De Gids. Jaargang 86

[p. 424]

Het ontstaan van het Engelsche parlement.

A.F. Pollard, The Evolution of Parliament. London, Longmans, Green and Co. 1920.

II.

Om de ontwikkeling van de wetgevende werkzaamheid van het Parlement te begrijpen, moest de nadruk vooral vallen op zijn oorspronkelijk karakter als buitengewoon, versterkt koninklijk gerechtshof. Met den groei van het beginsel van volksvertegenwoordiging zijn wij bijna uitsluitend bij het andere aspect van het Parlement: dat van landsvergadering om toe te stemmen en goed te keuren wat de koning haar voorlegt. De koninklijke curia, in buitengewone zitting vergaderd om rechtszaken af te doen, had oogenschijnlijk geen vertegenwoordigend karakter. Zij was samengesteld uit 's konings vaste dienaren: den kanselier, de rechters enz. en voorts uit allen, die 's konings natuurlijke, geroepen raadgevers zijn, die te zamen zijn magnum concilium vormen. Wie zijn die natuurlijke raadgevers? De majores et meliores terrae, de rijksgrooten of magnaten. Wie daartoe gerekend moeten worden, is niet geheel bepaald. In de eerste plaats zijn het de bisschoppen. Dezen zijn 's konings raadslieden krachtens hun wijsheid en de heiligheid van hun ambt, als geestelijke grooten. Voor de overigen staat de onderscheiding van rijksgrooten onder leenrechtelijk gezichtspunt. In beginsel zou misschien ieder directe leenman van de kroon, ‘tenant-in-chief’, er aanspraak op kunnen maken, tot raad

[p. 425]

aan den koning geroepen te zijn: hij is immers 's konings man, ‘baro’. In de praktijk beperkte zich de opkomst der ‘barones’ tot de voorname abten, - dezen toch kwamen niet als geestelijken, maar omdat zij het kerkegoed van den koning houden ‘per baroniam’, - en tot een wisselende groep van groote edelen, al naar gunst of gelegenheid meebracht. Reeds de Magna Carta immers onderscheidde, voor de samenstelling van het feodale commune concilium, de grootere baronnen, die persoonlijk zouden worden opgeroepen, van de kleinere, die hun oproeping in het algemeen door de sheriffs kregen.

Wanneer deze versterkte raad des konings, curia in concilio in parliamento, om met Fleta te spreken, rechtsgevallen afdoet, dan spreekt uit niets eenig denkbeeld van representatie. Zoodra echter dezelfde personen bijeen zijn, om den koning hun goedkeuring te verleenen bij politieke daden, dan blijkt het, dat zij wel degelijk gedacht worden, het land als zoodanig te representeeren. Tegen Paschen 1246 houdt Hendrik III een ‘parlement’, aldus noemt het Matthaeus Parisius, van bisschoppen, graven, baronnen, abten en prioren. Van vertegenwoordigers der gouwen en steden is geen sprake. De koning legt hun de gravamina voor, die bij den paus op het concilie te Lyon zullen worden ingediend. Wie is het, die klaagt? Niet de koning, of de koning met zijn magnaten, maar ‘het rijk van Engeland’, ‘de koning en de geheelheid van Engeland’: gravatur regnum Angliae. De afgezanten heeten procuratores regis et universitatis Angliae.¹⁾ De koning met zijn magnaten wordt hier dus wel degelijk gedacht het land te ‘vertegenwoordigen’.

De vertegenwoordigingsgedachte zit in het geheele middeleeuwsche rechts- en staatsleven veel dieper dan men gewoonlijk denkt. Zij is misschien het gewichtigste, wat den geest der Middeleeuwen scheidt van dien der Oudheid, die het begrip vertegenwoordiging niet kende. Met het denkbeeld, dat een persoon anderen vertegenwoordigt, is voor den middeleeuwschen mensch volstrekt niet noodzakelijk de voorstelling verbonden, dat die anderen hun vertegenwoordiger kiezen, afvaardigen, laat staan hem een opdracht geven. De

1) Matthaeus Paris. IV, p. 526 sq.

[p. 426]

idee van vertegenwoordiging berust op het diepgewortelde denkbeeld, dat één ding kan treden in de plaats van een ander, om voor dat andere te handelen, te spreken of te lijden, kortom het te re-praesenteeren. Het is de idee, waarop het geheele geloof aan Christus' zoenoffer, aan het vicariaat des pausen, aan het middelaarschap van den priester berust, onmiddellijk uitvloeisel van de sterk symbolistische houding van den geest. De vertegenwoordiger is altijd min of meer symbool of figuratie van het vertegenwoordigde. Het schijnt mij dan ook wat naïef, wanneer Duitsche rechtshistorici op Gierke's voetspoor het beginsel der vertegenwoordiging willen opvatten als een specifiek Germaansche uitvinding, die berusten zou op de onderscheiding van ‘Schuld und Haftung’.

Dus, de vorst representeert het volk (dat kunnen wij immers nog voelen) maar ook: de majores et meliores terrae vertegenwoordigen het land, van nature en zonder keuze of opdracht; de leenheer vertegenwoordigt zijn mannen, de grondheer zijn hoorigen, de priester zijn gemeente. In dien primitieven zin heeft aan 's konings concilium het beginsel van vertegenwoordiging nimmer ontbroken. Wat er nieuw bij komt, is de vertegenwoordiging bij keuze. Deze evenwel heeft met eenig bewustzijn van volkssouvereiniteit of democratie in haar oorsprong niets te maken, doch spruit veeleer voort uit de logische consequentie der feodale begrippen.

Reeds in den aanvang der dertiende eeuw moet het tot den koning zijn doorgedrongen, dat toch in sommige gevallen de universitas Angliae door een bijeenkomst van geestelijke en wereldlijke grooten onvoldoende werd gerepresenteerd. De behoefte aan een reëeler vertegenwoordiging kwam niet voort uit een theoretisch besef van rechtvaardigheid, maar uit een praktisch belang. De feodale indeeling des lands, die in den tijd van het Domesday-book, de elfde eeuw, vrijwel den economischen status had weergegeven, beantwoordde minder en minder aan de werkelijke verhoudingen van rijkdom en hulpbronnen. Een vergadering, die enkel bisschoppen, abten en groote edelen omvatte, kon niet spreken voor de talrijke groepen die buiten hun onmiddellijk feodaal verband stonden. Ook al konden die grooten geacht worden, virtueel het land te representeeren, tegenover het onverbrekelijk recht van den

[p. 427]

enkele, om niet zonder zijn eigen toestemming in vrijheid of eigendom te worden getast, had zulk een vertegenwoordiging geen kracht. De koning kon met den raad van zijn magnaten velerlei statuten uitvaardigen, maar zoodra het erop aankwam, de onderdanen iets te laten opbrengen, waartoe zij niet door feodale regelen verplicht waren, stuitte die macht af op het algemeene recht. Vandaar dat de koning, in de eerste plaats ter wille van financieele doeleinden, ook den landadel, de vrije of vrijere boeren en de burgerijen moet raadplegen. Hij kan dit ter plaatse doen door zijn sheriffs of door opzettelijk uitgezonden ambtenaren. Maar doeltreffender is het, om ter gelegenheid van zijn ‘parlementen’ hun vertegenwoordigers te concentreeren daar, waar hij, met al zijn technische hulpmiddelen toegerust, hen, hetzij gezamenlijk of afzonderlijk, maar in ieder geval met groote besparing van tijd en arbeid, kan bewerken. Zoo zien wij, eerst gewestelijk, dan centraal, in den loop der dertiende eeuw de vertegenwoordiging der graafschappen (gouwen, ‘shires’) groeien.

Hier nu ligt een punt van het uiterste belang, doch dat wij hier slechts even zullen aanstippen. In Engeland werden de gouwen, dank zij de kracht van het koninklijk gezag, bijeengehouden en geleid door den koninklijken ambtenaar, den sheriff. Deze ontving van den koning de aanschrijving, om vertegenwoordigers der gouw te doen aanwijzen. Voor die handeling behoefde hij geen nieuw orgaan te scheppen. Van den Angelsaksischen tijd her bestonden in de gouwen nog de ‘county-courts’, waar naast den landadel ook ‘freeholders’, de meest vrije groep der boerenbevolking, verschenen. Hier, dus in een vergadering, die met het leenstelsel niets te maken had, maar berustte op het oudgermaansche beginsel van volksgemeenschap, werden (hoe, doet thans niet ter zake) de knights aangewezen, vier, later twee, die de gouw zouden vertegenwoordigen. Enkel formeel was die vertegenwoordiging nog op leenrechtelijken voet geschoeid: de afgevaardigden moesten ridders zijn, ‘tenants-in-chief’, de ‘kleinere baronnen’ van de Magna Carta. Essentieel was het een vertegenwoordiging, niet van een feodale groep, maar van een landsdistrict. Was de koninklijke macht in Engeland zwakker geweest, dan zouden de knights waarschijnlijk zijn opgekomen krachtens hun adellijken stand,

[p. 428]

voor hun eigen leen, en de parlementaire ontwikkeling van Engeland zou onvruchtbaar zijn geweest.

De wijze, waarop vervolgens, tijdens Eduard I, de vertegenwoordiging der steden, ‘boroughs’, in zwang kwam, kan hier niet in bijzonderheden worden nagegaan. Het spreekt van zelf, dat deze niet langer konden worden gemist. De wijze van verkiezing der burger-afgevaardigden was zeer ongelijksoortig; in sommige steden was het niet eens een verkiezing, doch een aanwijzing door den magistraat; in andere was reeds in de middeleeuwen het kiesrecht zoo democratisch, dat de Reform van 1832 voor sommige stedelijke districten het aantal kiezers heeft beperkt (doordat de armeren niet langer aan de vereischten voor de ‘franchise’ voldeden) in plaats van het te vergrooten.

Pollard legt zeer sterk den nadruk op het feodale element in deze vertegenwoordiging van de gouwen en van de steden. De ‘boroughs’ zegt hij¹⁾, zijn vertegenwoordigd, omdat zij collectieve tenants-in-chief op 's konings domein zijn; zelfs de ‘shires’ zijn in zekeren zin tenants-in-chief, in zooverre zij de koninklijke rechten van jurisdictie in pacht ‘farm’, hebben. Ik twijfel, of de schrijver hier niet het feodale moment ietwat te zwaar laat wegen, al stond zeker het beginsel van vertegenwoordiging van het platteland en de steden eenigermate onder het leenrechtelijk gezichtspunt. Representatie, zegt Pollard, was ‘not the offspring of democratic theory, but an incident of the feudal system’, ‘an unpleasant incident of feudal service’.²⁾ Men had afgevaardigden te zenden, om te hooren, wat de vorst van de stad verlangde. Het was een plicht, waaraan men zich gaarne wilde onttrekken. De stad Torrington slaagde erin, een permanente vrijstelling te verwerven van de verplichting, om afgevaardigden naar het Parlement te zenden. Het heeft eeuwen geduurd, eer deze plicht als een recht werd beschouwd.

De tegenzin, om in het Parlement te verschijnen en daar zich tot het opbrengen van een belasting te zien verbinden, is de aanleiding geweest, dat op den duur de geestelijkheid als zoodanig niet in het Parlement vertegenwoordigd is gebleven. Als zoodanig, want de bisschoppen waren er als

1) p. 157.

2) p. 109, 139, 153, 154.

[p. 429]

kerkelijke magnaten, niet als vertegenwoordigers van den geestelijken stand; de abten waren er als houders van een koninklijk leen. Het ligt voor de hand, dat de kroon in den tijd, toen zich de behoefte deed gelden aan een werkelijke vertegenwoordiging van het geheele land, ook de geestelijkheid, die niet direct afhankelijk was van de bisschoppen en abten, daarbij wenschte te betrekken. Doch had de koning een voldoend recht, om over de hoofden der bisschoppen, hun geestelijke superieuren, heen, de talrijke kerkelijke eenheden: aartsdiakens, kapittels, kloosters, parochiegeestelijken, op te roepen? Hier was geen schijn van dien leenrechtelijken band, die tusschen koning en gouwen, koning en steden, nog geacht kon worden te bestaan. En toch was het noodig, dat de lagere kerkelijke eenheden mede vertegenwoordigd zouden zijn, want geen bisschop zou het wagen, over hun, reeds lang zelfstandige, vermogensaangelegenheden te beschikken. Eduard I neemt nog den vorm in acht, dat hij de bisschoppen bij de oproeping vermaant, de geestelijkheid van hun diocees mede te brengen. Veel meer dan een vorm zal dit niet geweest zijn. Zelfs een koninklijke oproeping, zooals die later geschiedde, kon de geestelijkheid niet bewegen, haar procuratores, ‘proctors’, geregeld naar het Parlement te zenden. Blijkbaar werd hier toch de rechtsgrond voor de oproeping als gebrekkig gevoeld. Bovendien werkte tot het ontbreken van geestelijke ‘proctors’ in het Parlement mee, dat de geestelijkheid een orgaan, dat haar vertegenwoordigde en haar verbond, bezat, onafhankelijk van het koninklijke Parlement. Het was de Convocatie, of eigenlijk de twee Convocaties, geheel gescheiden, van de aartsbisdommen Canterbury en York. Met deze lichamen kon de koning handelen, wanneer hij de geestelijkheid wilde belasten of haar goedkeuring wenschte op zijn maatregelen. Door passieven tegenstand onttrok zich de geestelijkheid aan den plicht om deel te nemen aan 's lands vertegenwoordiging. Zelfs de abten, tijdens Eduard I nog ten getale van 72, kwamen trager en trager op, zoodat in 1513 hun aanwezigheid als niet vereischt voor een wettig Parlement kon worden verklaard. Door haar vrijwillige onthouding had de geestelijkheid haar eigen positie ondermijnd: Hendrik VIII heeft met het Parlement de Kerk kunnen omzetten en het klooster-

[p. 430]

goed intrekken, doordat de geestelijkheid haar invloed op 's lands regeering had verspeeld.

Gedurende de geheele middeleeuwen had de lagere geestelijkheid nog in het Parlement vertegenwoordigd geheeten. In dat van 1305 was deze vertegenwoordiging inderdaad nog effectief genoeg. Men verneemt er van de prioren van tien domkerken, de dekens van dertien domkapittels, ongeveer zeven en vijftig aartsdiakens van Engeland en Wales en nog 65 proctors. In het begin der veertiende eeuw kan derhalve het Parlement, samengesteld uit de grooten des rijks mitsgaders de vertegenwoordigers van de gouwen, de steden en de geestelijkheid, in den vollen zin des woords een vertegenwoordiging van het geheele land heeten. Kan men het ook een Stenden-, Standen-, Staten-vergadering noemen? Gelijk bekend is, wordt er van het Parlement gesproken als van de ‘Three Estates of the Realm’. Pollard, die een zijner hoofdstukken betitelt ‘The Myth of the Three Estates’ betoogt, dat deze benaming op een reeks van misverstanden berust. Het staat niet eens vast, wat er onder die drie Staten of Standen te verstaan valt. In de achttiende eeuw nog begreep men den term als kroon, lords en commons; eerst in de negentiende vatte de meening post, dat de ‘three estates’ beteekenden ‘lords spiritual, lords temporal and commons’.

Dit brengt ons op de vraag, wat ‘estates’ en wat ‘commons’ zijn, waarbij wij zullen zien, hoeverre wij ons bij de opvatting van Pollard kunnen aansluiten.

De middeleeuwsche staatsgedachte was ten sterkste doordrongen van het denkbeeld, dat een rijk een organische structuur is, dat het bestond uit ‘hoofd en leden’, want den term ‘organische structuur’ gebruikte men natuurlijk niet. Elke groep, elke engere gemeenschap in den staat werd beschouwd als een lid (wij zouden zeggen: een orgaan) van den staat. Men is dus van de middeleeuwsche opvatting niet zoo heel ver af (al gebruikt men moderne termen) door te zeggen: de kroon wenschte in het Parlement vertegenwoordigd te zien alle organische eenheden van het land. Die eenheden waren ten deele persoonlijk, ten deele collectief. Persoonlijke eenheden waren de rijksgrooten, of liever zij vormden leenrechtelijke eenheden, die te zamen het feodale weefsel van het land uitmaakten: graven, baronnen, ook de

[p. 431]

abten. Collectieve eenheden vormden de gouwen, de steden, de kapittels, in den grond ook de bisdommen. Zij zijn niet feodaal, al konden zij bijwijlen onder dat gezichtspunt gebracht worden. Voor deze collectieve eenheden gebruikte men het woord communitas, gemeente of gemeenschap. Een gouw was een communitas, een stad was het ook, zelfs de proctors der geestelijkheid worden door het veertiende-eeuwsche tractaat Modus tenendi Parliamentum opgevat als vertegenwoordigers van communitates. Een Parlement bestaat dus uit een aantal personen, die uit eigen hoofde een eenheid des lands representeeren, en uit een aantal vertegenwoordigers van gemeenschappen, communitates. Het onderscheid tusschen die beide groepen is, dat de eersten in dubbele hoedanigheid in het Parlement thuishooren, en de tweeden niet. De graven en baronnen zijn zoowel de natuurlijke representanten van het feodale Engeland als de, krachtens hun feodalen rang, geroepen raadslieden der kroon. Zij hooren evengoed in het Parlement-curia als in het Parlementlandsvergadering. De knights, de burgers en de geestelijke proctors of dekens etc. zijn de opzettelijk aangewezen vertegenwoordigers van het niet- of nauwelijks-feodale land, maar zij zijn uit geenen hoofde natuurlijke raadslieden van de kroon. Zij hooren wel thuis in de landsvergadering, maar niet in de curia. Welke gevolgen dit meebrengt, zullen wij aanstonds zien.

In hoeverre hebben wij hier nu een scheiding in standen? Als wij de eenvoudige indeeling toepassen, zooals ons die bekend is uit de Fransche geschiedenis: geestelijkheid, adel en derde stand, in het geheel niet. De adel is in het Parlement verdeeld over magnaten en vertegenwoordigers van het platteland (de latere onderscheiding van nobility en gentry gaat voor het middeleeuwsche Engeland nog niet op), de geestelijkheid over bisschoppen en abten ter eener zijde, vertegenwoordigers der lagere geestelijkheid ter andere; de burgers vormen slechts een onderdeel van de communitates. Kende men dan in Engeland een indeeling volgens standen niet? Zeker wel, maar het woord status, gradus, ordo, had daar nimmer de beperkte, gefixeerde beteekenis, die het, trouwens ook eerst later, in Frankrijk verwierf. Allerlei groepen worden er als ‘estats’, standen, onderscheiden. Niet

[p. 432]

slechts dat de Modus, zooeven genoemd, van zes gradus spreekt, de ‘Rolls of Parliament’ zelf spreken van prelaten, wereldlijke lords, knights, rechters ‘et tous autres estats’. Blijkbaar beteekende ‘estate’ in de veertiende eeuw in Engeland nog niet veel meer dan elke rechts- of belangengemeenschap, evenals trouwens in het Fransch van het continent ‘estat’ nog honderd andere ‘staten’ dan de drie politische eenheden van het koninkrijk kon aanduiden. De veronderstelling van Pollard, dat het gebruik van den term ‘three estates of the realm’, waarvan men het eerste voorbeeld aantreft in 1421, een opzettelijke navolging en verkeerde toepassing is geweest van een Fransch staatkundig spraakgebruik¹⁾, heeft inderdaad veel aannemelijks. De genetische en van den aanvang af voorhanden scheiding van het Engelsche Parlement in persoonlijke leden, de rijksgrooten, en vertegenwoordigers van gemeenschappen, sloot, als een horizontale verdeeling, de verticale in standen feitelijk uit.

De aandachtige lezer, - om een oogenblik den stijl van den historischen roman te bezigen -, heeft reeds lang begrepen, dat de tegenstelling Parlement-hof en Parlementlandsvergadering tenslotte moet uitloopen op die van Hoogeren Lagerhuis. Inderdaad volgt thans al het voornaamste der verdere ontwikkeling met een geleidelijkheid en consequentie, welke slechts in de Engelsche geschiedenis is aan te treffen. Toch was er in de Parlementen der veertiende eeuw, al was een kiem van splitsing voorhanden, nog geen sprake van een scheiding in twee huizen. Het is één vergadering: hof en landsvergadering zijn slechts de verschillende aspecten van hetzelfde lichaam: het judicieele en het politieke aspect. Voor het formeele werk van het Parlement, dat in de Rolls wordt opgeteekend, verzamelen bisschoppen, hooge edelen, knights, burgers en proctors der geestelijkheid zich met 's konings engeren raad van ambtenaren en rechters in de camera magni concilii vocata le parlement chambre. Zij hebben daar echter geen gelijke functies: voorzoover het werk judicieel is, zijn de magnaten er als rechters, de overigen als ‘grand jury’ veeleer, niet in den modernen zin eener jury, maar in den

1) p. 13, 70.

[p. 433]

oorspronkelijken zin van aanbrengers, onderzoekers en getuigen. Voorzoover het werk meer van politieken aard is, zijn de magnaten er als koninklijke raad, de overigen als landdag, als men wil, als ‘community’. Een Parlement der veertiende eeuw in volle zitting bestaat dus uit een kern en een peripherie.

Het eigenlijke werk evenwel geschiedt niet in de gemeenschappelijke zittingen. De koning raadpleegt en onderhandelt zooveel mogelijk met elke groep afzonderlijk. Voor het rechterlijke werk blijven de rechters en de raden in de Parlementskamer, de overigen gaan heen, om over de zaken, die de koning hun heeft voorgelegd, zich te beraden. Hoe het geschied is, dat nu al de vertegenwoordigers der ‘communitates’, dus van de gouwen en van de steden, gezamenlijk zijn gaan vergaderen, is uit de bronnen niet op te maken. Dit is logisch, want deze vergaderingen, hetzij afzonderlijk of gezamenlijk, droegen geen officieel karakter. Doch logisch is ook het feit, dát zij zich vereenigden, want hun status in het Parlement, tegenover den koning en zijn raad, was voor allen dezelfde. Hoe het zij, kort na het midden der veertiende eeuw plachten de afgevaardigden der communitates, de knights en de burgers (de lagere geestelijkheid was praktisch nauwelijks meer vertegenwoordigd) te vergaderen in het kapittelhuis van de abdij van Westminster, alvorens zij in het Parlement hadden te verschijnen, of nadat zij vandaar waren heengezonden, om zich te beraden. Van dit oogenblik af kan men van Commons spreken.

Wat die Commons daar in hun eigen vergaderingen deden, ja, daarvan is niets geboekstaafd. De Rolls of Parliament hadden er niets mee te maken. Het waren immers onderonzen. Daarom is het ook volstrekt geen wonder, dat het Journal van het Lagerhuis eerst begint in 1547. In de middeleeuwen teekende men alleen op, wat volkomen officieel was, en het was meestal ook niet raadzaam, meer te doen.

Toch kan men aangaande het daar verhandelde wel eenige conclusies trekken. Daar sprak men, behalve over de financieele eischen, die waren voorgelegd, over de petities, die bij het Parlement aanhangig waren. Indien, gelijk Pollard het zich voorstelt, de personen, die petities indienden, veelal dezelfden waren, die door steden of gouwen als vertegen-

[p. 434]

woordigers waren afgevaardigd, dan kon het niet uitblijven, of daar in die vergaderingen der Commons moest hun het groote feit opgaan, dat de afzonderlijke petities, die zij uit hun streek of stad meebrachten, dikwijls klachten betroffen, waarin allen deelden, en zeer wel konden worden vereenigd tot ‘gemeene petities’. ‘Toen dit plaats vond, werd het Parlement een politiek strijdperk meer dan een gerechtshof; want, terwijl individueele klachten rechtszaken zijn, zijn nationale klachten politieke zaken’.¹⁾ Van de vijfhonderd petities ingediend bij het Parlement van 1305, zijn er nog slechts een vijftal, die dingen van openbaar belang betreffen. De overige zijn particuliere verzoeken om recht, om gunst of om herstel, die geen algemeene actie der verzoekers meebrachten. Doch spoedig veranderde die verhouding. Sedert de knights en de burgers tezamen vergaderden, en de kroon van hen een gemeenschappelijk antwoord verwachtte op haar geldelijke eischen, moesten de afgevaardigden van zelf gewoon worden, hun opdrachten te vergelijken. ‘Sooner or later they would be impressed by the extent to which these individual petitions had a common foundation in the normal behaviour or misbehaviour of the ministers of the king, judges, sheriffs, eschaetors and so forth. Before long it must have occurred to the shrewder among these early parliamentarians that it would be wise to pool their petitions and their powers of pressure upon the crown’.²⁾ Van 1325 af beginnen de ‘Rolls’ onderscheid te maken tusschen petities aangeboden ‘pur tote la commune’ en ‘anderen’. ‘La comune’ of ‘les chivalers et la comune’ wordt het onderwerp van den zin, waarmee zulke ‘common petitions’ worden aangeboden. In 1327 is hun uitdrukkelijk verzoek, dat hun petities in het Parlement tot ‘statutes’ worden gemaakt en in acht genomen. Thans begint ook de gewoonte, dat particulieren hun petities indienen niet bij den koning in het Parlement, maar bij de Commons, opdat deze de zaak inbrengen bij het Parlement.³⁾

Want, de Commons zijn nog altijd niet het Parlement zelf, of zelfs de helft ervan. Nog altijd zijn zij een aanhangsel, een

1) Pollard, p. 60.

2) Pollard, p. 118.

3) Baldwin l.c., p. 330.

[p. 435]

bijwagen. Heeft er een algemeene zitting plaats, dan ‘verschijnen de Commons in het Parlement’ - comparent in parliamento, en zij kunnen zich daar slechts uiten bij monde van hun ‘Speaker’, prolocutor; de rest heeft in 's konings raad te zwijgen. Dat deze Speaker dezelfde persoon was, die hun informeele bijeenkomsten onder elkaar leidde, is zoo natuurlijk mogelijk, al onttrekt zich de wijze, waarop zich dit voorzitterschap gevormd heeft, aan onze waarneming.

De oorsprongen van het Lagerhuis worden nog weerspiegeld door menige parlementaire gewoonte van den huidigen dag. Nog altijd heeft de bekrachtiging der wetten door den koning, ‘the royal assent’, plaats in het Hoogerhuis, bundelsgewijze, ten overstaan van een commissie, die den koning vertegenwoordigt, misschien een enkelen Peer, en den Speaker van het Lagerhuis, die ‘at the bar’ staat, om het ‘le Roy le veult’ te hooren uitspreken. De regel, dat een financieel besluit slechts in het Lagerhuis kan worden aangevangen, het vereischte, dat de Ministers er een ‘bill’ indienen in hun hoedanigheid van leden, de groote plaats, die er wordt ingenomen door de zoogenaamde ‘private bills’, hedendaagsche vorm van de particuliere petities, - dit alles wordt begrijpelijk, als men zich verplaatst in de toestanden der veertiende eeuw. Het merkwaardigst nog is wellicht het feit, dat de zittingen van het Lagerhuis in theorie nog altijd gelden als privaat. Tot 1875 kon één enkel lid de verwijdering van vreemdelingen, met inbegrip van verslaggevers, eischen. Tot 1909 bestond er geen officieel verslag der debatten: ‘Hansard’ was een zuiver particuliere onderneming, en eerst in het begin der 19e eeuw oogluikend toegelaten na een lange periode van strijd van het Huis tegen de publiciteit. Hoe duidelijk spreekt daaruit het oorspronkelijk karakter van de vergaderingen der Commons als een onderling overleg omtrent hetgeen zij straks de kroon zouden hebben te berichten.

Is nu, van het oogenblik af, dat de Commons apart en gezamenlijk vergaderen, de oudere kern van het Parlement, dat is het Magnum Concilium, het ‘House of Lords’ geworden? - In geenen deele. Ook daartoe is nog een lange ontwikkeling noodig. In den koninklijken raad van ambtenaren, rechters en magnaten zijn nog samen begrepen wat tegenwoordig ‘Privy Council’ en ‘House of Lords’ zijn. 's Konings raad

[p. 436]

had, gelijk wij reeds eerder zagen, een engeren en een wijderen, een dagelijkschen en een occasioneelen vorm, zonder dat er tusschen de bevoegdheden van beide een uitdrukkelijke scheiding bestond. In beginsel had het Magnum concilium a fortiori te zeggen over alle dingen, die behandeld werden in een engeren raad. In beginsel, doch niet altijd in praktijk. In welke gedaante 's konings raad meer gewicht had: als concilium secretum van den koning zelf met zijn kundigste raadslieden en zijn vertrouwdste gunstelingen, of als breede raad der rijksgrooten, dat hing steeds af van de tijdelijke machtsverhouding tusschen de kroon en de hooge edelen. Van de dertiende eeuw af staan in 's konings raad twee strekkingen tegenover elkaar. De koning met zijn onmiddellijke omgeving streeft naar krachtig, daadwerkelijk bestuur, naar geheimheid en snelle afdoening. De adel vreest daarvan slecht bestuur, begunstiging, afpersing, corruptie en rechtsverkrachting, en streeft naar voortdurenden en onmiddellijken invloed op de regeering, helaas niet zoozeer doordrongen van het nationaal welzijn, als men vroeger den braven baronnen van 1215 placht toe te dichten, als wel van de zorg voor het welzijn van zich en huns gelijken. Onder een zwakke en slechte regeering als die van Eduard II wint het Magnum concilium aan kracht: de Lords Ordainers pretendeeren het remedie te zijn tegen 's konings slechte raadslieden en poneeren... de oligarchie. Op den duur leiden de twee tegengestelde strekkingen van aristocratie en monarchie tot de positieve desaggregatie van het Council in twee afzonderlijke lichamen, ‘the two aspects of the council became two different things’. De occasioneele, wijdere raad van magnaten, het Magnum concilium, wordt het Hoogerhuis van het Parlement, de engere, dagelijksche raad wordt, als ‘Privy council’, het eigenlijke rijksregeeringsorgaan. Eerst in 1520 is de afscheiding voltrokken. Men kan zeggen, dat de Lords erin geslaagd waren, de kroon en haar ministers uit het Parlement te dringen. Men kan ook zeggen, dat de kroon erin geslaagd was, haar technische apparaat te onttrekken aan het Parlement.

Hoe evenwel is het gekomen, dat de vergadering der rijksgrooten het domein is geworden van een geïsoleerden stand van ‘peers’? Dat is wellicht in de geheele ontwikkeling het

[p. 437]

moeilijkst te begrijpen proces. Wij zullen het hier slechts even aanduiden. Pollard, wiens werk in zijn beschouwingen over de Lords verraadt, dat de eerste conceptie ervan teruggaat tot den tijd, toen de strijd gaande was tegen het absolute vetorecht van het Hoogerhuis, heeft omtrent de ontwikkeling der ‘peerage’ even scherpe als origineele bladzijden, waarnaar ik verwijs.

Pares, - gelijken in stand, was in de middeleeuwen een juridisch begrip van groote beteekenis. Het beginsel was, dat een man recht had op iudicium per pares, dat wil zeggen, dat hij er aanspraak op kon maken, niet door zijn minderen in stand geoordeeld te worden. Nu was, gelijk wij zagen, de raad der rijksgrooten in den grond een gerecht, en zijn uitspraken iudicia. De edelen, die zich als stand reeds boven het gros der ‘tenants-in-chief’ verheven hadden, konden dus, voorzoover de besluiten van den koning in zijn Parlement hun groepsbelangen meer in het bijzonder betroffen, het principe van iudicium per pares inroepen. Gelijk uit de beslissing van rechtsgevallen wetgeving en regeeringsdaden voortkwamen, zoo verwijdde zich het begrip iudicum per pares van een juridisch tot een politiek beginsel. Onder invloed van de gebeurtenissen der veertiende eeuw consolideerden zich de geestelijke en wereldlijke rijksgrooten tot een stand, die als ‘Peers de la terre’ pretendeerde, uitsluitend bevoegd te zijn tot het oordeel in 's konings grooten raad. Privilege en standsbelang hadden in het Hoogerhuis gezegevierd over een meer gezonde ontwikkeling, zooals die zich in de Commons en in het Privy Council voltrok. Sedert Hendrik VIII spreekt men van het ‘House of Lords’. Die overwinning werd echter meer dan opgewogen door de veel sterkere positie, die voor de toekomst de kroon ter eener zijde, het Lagerhuis ter andere, zich hadden verworven.

Om een ‘House of Lords’ te worden, was het noodig, dat de elementen, die aan die qualificatie niet voldeden, uit den grooten raad verdwenen. Inderdaad zijn de koninklijke rechters, die oorspronkelijk in ‘the high court of Parliament’ het meest integreerende deel hadden uitgemaakt, daaruit gaandeweg verdrongen, of tot een formeele aanwezigheid beperkt. Thans nog heet de ‘woolsack’, waarop de Lord Chancellor, 's konings minister, als president van het Hooger-

[p. 438]

huis zit ‘technically outside the precincts of the house’.

Eén element in het proces, dat het Hoogerhuis van een gerechtshof tot een wetgevende vergadering heeft gemaakt (de hedendaagsche rechtspraak der Lords is feitelijk een restauratie uit het jaar 1876) is, naar het mij voorkomt, door Pollard over het hoofd gezien. Ik bedoel den onmiskenbaren samenhang tusschen het slinken van de rechterlijke functie van het Parlement en het opkomen van de ‘equitable jurisdiction’ van den kanselier. Men zou, meen ik, kunnen zeggen, dat het Equity-proces van het voormalige ‘Court of Chancery’ de bedding is geweest, waardoor de stroom van zuiver rechterlijke werkzaamheid uit het Parlement is afgevloeid. Bij de beschrijving van den rechterlijken arbeid van het Parlement van 1305 merkt reeds Maitland op: ‘We must not miss the “equitableness” of this tribunal’.¹⁾ Voor het Parlement kwamen, onder andere, de zaken, waarvoor de reeds gefixeerde hoven door hun strak formalisme geen redres konden bieden. De koning in zijn raad kan dat wel.. als hij er den tijd voor heeft. Het aantal petities, bij ‘den koning in zijn parlement’ aanhangig, is steeds overstelpend groot. Het werk van het Parlementshof bestaat grootendeels uit schiften en distribueeren. Alleen die, welke ‘so great or so much of grace’ zijn, dat geen ander erover kan beslissen, zullen voor den koning zelf komen. Door daartoe aangewezen ‘receivers’ worden er van de petities vijf bundels gemaakt: een voor de kanselarij, een voor den Exchequer, een voor de beide gerechtshoven, een voor den koning en zijn raad, en een van reeds afgedane zaken.²⁾ Aldus ging het tijdens Eduard I. In de veertiende eeuw is een ophooping van achterstallige petities een chronisch euvel geworden. Vele worden ‘ajournes devant le chancelier’; ‘soit ceste petitioun maunde en chancellerie’, ‘ait le chanceller poaire par autorite du parlement etc.’ De kanselier handelde dus nog niet als een onafhankelijk hof, maar op machtiging van het Parlement. De Lords, naijverig op hun gezag tegenover den engeren raad, het opkomende Privy Council, willen met alle geweld de behandeling der petities aan zich houden. Zij stellen daartoe commissie op commissie aan, maar het einde is, dat

1) Maitland, Memoranda, p. lxxxv.

2) Ibid, p. lvi.

[p. 439]

zij ze overlaten aan het Council, dat ze op zijn beurt weer aan de kanselarij afgeeft.¹⁾ Naarmate zich op die wijze Parlement en Council van rechterlijke werkzaamheid ontlasten, groeit terzelfdertijd het merkwaardige stelsel van ‘Equitable jurisdiction’ in handen van den kanselier,²⁾ dat in zekeren zin een middenproduct opleverde tusschen rechtspraak en wetgeving, gelijk dat bij de onvolmaakte scheiding dier begrippen in de middeleeuwen paste.

Tegen het einde der middeleeuwen is de vorming van het Parlement voltooid, doch daarmede nog slechts een klein deel van zijn inwendige ontwikkeling tot wat het nu is. De Tudorperiode is voor die verdere ontwikkeling van het hoogste gewicht. De meening, dat het Parlement tijdens de despotie der Tudor's in de zestiende eeuw weinig telde en een kwijnend bestaan leidde, is door Pollard reeds lang te voren afdoende weerlegd. De schepper van de gezamenlijke souvereiniteit van kroon en parlement is niemand anders geweest dan Hendrik VIII. Hij is ‘the great architect of Parliament’.

Wij laten echter den uitgroei van het Parlement sedert het einde der middeleeuwen hier rusten. Uit zijn eersten wasdom blijkt reeds voldoende, dat het Parlement van aanleg en ontwikkeling een veel gecompliceerder orgaan is, dan een schematische voorstelling 'volkssouvereiniteit tegen koninklijke macht' zou kunnen doen vermoeden. De gewaande scheiding der drie machten, die Montesquieu uit de Engelsche staatsgeschiedenis meende te kunnen afleiden, heeft in werkelijkheid nooit bestaan, en bestaat in Engeland ook nu niet. Uitvoerende, rechterlijke en wetgevende macht zijn te allen tijde evenwel onscheidbaar geweest als de twee-eenheid kroon en parlement, waarin zij te zamen berusten.

Die tweeëenheid is de voorwaarde geweest, waaronder het Parlement het vruchtbaarste en soepelste van alle staatsorganen van Europa heeft kunnen worden. Had de vertegenwoordiging van het land en de steden geheel los gestaan van den koninklijken raad, of had zich een huis van magnaten vroegtijdig geheel daarvan losgemaakt, dan hadden beide

1) Baldwin l.c., p. 241-249, 284, 326-328.

2) Zie F.W. Maitland, Equity, ed. A.H. Chaytor and W.J. Whittaker, Cambridge 1913.

[p. 440]

nooit meer kunnen worden dan een onverantwoordelijke oppositie. De Parlementen der veertiende en vijftiende eeuw waren dikwijls weinig meer dan dat. Voor zeer korten tijd, soms meermalen in één jaar, geheel nieuw bijeengeroepen en gekozen, misten zij elke continuïteit. Eerst wanneer Hendrik VIII zich voor een bij uitstek nationale politiek bedient van gedurende verscheiden jaren zittende Parlementen, krijgt het Parlement die vastheid, dat gewicht, dat zelfgevoel, die het noodig had, om waarlijk een nationaal orgaan te zijn. Dat het dit heeft kunnen zijn, om het even of dit nationaal instrument bij tijden is bespeeld door de despotie, door een adelsheerschappij en door een plutocratische olicharchie, dankt het aan het feit, dat het nimmer geleid is geweest volgens standen. In het Hoogerhuis hebben geestelijke en wereldlijke peers nooit elk voor zich gestemd, in het Lagerhuis evenmin landadel en burgers.

Dat verband met de kroon en die amalgameering der standen hebben de Staten-Generaal in Frankrijk gemist, tot noodlottige schade voor de constitutioneele ontwikkeling des lands. Nog in de veertiende eeuw was in Frankrijk de verhouding van het Parlement van Parijs en de Etats généraux niet volstrekt verschillend van die van ‘Court of Parliament’ en ‘Estates’ in Engeland. Ook in Frankrijk worden dan de Staten des lands nog opgevat als een tijdelijke verwijding van den koninklijken raad of van het Parlement. In 1355 en vervolgens vereenigt de Statenvergadering zich in de Grand Chambre van het Parlement. Een tijdgenoot noemt de Etats généraux van 1368 door elkaar parlamentum en curia; het hooge hof en de staten zijn voor hem nog één vergadering.¹⁾ Hoe lang nog heeft het Parlement van Parijs in het recht van ‘enregistrement’ der koninklijke edicten en in nog andere extra-judicieele bevoegdheden de sporen gedragen van een aard, die het ook voor een ontwikkeling tot wetgevend lichaam vatbaar had kunnen maken. Tal van oorzaken hebben ertoe meegewerkt, dat reeds in de vijftiende eeuw het verband tusschen het Parlement van Parijs en de Staten Generaal verloren was geraakt, niet het minst voorzeker de scherpe scheiding in standen. Het Parlement werd een deftig hoog-

1) P. Viollet, Histoire des Institutions politiques de la France, III, p. 185.

[p. 441]

gerechtshof, dat met zijn pogingen tot politieke actie: tijdens de Fronde, en vlak vóor de Revolutie, weinig succes heeft gehad. De Staten Generaal verdorden tot een nuttelooze protestmeeting, om ten slotte in onbruik te geraken.

Het is niet te ontkennen: Engeland heeft in de geschiedenis altijd geluk gehad. Zijn Parlement heeft het land kunnen dienen tot allerlei doeleinden, het kunnen redden uit allerlei nood. Wie zal durven zeggen, dat het geen ontwikkelingsvatbaarheden, ons nog onbekend, kan bergen voor de toekomst?

J. Huizinga.