De Gids. Jaargang 91

[p. 307]

De Volkenbond en het verdrag met België.

Reeds verscheidene malen kwam in den strijd over het Nederlandsch-Belgische Verdrag eene eventueele bemoeiing van den Volkenbond ter sprake. In October 1926 deed in de Nederlandsche pers een, uit Genève afkomstig, bericht de ronde, dat België, indien de Nederlandsche Staten-Generaal het tractaat weigerden goed te keuren, de zaak voor den Volkenbond zou brengen. Van officieele Belgische zijde is op dit bericht echter een démenti gevolgd.

In zijn boek ‘Nederland en België’¹⁾ brengt Prof. Colenbrander de inmenging van Genève ook ter sprake. Op pag. 137, waar de schrijver de stelling van Minister van Karnebeek weerlegt, dat aanneming van het verdrag misschien eerst in de verre toekomst nadeel zal berokkenen terwijl verwerping zich aanstonds zal wreken, wijst hij erop, dat de Volkenbond zich uitsluitend mengen kan in gevallen van beweerde tractaatsschending of agressie, maar ‘niet in weigering van wat alsnog, krachtens alle geldend recht, aan Nederland's vrijmachtige beslissing staat.’

In het Tijdschrift ‘De Volkenbond’²⁾ noemt Dr. E. van Raalte dit eene onbegrijpelijke bewering, die te danken is aan het feit, ‘dat Prof. Colenbrander de stelling wenscht neer te slaan, die door sommigen wel verkondigd is, als zou bij verwerping van het ontwerp-tractaat, en dus bij handhaving van den ouden toestand van 1839, de Nederlandsch-Belgische kwestie wel eens voor den Volkenbond kunnen komen.’ De Heer van Raalte vervolgt dan:

1) Martinus Nijhoff, den Haag 1927.

2) Tweede Jaargang, No. 4, pag. 117.

[p. 308]

De hooggeleerde schrijver loochent dit, maar het wil mij voorkomen, dat hij hier de plank glad mis slaat. Hem zij eens ter lezing aanbevolen art. 11, tweede lid, en bovendien art. 19 van het Handvest......
Men versta mij wel: ik acht het verkeerd in den strijd over het tractaat, dreigend met deze bepaling te schermen, doch aan den anderen kant ware het dwaasheid te willen ontkennen, dat eene mogelijkheid, zooals hier bedoeld, zich zou kunnen voordoen. Enfin, zelfs de goede Homerus deed wel eens een dutje en dus mag zich Prof. Colenbrander, wien men toch overigens kwalijk het epitheton wakker kan onthouden, deze weelde ook wel eens veroorloven: maar gedut heeft hij, toen hij de hier aangehaalde zinsnede aan zijn pen liet ontvloeien.

In verband met deze twee zoo tegenstrijdige uitlatingen is het niet zonder belang eens na te gaan, wat de Volkenbond bij eene eventueele verwerping van het ontwerp-tractaat door Nederland kan doen. Den aandachtigen lezer zal het intusschen niet zijn ontgaan, dat er tusschen de uitlatingen van Prof. Colenbrander en die van den Heer van Raalte maar een betrekkelijke tegenstrijdigheid bestaat. Eerstgenoemde spreekt over de eventueele nadeelen van verwerping van het tractaat, over een ‘dagen’ van Nederland voor den Volkenbond, over inmenging bij tractaatsschending en agressie; uit deze woorden in hun onderling verband beschouwd, volgt, dunkt me, duidelijk, dat hier gedoeld wordt op de mogelijkheid, als zoude de Volkenbond Nederland tot goedkeuring van het ontwerp, zooals het daar ligt, kunnen dwingen.

Dr. van Raalte daarentegen spreekt over een ‘voor den Volkenbond komen,’ wat niet alleen dwang in zich kan sluiten, doch evenzeer: bemiddeling. Hij geeft dus aan de bemoeiing van den Volkenbond een veel ruimere beteekenis dan Prof. Colenbrander deed, waardoor hij aan diens betoog een verkeerde uitlegging geeft. Ik mag niet veronderstellen, dat de Heer van Raalte zich schuldig heeft willen maken aan een spelen met woorden. Is hij dan misschien zelf al schrijvende overmand door het ‘Homerisch dutje’, waarvan hij Prof. Colenbrander verdenkt? Of heeft hij zich vergist in de juiste strekking der artikelen 11, tweede lid, en 19 van het Handvest?

Art. 11, tweede lid, luidt:

Il est, en outre, déclaré que tout Membre de la Société a le droit, à titre amical, d'appeler l'attention de l'Assemblée ou du Conseil sur toute circonstance de nature à affecter les relations internationales et qui menace par suite de troubler la paix ou la bonne entente entre nations dont la paix dépend.

[p. 309]

Aangenomen nu, dat, na verwerping van het ontwerpverdrag door Nederland, één der Leden van den Volkenbond de aandacht van Vergadering of Raad vestigt op de Nederlandsch-Belgische verhouding, wat zal daar dan het gevolg van zijn? Waarschijnlijk dit, dat België en Nederland uitgenoodigd worden hun standpunt uiteen te zetten. Wellicht zal België dan met dezelfde jeremiades voor den dag komen, die het in 1919 te Parijs liet hooren. Aan Nederland zal het nu gemakkelijker vallen dan destijds, de klachten van België tot hunne ware grootte terug te brengen.

De Volkenbond kan vervolgens eene commissie benoemen, die over de zaak in haar geheel of over bepaald aangegeven punten advies kan uitbrengen. Doch een dergelijke commissie kan alleen tot stand komen, indien Nederland uitdrukkelijk daarin toestemt en aan haar rapport zijn Nederland noch België ook maar in het minst gebonden. Veel nut hoeft men er overigens niet van te verwachten, want, komt de commissie tot de conclusie, dat Nederland tot ratificatie van het ontwerp-tractaat behoort over te gaan, dan kan dit land zich bezwaarlijk daarbij neerleggen; waar het eenmaal het tractaat heeft verworpen, kan het moeilijk een advies opvolgen, dat tot aanvaarding van het verdrag concludeert. Geeft aan den anderen kant de commissie te kennen, dat het tractaat voor Nederland inderdaad een ‘pactum leoninum’ is, dan zal België zich verzetten. Den eenigen uitweg uit deze moeilijkheden geven nieuwe onderhandelingen tusschen de beide staten, al of niet onder de auspiciën der door den Volkenbond benoemde commissie.

Nu kunnen Nederland en België niet alleen in de benoeming eener commissie toestemmen, zij kunnen tevens overeenkomen, dat haar rapport bindend zal zijn. Dan maakt men er dus arbitrage van, doch deze kan net zoo goed zonder toedoen van den Volkenbond plaats hebben. Ook in dit geval kan Nederland mijns inziens gerust zijn. Stel men legt aan deze commissie de vraag voor, of, naar modern Volkenrecht, Nederland zijne medewerking behoort te verleenen aan den aanleg van een kanaal Antwerpen-Moerdijk, zooals dat in het tractaat is ontworpen; dan kan ik niet aannemen, dat hierop een bevestigend antwoord gegeven zou worden. Het aanleggen van

[p. 310]

een kanaal behoort (gelukkig!) nog tot de uitsluitende competentie van den staat, op wiens territoir het kanaal gegraven moet worden. Geene commissie uit den Volkenbond, geen arbiter, geen internationaal jurist zou de uitspraak durven geven, dat het hedendaagsche Volkenrecht Nederland tot het graven van een dergelijk kanaal noopt. Men zou een precedent scheppen, waarvan de draagwijdte niet was te overzien. Waar zou het heen moeten, indien ieder land het recht kreeg, over het territoir van een anderen staat, terwille van een vluggere verbinding, een kanaal te graven?

Nog eene andere mogelijkheid is deze, dat de Volkenbond eene commissie instelt, die tusschen Nederland en België zal bemiddelen. Dan valt men echter terug tot nieuwe onderhandelingen, welke even goed direct tusschen Nederland en België gevoerd kunnen worden. De practijk tusschen de jaren 1919 en 1924 heeft dat voldoende bewezen!

Ik wil niet veronderstellen, dat België, bij eene eventueele verwerping van het Verdrag door de Eerste Kamer, de bedreiging van de Brusselsche ‘Standaard’, ‘dat Vlaanderen in de bres zal springen om, zooals weleer, knellende banden met sterke hand te verbreken’ ten uitvoer zal leggen. Dan zou het eerste lid van art. 11 van het Volkenbondspact toepasselijk worden:

Il est expressément déclaré que toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des Membres de la Société, intéresse la Société tout entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la Paix des Nations. En pareil cas, le Secrétaire général convoque immédiatement le Conseil, à la demande de tout Membre de la Société.

België zou zoodoende niet veel verder komen, omdat de Volkenbond onmiddellijk zou ingrijpen en gelasten, dat België de vijandelijkheden staakt. Is hieraan gevolg gegeven, dan zal men tot nieuwe onderhandelingen moeten komen, die aan Nederland, tegen zijn wil, niet de minste verplichting kunnen opleggen. Dat België daarbij in het ongelijk gesteld zou worden, behoeft wel geen betoog; het kan geen enkele reden aanvoeren, die geweld zou rechtvaardigen. Het heeft gedurende bijna een eeuw onder het régime van 1839 geleefd en goed geleefd, er

[p. 311]

bestaat dus geen enkele grond, om op gewelddadige wijze aan dat régime een einde te maken.

Daar komt nog bij, dat Nederland zich in het geheel niet verzet tegen eene wijziging van het tractaat van 1839; het is alleen maar de vraag, hoe die wijziging zal geschieden en daarover kunnen partijen het niet eens worden. Dit kan echter voor België nimmer een geldigen reden opleveren voor gewelddadig optreden; het zou zich dan schuldig maken aan eene eigenrichting, die onder de gelding van het Volkenbondspact onmogelijk geduld kan worden.

Het is natuurlijk niet doenlijk alle mogelijkheden na te gaan, die zich bij eene toepassing van zoowel het eerste als het tweede lid van art. 11 kunnen voordoen. Vooral met eene tegenpartij als België kan men in dat opzicht nog voor verrassingen komen te staan. Het eenige, dat echter met zekerheid valt te zeggen, is, dat de Volkenbond op grond van art. 11 Nederland nooit eenig tractaat met België kan opdringen; steeds is voor eene oplossing van het geschil de vrije toestemming van Nederland noodig. En speciaal wat art. 11, tweede lid, betreft, heeft de praktijk dat duidelijk aangetoond. Den 19den Juni 1920 bracht Lord Curzon krachtens het hier genoemde lid het geschil tusschen Zweden en Finland aangaande de Alands-eilanden onder de aandacht van den Raad. De controverse werd door den Raad tot oplossing gebracht met de vrije medewerking der partijen, zonder dat er van eenigen dwang sprake was.

Het andere artikel van het Handvest, dat Dr. van Raalte Prof. Colenbrander ter lezing aanbeval, is art. 19:

L'Assemblée peut, de temps à autre, inviter les Membres de la Société à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables ainsi que des situations internationales, dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde.

Oogenschijnlijk komt men met dit artikel verder, maar zal het ook in wezen België nader tot het doel brengen? Het komt mij niet twijfelachtig voor, dat het antwoord ontkennend moet luiden en wel in de eerste plaats, omdat art. 19 als ‘lex specialis’ van art. 11, tweede lid, aan hetzelfde euvel lijdt als dit laatste, n.l. dat de Volkenbond geen bindende beslissing kan nemen zonder medewerking der daarbij betrokken partijen.

[p. 312]

Maar ten tweede: Indien Nederland weigert het ontwerptractaat te ratificeeren, dan blijft het tractaat van 1839 van kracht. Is dat verdrag onuitvoerbaar geworden, heeft men hier een internationale toestand, welks handhaving den wereldvrede in gevaar brengt? Zeker, men kan volkomen toegeven, dat enkele bepalingen van het tractaat van 1839 niet langer uitvoerbaar zijn, zooals die omtrent de neutraliteit van België, het verbod, dat Antwerpen oorlogshaven kan zijn. Maar is daarom het geheele tractaat onuitvoerbaar? Men zou zulks kunnen beweren van het verdrag, dat in 1839 tusschen België en de Mogendheden werd gesloten, omdat dit uitsluitend het oog had op de, thans vervallen, neutraliteit van België; het tractaat echter, dat dit land met Nederland sloot, had niet zoozeer betrekking op de neutraliteit als wel op de scheidingsregeling en daarvan is eenige onuitvoerbaarheid niet aangetoond.

Men zou dus kunnen volstaan met het schrappen van de bepalingen omtrent de Belgische neutraliteit en het Antwerpen-oorlogshaven-verbod uit het tractaat van 1839 en de rest te laten zooals het is.

Doch laten we nu eens aannemen, dat inderdaad ook die rest algemeen als onuitvoerbaar, de internationale toestand als gevaarlijk voor den vrede wordt erkend, kan dan de Assemblée aan Nederland bevelen het ontwerp-verdrag aan te nemen, of desnoods een gewijzigde editie ervan? Neen immers! De Assemblée heeft geen wetgevende macht, heeft dus geenszins de bevoegdheid aan Nederland en België voor te schrijven, wat in de toekomst tusschen beide staten Recht zal zijn. Het eenige, wat de Assemblée kan doen, is aan beide partijen een oplossing aan te bevelen, doch zoowel aan Nederland als aan België staat het vrij te beslissen, of zij zich er naar gedragen zullen. Deze staten moeten dus alweer hun toevlucht nemen tot nieuwe onderhandelingen.

Evenals bij art. 11 kan ook hier de praktijk de weergegeven interpretatie van art. 19 staven. Op de Eerste Bondsvergadering wenschte Bolivia, zich beroepende op art. 19, het verdrag, in 1904 met Chili gesloten, aan eene herziening te onderwerpen. De Tweede Bondsvergadering stelde eene commissie van juristen in, bestaande uit de Heeren Scialoja (Italië), Urrutia

[p. 313]

(Columbia) en de Peralta (Costa Rica), om de vraag te beslissen, of het voorstel van Bolivia in het kader van het Pact toelaatbaar was. Deze commissie kwam tot de slotsom, dat de Bondsvergadering niet de bevoegdheid bezat om een tractaat te herzien.

Men ziet dus: art. 19, hoe schoon het ook moge klinken heeft in de praktijk weinig te beduiden; geen wonder dan ook, dat Olof Hoyer¹⁾ verklaart:

En somme, dans l'état actuel des choses, tout l'article 19 n'a presque aucune portée pratique, quand on l'envisage dans les détails de son application.

Hoe men de zaak dus ook keert of wendt, noch op grond van art. 11, tweede lid, noch krachtens art. 19 kan de Volkenbond Nederland dwingen. Men kan den Heer van Raalte dus toegeven, dat de Nederlandsch-Belgische quaestie wel ‘voor den Volkenbond komen’ kan, doch van eenigen dwang zou daarbij geen sprake kunnen zijn. Ik zie dan ook niet in, wat de beweringen van Prof. Colenbrander voor onbegrijpelijks bevatten.

Hierboven kwam reeds de mogelijkheid ter sprake, dat België de zaak op de spits zou drijven, zoodat het eerste lid van art. 11 toepasselijk kon worden. Maar dan kan tevens art. 15 van het Pact in werking treden:

S'il s'élève entre les Membres de la Société un différend susceptible d'entraîner une rupture et si ce différend n'est pas soumis à la procédure de l'arbitrage ou à un règlement judiciaire prévu à l'article 13, les Membres de la Société conviennent de le porter devant le Conseil. A cet effet, il suffit que l'un d'eux avise de ce différend le Secrétaire général, qui prend toutes dispositions en vue d'une enquête et d'un examen complets.

Vereischt is dus, dat er een geschil bestaat, hetwelk een breuk kan veroorzaken en dat niet aan arbitrage of een juridische regeling onderworpen is. Voor zoover mij bekend bestaat er tusschen Nederland en België geen algemeen arbitragetractaat, maar wèl zijn de beide staten toegetreden tot de facultatieve clausule van art. 36 van het Statuut van

1) Le Pacte de la Société des Nations, Editions Spes, Paris 1926, pag. 346.

[p. 314]

het Hof. Onmiddellijk rijst dus de vraag, of België zich tot het Hof dient te wenden of tot den Raad van den Volkenbond. Het antwoord daarop hangt af van de stappen, die België onderneemt.

Het komt mij niet waarschijnlijk voor, dat België voor het Hof zal eischen, dat Nederland het ontwerp-verdrag aanneemt; een dergelijke eisch lijkt mij niet voor rechtspraak vatbaar. Waarop zou hij feitelijk moeten steunen? Wèl zou men misschien van het Hof een antwoord kunnen uitlokken over concrete vragen, b.v. of, naar hedendaagsch Volkenrecht, Nederland verplicht is, het Moerdijkkanaal te graven, het ontworpen Schelderégime te aanvaarden; de beantwoording dezer vragen lijkt mij echter meer geschikt voor een advies van het Hof aan den Raad van den Volkenbond of voor arbitrage, want men heeft hier eerder een belangen- dan een rechtsgeschil.

Eene quaestie, voor de beslissing waarvan het Hof bij uitstek geschikt zou zijn, is deze, of het tractaat, in 1839 tusschen Nederland en België gesloten, nog van kracht is. België zal waarschijnlijk het tegendeel beweren op grond van het feit, dat de neutraliteit en het oorlogshavenverbod werden afgeschaft; de geheele actie tot herziening van genoemd tractaat door België in 1919 te Parijs gevoerd, was op die stelling gebaseerd. Hoe de beslissing van het Hof over deze vraag ook zijn moge, voor Nederland is zij van betrekkelijk weinig belang, omdat het zich nooit tegen eene herziening der tractaten van 1839 heeft verzet.

Is men eenmaal tot eene procedure voor het Hof gekomen, dan zou dat voor Nederland tevens eene ongezochte gelegenheid zijn om door dit College eens te laten uitmaken, of de surtaxes d'entrepôt en het daarmee verband houdende vrije sleepen naar Dordrecht vereenigbaar zijn met de Rijnvaartacte! Om van de Wielingen nog maar niet te spreken!

Maar om op art. 15 van het Pact terug te komen: er zullen zich inderdaad vraagstukken voordoen, die beter door den Raad van den Volkenbond opgelost kunnen worden, doch ook hierbij is de kans groot, dat men vastloopt op het achtste lid van art. 15, hetwelk aldus luidt:

[p. 315]

Si l'une des Parties prétend et si le Conseil reconnaît que le différend porte sur une question que le droit international laisse à la compétence exclusive de cette partie, le Conseil le constatera dans un rapport, mais sans recommander aucune solution.

Ik kan tenminste niet aannemen, dat de Raad zou willen ontkennen, dat het graven van een kanaal, dat de afstand van alle jurisdictie over doorvarende schepen, uitsluitend tot de competentie behoort van het betrokken land.

Dat de Volkenbond voor België een middel zou worden om van Nederland iets af te dwingen, wat het niet vrijwillig wenscht te geven, lijkt mij dus ten eenenmale uitgesloten.

R.W.J. den Tex.