt, is daarom bij ons de Regeering nog niet gehouden, dienovereenkomstig te handelen. De verhouding van Regeering en volksver-

1) Wij noemen voorts de motie-Marchant tot oproeping van de militielichting 1918 voor de landstormjaarklasse 1908; de motie-ter Laan tot verhooging van de onderwijzerssalarissen; de motie-Schaper tot indiening van een wetsontwerp op het staatspensioen; de motie-van Braambeek tot het instellen van een commissie van onderzoek naar de veiligheid van het spoorwegverkeer.

2 t.a.p., I, blz. 294.

[p. 218]

tegenwoordiging is, ook bij aanvaarding van het parlementaire stelsel, niet die van mandataris en opdrachtgever. De Regeering heeft haar eigen verantwoordelijkheid en behoudt die; zij behoort alleen, in dit systeem, af te treden, wanneer het parlement haar zijn vertrouwen niet meer schenkt. Dit nu behoeft bij niet-handelen overeenkomstig een bij motie uitgesproken wensch van het parlement nog geenszins het geval te zijn.’

5.

‘De verhouding van Regeering en volksvertegenwoordiging is, ook bij aanvaarding van het parlementaire stelsel, niet die van mandataris en opdrachtgever.’ Zoo is het inderdaad. Nóch op het gebied der wetgeving, nóch op dat van het bestuur blijkt de rechtsregel te gelden, dat de wil der volksvertegenwoordiging voor de regeering volkomen bindend is: sanctie kan aan wetsontwerpen worden onthouden, door de Kamer verhoogde begrootingsbedragen kunnen ongebruikt worden gelaten en door haar aanvaarde moties onuitgevoerd, zonder dat van ‘onrecht’ sprake is.

En daarmee keeren wij tot ons uitgangspunt - een analyse van de normen, die het parlementaire stelsel vormen - terug.

Eén regel blijft onwrikbaar voorop staan: de regeering behoeft het vertrouwen der volksvertegenwoordiging; wordt haar dit onthouden, dan moet zij heengaan.

Maar anderzijds gaat de afhankelijkheid der regeering niet zóó ver, dat ook de telkenmale in concreto gebleken wil der vertegenwoordiging voor de richting van het staatsbeleid beslissend is; in meer of minder sterke mate kan ook de regeering harerzijds haar wil daar tegenover stellen en doen zegevieren. Zij kan dat weliswaar slechts zóó lang, als zulks der volksvertegenwoordiging belieft, omdat deze altijd de regeering tot heengaan kan dwingen. Maar omgekeerd moet dan ook de vertegenwoordiging, wil zij haar wenschen tegen den zin der regeering realiseeren, tot dit ultimum remedium, tot het tot-heengaan-dwingen, haar toevlucht nemen; het geldt bij ons niet als ‘recht’, dat ook zonder dien de regeering voor de vertegenwoordiging buigt. En daaruit volgt, dat in

[p. 219]

al die gevallen, waarin de vertegenwoordiging, ofschoon haar wil van dien der regeering verschilt, van dit ultimum remedium niet kan of wil gebruik maken, de regeering vrij spel heeft. Tusschen het punt, waarop vertegenwoordiging en regeering harmoniëeren, en dat, waarop beider meeningen zóó zeer uiteenloopen, dat het vertrouwen wordt opgezegd, ligt een meer of minder ruime marge; en het is die marge, die het eigen, zelfstandig recht der regeering bepaalt en daarmee dus een dualisme van regeering en vertegenwoordiging ook onder de werking van het parlementaire stelsel doet mogelijk zijn; het is die marge, die, naar het mij voorkomt, voor ons parlementaire stelsel typeerend is.

Buys had voor haar een open oog, en hij constateert niet alleen haar bestaan, hij verdedigt ook haar goed recht met klem. Hij acht de verhooging van begrootingsposten door middel van amendement formeel niet ongrondwettig, maar kiest toch¹⁾ ‘met nadruk tegen sommige van onze budgetpraktijken partij’ - ‘omdat zich in die praktijken.... een van de ernstigste gevaren afspiegelt, welke een constitutioneel stelsel bedreigen: ik bedoel de verzwakking van het zelfstandig regeeringsgezag’ - ‘De Regeering is, evenals zij (volksvertegenwoordiging) zelve, de draagster van rechten, welke de Grondwet aan haar, en aan haar alleen heeft toevertrouwd.’ Hij erkent²⁾ de bevoegdheid der Kamer, om een motie van afkeuring aan te nemen, doch kan niet nalaten, er aan toe te voegen, dat veel van den inhoud der motie afhangt. ‘Wanneer bv. de Kamer, in plaats van hare eigen meening uit te spreken, de motie bezigt als een middel, om der Regeering voor te schrijven, hoe zij op haar eigen zelfstandig gebied zal moeten handelen, dan ligt het voor de hand, dat de Kamer hare bevoegdheid te buiten gaat.’

Ook bij de behandeling van de staatsbegrooting 1928 is door een tweetal sprekers deze typeerende eigenschap van ons parlementaire stelsel scherp belicht.

De eerste was mr. van Schaik, betoogende, dat de houding, door het kabinet-de Geer tegenover de moties-Bulten en -Suring aangenomen, geenszins was in strijd met ons parlementair

1) t.a.p., blz. 667.

2) t.a.p., blz. 489.

[p. 220]

stelsel¹⁾. ‘Zij (de moties) schiepen geen conflict, dat samenwerking tusschen Kamer en Kabinet onmogelijk maakte. Ware dit de opzet der Kamer geweest, dan had zij dit aan het Kabinet moeten kenbaar maken en zou dit natuurlijk zijn afgetreden. Zoo constitutioneel gezind is de heer de Geer wel. Onzerzijds is nooit bedoeld, alleen om het verschil in de quaesties der ambtenaarssalarissen, het verplichte zevende leerjaar en den rechtstoestand der ambtenaren, aan het Kabinet het vertrouwen op te zeggen.’

De tweede spreker, op wien ik doelde, is mr. Oud. Op zijn reeds hierboven - blz. 216 - aangehaalde, naar aanleiding van het amendement-de Visser gesproken woorden liet hij volgen: ‘Dat recht kan niemand den Minister betwisten, maar de vraag is, of dan niet de plicht rust op de meerderheid van de Kamer om tegen den minister te zeggen: het spijt ons, maar dan stellen wij in uw beleid niet langer vertrouwen en zullen trachten, andere bewindslieden in uw plaats te stellen.’

De Kamer heeft het recht den minister tot heengaan te dwingen; maar zoolang dat niet is geschied, heeft de minister het recht, zijn wil tegenover dien der Kamer te plaatsen; er is, in ons parlementaire stelsel, plaats voor een zelfstandigen wil der regeering.

1) Handelingen 1927/8, 15 November 1927.

6.

Er is betoogd, dat deze zelfstandigheid van de regeering aan de suprematie der volksvertegenwoordiging afbreuk niet doet; dat nl. de vrijheid, die de regeering ten opzichte van de volksvertegenwoordiging geniet, haar zou zijn gelaten in het belang dier volksvertegenwoordiging zelve, zooals in het belang van den lastgever den lasthebber een zekere vrijheid van beweging kan zijn gelaten. Hierop zinspeelt bv. Kranenburg, wanneer hij²⁾ schrijft: ‘De grens voor de mate van controle en mederegeering van het Parlement is alleen gelegen in de utiliteit van de arbeidsverdeeling. Het Parle-

2) Grondwetsuitlegging in het parlement, blz. 228, opgenomen in Studien over recht en staat, tweede druk.

[p. 221]

ment is een voor de uitoefening van het dagelijksch beleid zeker geheel ongeschikt lichaam; het heeft zich met den dagelijkschen arbeid alleen in zóóver in te laten, dat het, als het door den algemeenen gang van zaken of door bepaalde ingrijpende maatregelen of misgrepen van den betrokken regeerder van diens ongeschiktheid overtuigd is, dit kenbaar maakt. “Het parlement moet het gouvernement anders controleeren, dan een huishoudende vrouw controleert, die het weekboekje der keukenmeid nacijfert.”’

Nu valt zeker niet te ontkennen, dat voor een deel het door ons bedoelde dualisme mag worden beschouwd als gevolg van dergelijke doelmatigheidsoverwegingen, als uitvloeisel van een soort van delegatie van bevoegdheid, door de in zooverre in beginsel primeerende volksvertegenwoordiging aan de in zooverre van slechts afgeleide macht voorziene regeering; en dat dus voor dat deel een dualisme eigenlijk niet bestaat. Maar even stellig dient daarnaast o.i. te worden erkend, dat voor een ander deel het dualisme op zulk een wijze niet kan worden verklaard, maar wel degelijk tot ondergrond heeft een zelfstandige machtspositie der regeering.

Het is niet gemakkelijk, de grens tusschen deze beide groepen van gevallen aan te wijzen. Men zou aanvankelijk kunnen meenen, dat, zoo dikwijls de volksvertegenwoordiging vruchteloos haar wil tegenover dien der regeering heeft gesteld, van een door de volksvertegenwoordiging zelve in haar eigen belang der regeering gelaten regeeringszelfstandigheid geen sprake meer kan zijn: de lastgever heeft het altijd in zijn macht, de den lasthebber gelaten vrijheid weder te beperken. Anders gezegd: indien de Kamer in een motie bepaalde concrete bestuursdaden uitdrukkelijk eischt, en de regeering deze motie niet uitvoert, dan lijkt het onwaarschijnlijk, dat een dergelijke zelfstandigheid der regeering zou kunnen worden beschouwd als een haar krachtens den wil der Kamer toebehoorende zelfstandigheid; veeleer schijnen hier twee willen tegen elkander te botsen. Intusschen moet daarbij wel worden bedacht, dat de Kamer, een zekeren wensch formuleerende, zulks somtijds doet in de overtuiging - waarin zij naar ons geldend parlementaire stelsel ook inderdaad mag verkeeren -, dat de regeering aan dien wensch toch niet zal gevolg geven; en

[p. 222]

dat het dus zeer de vraag zou zijn, of dezelfde wensch door de Kamer ook dàn ware geformuleerd, indien aan die formuleering de vervulling onvermijdelijk ware verbonden. De wil der Kamer m.a.w., in moties of amendementen tot budgetverhooging neergelegd, is niet steeds de met inachtneming van alle de verantwoordelijkheid bepalende motieven gevormde, dus niet steeds de werkelijke wil van de Kamer; en dientengevolge wordt somtijds de schijn van ernstigen strijd tusschen regeering en volksvertegenwoordiging gewekt, waar in werkelijkheid slechts een spiegelgevecht werd geleverd

Maar er zijn ook ontwijfelbaar gevallen, waarin in waarheid de twee willen botsen, en macht tegenover macht wordt geldend gemaakt; en op geen gebied is dat in den lateren tijd, bij mijn weten, op meer sprekende wijze het geval geweest, dan op dat der buitenlandsche betrekkingen.

Het is vooral Struycken¹⁾ geweest, die heeft gewezen op het merkwaardige verschijnsel, dat op het terrein der buitenlandsche betrekkingen - dat zich, juridisch-grondwettelijk gesproken, in geen enkel opzicht van het overige terrein der staatszorg onderscheidt, en dat dus zou mogen verwacht worden, op gelijke wijze door de werking van het parlementaire stelsel te worden beheerscht als dit overige terrein - het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging bijzonder scherp naar voren treedt. ‘In schijn heeft het buitenlandsch bestuur zich in ons land evenzeer in het parlementaire stelsel gepast als het binnenlandsche. In de verhouding van Regeering tot Vertegenwoordiging bemerkt men naar het uiterlijk geen verschil tusschen den Minister van Buitenlandsche Zaken en zijne ambtgenooten; ook hij is zooveel mogelijk van dezelfde politieke richting als de meerderheid der Volksvertegenwoordiging is toegedaan;.... ook hij treedt af, wanneer hij zelf of het ministerie in zijn geheel het vertrouwen der Kamers heeft verloren. Oogenschijnlijk zou men zeggen: wat wil men meer? En toch is ieder zich ervan bewust, dat de verhouding eene andere is, dat het parlementaire stelsel hier niet anders is dan schijn, waarronder zich eene zelfstandige macht ten opzichte van het

1) Het bestuur der buitenlandsche betrekkingen.

[p. 223]

buitenlandsch bestuur verbergt, die in den loop der 19e eeuw niet van karakter is veranderd.’

In scherpen vorm trad de zelfstandigheid dier macht naar voren, bij de behandeling in de Tweede Kamer in 1917 van het voorstel-van Leeuwen, hetwelk beoogde, het aandeel der Kamer in het bestuur der buitenlandsche betrekkingen te verhoogen.¹⁾. De regeering kwam hiertegen in verzet: Minister Loudon verklaarde het in het voorstel neergelegde verlangen inconstitutioneel; minister Cort van der Linden onderstreepte dit betoog: ‘De bestuursmacht van den Koning kan volgens onze Grondwet niet gedeeld worden met eene parlementaire commissie.’ Gevolg van een en ander is geweest de instelling in 1919 van eene vaste commissie uit de Tweede Kamer van Buitenlandsche Zaken, met uitermate beperkte bevoegdheden; de voorstellers zelve trouwens hadden, gehoord de ministeriëele verklaringen, zich groote illusies niet gevormd: in hun Memorie van Antwoord leest men o.m.: ‘Het recht der Kamer blijft, ook na aanneming van dit voorstel, beperkt tot controle op de Regeering; eenige medezeggenschap in daden van bestuur wordt niet geëischt.’

Op de zoo juist genoemde juridische argumenten, door de regeering aangevoerd, behoeven wij niet nader in te gaan: weegt men ze op den grondslag van het parlementaire stelsel, dan is niet twijfelachtig, dat zij te licht moeten worden bevonden. Maar datgene, waarop het aankomt, is, dat wij hier in werkelijkheid voor ons zien het dualisme tusschen regeering en volksvertegenwoordiging in zijn meest sprekenden vorm: eenerzijds een parlement, dat den eenvoudigen eisch stelt, medezeggenschap te hebben op het terrein van het buitenlandsch beleid; anderzijds een regeering, die zich tegen inwilliging van dien eenvoudigen eisch met hand en tand verzet, en weet te zegevieren.

Een dergelijk dualisme kan uit utiliteitsoverwegingen alléén niet worden verklaard: het heeft een dieperen ondergrond.

1) Zie daarover meer uitvoerig o.m. Struycken in zijn hierboven geciteerd werk Het bestuur der buitenlandsche betrekkingen, en voorts Kranenburg Grondwetsuitlegging in het parlement, eveneens reeds hierboven aangehaald.

[p. 224]

7.

Op de vraag, wèlke die ondergrond is; welke in waarheid de wil is, die hier als zelfstandige wil wordt gesteld en wordt geldend gemaakt tegenover dien van de volksvertegenwoordiging, d.w.z. tegenover dien van het volk, zal ik niet nader ingaan. Het is een vraag, die langs sociologischen weg zal moeten worden beantwoord; het buitengewoon belangwekkende werk van Robert Michels, Zur Sociologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie¹⁾, kan, naar het mij voorkomt, bij die beantwoording den weg wijzen.

Ik zal evenmin uitvoerig ingaan op de vraag, of het door ons bedoelde dualisme als gewenscht moet worden beschouwd, dan wel of moet worden gestreefd naar een toestand van volkomen suprematie der volksvertegenwoordiging; een toestand, waarin de regeering buigt ook voor de concrete wilsuiting der vertegenwoordiging, en aldus dit laatste orgaan zijn wil tot volledige gelding kan doen komen, ook zonder dat het een kabinetscrisis, met alle daaraan verbonden bezwaren behoeft uit te lokken²⁾. Ik zal op die vraag niet uitvoerig ingaan, omdat hare beantwoording wordt beheerscht door persoonlijke politieke overtuiging. Indien het immers waar is, dat er onder de werking van ons parlementaire stelsel plaats is voor een niet uitsluitend op de boven besproken gronden van doelmatigheid gegrondvest dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging; indien het waar is, dat ons parlementaire stelsel erkent den zelfstandigen wil der regeering, binnen zekere grenzen te stellen tegenover den zelfstandigen wil der volksvertegenwoordiging - dan is niet waar, hetgeen prof. Krabbe schreef in zijn reeds eerder ge-

1) Leipzig, 1911.

2) Men zie Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht (1923), omtrent de verhouding van Bundesrat en Bundesversammlung in Zwitserland; i.h.b. blz. 187: ‘Weder der Gesamtbundesrat, noch dessen einzelne Mitglieder, hängen, einmal gewählt, von Mehrheitsentscheidungen der beiden Rate oder des Volkes ab. Auch wenn die Bundesversammlung in sächlichen Fragen eine dem Bundesrat direkt entgegengesetzte Ansicht vertritt, und zum Beschluss erhebt, oder wenn eine Volksabstimmung eine Vorlage verwirft, die aus der Initiative des Bundesrates hervorgegangen ist, so wird dadurch die Stellung des Bundesrates nicht erschüttert.’

[p. 225]

noemd opstel Constitutioneele Monarchie¹⁾: ‘De “constitutioneele monarchie met parlementair stelsel” is niets anders dan de “representatieve volksregeering.”’ In de waarlijk representatieve volksregeering, in de absolute democratie, laat zich een zelfstandige, niet van de volksvertegenwoordiging afgeleide macht der regeering niet passen; en voorzoover die zelfstandigheid wèl bestaat, voor zóóveel wijkt onze constitutioneele monarchie met parlementair stelsel van de representatieve volksregeering, van de absolute democratie, af.

Welnu, hieruit volgt, dat de vraag, of men het door ons geteekende dualisme gewenscht acht, wordt bepaald door deze andere, of men al dan niet den democratischen regeeringsvorm volledig en onvoorwaardelijk wenscht te aanvaarden. Wie in de democratie vertrouwen heeft; wie bv. van oordeel is, dat er geen beter wapen tegen den oorlog bestaat dan de volledige democratiseering van het buitenlandsch beleid, zal met een parlementair stelsel, dat op de mogelijkheid van dualisme is gebouwd, niet genoegen kunnen nemen; wie daarentegen in andere politieke richting is georiënteerd, zal wellicht tot een andere conclusie geraken. Ik heb geen reden, te verzwijgen, dat ik in eerstgenoemden zin zou willen antwoorden; maar acht dit artikel niet de aangewezen plaats, dit antwoord nader te motiveeren, en aldus voor een bepaalde politieke overtuiging op te komen.

Daarentegen zou ik ten slotte nog wèl eenige aandacht willen schenken aan een derde vraag, die ik als volgt zou willen formuleeren: bestaat er een noodzakelijk verband tusschen het bovengeschetste dualisme, de betrekkelijke zelfstandigheid der regeering, eenerzijds, en de omstandigheid, dat in ons parlement een blijvende meerderheid ontbreekt en dientengevolge zgn. extra-parlementaire kabinetten optreden, anderzijds?

Het is dikwijls betoogd en wel op de navolgende gronden.

Het parlementaire stelsel, zoo zegt men dan, vooronderstelt eene regeering, steunende op een blijvende parlementsmeerderheid. Aldus heeft in Engeland zich het stelsel ontwikkeld;

1) t.a.p., blz. 92.

[p. 226]

en wil er dus sprake zijn van een parlementair stelsel, dan moet aan deze, dat stelsel typeerende, voorwaarde zijn voldaan. ‘In den parlementairen regeeringsvorm’ - aldus van der Grinten¹⁾ - ‘is de regeering eene partijregeering. Historisch is het parlementarisme samengeweven met de staatkundige figuur der politieke partij. Het parlementaire stelsel beteekent a Government by party.’

Welnu, naar dezen maatstaf gemeten, is bij ons het parlementaire stelsel doodgeloopen; het parlement blijkt niet meer in staat, een blijvende meerderheid te vormen, met het gevolg, dat bv. nóch het tweede kabinet-Ruys de Beerenbrouck na de verwerping van het ontwerp-Vlootwet (26 October 1923), nóch het huidige kabinet-de Geer, kabinetten mogen genoemd worden, die in het kader van het klassieke parlementaire stelsel passen. En het verdergaand gevolg daarvan zou dan weer zijn, dat de Kamer, niet in staat om een vaste meerderheid, en dus evenmin om een parlementair kabinet te vormen, van het ultimum remedium, dat het parlementaire stelsel haar biedt, gebruik niet kan maken; zij kan het ministerie niet tot heengaan dwingen, wijl zij het niet door een ander kan vervangen. De consequentie is, dat het extra-parlementaire kabinet, dat niet op een parlementsmeerderheid steunt, sterker staat dan een parlementair kabinet, dat daarop wel steunt; dat het eerste tegenover de volksvertegenwoordiging een vrijwel onaantastbare machtspositie heeft en dat dientengevolge het door ons bedoelde dualisme vrij spel krijgt. De verzwakking van de positie der volksvertegenwoordiging zou, aldus gezien, een noodwendig gevolg zijn van de onmacht dier vertegenwoordiging, om een blijvende meerderheid te vormen.

Is dit betoog juist? Ik veroorloof mij bescheidenlijk, aan die juistheid te twijfelen.

Ik zou willen vooropstellen, dat, indien het betoog werkelijk juist ware, er alleszins reden zou zijn, om aan een versterking van de positie der volksvertegenwoordiging in de toekomst te twijfelen. Die versterking zou dan immers afhankelijk zijn van de mogelijkheid van een blijvende meerderheidsvorming. En nu is het geenszins mijn bedoeling, te betoogen, dat in een min

1) t.a.p., blz. 78/9.

[p. 227]

of meer afzienbare toekomst zoodanige meerderheid niet wel eens zou kunnen tot stand komen; wèl echter, om er op te wijzen, dat het ontbreken van zulk een blijvende meerderheid geenszins als een uitzonderlijk verschijnsel mag worden beschouwd, maar minst genomen even natuurlijk is als het aanwezig zijn ervan. ‘Wie in ons land’ - aldus m.i. terecht mr. van Schaik¹⁾ - ‘met zijn algemeen mannen- en vrouwenkiesrecht en evenredige vertegenwoordiging, dus met een sterk doorgevoerde democratie, tevens decreteert, dat een zeker aantal partijen in de Kamer als het ware mechanisch en automatisch moeten samenwerken, stelt eischen aan de democratie, waaraan zij onmogelijk kan beantwoorden.’ Inderdaad, het lijkt haast meer onwaarschijnlijk dan waarschijnlijk, dat uit een parlement, dat, samengesteld op den grondslag der evenredige vertegenwoordiging, een weerspiegeling is van alle overtuigingen in den lande, zich een meerderheid van partijen zou laten vormen, die op de voorname punten van regeerbeleid blijvend homogeen is. ‘Nieuwe tijden’ ‘- aldus “eenige andere leden” van de Eerste Kamer²⁾ - brengen nieuwe eischen met zich; en het is, zoo verklaarden zij, niet onmogelijk, dat de tijd voor parlementaire kabinetten voorbij is.’

Er is dus minst genomen aanleiding, om rekening te houden met de mogelijkheid, dat parlementaire ministeries in den trant van het Engelsche stelsel bij ons voorloopig niet, en niet steeds, zullen blijken te kunnen gevormd worden; en onder die omstandigheden wint de door ons gestelde vraag, te weten of zgn. extra-parlementaire kabinetten noodwendig het dualisme tusschen regeering en vertegenwoordiging vergrooten, aan beteekenis. Ik ben, gelijk gezegd, geneigd, die vraag ontkennend te beantwoorden; ik kan niet inzien, dat met het optreden van extra-parlementaire kabinetten niet een krachtige positie van het parlement zou kunnen samengaan; en ik zou meenen, dat zij, wien zulk eene krachtige positie ter harte gaat, van verstandigen werkelijkheidszin blijk gaven, indien zij, bij het zoeken naar een oplossing uit de

1) Handelingen, Tweede Kamer, 1927/8, 15 November 1927.

2) Voorl. Verslag van de Commissie van Rapporteurs omtrent de algemeene beschouwingen over de Staatsbegrooting voor het dienstjaar 1928.

[p. 228]

tegenwoordige impasse, niet alles zetten op de ééne kaart van de blijvende meerderheidsvorming.

Een blijvende meerderheid drukt den wil van het parlement uit, ongetwijfeld; maar is het meer dan een onbewezen stelling, dat alleen een blijvende meerderheid den wil van het parlement kan tot uiting brengen? Kan eene vergadering, samengesteld uit verschillende partijen, die niet in staat zijn, een blijvende meerderheid te vormen, niet toch van haar wil doen blijken, door telkenmale ten aanzien van concrete onderwerpen, zij het met wisselende meerderheden, zich uit te spreken -; en beheerscht ook dàn niet de wil dier vergadering het regeerbeleid, wanneer een regeering naar die, zij het wisselende, meerderheidsuitingen zich gedraagt? Ik kan niet inzien, dat deze vraag niet bevestigend zou moeten worden beantwoord; maar indien dat waar is, dan mag ook aan de enkele omstandigheid van het optreden van een extraparlementair kabinet - hetwelk juist hierdoor wordt gekenmerkt, dat het niet op een blijvende meerderheid steunt - niet de beteekenis van een noodwendige verzwakking van den parlementairen wil worden toegekend.

Een andere vraag - evenwel van bijkomstige beteekenis - is deze, of men bij het bestaan van dergelijke verhoudingen nog van een ‘parlementair stelsel’ mag spreken.

Die vraag zal ontkennend moeten worden beantwoord, zoo men, gelijk van der Grinten doet, het parlementaire stelsel definieert als het parlementaire stelsel, gelijk zich dat in Engeland ontwikkelde: a government by party.

De vraag zal daarentegen bevestigend mogen worden beantwoord, indien men het eigenlijke wezen van het parlementaire stelsel acht gelegen in de omstandigheid, dat de wil van het parlement het regeerbeleid bepaalt: het klassieke Engelsche stelsel is dan niet anders dan één van de uitingsvormen van het parlementaire stelsel.

Welke van die twee definities de juiste is, valt moeilijk te bepalen; maar is, naar gezegd, toch ook eigenlijk irrelevant. Want datgene, waarop het aankomt, is niet, of al dan niet het parlementaire stelsel geldt, maar of al dan niet een stelsel geldt, volgens hetwelk de wil van de volksvertegenwoordiging supreem is. Welnu, dat laatste is, onder een zgn. extra-parle-

[p. 229]

mentair kabinet evenzeer mogelijk als onder hetgeen men noemt een parlementair of meerderheidskabinet.

Maar - zoo wordt hiertegen aangevoerd - in de praktijk blijkt het gemis aan een parlementair kabinet toch tot grootere zelfstandigheid der regeering te leiden, doordien het kabinet niet tot heengaan kan worden gedwongen.

Ik zou willen vragen: waarom niet? De Kamer kan voor het extra-parlementaire kabinet, dat voor haar wil niet wenscht te buigen, niet een parlementair kabinet in de plaats stellen. Maar toch zeker wèl een extra-parlementair kabinet, dat wèl den wil der volksvertegenwoordiging wil tot uitvoering brengen? Het is, naar mij voorkomt, ondenkbaar, dat, indien waarlijk de Kamer op een bepaald punt een bepaald gevolg wenscht, niet ook een ministerie zou zijn te vormen, hetwelk dit gevolg tot stand brengt; ik zou verder willen gaan en stellen, dat m.i. ondenkbaar is, dat niet de Kamer het in haar macht zou hebben, op den duur den rechtsregel te doen ingang vinden, dat een ministerie - en juist en vooral een extra-parlementair, d.w.z. een politiek niet sterk-eenzijdig samengesteld ministerie - voor den uitgesproken wil dier Kamer moet buigen. Ondenkbaar reeds daarom, wijl o.m. Zwitserland het voorbeeld geeft van een stelsel, waarin een volledige opheffing van het dualisme van regeering en vertegenwoordiging eenerzijds, samengaat met het optreden van eene ‘Koalitionsregierung’ anderzijds¹⁾.

Het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging is daarom, naar mij voorkomt, geenszins een noodwendig gevolg van het bestaan van extra-parlementaire kabinetten. Ongetwijfeld kan het tot geringere dan de tegenwoordige proporties worden teruggebracht door de vorming van een parlementair kabinet naar den vroegeren trant. Maar, staande voor het feit, dat de vorming van zulk een kabinet op dit oogenblik niet en in de toekomst waarschijnlijk niet steeds zal mogelijk zijn, is het, dunkt mij, van belang, zich er van

1) Fleiner, t.a.p., blz. 187. ‘Die Erörterungen zeigen, dass die demokratische Entwicklung der Schweiz im Bunde ein ausschhessliches Parteiregiment auf die Dauer unmöglich gemacht hat. Der Bundesrat ist eine “Koalisations-Regierung”, die auf Kompromislösungen und auf das sachliche Zusammenarbeiten ihrer Mitglieder unabhängig von Parteidiktaten angewiesen ist.’

[p. 230]

bewust te zijn, dat ook met behoud van extra-parlementaire kabinetten - men moge over de mérites van zulke kabinetten overigens denken, zoo men wil - datzelfde resultaat kan worden bereikt. ‘Zoolang zulk een toestand,’ - aldus van der Grinten¹⁾ - ‘waarin een extra-parlementair kabinet het bewind voert, slechts een tijdelijk karakter draagt, zooals bij ons huidig intermezzo-kabinet, neemt de Regeering een sterke positie in, omdat de Kamer, waarin nog geen meerderheid van gecoaliseerde partijen bestaat, het niet aandurft, haar wil tegenover de Regeering door te drijven, uit vrees voor de gevolgen van deze daad. Indien echter door den drang der omstandigheden het optreden van extra-parlementaire kabinetten regel zou worden, dan zou die vrees ongetwijfeld verdwijnen, en dan zou een dusdanige ontwikkeling vermoedelijk leiden in de richting van het Zwitsersche stelsel van de afhankelijke executieve.’

1) t.a.p., blz. 103/4.

8.

Dat, naarmate het dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging verdwijnt, de verantwoordelijkheid der regeering àf- en die der vertegenwoordiging toèneemt, is duidelijk. Sprekende over de niet-uitvoering van de motie-Bulten zeide minister de Geer²⁾ o.m. het volgende: ‘De Regeering acht de uitvoering van de motie-Bulten zeer beslist niet in 's Lands belang. Nu kan toch ook de geachte afgevaardigde niet wenschen, dat hier een Regeering zit, die tegen eigen overtuiging handelen zou. Er zijn heel wat zaken, die de Regeering doet of nalaat zonder dat de Kamer er van hoort, en nu vraag ik: zou hij een oogenblik rust hebben, als dat alles gedemandeerd was aan zulk een karakterlooze regeering?’

Hiertegenover is m.i. deze wedervraag te stellen: is de ambtenaar karakterloos, die - uiteraard binnen redelijke grenzen - handelt naar instructies, die hem niet de meest juiste schijnen? Naar ons geldend parlementair stelsel is wellicht de minister, die eigen opvatting aan die der volksver-

2) Handelingen 1926/7, blz. 351.

[p. 231]

tegenwoordiging offert, karakterloos, juist, omdat thans nog op hem de verantwoordelijkheid rust; maar heeft eenmaal de rechtsregel ingang gevonden, dat de minister voor den concreten en uitdrukkelijken wil van het parlement behoort te buigen, dan kan, indien hij buigt, van karakterloosheid zijnerzijds niet meer de rede zijn, wijl dan de verantwoordelijkheid is verlegd naar degene, wiens wil de overheerschende is geworden, naar de volksvertegenwoordiging.

F.G. Scheltema.