De Gids. Jaargang 91

[p. 370]

Een kanselierschap in Nederland?

Bij Koninklijke boodschap van 2 December jl. is bij de Tweede Kamer ingediend een ontwerp van wet tot vaststelling van een Comptabiliteitswet¹⁾. Wordt dit ontwerp tot wet verheven, dan zal Nederland ten langen leste, na een reeks van mislukte pogingen, die zich uitstrekt over een periode van ruim 75 jaar, in het bezit zijn gekomen van een wettelijke regeling van het beheer van 's lands financiën, zooals Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao haar reeds geruimen tijd bezitten. Zal minister de Geer, wiens onderteekening de Memorie van Toelichting draagt, fortuinlijker met zijn geesteskind blijken dan zijn voorgangers - de toelichting noemt niet minder dan zeven namen, die van Van Bosse, Vrolik, Betz, Pierson, Kolkman, Treub en van Gijn - met het hunne zijn geweest?

Aan meer bevoegden laat ik gaarne de taak over om de verdiensten van het ontwerp in comptabel opzicht te beoordeelen. Behalve uitvoerige voorschriften van comptabelen aard, die uiteraard in het bijzonder den vakman zullen interesseeren, bevat het wetsontwerp echter ook enkele zeer merkwaardige bepalingen van zuiver staatsrechtelijke natuur, die ongetwijfeld ook buiten comptabele kringen de volle aandacht verdienen. Ik bedoel die, welke een oplossing trachten te geven aan het zoo actueele vraagstuk van de verhouding van den Minister van Financiën tot zijn ambtgenooten, de hoofden der andere Departementen van algemeen bestuur, anders gezegd: van de mate, waarin aan eerstgenoemden Minister zeggenschap behoort toe te komen over de uitgaven zijner collega's.

Dat dit vraagstuk inderdaad actueel mag worden genoemd,

1) Bijlagen Handelingen Tweede Kamer 1926/'27, no. 225.

[p. 371]

het zal weinig betoog behoeven in een tijd als de onze, waarin de staat van 's lands financiën en de middelen om dien te verbeteren in het middelpunt der belangstelling staan. Wordt niet eenerzijds ‘versobering’ van 's lands huishouden als een gebiedende eisch gepredikt, terwille waarvan de Regeering zich herhaaldelijk genoodzaakt ziet maatregelen, die, op zichzelf genomen, nuttig of wenschelijk zouden zijn, achterwege te laten? Is aan den anderen kant niet meer dan eens in de laatste jaren de klacht vernomen dat, tengevolge van de overdreven beteekenis, die men tot schade van tal van andere volksbelangen aan het financieele vraagstuk, aan de ‘veiligstelling van den gulden’¹⁾ zou hebben toegekend, het schijnt, alsof er slechts één departement is, dat van Financiën? Genoeg om te doen zien hoe netelig het vraagstuk is, welks oplossing hier in het geding is, en welk een omzichtigheid in deze materie wordt vereischt. Gegeven het van nature stroef karakter zijner normen zal de wetgever er zich bovenal voor moeten wachten, om in een voorschrift, dat allicht voor geruimen tijd zal moeten gelden, een oplossing te belichamen, die in bepaalde, buitengewone omstandigheden de aangewezene zou kunnen zijn, maar die, wanneer deze omstandigheden tot het verleden zijn gaan behooren, het staatkundig beleid te zeer van financieele overwegingen afhankelijk zou maken. Tevens zal hij ervoor dienen te waken, dat de solutie, die hij aanvaardt, strookt met het bestaande constitutioneele bestel, en niet daarin incidenteel een ingrijpende wijziging aanbrengt. Voldoet wat het ontwerp - de Geer ons biedt, aan dezen dubbelen eisch? Ziedaar de vraag, die ik in de volgende bladzijden in het kort wil onderzoeken.

Het toezicht van den Minister van Financiën op de uitgaven zijner ambtgenooten kan zich in tweeërlei vorm uiten. Beide vormen van toezicht behoeven niet samen te gaan en moeten streng van elkaar worden onderscheiden. Men mag het wets-

1) Na de niet geheel ongerechtvaardigde klacht van den heer de Vos van Steenwijk over departementale taalverknoeiing dien ik de in den tekst aangehaalde leuzen wel tusschen aanhalingsteekens te zetten om bij het gebruik van die nu eenmaal geijkte termen zelfs den schijn van medeplichtigheid aan een zoo snood bedrijf te vermijden! Vgl. Hand. 1e Kamer 1926/'27, blzz. 59, 90-91.

[p. 372]

ontwerp althans deze verdienste niet ontzeggen dat het dit onderscheid scherp laat uitkomen. In de eerste plaats kan den Minister van Financiën worden opgedragen - art. 11 van het ontwerp heeft hierop betrekking - ervoor te zorgen, dat de ontwerp-begrooting van uitgaven van elk departement past in het kader van het te voeren financieel beleid voor het komende begrootingsjaar, dat de Staatsbegrooting als geheel den eisch van evenwichtigheid in acht neme. Bovendien zou het als zijn taak kunnen worden beschouwd - hetgeen art. 12 van het ontwerp dan ook inderdaad doet - toe te zien op de wijze, waarop de aangevraagde credieten, eenmaal gevoteerd, door het betrokken departement beheerd worden. Den eersten vorm van toezicht zou ik willen noemen: toezicht op de ramingen, den tweeden: toezicht op het begrootingsbeheer.

Het toezicht op de ramingen is mijns inziens verreweg de gewichtigste van beide functies en het hiernavolgende zal zich dan ook uitsluitend met dezen vorm van toezicht bezighouden. De eerste drie leden van art. 11 van het ontwerp, in welk artikel het toezicht op de ramingen wordt behandeld, luiden als volgt: 1. Het ontwerp der begrooting wordt ons jaarlijks ter indiening bij de Tweede Kamer aangeboden door onzen Minister van Financiën. 2. Onze Minister van Financiën ontvangt daartoe jaarlijks van iederen Minister de wetsontwerpen tot vaststelling van die hoofdstukken der begrooting van uitgaven, waarover deze het beheer voert. 3. Onze Minister van Financiën maakt bezwaar de in het tweede lid bedoelde wetsontwerpen in het ontwerp der begrooting op te nemen, indien en voorzoover het toestaan van de gelden, welke worden aangevraagd, met het oog op den toestand van 's Rijks financiën hem niet toelaatbaar voorkomt.

De kern van de zaak ligt in de derde alinea. Voorloopig wil ik hierbij van de veronderstelling uitgaan dat de daarin vervatte regeling - § 2 der toelichting immers constateert met zooveel woorden, dat ‘het hierbij aangeboden wetsontwerp bedoelt een volledige regeling te geven van de Rijkscomptabiliteit voorzoover deze door de Wet moet worden vastgesteld’ - inderdaad volledig is. Maar dan kan ik ook art. 11 lid 3 niet anders lezen dan aldus: dat het den Minister van Financiën een absoluut veto toekent over de voorstellen

[p. 373]

van zijn collega's, wanneer hij daartegen - onverminderd natuurlijk interdepartementaal overleg - bezwaar blijft maken op grond van den toestand van 's Rijks financiën. De tegenstelling tusschen het hier bepaalde en het voorschrift van art. 36 lid 3 jo. lid 2d van het ontwerp, waar wel de mogelijkheid geopend wordt om een beslissing van den Minister van Financiën uit krachte van zijn toezicht op het begrootingsbeheer op zij te zetten, versterkt mij in deze meening. Het is waar, het ontwerp gebruikt in art. 11 een minder scherp klinkende uitdrukking dan ‘weigeren’, het spreekt van ‘bezwaar maken’. Maar laat die uitdrukking niet de verwachting wekken dat, wanneer de Minister ‘bezwaar maakt’, het laatste woord niet aan hem is. In de officieele terminologie heet het ook dat de Algemeene Rekenkamer ‘difficulteert’ in een verevening, niet botweg, dat dit lichaam haar weigert. Maar het resultaat is er hetzelfde om.

Zou zulk een absoluut veto te aanvaarden zijn?

Alvorens deze vraag te beantwoorden geve men zich wel rekenschap van de moeilijkheden en tegenstrijdigheden die ons geldende geschreven staatsrecht ten aanzien van het hier behandeld onderwerp in zich bergt. Eenerzijds wil de Grondwet zonder eenigen twijfel, dat alle Ministers gelijkgerechtigd zijn en dat elk individueel verantwoordelijk is voor het wel en wee van zijn departement en van de daaraan toevertrouwde belangen¹⁾. Maar desniettemin vormen de Staatsinkomsten, formeel - in de Middelenwet - zoowel als materieel, een eenheid en waar de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor haar opbrengst, kan het hem natuurlijk niet onverschillig laten, hoeveel elk zijner collega's gelieft uit te geven. Eenerzijds schrijft de Grondwet in art. 126 voor dat aan elk departement een afzonderlijk hoofdstuk der begrooting van uitgaven wordt gewijd, in één of meer ontwerpen van wet vervat, van welk voorschrift een gedecentraliseerde opstelling der ontwerp-begrooting en een gedecentraliseerd begrootings-

1) Men vergelijke in dit verband een interessant debat tusschen de heeren Schaper en Rutgers en den toenmaligen voorzitter der Tweede Kamer, mr. Koolen, over de motie van eerstgenoemde om den Minister van Financiën uit te noodigen aanwezig te zijn bij de behandeling van het z.g. Olympisch subsidie (formeel een aanvulling der Onderwijs-begrooting voor 1925). Vgl. Handelingen 2e Kamer 1924, '25, blzz. 2096/8, 2105.

[p. 374]

beheer de noodzakelijke consequenties vormen.¹⁾ Doch daar staat tegenover dat wat zich administratief laat scheiden, niettemin in feite, financieel gesproken, niet te splitsen is: de Staatsbegrooting moet uit financieel oogpunt een evenwichtig geheel zijn, wil zij aan haar bestemming beantwoorden. Nu vindt in het geval, waarin het bestuur van een publiekrechtelijke corporatie onverdeeld aan een college is opgedragen, - men denke bijv. aan Gedeputeerde Staten - een eventueel verschil van meening tusschen de leden van dit college over de financieele politiek zijn natuurlijke oplossing in een beslissing van de meerderheid. Nog minder moeilijkheden geeft uiteraard het éénhoofdig bestuur der overzeesche gewesten, waar, voorzoover aanwezig, een indeeling in departementen van algemeen bestuur een zuiver administratieve maatregel is, die om zoo te zeggen niet naar buiten werkt. Hier loopen alle draden in één hand, die van den landvoogd, samen. Feitelijk mag deze zich nog zoo vaak geplaatst zien voor moeilijke beslissingen, wanneer financieele en andere belangen tegen elkander moeten worden afgewogen, een staatsrechtelijk probleem is hier niet aanwezig. Anders is het bij de Rijksfinanciën: let men daarbij alleen op hetgeen de Grondwet voorschrijft of veronderstelt omtrent de positie der Ministers en de inrichting der Staatsbegrooting, dan is in háár stelsel een verzoening van bovengenoemde tegenstrijdigheden, wanneer overleg tot geen uitkomst leidt, een onmogelijkheid.

Beantwoordt echter de aan de Grondwet ontleende ver-

1) Dit sluit natuurlijk niet uit dat bepaalde takken van dienst, die elk Departement vroeger zelf beheerde, gecentraliseerd kunnen worden bij het Departement van Financiën om op een bepaald gebied eenheid van beleid te verzekeren. De begrooting toch is niets anders dan de neerslag van de werkzaamheden die elk Departement verricht; wordt, krachtens art. 77 der Grondwet, in de verdeeling van werkzaamheden verandering gebracht, dan heeft de indeeling der begrooting zich naar den nieuwen toestand te richten. Een goed voorbeeld levert de instelling van den Rijksgebouwendienst bij K.B. van 29 Juli 1922 Stbl. no. 470. Men vgl. ter toelichting van zijn strekking de M.v.A. 2e Kamer betr. de opheffing van het Bouwfonds voor de Departementen van Binnenlandsche Zaken en Landbouw en Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (Bijl. Hand. 2e Kamer 1926/'27, no. 181, 5). Interessant is ook de centralisatie van den Rijksbetalingsdienst; vgl. M.v.A. 2e Kamer Hoofdstuk VIIB der Staatsbegrooting voor 1926 en W. Somers in Econ. Stat. Berichten 1926, blz. 1140.

[p. 375]

onderstelling, waarvan ik boven uitging, te weten dat de ministers gelijkgerechtigd zijn en elk individueel verantwoordelijk voor het wel en wee van zijn departement, aan de werkelijkheid, aan de praktijk van het staatsleven? Wie geen vreemdeling is op het gebied van het staatsrecht, weet dat dit slechts zeer ten deele het geval is en dat men juist bij ons onderwerp te maken heeft met een klassiek voorbeeld van de ontwikkeling, naast en tegen het geschreven recht, van die staatkundige gebruiken, die ‘conventions’ zooals men ze in Engeland noemt, welke velen tegenwoordig niet langer als gedragingen van zuiver feitelijken aard beschouwd willen zien, maar als ongeschreven recht in het staatsrecht willen inlijven. Zoodoende behoef ik hierbij niet lang stil te staan. Met de verdwijning van het persoonlijk gouvernement des Konings - met diens toenmalige verhouding tot de ministers laat zich op zeer leerzame wijze de huidige positie van den Gouverneur-Generaal van Ned.-Indië tegenover de departementshoofden vergelijken¹⁾ - deed zich vanzelf de behoefte gevoelen aan een op andere wijze dan door diens persoonlijke leiding verzekerde eenheid der regeeringsbeginselen, na de invoering van het parlementaire stelsel hier te lande natuurlijk in nog versterkte mate. Op tweeërlei wijze had deze behoefte bevredigd kunnen worden: òf door een ministerie met een kanselier aan het hoofd, die, zooals in Duitschland²⁾, de algemeene beginselen aangeeft, welke ieder minister bij het beheer van zijn departement in acht zal moeten nemen; òf door de ministers in rade te vereenigen en al wat het algemeen staatkundig beleid raakt, aan deze collegiale instantie te onderwerpen. Men weet dat de ontwikkeling ten onzent in de tweede richting is gegaan. Men moge den Ministerraad als een Staatslichaam willen beschouwen of niet, een feit is het, dat hij het algemeen regeeringsbeleid vaststelt en dat het ministerie in zijn geheel verantwoordelijk is voor de beslissingen, die dit

1) Vgl. Verslag van de Cie. tot herziening van de staatsinrichting van Ned. Indië, 1920, blz. 80 vlg.

2) Art. 56 der Grondwet van 11 Aug. 1919 bepaalt: ‘Der Reichskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür gegenüber dem Reichstag die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Reichsminister den ihm anvertrauten Geschäftszweig selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Reichstag’.

[p. 376]

algemeen beleid betreffen. Naast de individueele verantwoordelijkheid van den leider van een bepaald departement heeft de praktijk geplaatst de solidaire verantwoordelijkheid van het geheele ministerie. Waar de grens tusschen beide ligt, is uiteraard niet met nauwkeurigheid aan te geven, daar dit veelal een beleidsvraag uitmaakt en als zoodanig van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld. Vergelijkt men intusschen het Reglement van Orde voor den Raad van Ministers, vastgesteld bij K.B. van 27 Sept. 1905, met de latere dienaangaande bekend geworden aanvullende regelingen,¹⁾ dan valt niet te ontkennen dat het daarbij blijkbaar het streven is geweest meer dan voorheen binnen den kring van het algemeen beleid te betrekken.

In het bijzonder zal het hier geschetste verloop van zaken ertoe kunnen bijdragen de boven aangewezen moeilijkheden en tegenstrijdigheden in de verhouding van den Minister van Financiën tot zijn ambtgenooten als het ware in een hoogere eenheid op te heffen en eventueele conflicten te vereffenen. Want zoo er iets tot het algemeen regeeringsbeleid behoort, is het zeker het financieel beleid, aangezien alle departementen daarbij geïnteresseerd zijn en in hun werkzaamheden afhankelijk van de beschikbare middelen. Doordat bijna elke regeeringsdaad een financieele zijde heeft, komt de Minister van Financiën met nagenoeg het geheele regeeringsbeleid in aanraking en het is daarom niet te verwonderen, dat dit in de praktijk tot een zeker prerogatief van dien Minister geleid heeft, in dien zin, dat hij, vóórdat de beslissing valt, in een reeks van gevallen zijn gevoelen over de financieele consequenties moet uitspreken. Men zou hier te pas kunnen brengen wat mr. Kan in ander verband zeide: ‘De macht bij welke de hoogste beschikking over den nervus rerum in den staat berust, oefent eene suprematie over alle takken van bestuur, welke bezwaarlijk ontkend kan worden.’²⁾ Een regeling in dien zin kwam dan ook reeds tot stand onder het eerste ministerie -

1) Zie het K.B. van 13 Sept. 1918 no. 38 (Staatscourant no. 215) en de na te noemen regeling betr. de verhouding van den Minister van Financiën tot de overige Ministers. Vgl. ook Kranenburg, Het Ned. Staatsrecht, I, blz. 167 vlg.

2) Zie: mr. J.B. Kan, De comptabiliteit in het staatsbestuur, 1896, blz. 1.

[p. 377]

Ruys de Beerenbrouck, blijkens de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer over hoofdstuk I der Staatsbegrooting voor 1919.¹⁾ Ik ontleen hieraan: 1^o. dat alle wetsontwerpen en andere voorstellen, die bij de leden van den Ministerraad in circulatie worden gegeven, in de eerste plaats worden toegezonden aan den Minister van Financiën; 2^o. dat bij het schriftelijk of mondeling overleg met de Staten-Generaal geen toezeggingen, welke tot vermeerdering der staatsuitgaven kunnen leiden, worden gedaan dan na goedkeuring van den Minister van Financiën of van den Raad van Ministers; 3^o. dat geen wijzigingen in wetsontwerpen door een Minister worden aangebracht, noch amendementen worden overgenomen, indien die wijzigingen of amendementen tot verhooging van de staatsuitgaven kunnen leiden, een en ander behoudens voorafgaande goedkeuring van den Minister van Financiën of van den Raad van Ministers. Men zal bemerken dat het laatste woord hier niet aan den Minister van Financiën is, maar aan den Ministerraad. Dekt de meerderheid van dien Raad hetzij den Minister van Financiën hetzij den anderen betrokken Minister met haar votum, dan herneemt de individueele verantwoordelijkheid haar rechten en zal degeen die in het ongelijk werd gesteld, zich moeten beraden of hij de gevallen beslissing met zijn verantwoordelijkheid kan overeenbrengen of dient af te treden, zooals de heer de Geer in den zomer van 1923 deed na de beslissing van den Ministerraad over de indiening van het ontwerp-Vlootwet. Een soortgelijke regeling bestaat in Engeland, waarbij verschil van meening tusschen de Treasury en het betrokken departement de Premier en in hoogste instantie het kabinet beslist.²⁾

Men zou reeds uit een oogpunt van continuiteit mogen verwachten dat het aanhangig ontwerp-Comptabiliteitswet - ik hervat na vorenstaande uitweiding de behandeling van de boven gestelde vraag of een absoluut veto van den Minister van Financiën te aanvaarden zou zijn - zich zou aansluiten bij den langs den weg der praktijk gegroeiden toestand, die, naar het mij in alle bescheidenheid wil voorkomen, een zeer plausibele oplossing van de bovenaangegeven staatsrechtelijke

1) Hand. 1e Kamer 1918-1919, blz. 140/1.

2) Vgl. A.L. Lowell, The government of England, I, 1921, p. 75/6.

[p. 378]

moeilijkheid aan de hand doet. Deze verwachting blijkt echter ijdel. Art. 11, derde lid, van het ontwerp wil een oplossing forceeren in dezen zin dat de Minister van Financiën en hij alleen verantwoordelijk wordt gesteld voor de opneming van de financieele voorstellen zijner collega's in de Staatsbegrooting. Ik beschouw dit als een tred terug in de ontwikkeling van ons Staatsbestuur. Om meer dan één reden verdient, naar mij wil toeschijnen, deze oplossing geen aanbeveling.

Gelijk ik reeds opmerkte, heeft men hier te lande den waarborg voor de eenheid van het regeeringsbeleid niet gezocht in een boven de overige ministers geplaatsten kanselier, maar in een collectieve verantwoordelijkheid naast de individueele. Men ging daarbij uit van het juiste denkbeeld, dat de beslissing over tal van zaken, die formeel bij één departement behooren, van principieele beteekenis is te achten voor de signatuur van het geheele kabinet, zoodat het kabinet als geheel daarvoor dan ook de verantwoordelijkheid behoort te dragen. Het financieel beleid behoort ongetwijfeld tot die aangelegenheden van primordiale beteekenis. Wordt nu aan één Minister het recht toegekend om uit financieel oogpunt tegen de door alle andere departementen voorgestelde maatregelen bezwaar te maken, zonder de mogelijkheid van appèl, dan wordt daardoor feitelijk de beoordeeling van het geheele regeeringsbeleid in zijn hand gelegd. Schijnt het reeds op zichzelf niet wenschelijk één Minister een boven die van zijn ambtgenooten bevoorrechte positie te geven, in het bijzonder is het principieel onjuist een dergelijke positie aan den Minister van Financiën toe te kennen niet in zijn hoedanigheid van leider van het kabinet, maar juist als hoofd van het schatkistdepartement. Het staatkundig beleid is nu eenmaal niet uitsluitend een financieel beleid, al spelen de financiën er uiteraard een zeer belangrijke rol in. Immers de financiën zijn slechts een der middelen, waarmede de Staat de zichzelf gestelde doeleinden zoekt te verwezenlijken, een doel op zichzelf zijn zij niet. Wanneer moet worden beslist of de werkzaamheid van den Staat zich in de eerste plaats moet richten op de behartiging van opvoedkundige of justitieele belangen dan wel op een krachtige sociale wetgeving of op uitbreiding onzer militaire verdedigingsmiddelen, dan leeren financieele overwegingen u dienaangaande niets, maar

[p. 379]

geeft de overwaarde den doorslag, die men aan dit of dat belang in verhouding tot de andere toekent. En is er geen geld beschikbaar om verschillende belangen, die men op zichzelf beschouwd gelijkwaardig acht, gelijktijdig te behartigen, dan behoort de beslissing over de vraag of - om een paar actueele voorbeelden te noemen - de wederinvoering van het zevende leerjaar of de uitvoering der Psychopathenwetten den voorrang moet hebben, toch waarlijk niet alleen op grond van financieele overwegingen te geschieden, wat trouwens - tenzij men alleen vraagt welke van beide maatregelen het minst zou kosten - een onmogelijkheid is. In een dergelijk dilemma behoort niet één Minister, maar de Regeering in haar geheel een beslissing te nemen.

Wordt het zwaartepunt van het regeeringsbeleid naar het financieel beleid verlegd, dan moet deze versterking van den invloed van het Departement van Financiën - de geschiedenis der laatste jaren heeft dit overtuigend aangetoond - in politiek opzicht vrijwel automatisch het vèrreikende gevolg hebben, dat voortaan de Minister van Financiën steeds de leider van het ministerie zal zijn. Langs een omweg zal zoodoende - lijnrecht in strijd met de staatsrechtelijke ontwikkeling ten onzent - een kanselierschap zijn weg vinden naar onze staatsinstellingen. Er zullen dan als het ware twee soorten van ministers zijn, de Minister van Financiën, alleen verantwoordelijk aan de Staten-Generaal, en de overige ministers, in de eerste plaats verantwoordelijk aan den Minister van Financiën.¹⁾ Is het, zelfs als men zou willen aannemen dat hier te lande de figuur van den Minister-President zooals het buitenland hem kent, geen onbekende is, raadzaam bij voorbaat slechts één antwoord mogelijk te maken op de vraag welk departement de leiders van toekomstige kabinetten zullen moeten beheeren, afgezien nog van de moeilijkheid dat degeen, die door de staatkundige omstandigheden, waaronder

1) Met het oog op deze consequentie zal minister de Vries bij zijn toelichting op bovenbedoelde regeling van de verhouding der andere ministers tot den Minister van Financiën (Hand. 1e Kamer 1918/9, blz. 140 vlg.) hebben geschreven: ‘Bij verschil van opinie dient de zaak aan het oordeel van de Ministers gezamenlijk te worden onderworpen. Een recht van veto alleen aan den Minister van Financiën toe te kennen, zou niet steunen op de Grondwet.’

[p. 380]

een bepaald kabinet gevormd wordt, tot leider daarvan wordt aangewezen, niet steeds een financieele specialiteit behoeft te zijn?

Een bijkomend bezwaar betreft een geheel andere kwestie, een van psychologischen aard. Een goed Minister van Financiën moet ook zijn ambtgenooten van den eisch van spaarzaamheid weten te doordringen, zoodat zij zich medeverantwoordelijk voelen voor den staat van 's lands financiën. Zal de verantwoordelijkheid voor de financieele zijde van het regeeringsbeleid door de wet geheel en uitsluitend op de schouders van het Departement van Financiën worden gelegd, dan zal deze omstandigheid het bij de andere departementen vaak toch al niet bovenmatig ontwikkelde streven naar spaarzaamheid niet aanwakkeren. Integendeel, men zal gaan redeneeren: wij kunnen voor dit of dat licht een post op de begrooting uittrekken, Financiën is er ook nog en dat moet dan maar bezwaar maken. Het is een algemeen menschelijk verschijnsel dat men overvraagt, als men bevreesd is niet genoeg te zullen krijgen. Zullen de Ministers en hun ambtenaren deze neiging bij zichzelf weten te onderdrukken? Zoo neen, dan bestaat groote kans dat de voorgestelde regeling, die zeker in de voornaamste plaats aan het streven naar bezuiniging haar aanzijn dankt, haar doel goeddeels mist.

Men stelt zich tegenwoordig algemeen op het standpunt dat de wetgever ‘in hoofdzaak regelend heeft op te treden’, gelijk de toelichting op het onlangs ingediend ontwerp tot nadere regeling van de collectieve arbeidsovereenkomst het uitdrukt.¹⁾ Hierin ligt tweeërlei opgesloten. Eenerzijds dat de wet niet moet afdalen in details, daar deze, mede omdat zij vaak van hoogst technischen aard zijn en de regeling, waarin zij voorkomen, naar bevind van zaken spoedig gewijzigd moet kunnen worden, doelmatiger worden ondergebracht in een voor snelle herziening vatbaren algemeenen maatregel van bestuur dan in een wet, waarvan de wijziging uiteraard met veel tijdverlies gepaard moet gaan. Anderzijds dat de wetgever alleen een algemeen richtsnoer moet aangeven voor het te voeren beleid, maar zich dient te onthouden van de oplossing van concrete belangenconflicten. Hij behoort slechts de

1) Zie Bijlagen Handel. 2e Kamer 1926/7 no. 166,3.

[p. 381]

noodige bevoegdheden ter beschikking te stellen van administratie of rechter of, waar het een privaatrechtelijke regeling van niet-dwingend karakter geldt, van partijen. Binnen het kader der algemeene wettelijke beginselen zullen deze dan, gewapend met de wettelijke bevoegdheden, de vragen die de praktijk doet rijzen, moeten beslissen naar eigen inzicht.¹⁾ Zeer in het bijzonder geldt dit voor wetten die voornamelijk of uitsluitend bepalingen van formeelen aard inhouden, mogen dit regels van procesrecht zijn in eigenlijken zin - burgerlijke rechtsvordering, strafvordering of administratieve rechtspraak - of voorschriften waaraan de administratie bij de behartiging van de haar toevertrouwde belangen onderworpen is. Aan dergelijke bepalingen mag men den eisch stellen, dat zij alle betrokken belangen zoo goed mogelijk recht doen wedervaren, alvorens een beslissing genomen wordt; de toeleg mag nooit zijn bij voorbaat het een of ander belang een bevoorrechte positie te geven.

Tegen dit elementaire beginsel van wetgevingspolitiek zondigt de hierboven besproken regeling in het ontwerp-Comptabiliteitswet. Zij zondigt er in de eerste plaats tegen, doordat zij de verhoudingen binnen toekomstige ministeries - een beleidsvraag bij uitstek! - voorgoed, zij moge het dan niet uitdrukkelijk zeggen, in een bepaalde schablone zal persen; zij zondigt er voorts tegen doordat zij één belang, het financieele, alle andere doet primeeren zonder een oplossing van eventueele conflicten - wederom een typisch voorbeeld van een beleidsvraag! - te waarborgen, waarbij het voor het algemeen beleid verantwoordelijk orgaan de finale beslissing heeft. Wat des te meer te verwonderen is, als men in de toelichting, aangaande de al of niet wenschelijkheid van voorschriften tot instandhouding van het Staatsvermogen, leest dat ‘de wet omtrent dergelijke vraagstukken, welke geheel vallen binnen de sfeer van het regeeringsbeleid, geen algemeen bindende wettelijke regelen kan stellen.’

1) Dit kan soms zoo ver gaan dat men aan de wet in het geheel geen houvast heeft. Een goed voorbeeld levert de gewijzigde ‘Wet Openbare Vervoermiddelen’ (Stbl. no. 321 van 1926) met haar vergunningstelsel voor autobussen, ten aanzien waarvan in de praktijk zich dientengevolge groote moeilijkheden voordoen.

[p. 382]

Of zijn mijn verwachtingen ten aanzien van de gevolgen van het ontwerp, wanneer het ongewijzigd tot wet zal zijn verheven, ongegrond en laat het ruimte voor de opkomst van ‘conventions’, die - in overeenstemming met de staatsrechtelijke ontwikkeling tot op heden - het schijnbaar absoluut veto van den Minister van Financiën in de praktijk tot een opschortend veto zullen maken, dat slechts effect zal hebben, wanneer de meerderheid van den Raad van Ministers zich achter den Minister van Financiën plaatst? Of tot een veto, dat slechts zal worden gehanteerd, wanneer de meerderheid van den Ministerraad vooraf haar instemming daarmede te kennen heeft gegeven? Ik moet erkennen, dat, wanneer dit als zeker te verwachten was, mijn bezwaren tegen de voorgestelde regeling grootendeels zouden wegvallen. Maar één bezwaar zou ook dan resten en wel een bezwaar van niet uitsluitend formeelen aard. Zooals boven reeds werd opgemerkt, dient het ontwerp zichzelf als volledig aan, zoodat de ontwerper blijkbaar niet aan een aanvullende gewoonterechtelijke praktijk gedacht heeft. Het is intusschen van algemeene bekendheid dat zoo goed als geen wet in de toepassing niet geleidelijk langs den weg der interpretatie allerlei veranderingen ondergaat, met het gevolg dat steeds meer niet de abstracte wettelijke normen belangstelling inboezemen, maar de praktijk, die zich daaromheen genesteld heeft. Gaat het echter aan om reeds bij voorbaat daarop te rekenen en een regeling, die naar de letter onaannemelijk is, ongewijzigd te laten, omdat men verwacht dat de praktijk haar ‘verstandig’ zal toepassen? Ik zou meenen van niet. En deze overweging geldt des te sterker, wanneer het, zooals hier, volstrekt niet zeker is dat die verwachting niet zal worden beschaamd. Onze houding tegenover een wetsontwerp is noodzakelijk een andere dan tegenover een eenmaal bestaande wet die slecht moge zijn, maar niettemin in het Staatsblad staat en moet worden uitgevoerd. In dit laatste geval mag, of liever: moet, men op de praktijk vertrouwen of, zelf met de uitvoering belast, trachten desondanks deze uitvoering zoo bevredigend mogelijk te maken. Maar kritiek op een ontwerp stelt andere eischen.

In welken zin moet het ontwerp-Comptabiliteitswet dan worden gewijzigd? Moet uitdrukkelijk bepaald worden dat,

[p. 383]

indien de Minister van Financiën bezwaar blijft maken tegen een voorgestelde uitgave, de Raad van Ministers in hoogste instantie beslist? Hier ontstaat een eigenaardige moeilijkheid. Men komt voor de vraag te staan of men, door in de wet van den Ministerraad te spreken, in het geschreven recht moet inlijven wat zich sinds jaar en dag langs den weg der praktijk ontwikkeld heeft. Een ontkennend antwoord is hier wellicht het voorzichtigste, vooral ook omdat een Comptabiliteitswet niet de plaats is om incidenteel over een dergelijk vraagstuk te beslissen. Het gevolg hiervan moet zijn dat de derde alinea van art. 11 van het ontwerp eenvoudigweg komt te vervallen.

Eenig bezwaar levert dit, naar mij voorkomt, niet op. Art. 11 blijft dan wat het in het kader van een Comptabiliteitswet moet zijn: een zuiver administratief-comptabel voorschrift, terwijl zich ongetwijfeld voor de oplossing der staatkundige moeilijkheden waarmede de opstelling van het ontwerp-Staatsbegrooting gepaard kan gaan, vanzelf zekere ongeschreven regels zullen ontwikkelen, die soepelheid genoeg zullen bezitten om het beleidskarakter van een dergelijke oplossing tot zijn recht te laten komen. De door mij bepleite wijziging kan trouwens te minder bezwaar opleveren, wanneer men bedenkt dat de voorgestelde regeling de verhouding van den Minister van Financiën tot de overige ministers uiteraard slechts zeer ten deele kon omschrijven en dat niet het minst belangrijke gedeelte er buiten moest vallen.¹⁾ Het komt mij namelijk voor dat het oogenschijnlijk zich over alle posten der begrooting uitstrekkend toezicht op de ramingen een aanzienlijke beperking ondergaat, wanneer men rekening houdt met den tweeledigen aard van een begrootingswet.

De Staatsbegrooting bevat niet alleen posten, waarvan zij bij uitsluiting den grondslag vormt. Zij bevat ook tal van uitgaven, die de neerslag zijn van algemeene wettelijke regelingen, die geldelijke verplichtingen op den Staat hebben

1) Ik heb hier niet het oog op suppletoire begrootingsontwerpen, al is het een opvallende leemte dat het ontwerp daarvan niet rept. Is toezicht van den Minister van Financiën noodig, dan geldt dit a fortiori voor aanvullende begrootingsontwerpen, daar de praktijk van dit instituut nu niet juist bevredigend mag heeten. Zie mijn: Grondwetsherziening 1917 en 1922, 1925, blz. 256. Maar dit zou verholpen kunnen worden door het wetsontwerp alsnog aan te vullen met een desbetreffende bepaling.

[p. 384]

gelegd en voor den begrootingswetgever onaantastbaar zijn. Men denke bijv. aan de wetten, die de personeelsformatie en de jaarwedden der rechterlijke macht regelen; aan wetten die, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan, een recht scheppen op vergoedingen of bijdragen van Rijkswege, zooals de onderwijswetten; aan wetten eindelijk tot verleening van een subsidie of een renteloos voorschot. Evenmin als naar goede constitutioneele beginselen de Tweede Kamer door afstemming of vermindering van een op een wet gebaseerden post deze wet mag ‘droogleggen’, zal de Minister van Financiën aan dergelijke posten bezwaren tegen de ontwerp-begrootingen zijner collega's mogen ontleenen. Hier helpt, als het kwaad eenmaal gesticht is en de ‘dure’ wet moet worden geëerbiedigd, slechts één middel: het in de laatste jaren meer dan eens toegepaste middel van het ‘stopwetje’, waardoor de uitvoering van de betreffende wet geheel of gedeeltelijk voor bepaalden of onbepaalden tijd wordt geschorst.¹⁾ Dergelijke gebeurlijkheden dienen echter vermeden te worden, voorzoover zij tenminste te vermijden zijn, door stelselmatig voorafgaand overleg over de financieele gevolgen van in te dienen wetsontwerpen, in den geest van de bovenaangehaalde regeling van het eerste ministerie-Ruys de Beerenbrouck. Maar dit is een aangelegenheid, die, hoe wenschelijk regeling ervan op zichzelf ook moge zijn, niet in een Comptabiliteitswet thuishoort. Waar zoodoende in mijn gedachtengang een belangrijk deel van de onderhavige materie toch ongecodificeerd zou blijven, kan, dunkt mij, er geen bezwaar tegen bestaan ook voor die posten der begrooting, waarop het toezicht op de ramingen wel van toepassing is, geen uitdrukkelijke regeling in het ontwerp op te nemen en derhalve de materie in haar geheel aan de interdepartementale praktijk over te laten. Weliswaar geeft een dergelijke handelwijze niet de volstrekte zekerheid dat deze praktijk zich zal blijven bewegen in de richting, waarin onze staatsinstellingen zich tot dusver hebben bewogen. Maar de Comptabiliteitswet zal dan ook niet een

1) Men zie o.m. de wetten van 28 Juli 1924 Stbl. nos. 367 en 376, resp. betreffende Rijkssubsidie voor nijverheidsscholen en voor hoogere burgerscholen en gymnasia.

[p. 385]

aanknoopingspunt bieden voor een ontwikkeling der praktijk in een richting, die naar mijn meening moet worden veroordeeld. Reeds dit zou een belangrijke verbetering van het ontwerp zijn.

Leeuwarden, Dec. 1926/Jan. 1927.

F.J.A. Huart.