De Gids. Jaargang 87

[p. 305]

De staatsrechtelijke beteekenis van den tegenwoordigen ministerraad en het beleid der buitenlandsche betrekkingen.

In de zesde uitgave van Sybenga's Grondwet wordt over het fundamenteele vraagstuk, dat ons in dit opstel bezighoudt, geen nader licht verspreid. Ik vind dit jammer, omdat, naar ik geloof, juist onder den invloed van de gebeurtenissen der laatste jaren, dit vraagstuk meer dan ooit in het brandpunt der politieke en publiekrechtelijke belangstelling moet komen te staan. Vóór het jaar van den wereldoorlog zag men in de instelling van den ministerraad bovenal een aangelegenheid van inwendige, nationale organisatie; sindsdien is het er een van hoogere orde geworden. Men kan er niet meer mee volstaan de argumenten, ter kenschetsing van aard en karakter van dien raad te ontleenen alleen aan de inwendige constructie van de staatsrechtelijke nationale idee. In verband met de internationale strekking, welke het vraagstuk van den ministerraad onder den invloed der buitengewone omstandigheden gekregen heeft - gevolg van de gewijzigde positie van ons land, ook als lid van den volkenbond - zijn interne argumenten niet adaequaat meer aan het veelomvattende der stof, welker behandeling wij ons in deze bladzijden voor oogen hebben gesteld. Die argumenten plachten te zijn ontleend aan den tekst van grondwet of wet, zelfs aan den tekst van het reglement van orde voor den Raad van Ministers, en zij bleven beperkt tot wat binnen de grenspalen op het vaderlandsche erf, ‘overeenkomstig de positie van dien raad en goede constitu-

[p. 306]

tioneele gebruiken’¹⁾, zich afspeelde. Zelfs waar een internationale kant aan verschillende vraagstukken niet te ontzeggen viel - ik doel hier met name op de organisatie van de militaire en maritieme weerkracht der natie, - heeft men kans gezien, met een beroep op specifiek technische argumenten, het betrokken vraagstuk terug te brengen tot een zuiver inwendige, departementale aangelegenheid, waarmede de ministerraad als zoodanig niet rechtstreeks en onvoorwaardelijk betrokken was. Het loslaten van de verschillende ministers van oorlog en van marine, zooals men dit gedurende het bewind van den tegenwoordigen premier meermalen heeft kunnen constateeren, zonder dat dit het voortbestaan van het ministerie in zijn geheel ook maar eenigszins scheen te hinderen, is hiervan een sprekend voorbeeld.

Uit de langzamerhand bedompt geworden nationale sfeer, waarbinnen het vraagstuk tot nu toe was bevangen, moet het worden overgebracht op het ruimere terrein der buitenlandsche betrekkingen.

In de vergadering der Eerste Kamer van 26 April 1923 zeide de Minister van Buitenlandsche Zaken, dat ‘het vraagstuk van de correlatie van de bewapening en de garantieverdragen voor Nederland van buitengewoon belang is, maar van even groot belang voor den Volkenbond zelf. Nederland komt politiek te staan met dat vraagstuk op een tweesprong...

‘Wanneer Nederland met betrekking tot deze vraagstukken in Genève zich zal moeten uitspreken, dan is het noodzakelijk, dat de Nederlandsche delegatie de Nederlandsche publieke opinie achter zich weet. Want wat is het dilemna? Nederland, gaat het niet mede, zou kunnen krijgen het odium, dat het de vermindering van bewapening in den weg staat, en, gaat het wel mee, dan wordt het, wat zijn eigen politieke positie betreft, een anderen koers uitgedreven, die door de Nederlandsche publieke opinie dunkt mij onder de oogen moet worden gezien. Het oogenblik is echter nog niet gekomen om een speciale uitspraak te doen.’²⁾

De oorsprong van deze verklaring, die nauw verband houdt

1) Vgl. Mr. H. Dooyeweerd, De Ministerraad in het Nederlandsche Staatsrecht, blz. 191.

2) Handelingen 1922-1923, I, blz. 689.
Ook Prof. Mr. A.A.H. Struycken in zijn ‘De Hoofdtrekken van Nederlands buitenlandsch beleid’, schrijft dat ‘het Nederlandsche volk heeft te beslissen’, ‘het heeft nu te kiezen.’
‘Wil men den beslissenden stap zetten? De minister van buitenlandsche zaken heeft verklaard zijn oordeel nog niet te hebben gevormd. Wij begrijpen, dat hij aarzelt.’ (blz. 34-36).

[p. 307]

met ‘de zelfstandigheidspolitiek, de politiek van Nederland te midden van andere landen’, waarop de minister in het vervolg van zijn rede meer uitvoerig is teruggekomen, ligt voor mij psychologisch in de Neutraliteitsproclamatie, door onze regeering in 1914 uitgevaardigd, en staatsrechtelijk in de benoeming van den opperbevelhebber van land- en zeemacht, gecontrasigneerd niet door de ministers van oorlog en marine, maar wel door den toenmalig nog tijdelijken voorzitter van den raad van ministers, Cort van der Linden.

Minister van Karnebeek verklaarde, dat ‘door hem niet werd ingeluid een nieuwe politiek, maar dat door hem werd gezocht naar een juiste benaming van de politiek, die voor Nederland was weggelegd’ -, met dat al wordt dan toch voor Nederland een taak in uitzicht gesteld, hemelsbreed verschillende van de politieke afzijdigheid op internationaal terrein, tot den dag van heden vrijwel door natie en vertegenwoordiging gehuldigd¹⁾. De doorvoering van de zelfstandigheidsgedachte in de buitenlandsche politiek, die meebrengt dat ‘Nederland zichzelf zij, dat Nederland in zijn optreden in de Statensamenleving sta op eigen beenen en niet leune naar rechts of naar links’, moet m.i. gepaard gaan met een wijziging van de positie van den ministerraad in het Nederlandsche staatsbestel zelve, een wijziging, die zich heeft te voltrekken, zelfs reeds feitelijk voor een deel voltrokken is, in de sfeer van de zelfstandigheid ook voor dit college.

Er bestaat een principieel verschil in de functionneering van den staat, zooals deze werkt naar binnen dan wel naar buiten. Naar binnen treedt de staat tegen hem gesubordineerde machten en personen op, die desnoods op gronden van staatsrechtelijken aard kunnen betwisten, dat de autoriterteit, die hunne aangelegenheid behandelde, naar den geest van onze publiekrechtelijke organisatie de ter zake bevoegde was, maar die zich

1) Vgl. Prof. Mr. A.A.H. Struycken, Het Bestuur der Buitenlandsche Betrekkingen, blz. 55.

[p. 308]

op stuk van zaken hebben neer te leggen zoowel bij de wijze van afdoening als bij die afdoening zelve. Wanneer een rijksambtenaren- of een rijkswerkliedenbond, omvattende personeel werkzaam onder alle departementen, zich bijv. wendt tot den ministerraad met een adres, waarin de herziening van de arbeidsvoorwaarden van dat personeel verzocht wordt, kan men twisten over de vraag, welk college de ‘bevoegde macht’ is in den zin van art. 8 der Grondwet, met name over de vraag dus, of afdoening van adressen door den raad van ministers in strijd is met de staatsrechtelijke positie van dien raad - de beslissing zooals die gegeven wordt, hetzij dan door den raad van ministers voor het geheele personeel, hetzij dan door den individueelen minister voor dat deel van het personeel, hetwelk onder zijn departement ressorteert, is in deze materie het laatstgesproken woord.

Tegenover andere staten, rechtens zijn gelijken, feitelijk vaak zijn meerderen, treedt de staat op als een in zichzelf gesloten eenheid, in wier belang het belang van elk harer leden culmineert, maar met wier innerlijke opbouw de partij ter andere zijde geen rekening heeft te houden. De Koning, tezamen met den minister van Buitenlandsche Zaken, is in het internationaal verkeer de openbaringsvorm, de ‘verstoffelijking’ van de nationale idee; met dezen uiterlijk waarneembaren verschijningsvorm wordt op het gebied van het beleid der buitenlandsche betrekkingen de staatsidee in haar ganschen omvang vereenzelvigd, in dit staatsrechtelijk instrument legt die idee internationaal de volheid van haar geheele wezen neer. Voor de vraag, welke autoriteit in het geregeld verkeer der staten de bevoegde is, is hier geen plaats, en argumenten van inwendig staatsrechtelijken aard zijn irrelevant¹⁾.

1) Deze argumentatie is formeel staatsrechtelijk doordacht; ik aanvaard intusschen volkomen de op doelmatigheidsoverwegingen gebaseerde reserve van Prof. Strucyken, die ‘niet spreekt van de mogelijkheid, dat onkunde of ijdelheid te eeniger tijd een minister van buitenlandsche zaken zoude verleiden tot internationale avonturen, die onze positie als zelfstandige, onzijdige mogendheid in gevaar zouden brengen. Er zijn daarvan voorbeelden in het verleden, en ook in de toekomst zijn wij daartegen niet gewaarborgd. Wij hebben dan evenwel alle kans te verwachten, dat een spoedige en krachtige reactie van de publieke opinie het gevaar bezweert en het gebeurde tot een minder gelukkig incident terugbrengt, dat geen blijvende gevolgen achterlaat.’
(De Hoofdtrekken van Nederlands buitenlandsch beleid, blz. 26).

[p. 309]

Sydney Low vestigt op dit punt de aandacht, waar hij in zijn ‘The governance of England’, bij de beschouwing van ‘The Monarchical Position’, schrijft dat ‘during the period between the accession of George IV and the death of Queen Victoria, international politics, though at times exciting enough, were on the whole less absorbing than domestic legislation. This is the special sphere of Parliament and of parliamentary Cabinet. It is a region from which the Crown must keep clear, for fear of becoming entangled in party politics. But foreign policy is the concern of a nation as a whole.’¹⁾

Zooals de staatsmacht zich practisch in algemeenen zin doet gelden door middel van den drager van het staatsambt, en in de uitoefening van dit staatsambt zich steeds weerspiegelt de inwendige constellatie der staatsidee, zoo functionneert daarentegen in het buitenlandsch bestuur de geserreerde staatseenheid als in zichzelf gesloten en zichzelf genoegzame idee, wier eenige openbaringsvorm, wier eenige verstoffelijking is het departement van buitenlandsche zaken: de innerlijke waarde dier idee blijft daar echter buiten debat²⁾.

Dit verschil in aard der verhouding tegenover de partij ter andere zijde brengt, waar het beleid der buitenlandsche betrekkingen zich meer dan vroeger beweegt in de richting eener zelfstandigheidspolitiek, een wijziging in de inwendige staatsrechtelijke verhoudingen van ons land zelf mee. Terwijl vroeger het staatkundig oog vooral, misschien zelfs wel uitsluitend gericht was op de organisatie der eigen Nederlandsche volksgemeenschap als rechtsgemeenschap, zoodat ‘de Kamer in stille avondvergaderingen niet de minste aandacht meer wijdde aan de behandeling van Hoofdstuk III der Staatsbegrooting’³⁾, heeft minister van Karnebeek ‘een taak voor

1) Blz. 289, ook aangehaald door Mr. E. van Raalte, De Minister-President, blz. 66.

2) Het politieke verschil, dat bestaat tusschen het binnenlandsche beleid en het buitenlandsche beleid, schetst Struycken als volgt:
‘De functie van de binnenlandsche staatszorg is de verwezenlijking der gemeenschappelijke belangen in den kring der volksgenooten op den grondslag der in het volk levende rechts- en cultuurgedachten, de functie van de buitenlandsche staatkunde is in haar wezen nog steeds de verzorging van de belangen der volksgemeenschap tegenover die van andere volken op den grondslag van het eigen belang.’ (Het Bestuur der Buitenlandsche Betrekkingen, blz. 42).

3) Struycken, Het Bestuur, enz., blz. 60.

[p. 310]

Nederland geschetst, die voor dat land meer eigenaardig is weggelegd geworden, n.l. van medewerking aan den uitbouw van de rechtskundige ordening in de Statensamenleving en van het doen gelden door die rechtskundige ordening van invloed op de machtsverhoudingen in de wereld en op de machtspolitiek der Staten’¹⁾.

Maar dit beteekent dan niets meer of minder dan dat de persoonlijkheid van den minister van buitenlandsche zaken, gegeven het stekelige van dit terrein en de verre strekking van zijn handelingen, ik wil nog niet zeggen tot de leidende, maar dan toch zeker tot een der voornaamste van de leidende krachten in ons staatsbestel is geworden: in hem en in hem alleen, tezamen met den Koning, culmineert de Nederlandsche staatsrechtsgedachte op het gebied der buitenlandsche verhoudingen. Onder den invloed van de buitengewone omstandigheden is deze stelling, tot nu toe een staatsrechtelijke stelling zonder meer, een werkelijkheid geworden, waarvan wij ons de gevolgen in de verste verte zelfs nog niet kunnen denken.

‘Het moet zoo worden’, zeide in zijn aangehaalde rede minister van Karnebeek, ‘dat iedere Regeering wete en ervan overtuigd zij, dat wanneer men met Nederland te maken heeft, men met Nederland alleen te doen heeft; dat men bij Nederland kan komen met een exposé van overwegingen zonder voorbehoud te maken, met het oog op de mogelijkheid dat Nederland in de politieke belangensfeer van anderen is opgenomen’.

Zelfs meent hij reeds, ‘dat Nederland zich langzamerhand die positie heeft weten te verwerven. Hetgeen Nederland ten deel gevallen is op het gebied eener rechtskundige ordening in de Statensamenleving is niet onbelangrijk geweest. Nederland is op het oogenblik de plaats, waar zeer belangrijke rechtsinstituten zijn gevestigd geworden, en het treft dat, wanneer in of buiten den Volkenbond commissies in het leven worden geroepen of maatregelen worden genomen, die op het gebied van de rechtskundige ordening der Statensamenleving van belang zijn, men gaarne zijn toevlucht neemt tot iemand uit Nederland, omdat men wel weet, dat de medewerking van Nederland is een onbevangene’.

1) Handelingen 1922-1923, I, blz. 690.

[p. 311]

De minister van buitenlandsche zaken, in den vervolge in den geest van minister van Karnebeek optredende, doet dit niet meer als technisch hoofd van een bepaald departement, maar als vertegenwoordiger van de natie in haar geheel en op elk gebied, maritiem, koloniaal, krijgskundig, financieel, intellectueel, moreel, waarop zij haar werkzaamheid vertoont¹⁾. Doch dit is alleen mogelijk, wanneer met deze gewijzigde buitenlandsche politiek zich voltrekt een wijziging der eigen staatsrechtelijke verhoudingen in de richting van de zelfstandigheid van den ministerraad, zoodat men voortaan in den minister van buitenlandsche zaken minder een kabinetshoofd dan wel den vertegenwoordiger van de regeering in haar vollen omvang zal hebben te zien. Eerst dan, wanneer die ministerraad is geworden een staatsrechtelijk college met eigen fundeering en eigen sfeer, kan de minister van buitenlandsche zaken, de Nederlandsche publieke opinie achter zich wetende (wat staatsrechtelijk niets anders beteekent dan dat de minister zich onvoorwaardelijk door den ganschen ministerraad gedekt weet) het uitwendig staatsbeleid voeren als ‘the concern of the nation as a whole’²⁾.

In de eerste plaats is daartoe noodig, dat de raad van ministers neme de minderheid bindende besluiten, dat het college zij een noodzakelijk orgaan van staatsbestuur, welks staatsrechtelijk karakter, gelijk in Engeland en Frankrijk, boven allen twijfel is gesteld. Het is daarom jammer, dat in het Reglement van Orde voor den Raad van Ministers, zooals dit in 1905 is herzien, artikel 3 is vervallen, hetwelk voorscheef, dat ‘behalve ingevolge wettelijke bepalingen, de besluiten van den Raad niet naar buiten werken dan voor zoo-

1) Mr. Marchant doelt op deze tegenstelling, waar hij in zijn artikel ‘Een propagandageschrift voor de vlootwet’, in ‘De Opbouw’ van 15 April 1923 spreekt van den formeelen en den materieelen kant van de buitenlandsche politiek.

2) Hoe sterk deze gedachte leeft in het Engelsche volk, blijkt uit het feit dat de diplomatieke medewerker van de Daily Telegraph, naar aanleiding van het optreden van Baldwin als eerste minister, zegt, dat men zich te Berlijn, Parijs en elders zou vergissen, indien men van deze benoeming een wijziging in de buitenlandsche politiek zou verwachten. Die politiek is niet die eener partij, doch die van de geheele natie. (N.R.C. 23 Mei 1923, Avondblad).

[p. 312]

veel de minister, wien de zaak in het bijzonder aangaat, de uitvoering daarvan op zich neemt’¹⁾.

Als eisch der staatkundige inwendige machtsverschuiving, aangevangen met de grondwetsherziening van 1840 en geconsolideerd door Thorbecke in 1848, is door het Koninklijk Besluit van 1842 de ministerraad ingevoerd aanvankelijk op formeel onjuiste wijze, later in verbeterden vorm²⁾, maar waarbij nog steeds ruimte werd overgelaten voor de vraag of die ministerraad een bijzonder staatscollege dan wel een huishoudelijke aangelegenheid der regeering was; - als eisch der feitelijke uitwendige machtsverschuiving, zooals deze zich sedert het jaar van den wereldoorlog heeft doen gevoelen, en welke zich openbaart in een meer zelfbewust optreden van ons land waar het betreft de vestiging van ‘de heerschappij van het recht ten koste van de rechtelooze politiek der belangen en aspiraties’³⁾, erkenne men expressis verbis de zelfstandigheid van een college, als welks orgaan en samenstellend bestanddeel tevens de minister van buitenlandsche zaken heeft te ageeren.

In den vervolge onderscheide men dan ook scherp tusschen den minister van buitenlandsche zaken, lid van den Raad van Ministers en als zoodanig leider van de buitenlandsche politiek, gelijk deze door dien Raad als geheel wordt vastgesteld, tegenover den minister van buitenlandsche zaken, chef van zijn departement, waar slechts zaken van meer technischen aard worden behandeld, die hem alleen als ‘chef der diplomatieke agenten’⁴⁾ aangaan.

In dit verband treft een tweede wijziging van het reglement

1) De bewerker van de 6^e uitgave van Sybenga's Grondwet schrijft in een noot op blz. 494, dat ‘bij gebreke van eenige toelichting of debat hij geen reden vindt, uit het vervallen van art. 3 af te leiden, dat het reglement daarmede zijn karakter van huishoudelijk reglement zou hebben verloren’; deze argumentatie lijkt mij te vreemder, omdat op blz. 170 de bewerker, juist met een beroep op het toenmalige nieuwe artikel 3 schrijft, dat ‘het hem niet betwistbaar schijnt, dat het reglement voor den ministerraad de beteekenis heeft eener huishoudelijke regeling.’
De bewerker begaat de fout, de beteekenis van den ministerraad af te leiden uit zijn reglement van orde, inplaats van omgekeerd het reglement van orde te baseeren op de beteekenis van den ministerraad.

2) Zie Dooyeweerd, t.a.p., blz. 195.

3) Struyken, De hoofdtrekken, enz., blz. 25.

4) Aldus Marchant, t.a.p. blz. 742.

[p. 313]

van orde voor den Raad van Ministers, ook in 1905 aangebracht; in art. 1, onder c, staat nu geschreven dat de Raad van Ministers in het bijzonder beraadslaagt en besluit:

over de verdragen met buitenlandsche mogendheden, over gewichtige aan de gezanten te verstrekken instructiën, en over andere belangrijke onderwerpen het buitenlandsch beleid betreffende.

Volgens de redactie van art. 1, sub c, zooals deze in 1901 was vastgesteld, beraadslaagde en besloot de Raad van Ministers in het bijzonder:

over de verdragen met buitenlandsche mogendheden, over belangrijke te haren aanzien te nemen maatregelen, en over gewichtige aan de gezanten te verstrekken instructiën.

De ruimere opvatting van 1905 springt onmiddellijk in het oog: in plaats dat alleen belangrijke, ten aanzien der buitenlandsche mogendheden te nemen maatregelen een punt van bespreking van den ministerraad uitmaakten, worden nu ook andere belangrijke onderwerpen het buitenlandsch beleid betreffende, binnen diens bemoeiingsfeer getrokken; in deze veel meer omvattende redactie straalt m.i. reeds de opvatting door, volgens welke men in den minister van buitenlandsche zaken als leider der buitenlandsche politiek, den vertegenwoordiger der natie als geheel heeft te zien, en zeker allerminst een mechanisch-werkend departementshoofd, chef van een administratie zonder meer¹⁾.

In tijden, waarin de politieke spanning het hoogst is, breekt vaak ineens door, wat reeds in het onderbewustzijn der betrokken staatslieden zich gevormd had, zonder evenwel

1) In denzelfden zin Struycken. Het Bestuur der Buitenlandsche Betrekkingen, blz. 19:
‘Terwijl de andere Departementen alleen verplicht zijn in den Raad (van Ministers) te brengen ontwerpen van wet en van algemeene maatregelen van bestuur en de voordrachten tot benoeming en ontslag van enkele hooge ambtenaren, mag van het buitenlandsche bestuur niets belangrijks, in welken vorm het ook tot openbaring zal komen, buiten den Ministerraad om zijn beslag krijgen. Alles schijnt dus in deze ervoor gedaan om te verzekeren, dat het buitenlandsch bestuur niet gereserveerd zal blijven voor den Koning en den Minister van Buitenlandsche Zaken, maar voortdurend onder de leiding zal blijven van het geheele Ministerie, dat daarvan aan de Volksvertegenwoordiging verantwoording heeft te doen.’

[p. 314]

tot dat oogenblik de gelegenheid te hebben gehad zich in een concreet staatsrechtelijk feit te manifesteeren: ik bedoel de benoeming in Augustus 1914 van den opperbevelhebber van land- en zeemacht, gecontrasigneerd niet door een of meer ministers individueel, maar door den toenmaals nog tijdelijken voorzitter van den raad van ministers, Cort van der Linden. Staatsrechtelijk komt hier tot openbaring het beginsel, dat de ministerraad het college is, dat als zoodanig onbeperkt verantwoordelijk is voor deze ééne bepaalde handeling met al haar gevolgen, en krachtens dit beginsel werd de gestie van den hoogsten landsdienaar, van wiens bekwaamheid en inzicht het wel en wee van de natie als geheel afhankelijk is, zeer nadrukkelijk onttrokken aan den departementalen invloedssfeer van welken bijzonderen minister ook. Het juridisch karakter van den ministerraad treedt in dit geval duidelijk aan het licht, n.l. van niet slechts een staatscollege naar den vorm, maar ook naar zijn feitelijken, zelfs staatsrechtelijk bepaalden werkkring te zijn.

Trouwens, hoe zou men zich de regeling van deze vitale questie anders kunnen voorstellen? De opperbevelhebber is instrument der regeering in haar geheelen omvang, zijn taak is het de politiek dier regeering te doen slagen, en van haar zal hij zijn instructie ontvangen, waarin zijn verhouding tegenover het geheele kabinet is omschreven: de ministerraad is het lichaam, dat staatsrechtelijk verantwoordelijk is zoowel voor het doel, dat gesteld wordt, als voor de keuze der personen, door wier medewerking dat doel bereikt moet worden. Dit doel nu concerns the nation as a whole. Van een speciale verantwoordelijkheid tegenover individueele ministers, met name die van oorlog en van marine, kan geen sprake zijn, al ware het alleen reeds hierom, dat deze niet beschikken over de gegevens, die noodig zijn om het beleid van den opperbevelhebber als instrument, als orgaan der regeering in haar geheel, te beoordeelen. Dit kan alleen plaats hebben in den ministerraad, die dan ook als college bevoegd en geroepen is, in hoogste ressort dit beleid aan bespreking te onderwerpen¹⁾.

1) Men vergelijke hierbij de Instructie voor den opperbevelhebber van land- en zeemacht, waarin - naast zijn administratieve betrekking tot de ministers van oorlog en van marine - telkens zijne verhouding bovenal tegenover de regeering wordt vastgelegd:
Art. 4. De opperbevelhebber ontvangt bij de aanvaarding van zijn functie van de regeering alle inlichtingen, die voor de kennis van den politieken toestand noodig zijn.
De regeering zal de opperbevelhebber ook verder op de hoogte houden van den politieken toestand en van de wijzigingen daarin.
Art. 5. De opperbevelhebber draagt zorg, dat de regeering te allen tijde wete, waar hij zich ophoudt en waar het algemeen hoofdkwartier is gevestigd.
Art. 6. De opperbevelhebber is voor zijn krijgsbeleid en voor de wijze, waarop hij zijn gezag uitoefent, verantwoordelijk aan de regeering.

[p. 315]

Nu is het mij bekend, dat deze staatsrechtelijke constructie van des opperbevelhebber's positie niet allerwege gewaardeerd wordt: gedurende de mobilisatie-jaren zijn in de Tweede Kamer telkens stemmen opgegaan, die een constitutioneele ondergeschiktheid van de hoogste militaire autoriteit aan de ministers van oorlog en marine bepleitten. Zoo lezen wij in het Voorloopig Verslag op het VIIIste Hoofdstuk der staatsbegrooting voor het dienstjaar 1916:

‘Sommige ervaringen zouden aanleiding kunnen geven tot de opvatting, als ware de opperbevelhebber voor zijn beleid - althans wat de landmacht betreft - niet verantwoordelijk aan den Minister van Oorlog, maar aan het Kabinet in zijn geheel. Mocht inderdaad de Regeering de positie van den opperbevelhebber aldus hebben beschouwd en in dien zin geregeld -, ten aanzien van de grondwettelijke verantwoordelijkheid van den Minister tegenover de Kamer zou zulk een regeling nimmer consequenties kunnen hebben. Voor alles wat voorvalt op het gebied der landsverdediging, ook de daden en gedragingen van den opperbevelhebber, is door de Kamer de Minister van Oorlog, niet de tijdelijke voorzitter van den ministerraad, ter verantwoording te roepen. Met betrekking tot de verdediging ter zee, ten aanzien waarvan de opperbevelhebber dezelfde positie inneemt als ten opzichte van de landmacht, is de juistheid van deze opvatting nooit betwijfeld en de minister van marine steeds de eenige rechtstreeks verantwoordelijke bewindsman geoordeeld’.

De innerlijke zwakheid van deze redeneering blijkt al onmiddellijk, wanneer men bedenkt, dat in dit betoog de noodzakelijke eenheid van krijgsbeleid te land en ter zee over het hoofd wordt gezien: de steller van dit gedeelte van het voorloopig verslag schijnt te meenen, dat het krijgsbeleid van

[p. 316]

den opperbevelhebber van land- en zeemacht bestaat uit op zichzelf staande militaire verrichtingen, die dan onderscheiden zouden kunnen worden in een actie te land en eene ter zee. Inderdaad echter staan opstelling en gebruik van het leger in het nauwste verband met de groepeering der marinestrijdkrachten. Maar bovendien, het krijgsbeleid is geen op zichzelf staande militaire verrichting. Het is het uiterste middel, ter bereiking van het door de regeering als geheel gestelde politieke einddoel, en staat als zoodanig in het nauwste verband met het, door den ministerraad vastgestelde buitenlandsche beleid. Zelfs wanneer wij een minister van landsverdediging hadden, belast met de portefeuilles van oorlog en marine beide, zou de oorlogstaak van den opperbevelhebber niet binnen de bemoeiingssfeer van deze administratieve autoriteit getrokken kunnen worden, omdat dit krijgsbeleid opgetrokken is binnen het kader van de, den opperbevelhebber door de geheele regeering gestelde algemeene politieke gedragslijn. De regeering, het kabinet in ganschen omvang, niet één minister of enkele ministers tezamen, geven het doel aan, hetwelk bereikt moet worden: de vraag of onze weermacht in actie moet komen, hetzij tot verdediging van het grondgebied van den staat, hetzij tot handhaving der neutraliteit, staat in het nauwste verband met de internationale omstandigheden en binnen het raam van dit plan moet het beleid van den opperbevelhebber, instrument der regeering in den ruimsten zin des woords, worden beoordeeld. Deze taak behoort tot de competentie van den Ministerraad.

Had de Tweede Kamer zich de consequentie van dezen gedachtengang scherper voor oogen gesteld, dan had zij haar kritiek op het beleid van het algemeene hoofdkwartier gehouden binnen de sfeer, waar deze thuis behoort, n.l. bij de behandeling van Hoofdstuk I der staatsbegrooting. Door haar uit te oefenen telkens en voortdurend bij de bespreking van het beleid van den minister van oorlog, is die kritiek in banen geleid waarop zij dood moest loopen.

In de zesde bewerking van Sybenga's Grondwet wordt van het exceptioneele karakter der functie van de hoogste legerautoriteit niet eens melding gemaakt, er staat alleen, dat ‘de opperbevelhebber het verlangen der Regeering behoort op te

[p. 317]

volgen en vooral dat van den in de eerste plaats verantwoordelijken minister onder wien hij is gesteld’¹⁾. Evenals in de bespreking van de functioneering van den Ministerraad is de bewerker ook ten aanzien van de behandeling van dit fundamenteel novum in ons staatsrecht in gebreke gebleven.

Wat er verder moge zijn van de publiekrechtelijke plaatsbepaling van den opperbevelhebber van land- en zeemacht, vraagstuk waarin ten slotte alle gezagsverhoudingen culmineeren²⁾, voor het onderwerp, dat mij in dit opstel bezighoudt, is het voldoende te constateeren, dat de facto, onder den drang der omstandigheden, de raad van ministers geworden is, wat hij worden moest, een college sui juris, dat voor bepaalde gedragingen en verzuimen rechtstreeks en volledig ter verantwoording kan worden geroepen. Verklaarbaar is, dat de noodzakelijkheid van deze ontwikkeling zich gemanifesteerd heeft op het gebied van het buitenlandsche beleid, zoowel in oorlogs- als in vredestijd, omdat hier (in tegenstelling met het binnenlandsche beleid, waar de partijstrijd de politieke plaats van het ministerie bepaalt, en men dus steeds rekening te houden heeft met de belangen van een meerderheid en een minderheid tevens) de natie als één geheel optreedt, wier staatsrechtelijke vertegenwoordiger is de raad van ministers, en wier volkenrechtelijke vertegenwoordiger, wier denkend, leidend hoofd is de Koning met den minister van buitenlandsche zaken.

Ten slotte een woord over den politieken omvang en de beteekenis van onze buitenlandsche staatkunde, zooals deze in de Eerste Kamer, in hare vergadering van 26 April van dit jaar, door Minister van Karnebeek is geschetst.

Ik meen te kunnen vaststellen, dat de denkbeelden van Minister van Karnebeek en Prof. Struycken elkaar niet ver ontloopen, zoowel wat betreft de algemeene, theoretische omschrijving van het buitenlandsche beleid, als ook wat aangaat

1) Zie blz. 128.

2) Belangstellenden verwijs ik naar mijn artikel in De Gids van 1918, ‘De staatsrechtelijke positie van den opperbevelhebber van land- en zeemacht’; merkwaardig is intusschen, dat het ontslag van deze autoriteit heeft plaats gehad bij Koninklijk besluit, gecontrasigneerd door de ministers van oorlog en marine.

[p. 318]

de practische doorvoering van deze idee door middel van ons lidmaatschap van den Volkenbond, in meer algemeenen zin door onze directe deelneming aan statutair vastgelegde of vast te leggen internationale garantieverdragen.

Als hoofdelementen van ons buitenlandsch beleid noemt Struycken ‘bescheidenheid, afzijdigheid, waar het geldt de politieke verwikkelingen, die de volken verdeeld houden, krachtige medewerking, waar het gaat om de versterking van de rechts- en de humanitaire gedachte en de economische solidariteit in het internationale leven’;¹⁾ Minister van Karnebeek omschrijft de taak van Nederland, als die van een zoo consequent mogelijk doorgevoerde medewerking aan den uitbouw van de rechtskundige ordening in de Statensamenleving. ‘Voor Nederland is het daarom van zooveel belang zijn zelfstandigheidspolitiek te volgen, wijl het daardoor deelachtig kan worden een vertrouwenspositie, die het in staat stelt, om zich op het gebied van rechtskundige ontwikkeling des te beter te doen gelden’²⁾.

Hier wordt een rechtstaak voor Nederland opgeeischt, die indruischt tegen de opvatting, dat ‘niet alleen in de samenleving van de Staten, maar ook in de maatschappij zelf de kracht, de macht, de factor is, waarmede het meest wordt rekening gehouden’ - aldus Minister van Karnebeek³⁾ -, een rechtstaak die, naar de woorden van Struycken, ‘de heerschappij van het recht ten koste van de rechtelooze politiek der belangen en aspiraties steeds meer uitbreidt’⁴⁾.

Het moeilijke punt zien beiden in onze deelneming aan den Volkenbond, wiens macht nog zeer gering is (Struycken), en waarvan het bezwaar is, dat de idee, die daaraan ten grondslag ligt, nog niet geheel weerspiegeld wordt in den geest, die de volkeren vervult (van Karnebeek).

De Amsterdamsche oud-hoogleeraar meent zelfs, dat ‘de perspectieven voor een principieele verandering onzer politiek hier zijn gelegen’, omdat wij ‘als lid van den Volkenbond ipso jure gemengd zijn in de algemeene wereldpoli-

1) De hoofdtrekken, enz., blz. 25.

2) Handelingen 1922-1923, I, blz. 690.

3) Handelingen, t.a.p., blz. 691.

4) De hoofdtrekken, enz., blz. 25.

[p. 319]

tiek... Er bestaat geen twijfel, dat wij als lid van de nieuwe volkengemeenschap plotseling kunnen gemengd worden in de oplossing van groote internationale geschillen, die ver liggen buiten de grenzen van onze onmiddellijke belangen en verantwoordelijkheid en ons, in strijd met onze traditie, kunnen meesleepen in den draaikolk der groote politieke verwikkelingen, waaraan wij ons steeds zoo zorgvuldig hebben onttrokken gehouden.

‘Wie dit met ons beschouwt als een ernstig gevaar, dat ons volk, zonder aan zijne verplichtingen als een goed Lid van dien Bond te willen te kort doen, zoo eenigszins mogelijk moet zien te voorkomen en te vermijden, begrijpt tevens, met hoe groote voorzichtigheid onze politiek in den Volkenbond moet worden geleid. Overeenkomstig onze traditiën en ons nationale karakter hebben wij ervoor te waken, dat wij, ook als Lid van den Volkenbond, niet gemengd worden in eenige internationale machtspolitiek, tenzij en voorzoover volstrekte zekerheid bestaat, dat zij onder de hoede van betrouwbare rechtsgaranties wordt gevoerd’¹⁾.

Ook minister van Karnebeek schijnt het toe, alsof ‘tegenwoordig in het algemeen voor het recht minder gevoeld wordt, en alsof men ook in het zuiver staatkundige meer vraagt naar de macht, die een maatschappelijk element kan uitoefenen, dan naar het recht, dat zou moeten gelden.

‘Dit verschijnsel, dat in de Staten zelf te onderkennen is, doet zich ook voor in de Statensamenleving; vooral tegenwoordig. Het zal een zeer moeilijke taak zijn, om door uitbreiding, verdieping van de zedelijke en rechtskundige ordeningen op internationaal gebied te komen tot het opwerpen van een bolwerk tegenover machtspolitiek. De Volkenbond is een poging daartoe. Toen men den Volkenbond in het leven riep, stelde men zich althans in zekere kringen voor, dat de oorlog zou worden gevolgd door een soort ethisch réveil, waarin de Volkenbond zou passen. Dat réveil is uitgebleven en dat heeft de positie van den Volkenbond moeilijk gemaakt. Het is dan ook niet te verwachten, dat men aanstonds in zijn pogingen om tot dien verderen uitbouw te geraken, zal slagen in dien zin, dat men dat bolwerk tegenover de machts-

1) De hoofdtrekken, enz., blz. 27 en 28, cursiveering van mij.

[p. 320]

politiek met succes zal kunnen opwerpen. In geen geval evenwel zou ik ertoe willen medewerken, dat door het treden, uit een meer in het bijzonder voor Nederland weggelegde taak, op het gebied van de algemeene internationale politiek, Nederland in moeilijkheden zou worden meegesleept, welke het zichzelf had kunnen besparen.’¹⁾

Nederland vergete dus niet, dat ‘de Volkenbond, die voorloopig misschien niet heel veel meer kan zijn dan de grootste gemeene deeler van hetgeen in de verschillende landen leeft, nog niet geheel beantwoordt aan de verwachtingen van diegenen, die ontwikkeling van de internationale verhoudingen bezien van een hoog rechts- en ethisch standpunt’.

Het groote gevaar voor Nederland is nu dat, binnen de sfeer van den Volkenbond, machtsvraagstukken zullen ter tafel worden gebracht als rechtsvraagstukken, aan wier oplossing dan elk lid der nieuwe volkengemeenschap verplicht zal zijn medewerking te verleenen: ons land, als kleine onder de vele grooten, zal nu zelfstandig hebben te beoordeelen of wat zich als recht aandient, ook inderdaad recht is. En wanneer men dan bovendien ‘denkt aan den afstand, die er ligt in geest, in traditie en in ontwikkeling tusschen de verschillende Staten, die den Volkenbond vormen’, dan kan men eerst recht de opvatting van minister van Karnebeek waardeeren, dat ‘in deze phase (van ontwikkeling van den Volkenbond) elementen aanwezig zijn, die verdienen niet onopgemerkt te blijven, en die, naar zijn overtuiging, het betrachten van groote voorzichtigheid dubbel rechtvaardigen’.

Door lid te worden van den Volkenbond, zijn wij dus lid geworden van een rechtsorganisatie, die nog niet over de middelen beschikt aan de deelnemers op te leggen, wat zij als recht opvat. Het vraagstuk der ontwapening, door Struycken omschreven als ‘onmisbare voorwaarde om de volken te ontlasten van den onzaligen bewapeningswedstrijd, die met het einde van den oorlog, helaas, niet heeft opgehouden’, komt ons aldus uitermate scherp verlicht voor den geest te staan.

De waarborgen, die een staat met reden mag stellen tegen zijn opneming in de politieke belangensfeer van anderen, kunnen wij niet uit handen geven, zoolang niet, inplaats van en machtspolitiek, een algemeene internationale rechtspolitiek

1) Handelingen 1922-1923, I, blz. 691.

[p. 321]

gevolgd wordt. Nederland heeft zich opgelegd een internationale rechtstaak, maar de vervulling van die rechtstaak is niet verzekerd. De juridische constructie van den Volkenbond, ‘een instelling, die geen zelfstandig bestaan heeft, die niet leeft uit eigen kracht en macht, maar een lichaam is, waarin georganiseerd samenkomen vertegenwoordigers van meer dan 50 Regeeringen’, die anderzijds echter tevens is gebouwd op de verbinding van garantie en beperking van bewapening, levert gevaar op, dat, wat eigenlijk een machtsvraagstuk is, als rechtsvraagstuk wordt geïntroduceerd en als zoodanig behandeld, met alle gevolgen van dien.

In het bijzonder klemt deze moeilijkheid, wanneer men denkt aan de te Genève aangenomen uitwerking der motie van lord Robert Cecil, dat n.l. de garantieverdragen zullen worden gebouwd op den grondslag van een plan préétabli, m.a.w. er zal een militair plan moeten worden gemaakt en in dit plan zal aan iedere partij bij het algemeene, regionale of partieele verdrag zijn aandeel worden toebedeeld. Stelt men zich voor den geest, dat bovendien speciale verplichtingen van militairen aard zullen worden opgelegd aan die Staten, die in de nabijheid zijn van een land, dat terecht of ten onrechte vermeent aan bijzondere gevaren te zijn blootgesteld, dan is de kans al buitengemeen groot, dat ook op dit nieuwe gebied der statensamenleving de macht gaat heerschen over het recht, en dat de Volkenbond, opgezet als rechtsinstituut, verwordt tot machtsapparaat¹⁾.

Wij raken hier m.i. een zwak punt aan van het artikel van Mr. Marchant, hetwelk hij onder den titel ‘Een propagandageschrift voor de vlootwet’²⁾, tegen de beschouwingen van Struycken heeft gelanceerd.

Mr. Marchant's geheele beschouwing is opgetrokken op het denkbeeld, dat er nu reeds, althans voor Nederland, een recht zou bestaan zonder macht, een gedachtengang, die culmineert in de voorstelling, dat ‘in het internationale verkeer voor Nederland slechts één woord tot de grooten mogelijk is: ondanks onze weerloosheid blijft gij van ons af’³⁾.

Er gaat van een dergelijke hooggestemde idee voor een

1) Vgl. Struycken, De hoofdtrekken enz., blz. 35.

2) Zie ‘De Opbouw’ van 15 April 1923.

3) Blz. 750.

[p. 322]

ieder, en zeer zeker voor mij, bekoring uit: de vaan van het Recht geheschen over de geheele wereld; elk mensch, hij zij diplomaat of niet, buige eerbiedig, maar bovenal vrijwillig, het hoofd voor deze verheven idee. Had Mr. Marchant zijne beschouwingen in deze sfeer gehouden, dan had men hem, terecht of ten onrechte, een onpractischen idealist kunnen achten, maar hij had dan toch in elk geval een gesloten, zuiver betoog geleverd. Doch het geval ligt anders. Dat hooge rechtswoord, op welks gebied geen halfheid kan worden geduld, spreken wij uit, niet omdat wij van zijn heiligheid doordrongen zijn, maar omdat ‘de slotsom zich onafwijsbaar opdringt: een kleine mogendheid moet, op straffe van ondergang, reeds in vredestijd, afzien van elke poging, om zijn handhaving en beveiliging te zoeken in militair verweer’.

Een feitelijke impotentie dus, welke grijpt naar het schoone gebaar: ‘het volk van De Groot en van Bijnkershoek moet wel, of het wil of niet, van wapening tegen groote weermachten ontbloot staan met een beroep op het recht’¹⁾. (Lees dus eigenlijk: op zijn onmacht).

Marchant's betoog is in zijn hoofdstrekking onwerkelijk: ‘de stem van onze vertegenwoordigers moet overal en onophoudelijk hetzelfde geluid laten hooren tegen de machtigen: gij kunt ons knechten, zoo gij wilt, gij kunt ons met uw krijgsmacht overheerschen, gij kunt ons tot Roergebied maken, maar wij verbieden het u in naam van het recht’¹⁾. (Lees weer: van onze zwakheid.)

In elk geval beteekent een dergelijk beroep, in het huidige stadium van ontwikkeling der volkenbondsidee, aanvaarding van het risico dat wij treden uit de ons zelf opgelegde rechtstaak, een taak, die alleen door sterken kan worden verwezenlijkt, om speelbal te worden van de machtspolitiek van anderen.

De Minister van Buitenlandsche Zaken meent, dat met betrekking tot het voorgedragen garantie-ontwapeningsstelsel door Nederland de grootste voorzichtigheid moet worden betracht, en wel om verschillende redenen, ook omdat het voor hem nog zoo zeker niet is, dat het systeem van garantieverdragen tot de door het pact geëischte vermindering van bewapening zal voeren; Mr. Marchant schrijft kortweg, dat ‘wij hebben af te zien van een weermacht tegen aanvallen

1) Cursiveering van mij.

1) Cursiveering van mij.

[p. 323]

van een buitenlandschen vijand, niet “om zoogenaamd het goede voorbeeld te geven”, maar omdat wij het, als het meer zal zijn dan niets, niet kunnen betalen’¹⁾.

Maar als wij het dan wel konden betalen? Hier laat Mr. Marchant zich geheel in de kaart zien: het ontwapeningsvraagstuk is voor hem niet een rechts-, het is zuiver en alleen een financieel machtsvraagstuk, hetwelk hij wil oplossen met een beroep op argumenten, ontleend aan de rechtsidee. De bewijsvoering past niet op het gestelde uitgangspunt en daarmee is de innerlijke holheid van Marchant's betoog aangetoond.

Het gevaar, dat de machtigen en grooten het rechtsinstituut van den Volkenbond zullen misbruiken om hun belangenpolitiek als rechtspolitiek voor te dragen, is hier in zijn tegendeel omgeslagen inzooverre een machtelooze, maar ook weer met een beroep op het rechtselement, bovenal van den Volkenbond verlangt, ‘met rust te worden gelaten’²⁾. Waar nu reeds een zoodanige sfeer van groote en kleine belangen geschapen wordt om het instituut, dat in embryo gedacht wordt als de rechtskundige ordening der statensamenleving, valt inderdaad zeer ernstig te vreezen dat, bij het eerstvolgend principieele conflict, de Volkenbond hulpeloos de handen zal moeten vouwen, zoo hij ten minste niet tezelfder tijd uiteenspat.

Minister van Karnebeek heeft verklaard, dat het oogenblik nog niet is gekomen om inzake de vermindering van bewapening een speciale uitspraak te geven; ontwijfelbaar staat voor mij in elk geval vast, dat de oplossing, die Mr. Marchant geeft, onzuiver geconstrueerd en onlogisch doordacht als zij is, ons geen stap verder brengt naar het ideaal, ordening der staten- en volkengemeenschap op den grondslag van het recht; - eerder de door Struycken en van Karnebeek aan de kaak gestelde machtspolitiek een kans te meer geeft, door geheele gebieden, open en bloot als zij zijn komen te liggen, tot object voor haar invloed aan te bieden.

‘International alliances and arrangements are not merely an affair of protocols. They derive their force from public sentiment’; aldus Sydney Low³⁾.

1) Zie blz. 759.

2) Aldus Marchant, t.a.p., blz. 759.

3) The Governance of England, blz. 288.

[p. 324]

Publiekrechtelijk kan deze voorstelling alleen tot uiting komen door expressis verbis in ons staatsbestel den ministerraad te introduceeren als zelfstandig staatscollege, waarin de Nederlandsche volks- en rechtsgemeenschap inzonderheid op het gebied van het buitenlandsch beleid haar hoogste uitdrukking vindt.

J.A. Eigeman.

Naschrift.

De ontwikkeling der gebeurtenissen op internationaal gebied versterkt in mij de gedachte, dat het zwaartepunt onzer politiek zich met den dag meer verplaatst naar het buitenlandsch beleid: wie kennis genomen heeft van de mededeeling van Jhr. Mr. van Karnebeek aan den Voorzitter der Tweede Kamer van den door hem aan den Secretaris-Generaal van den Volkenbond gezonden brief (waarin het oordeel van de Nederlandsche regeering kenbaar gemaakt wordt over de beginselen, neergelegd in de resolutie, welke is aangenomen door de derde vergadering van den Volkenbond in zake het verband tusschen vermindering van bewapening en de mogelijkheid van een wederzijdsch garantieverdrag) moet getroffen zijn door de vèrreikende strekking van deze mededeeling. Geheel ons staatsbestel, zoowel in zijn fundamenteelen opzet als in zijne functioneering naar binnen en naar buiten, staat hier als inzet van een hoog spel: de minister van buitenlandsche zaken vervult de leidende rol, sprekende namens ons land als eenheid, als in zich zelf gesloten geheel, en de premier wordt in zijn functie als voorzitter van den ministerraad feitelijk op zijde geschoven door het hoofd van het departement van buitenlandsche zaken.

‘De Nederlandsche regeering’ - deze qualificatie is schering en inslag in het betrokken staatsstuk - bedient zich van een ander orgaan in haar binnenlandsch dan in haar buitenlandsch beleid. Waar de hierbovenvermelde verklaring een aangelegenheid betreft, die zich verre verheft boven de sfeer van het buitenlandsch beleid, integendeel de natie in haar geheel, in al hare geledingen en in al haar levensuitingen

[p. 325]

rechtstreeks en onvoorwaardelijk aangaat, daar had de voorzitter van den ministerraad op zijn post moeten zijn.

Ons volk is er nog ver van af, in zijn gedachten het premierschap te combineeren met de leiding van het departement van buitenlandsche zaken: de teekenen des tijds wijzen er echter m.i. op, dat er krachten aan het werk zijn, die ons staatsrechtelijk bestel, men mag het toejuichen of niet, in die richting zullen stuwen.

J.A.E.