Logo DBNL
De Gids. Jaargang 82 (1918)

De Gids. Jaargang 82

(1918)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De staatsrechtelijke positie van den opperbevelhebber van land- en zeemacht.

Im Kriege sowohl als im politischen Parteikampfe ist die Vielherrschaft vom Übel.

G. Jellinek, Ausgewählte Schriften und Reden, II, blz. 137.

Het vraagstuk waarin, als de nood aan den man komt, ten slotte alle gezagsverhoudingen culmineeren, heeft den Nederlandschen jurist tot den huidigen dag maar matig belang ingeboezemd: behoudens een fragmentarische beschouwing in de algemeene leerboeken van staats- en administratief recht bestaat er, bij mijn weten, over dit gewichtig onderwerp uiterst weinig literatuur. Wel duikt het in deze mobilisatie-jaren hier en daar in de volksvertegenwoordiging op, en wordt er, nu eens van politieke, dan weer van militaire zijde, eenige bespreking over uitgelokt, maar tot een principieele uiteenzetting van het vraagstuk is het niet kunnen komen.

Het meest uitvoerig is de verhouding behandeld tusschen den minister van oorlog en den opperbevelhebber - als hoedanig het punt ter tafel is gebracht, dat ik voor mij liever zou willen omschrijven met den titel van dit opstel - in de vergadering van de Eerste Kamer van 17 April 1918. Naar aanleiding van een uiting van Jhr. Mr. de Jonge, die ‘voor zich onmiskenbare voordeelen verbonden acht aan het optreden van een burger-minister van oorlog’, leidde

generaal Staal de discussie in met de opmerking, dat ‘toen de mobilisatie werd gelast, tegelijkertijd een opperbevelhebber van land- en zeemacht werd benoemd, en vanaf dat oogenblik werd de minister eigenlijk administrateur, en régisseur, parlant au public’. Wanneer de minister zich zuiver bepaalt tot deze functie, ziet de afgevaardigde voor Noord-Holland niet in, waarom een burger-minister deze werkzaamheid niet even goed of zelfs beter kan verrichten dan een militair minister.

De minister van oorlog werd door deze gezegden onmiddellijk uit zijn tent gelokt: eenigszins geprikkeld merkte Zijne Excellentie op, dat ‘de geachte afgevaardigde een burgerminister alleen op zijn plaats acht, wanneer deze ik wil niet zeggen gedegradeerd wordt tot administrateur en parlementair onderhandelaar, maar wanneer hij dan toch naast zich heeft, misschien wel boven zich, den opperbevelhebber van land- en zeemacht’.

Naar het gevoelen van dezen minister van oorlog bestaat er tusschen zijn ambtgenoot van koloniën en den gouverneurgeneraal een verhouding, die min of meer gelijk is aan die tusschen den minister van oorlog en den opperbevelhebber. ‘Ook de gouverneur generaal moet een zeer groote mate van zelfstandigheid hebben om het Indisch beleid te kunnen voeren en aan den anderen kant bestaat er toch een verhouding van ondergeschiktheid van den een tegenover den ander, wat, zoolang de minister verantwoordelijk is, niet is te ontgaan...’

‘Hetzelfde moet nu meen ik steeds blijken waar het betreft het krijgsbeleid van den opperbevelhebber. Hoe groote zelfstandigheid deze daaromtrent moet hebben, toch kan hij zich niet onttrekken aan de verantwoordelijkheid van den minister, ook al is deze een burger-minister. In zake het krijgsbeleid moet de opperbevelhebber echter de grootst mogelijke zelfstandigheid hebben; de opperbevelhebber moet niet bloot staan aan opdrachten van den minister, tenzij hij zeker weet, dat zij niet alleen fictief, maar ook reëel van de Kroon afkomstig zijn. In dien geest is art. 6 van de Instructie van den opperbevelhebber ontworpen. Art. 6 van die Instructie, die, naar ik meen, aan de Kamer is meegedeeld, zegt, dat inzake krijgsbeleid de opperbevelhebber

zich slechts dan heeft te onderwerpen, wanneer hem uit de opdracht blijkt, dat deze is gegeven namens de Kroon. De minister van oorlog zal dus nooit aan den opperbevelhebber een opdracht kunnen geven, die zijn krijgsbeleid raakt, dan na voorafgaande goedkeuring of machtiging van de Kroon, en daarin zit een krachtig preventief middel tegen het ingrijpen in het krijgsbeleid van den opperbevelhebber. Ik geloof dat deze daarmede de grootst mogelijke zelfstandigheid heeft verkregen.’1)

Is deze opvatting staatsrechtelijk te verdedigen en behoort, op grond van het leerstuk der ministerieele verantwoordelijkheid - plechtanker in het betoog van den minister -, de positie van den opperbevelhebber geconstrueerd te worden zooals Jhr. Mr. de Jonge dit gedaan heeft?

 

Vooropgesteld zij onmiddellijk, dat boven het gezag der regeering in den staat zich geen gezag kan stellen van welken ambtenaar ook: de macht, die door haar bevoegdheid tot benoeming en ontslag over het publiekrechtelijk leven van elken titularis beschikt, heeft in laatste instantie de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van iedere functie, die zij vergeeft en zoo noodig wederom ontneemt, te aanvaarden. Het ondergeschiktheidselement, primair kenmerk van elke ambtelijke positie, voert onverbiddelijk tot deze gevoltrekking: zoolang bij den koning de uitvoerende macht berust, en deze de militaire officieren benoemt, en hen, zij het volgens de regels, door de wet te bepalen, bevordert, ontslaat of op pensioen stelt, beheerscht dit beginsel ook de verhouding die in tijden van oorlog of oorlogsgevaar bestaat tusschen de regeering eenerzijds, den opperbevelhebber van land- en zeemacht anderzijds. Zoo niet, dan ware deze legerautoriteit geen opperbevelhebber meer, door de regeering benoemd en aangesteld, en op wien een deel van hare algemeene bestuurstaak was gedelegeerd, maar een macht, die zich boven het uitvoerend bewind stelde, een dictator met geheel zelfstandige bevoegdheid, op wien de regeeringsattributen zelve waren overgegaan.

Bovendien, art. 60 der grondwet zegt het uitdrukkelijk:

de Koning heeft het oppergezag over zee- en landmacht en ‘dit oppergezag is - aldus Buys - reeds blijkens de plaats, waar het in de grondwet genoemd wordt, als zijn opperbestuur over de buitenlandsche betrekkingen, de koloniën, de financiën, enz., een uitvloeisel van diezelfde koninklijke macht, voor welker richtige uitoefening de ministers volgens art. 54 verantwoordelijk zijn’.1)

Van een eigen, tegenover de ministerieele verantwoordelijkheid staande verantwoordelijkheid van den opperbevelhebber kan dan ook m.i. overeenkomstig de beginselen van ons staatsrecht geen sprake zijn: boven het gezag van den opperbevelhebber staat het gezag der regeering, en waar het beginsel van art. 54 zich uitstrekt over het geheele beleid van de mededragers der koninklijke macht, is in laatste instantie de regeering verantwoordelijk ook voor het krijgsbeleid van de hoogste legerautoriteit, aan wier oorlogshandelingen zij, door haar recht van benoeming en ontslag, indirect debet is. Kortom, het oppergezag des konings over zee- en landmacht, zooals art. 60 der grondwet het bedoelt, wordt, behalve door het budgetrecht der vertegenwoordiging en in vele opzichten door de wet, in al zijne functies beheerscht door de ministerieele verantwoordelijkheid: de Koning, verondersteld al, dat Hij zich in tijd van oorlog of oorlogsgevaar met de leiding der krijgsverrichtingen kan belasten - punt, hier buiten bespreking - is, evenmin als de aan het hoofd van land- en zeemacht geplaatste officier, een alvermogend opperbevelhebber.2)

 

Noopt nu deze constitutioneele verhouding van den opperbevelhebber tegenover de regeering tot eene staatsrechtelijke constructie van zijne positie, zooals Jhr. Mr. de Jonge die gegeven heeft? Is, met name, de verhouding tusschen den minister van oorlog en de hoogste legerautoriteit min of meer gelijk aan die tusschen den minister van koloniën en den gouverneur-generaal, en bestaat ook hier ‘bij de zeer groote mate van zelfstandigheid’, die de opperbevelhebber moet hebben, ‘eene verhouding van ondergeschiktheid, zelfs

waar het betreft het krijgsbeleid, van den een tegenover den ander, wat, zoolang de minister verantwoordelijk is, niet is te ontgaan?’ -

Alvorens te trachten op deze vragen een antwoord te zoeken door nader in te gaan op den omvang en de beteekenis van de taak van den opperbevelhebber van land- en zeemacht, constateeren wij allereerst, dat in onze vredesorganisatie tot op den huidigen dag voor zulk een autoriteit geen plaats was: het leger en de vloot, voor zooverre deze althans niet in de koloniën aanwezig was, ressorteerden onder het bestuur van de ministers van oorlog en marine, welke alsdan de facto als opperbevelhebbers beschouwd werden ieder voor dat deel onzer weermacht, waarvan de belangen aan zijne zorgen waren toevertrouwd.1) Als gevolg hiervan, en ik vestig daarop nu reeds de aandacht, heeft de meening post gevat, alsof alle zaken, die onze defensie betreffen, eigenlijk min of meer technische aangelegenheden zouden zijn, die enkel den minister van oorlog of van marine aangaan, en dus ook alleen onder de verantwoordelijkheid van den rechtstreeks betrokken bewindsman behooren: afgezien natuurlijk van het terrein, bestreken door het budgetrecht der vertegenwoordiging, en in vele opzichten door de wet, stond in vredestijd de regeering als zoodanig vrijwel buiten het leger- en maritiembeleid, maar kwam dit geheel en al en vrijwel uitsluitend voor rekening der individueele ministers, hoofden der militaire departementen. Onze parlementaire praktijk heeft zich ook consequent in die richting ontwikkeld: alle autoriteiten van leger en vloot waren voor hun geheele beleid rechtstreeks verantwoordelijk aan de ministers van oorlog of van marine, en de volksvertegenwoordiging, gewoon als zij was om van hare belangstelling te doen blijken in alle militaire en maritieme vraagstukken, de minst beteekenende evenmin als de verst strekkende uitgesloten, riep voor alles wat op het gebied der landsverdediging voorviel, den minister van oorlog of zijn ambtgenoot van marine rechtstreeks ter verantwoording. Van een afzonder-

lijke verantwoordelijkheid van een opperbevelhebber kon dus geen sprake zijn, omdat, zooals de toestand in vredestijd was, de minister van oorlog fungeerde als bevelhebber van de landmacht, de minister van marine als commandant van de zeemacht, voorzoover deze niet onder de bevelen stond van den gouverneur-generaal als belast met het opperbevelhebberschap van de in Indië aanwezige zee- en landmacht; kortom: het individueele ministerieele beleid dekte tegenover de Staten-Generaal elke handeling en elk verzuim van alle militaire en maritieme gezagsdragers, onverschillig op welk gebied hun beleid zich uitstrekte. De benoeming van een opperbevelhebber van land- en zeemacht, op het oogenblik dat een werkdadig optreden van leger en vloot wellicht noodig kon worden of reeds geworden is, heeft m.i. in deze verhoudingen een omkeer te weeg gebracht, en dit wel als een gevolg van het exceptioneele karakter van en de buitengewone beteekenis, die gehecht moet worden aan de functie van de hoogste legerautoriteit, een fundamenteel novum in ons staatsrecht gedurende ongeveer de laatste halve eeuw.

 

Bij de uiteenzetting van de taak van den opperbevelhebber bestaat er alle aanleiding te constateeren, dat deze uiteenvalt in twee, theoretisch scherp van elkaar gescheiden gedeelten, de eigenlijke oorlogstaak, het krijgsbeleid eenerzijds, tegenover de regelende en organiseerende, het administratieve, het tot de oorlogvoering voorbereidende beleid anderzijds; als kenmerkend voorbeeld van het eerste noem ik hier het vraagstuk der legeropstelling en troepenindeeling, van het tweede het vraagstuk der opleiding van officieren, hunne benoeming, bevordering en ontslag.1) Het komt mij nu voor, dat inzooverre het betreft het operatief beleid, het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid, zij het volgens dezelfde beginselen, dan toch langs andere lijnen werkt dan waar het betreft het administratief beleid, en dit wel krachtens het verschil in aard der verhouding, waarin de opperbevelhebber hier en ginds staat tegenover het gezag der uitvoerende macht.

Oorlogstaak van den opperbevelhebber is om met de hem, door bemiddeling der betrokken ministers ter beschikking gestelde personeele en materieele krachten, de krijgsope raties te leiden, waarbij hem de door de regeering, d.i. kroon met ministers, gestelde algemeene politieke gedragslijn tot richtsnoer moet strekken. De regeering toch geeft het doel aan hetwelk bereikt moet worden: de vraag of onze weermacht in actie moet komen hetzij tot verdediging van ons grondgebied, hetzij tot handhaving der neutraliteit staat, in verband met de internationale omstandigheden, te harer beslissing en blijft dus ook voor hare verantwoording, en aan de hoogste legerautoriteit zal dienovereenkomstig een opdracht verstrekt moeten worden, hetzij rechtstreeks door de kroon of in opdracht van de kroon door het kabinet, vertegenwoordigd in den voorzitter van den ministerraad, hetzij indirect, maar in elk geval namens deze staatsorganen, door den minister, daartoe meer in het bijzonder aangewezen;1) het is dan de taak van den opperbevelhebber, in dit opzicht instrument der regeering, te trachten langs den militairen weg het beoogde doel te bereiken. Hoogstwaarschijnlijk is het, dat de ministerraad a priori het oordeel van den opperbevelhebber zal ingewonnen hebben over de vraag of, in verband met de ter beschikking staande krachten, het oogmerk, dat de regeering zich gesteld heeft, met kans op redelijken uitslag zal kunnen verwezenlijkt worden, dit alles neemt niets weg van het feit, dat het geheele kabinet, of

liever nog kroon met ministers, het voor oogen gestelde doel en de te volgen politiek in groote lijnen aanwijzen, van welke ‘de oorlog slechts eene voortzetting is, zij het dan ook met andere middelen’. De verantwoording van den opperbevelhebber strekt zich ten deze niet verder uit dan die van den officieelen en aangewezen adviseur, in tegenstelling met de verantwoording voor de wijze, waarop dit politieke doel bereikt moet worden, welke in al haar zwaarte en uitsluitend drukt op hem, die als hoogste militaire chef de volle beschikking heeft over alle weermiddelen te land en ter zee, en welke verantwoording hij, door het aanvaarden of behouden van zijne functie, ook inderdaad blijk geeft te aanvaarden.

Uit deze beschouwingen volgt nu tevens, dat de opperbevelhebber, wat betreft zijn daden en gedragingen op het gebied van het eigenlijke krijgsbeleid, constitutioneel alleen ondergeschikt is aan de regeering in haar geheel, wier orgaan hij is en wier politiek te doen slagen hij zich, als einddoel, eens en vooral voor oogen moet stellen. Deze constitutioneele verhouding sluit echter allerminst een hiërarchische, een militaire ondergeschiktheid in zich: grondwettig is hij voor zijn beleid als ‘oberster Kriegsherr’ verantwoording schuldig aan de regeering, die hem als zoodanig benoemd heeft en hem tevens kan ontslaan, hiërarchisch is hij de hoogste legerautoriteit, die van niemand bevelen heeft te ontvangen; of en in hoeverre de regeering in zijn krijgsbeleid wenscht in te grijpen, zelfs hem een bepaalde handelwijze voorschrijven, is een aangelegenheid tusschen haar en den opperbevelhebber, en tegenover de bevoegdheid der regeering om hem van zijn ambt te ontheffen, staat zijne bevoegdheid, om, wanneer hij meent dat zijne zelfstandigheid in operatief opzicht wordt aangetast, ontslag te vragen.

In dit verband bestaat er dan ook alleen een betrekking tusschen den opperbevelhebber en een minister, inzooverre deze als lid der regeering optreedt, en is er principieel geen verschil in verhouding van de hoogste legerautoriteit tegenover bijv. den minister van binnenlandsche zaken of dien van koloniën: de functie van een minister als hoofd van een departement moet hier geheel afgescheiden worden van zijne functie als lid der regeering, en van eene verantwoordelijkheid tegen-

over een individueelen minister, met name dien van oorlog of van marine, kan m.i. geen sprake zijn, omdat het hier gaat over een aangelegenheid, die de regeering, mede in verband met haar buitenlandsche politiek, in haar geheel aangaat en die zich verheft boven den kring van de zuiver departementale werkzaamheid.

Na het bovenstaande kan ik s.o.r. kort zijn in de beoordeeling van het standpunt van Jhr. Mr. de Jonge, zooals dit gedeeltelijk op blz. 410 is aangehaald; juist omdat de minister van oorlog niet verantwoordelijk is voor het krijgsbeleid van den opperbevelhebber, bestaat er ten deze geen verhouding van ondergeschiktheid van den een tegenover den ander: de opperbevelhebber als orgaan van de regeering kan zich niet onttrekken aan de collectieve verantwoordelijkheid van den ministerraad, maar buiten twijfel is m.i., dat hij ingeval van oorlog of oorlogsgevaar niet staat speciaal onder den minister van oorlog of van marine, of van welk departementshoofd ook.

Allerminst consequent, en staatsrechtelijk bovendien aan bedenking onderhevig, lijkt mij de meening van den minister van oorlog Bosboom, medegedeeld in de vergadering van de Tweede Kamer van 12 Mei 1915; naar aanleiding van opmerkingen omtrent de dislocatie van eenige landweerbataljons, gaf Zijne Excellentie als zijne opvatting te kennen:

‘De dislocatie van het leger behoort tot de bevoegdheden van den opperbevelhebber. Dit moet ik op den voorgrond stellen. De opperbevelhebber, die inzake het krijgsbeleid uit den aard der zaak verantwoordelijk is, moet de vrije hand hebben in de dislocatie van het leger. Hij moet de troepen kunnen bij elkaar trekken en uit elkaar brengen, zooals hij dat noodig acht in verband met de zeer zware en moeilijke taak, aan hem opgedragen. De minister van oorlog zal, evenmin als de regeering en bloc, ooit gedurende dit tijdperk aan den opperbevelhebber verantwoording vragen van de wijze, waarop hij zijn leger disloceert. Ik zou dat wel kunnen doen, maar ik zou het niet willen doen. Ik stel mij op het standpunt, dat, wanneer iemand een zware en zeer verantwoordelijke taak heeft te vervullen, ik hem de vervulling van die taak niet nog moeilijker behoor te maken door telkens van hem rekening en verantwoording

te vragen omtrent verschillende zaken zijn beleid betreffende. En wanneer mij nu gevraagd wordt: waarom is dat bataljon niet in den kring van de eigen gezinnen gebleven, waarom is het naar een andere provincie overgeplaatst, waarom is daarvoor niet genomen een militie-bataljon inplaats van een landweer-bataljon, dan moet ik daarop het antwoord schuldig blijven; want ik wil het niet vragen aan den opperbevelhebber, omdat her hier zijne zware en verantwoordelijke taak betreft. Ik kan op deze zaak niet verder ingaan in verband met de gedragslijn, die ik mij heb afgebakend’.1)

Het is dunkt mij niet te veel gezegd, wanneer dit standpunt als tweeslachtig gequalificeerd wordt; bovendien is het hier, waar het een publiekrechtelijke aangelegenheid betreft, niet de vraag, wat de minister kan of wil, maar wat hij behoort te doen in verband met zijne verantwoordelijkheid. N.m.b.m. had een opvatting in deze richting verkondigd kunnen worden, dat voor de daden en gedragingen van den opperbevelhebber in zake zijn krijgsbeleid - waartoe de dislocatie en de legering van troepen zeer zeker behooren -, en hetwelk met de door de regeering te volgen buitenlandsche politiek in onmiddellijk verband staat, de Kamer niet den minister van oorlog, maar den tijdelijken voorzitter van den ministerraad ter verantwoording had te roepen, en dit in overeenstemming met de bepaling uit de instructie des opperbevelhebbers, luidende: ‘De opperbevelhebber is voor zijn krijgsbeleid en voor de wijze, waarop hij zijn gezag uitoefent, verantwoordelijk aan de regeering’.2)

Ten slotte: hoe kan de minister van oorlog den opperbevelhebber van land- en zeemacht ter verantwoording roepen in zake de dislocatie der troepen te land, waar de mogelijkheid allerminst is uitgesloten, dat een wijziging in de opstelling van het leger nauw verband houdt met, misschien wel een gevolg is van een andere groepeering der marinestrijdkrachten, en waarvan, zooals bekend, een ruim gebruik is gemaakt voor de verdediging der kuststellingen vanaf het land? - Een soortgelijke bedenking zou m.i. gemaakt

kunnen worden tegen art. 6 der instructie van den opperbevelhebber, krachtens welke de minister van oorlog, met voorafgaande goedkeuring of machtiging van de kroon, een opdracht aan de hoogste legerautoriteit kan geven, welke zijn krijgsbeleid raakt: waar het krijgsbeleid te land moeilijk, zoo al niet onmogelijk zal zijn te scheiden van dat ter zee, en dit laatste zeer zeker niet ter beoordeeling staat van den minister van oorlog, waar dit krijgsbeleid bovendien niet is een op zichzelf staande militaire verrichting, maar vóór alles slechts een middel ter bereiking van het door de regeering als geheel gestelde politieke einddoel, is de minister van oorlog m.i. allerminst aangewezen en in staat de kroon te adviseeren in het krijgsbeleid van den opperbevelhebber van land- en zeemacht in te grijpen. Jhr. Mr. de Jonge meent, dat door art. 6 de opperbevelhebber de grootst mogelijke zelfstandigheid heeft verkregen: ik veroorloof mij de opvatting te huldigen, dat deze zelfstandigheid in operatief opzicht juist door art. 6 bedenkelijk kan worden verkort, en dit nog wel op grond van motieven, die in het krijgsbeleid te land en ter zee als eenheid, als systeem gedacht, allerminst passen.

In dit verband is het ook eigenaardig te constateeren, dat vanwege het departement van marine - althans voor zoover schrijver dezes uit de kamerstukken bekend is - weinig of geen pogingen zijn aangewend om invloed uit te oefenen op het krijgsbeleid van den opperbevelhebber, die dan toch ook de volle beschikking heeft over de zeestrijdkrachten voor zoover die niet in Indië aanwezig zijn; slechts een enkele maal laat de minister van marine zich uit over zijne verhouding tegenover de hoogste militaire autoriteit en dan nog wel in zoo algemeene termen, dat zij geen geschikte aanleiding bieden daarop nader in te gaan. Zoo antwoordde bijv. minister Rambonnet op een vraag van den heer Van der Voort van Zijp, betreffende de bewaking van en het toezicht in de Nederlandsche territoriale wateren door marine-vaartuigen o.a.: ‘dat de aanwending der scheepsmacht, uitteraard een zaak van het opperbevel, geheel strookt met de inzichten en de bedoelingen van den verantwoordelijken minister’; met vermelding van de meening van Zijne Excellentie, dat omtrent de uitoefening van den bewakingsdienst der zeemacht de marine

geen enkele blaam kon treffen, was het incident gesloten1).

 

Op grond van het bovenstaande meen ik te mogen constateeren, dat alleen een op volkomen wederzijdsch vertrouwen berustende samenwerking tusschen regeering en opperbevel den grondslag kan leggen voor het onmisbare verband tusschen politiek en internationaal beleid eener- en krijgsbeleid anderzijds, waarbij de verantwoordelijkheid van den hoogsten militairen chef inzake de aanwending van zeeen landmacht uitgaat boven die van een individueelen minister, met name boven die van den minister van oorlog of van marine, en zelfs boven die van den minister van 's lands defensie, wanneer wij dezen titularis in de toekomst in ons staatsleven mogen kennen: hoe staat het nu met de verantwoordelijkheid van den opperbevelhebber van land- en zeemacht ten opzichte van dàt deel van zijn beleid, hetwelk ik hierboven omschreven heb als het regelende en organiseerende, het tot de oorlogvoering voorbereidende beleid?

Op dit gebied, hetwelk nauwelijks minder omvat dan het krijgsbeleid, en waartoe onderwerpen als samenstelling, recruteering, remonteering en verpleging der krijgsmacht, munitie-, wapen- en gevechtsleer, versterkingskunst en zoovele meer behooren, komt het mij voor, dat de positie van den opperbevelhebber ten opzichte van het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid een ander aspect heeft dan waar het betreft het krijgsbeleid, en dit wel als een gevolg van het verschil in aard der verhouding waarin, hier en ginds, de opperbevelhebber staat tegenover het gezag der uitvoerende macht: van operatief standpunt bezien zelfstandig dienaar en raadsman der regeering in haar geheel, is hij op organiek en administratief gebied de zelfstandige dienaar en raadsman van de(n) individueele(n) betrokken minister of ministers. Mits men ook hier maar op den voorgrond stelle dat de minister constitutioneel, niet hiërarchisch boven den opperbevelhebber staat: evenmin als ter zake van zijn krijgsbeleid van de regeering, heeft hij als hoogste militaire chef ter zake van deze administratieve verhouding bevelen van eenig individueel minister te ontvangen.

Het spreekt natuurlijk van zelf, dat de opperbevelhebber, die de autoriteiten van land- en zeemacht onder zijn rechtstreeksche bevelen heeft, een overwegenden invloed uitoefent op de functioneering van alle dienstvakken en takken van dienst, die bij dezen tot de oorlogvoering voorbereidenden arbeid zijn betrokken, maar omgekeerd staat evenzeer vast, dat de betrokken minister, door wiens bemiddeling de beschikking verkregen is over het aanwezige personeel en materieel, tegenover de volksvertegenwoordiging verantwoordelijk blijft voor een doelmatig beleid in deze. Hier ligt dan ook m.i. het bij uitstek teere punt in de verhouding van den opperbevelhebber tegenover den betrokken individueelen minister: twee en allicht meerdere autoriteiten, ieder met eigen verantwoordelijkheid voor en met eigen inzicht in omvang en draagwijdte van hun taak, hebben op dit gebied concurreerende bevoegdheid. Met name op het gebied der benoeming, bevordering en pensionneering van de officieren doet dit bezwaar zich gelden: de ministers van oorlog en van marine hebben uitvoering te geven aan de wettelijke voorschriften, ter zake bestaande en daarvoor dus de volle verantwoordelijkheid te dragen, doch tevens zullen zij, voornamelijk waar het de hoogere bevelvoering betreft, rekening te houden hebben met de wenschen van den opperbevelhebber, die in de eerste plaats geroepen is zijn regeeringstaak met het hem ter beschikking gestelde personeel af te wikkelen. Op het gebied der spoorwegen, der posterijen, der telegrafie en telefonie is het niet anders: ook hier kan de toenadering tusschen den hoogsten militairen chef en den minister van waterstaat niet nauw genoeg zijn. Ten slotte verwijs ik naar de wet van 23 Mei 1899, S. 128, de zoogenaamde ‘Oorlogswet’, waarvan art. 7 krachtens de nieuw voorgestelde redactie uitdrukkelijk bepaalt, dat het militair gezag, in laatste instantie overeenkomstig de bestaande voorschriften opgedragen aan den opperbevelhebber in elk in staat van oorlog of in staat van beleg verklaard gedeelte van het grondgebied des Rijks, ‘de aan hetzelve toegekende bevoegdheden uitoefent onder verantwoordelijkheid van onzen minister van oorlog of van onzen minister van marine’.

Het is dunkt mij boven allen twijfel verheven, dat ten aanzien van deze min of meer technische aangelegenheden,

die zich niet verheffen boven den zuiver departementalen werkkring, de betrokken individueele minister of ministers in alle opzichten verantwoordelijk blijft of blijven tegenover de volksvertegenwoordiging: de opperbevelhebber, in dezen geroepen zijne medewerking te verleenen, zal er dus voor hebben te zorgen, dat door zijn gedragingen de minister tegenover de Kamer niet in moeilijkheden kome, maar zijnerzijds heeft de betrokken minister de noodige maatregelen te treffen, dat de opperbevelhebber de beschikking krijgt over alle middelen, noodig om op zijn verantwoording zijn regeeringsfunctie te vervullen.

Het lijkt mij in dit verband onjuist den minister van oorlog te qualificeeren als ‘administrateur, en regisseur parlant au public’, zooals generaal Staal gedaan heeft tijdens de hierboven vermelde vergadering van de Eerste Kamer dd. 17 April 1918: de minister van oorlog blijft, ook in tijden waarin een opperbevelhebber van land- en zeemacht is benoemd, voor zijn politiek beleid ter zake zijn eigen verantwoordelijkheid dragen tegenover de Staten-Generaal, en werd hij inderdaad slechts ‘onderhandelaar met het parlement’ - en dit wel namens den opperbevelhebber, die uit den aard der zaak geen politieke aansprakelijkheid draagt -, dan zou de geheele verantwoordelijkheid voor het tot de oorlogvoering voorbereidende beleid zijn zoek geraakt.

 

Ik kan mij dan ook niet vereenigen met de meening, zooals die verkondigd is in het Voorloopig Verslag op het VIIIste Hoofdstuk der staatsbegrooting van het dienstjaar 1916:

‘Sommige ervaringen zouden aanleiding kunnen geven tot de opvatting, als ware de opperbevelhebber zijnerzijds voor zijn beleid - althans wat de landmacht betreft - niet verantwoordelijk aan den Minister van Oorlog, maar aan het Kabinet in zijn geheel. Mocht inderdaad de Regeering de positie van den opperbevelhebber aldus hebben beschouwd en in dien zin geregeld -, ten aanzien van de grondwettelijke verantwoordelijkheid van den Minister tegenover de Kamer zou zulk een regeling nimmer consequenties kunnen hebben. Voor alles wat voorvalt op het gebied der landsverdediging, ook de daden en gedragingen van den opperbevelhebber, is door de Kamer de minister van

oorlog, niet de tijdelijke voor zitter van den ministerraad, ter verantwoording te roepen. Met betrekking tot de verdediging ter zee, ten aanzien waarvan de opperbevelhebber dezelfde positie inneemt als ten opzichte van de landmacht, is de juistheid van deze opvatting nooit betwijfeld en de minister van marine steeds de eenige rechtstreeks verantwoordelijke bewindsman geoordeeld’. Het komt mij voor, dat de hier aan het woord zijnde leden alleen en uitsluitend het oog gericht hielden op dàt deel van de taak van den opperbevelhebber, waarin hij, onder de regeeringsverantwoordelijkheid van den betrokken minister, met dezen samenwerkt op het organiek en administratief, op het tot de oorlogvoering voorbereidend gebied: voor het feit, dat de opperbevelhebber als orgaan van de regeering, d.i. kroon met ministers, de oorlogshandelingen, de operatiën, naar eigen inzicht moet kunnen leiden, en dus voor dit deel van zijn beleid niet aan een individueelen minister, maar aan het kabinet in zijn geheel verantwoordelijk is en moet zijn, hebben deze afgevaardigden geen oog.

In de Memorie van Antwoord op hetzelfde hoofdstuk der staatsbegrooting, evenzeer voor het dienstjaar 1916, schrijft de minister van oorlog Bosboom m.i. terecht:

‘Daar de buitenlandsche politiek behoort tot het beleid der regeering en niet alleen tot dat van den minister van oorlog en marine, moest de verantwoordelijkheid van den opperbevelhebber voor het krijgsbeleid, dat onmiddellijk met de te volgen politiek in verband staat, ook tegenover de geheele regeering worden vastgesteld. De verantwoordelijkheid van den opperbevelhebber jegens de geheele regeering is derhalve beperkt. In alles wat buiten deze noodzakelijke beperking valt, blijven de ministers van oorlog en marine ook de volle verantwoordelijkheid dragen’. Vat men de woorden ‘wat buiten deze noodzakelijke beperking valt’ op in den zin, dat daaronder begrepen wordt het beleid van den opperbevelhebber in zake de tot de oorlogvoering voorbereidende werkzaamheden, dan past het geheele hierbovenstaande betoog in het kader van den ministerieelen gedachtengang; het is daarom m.i. dubbel jamer, dat Zijne Excellentie het hier helder en duidelijk omschreven standpunt vertroebelt door de volgende, verwarring stichtende zinsnede:

‘Dat ook ten aanzien van het krijgsbeleid en wat daartoe moet worden gerekend, de ministers van oorlog en marine in de eerste plaats verantwoordelijkheid dragen, mag wel als vanzelfsprekend worden aangemerkt. Voor de wijze, waarop de opperbevelhebber, belast met de leiding van de landsverdediging, zijn taak vervult, zal steeds òf de minister van oorlog, voorzoover het de verdediging te land betreft, òf de minister van marine, voorzoover het de verdediging ter zee betreft, verantwoordelijk zijn. Naast hen kunnen in sommige gevallen uitteraard ook andere ministers verantwoordelijk gesteld worden, en zoo zijn er ook gevallen, waarin het geheele Kabinet de verantwoordelijkheid voor daden of gedragingen van de hoogste legerleiding draagt, en dragen moet. Deze gedachtengang lag ten grondslag aan de bepaling der instructie1). Welke minister of ministers in ieder geval verantwoordelijk zijn, hangt af van de zaak om welke het gaat. Maar steeds zijn òf de minister van oorlog òf die van marine verantwoordelijk, zoodat aan de ministerieele verantwoordelijkheid tegenover de Kamer in geen enkel opzicht afbreuk wordt gedaan’.

Afgescheiden hiervan, dat in dit betoog de noodzakelijke eenheid van krijgsbeleid te land en ter zee over het hoofd wordt gezien: immers, de minister van oorlog zou verantwoordelijk zijn voorzoover het de verdediging te land, en de minister van marine voorzoover het de verdediging ter zee betreft, is de steller van dit gedeelte der memorie van antwoord niet meer indachtig aan den passus, welke zoo scherp de positie van den opperbevelhebber weergeeft waar hij optreedt als instrument der regeering, en welke ‘zijne verantwoordelijkheid voor het krijgsbeleid, dat onmiddellijk met de te volgen politiek in verband staat, ook tegenover de geheele regeering vaststelt’.

De den opperbevelhebber te verstrekken instructie is, het blijkt overtuigend uit het bovenstaande, van uiterst teeren aard: eenerzijds heeft zij zijne verantwoordelijkheid aan de regeering uitdrukkelijk te constateeren, maar tevens zijn grootst mogelijke zelfstandigheid op operatief gebied juist tegenover de regeering wederom te waarborgen, anderzijds moet zij de

basis vormen voor een vruchtbare samenwerking met de betrokken individueele ministers, waarbij op hunne verantwoording tegenover de Kamer geen inbreuk wordt gemaakt. Ik geloof dat dit doel niet bereikt wordt op de wijze, door Jhr. Mr. de Jonge geschetst.

Ik ben hiermede teruggekeerd tot het uitgangspunt van mijne beschouwing, de verklaring van onzen eersten burgerminister van oorlog, afgelegd in de vergadering van de Eerste Kamer dd. 17 April 1918, - hierboven op blz. 410 en 411 gedeeltelijk weergegeven, - en waarin de verhouding tusschen den minister van oorlog en den opperbevelhebber min of meer vergeleken werd met die tusschen den minister van koloniën en den gouverneur-generaal; hoe bezwaarlijk deze laatste verhouding nu ook moge zijn te omschrijven, in vergelijking met de eerstgenoemde kan zij nog betrekkelijk eenvoudig worden genoemd, waar de eenige trait-d'union tusschen gouverneurgeneraal en staten-generaal gevormd wordt door het ministerie van koloniën. Het is hier natuurlijk allerminst de plaats de vraag te bespreken in hoeverre de minister van koloniën verantwoordelijk is voor de daden van den gouverneurgeneraal, en ik volsta ten deze met de meening aan te halen van Prof. Kleintjes, dat ‘door de werking van het beginsel der parlementaire verantwoordelijkheid het geheele regeeringsbeleid van den gouverneur-generaal door tusschenkomst van den minister van koloniën onder het toezicht van de staten-generaal gesteld wordt’1): het zal uit het bovenstaande intusschen duidelijk zijn, dat deze eenvoudige parlementaire verhouding niet de figuur is, waarin de positie van den opperbevelhebber tot uiting komt. Uit de verhouding van ondergeschiktheid van den gouverneur-generaal tegenover den minister van koloniën te concludeeren tot een gelijksoortige verhouding van den opperbevelhebber tegenover den minister van oorlog, komt mij dan ook ietwat gewaagd voor, en bij het maken van deze vergelijking heeft de oud-minister van oorlog m.i. over het hoofd gezien, dat ten aanzien van het koloniaal beleid

het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid, zij het volgens dezelfde beginselen, dan toch langs andere lijnen werkt dan waar het betreft het beleid van den opperbevelhebber.

 

J.A. Eigeman.

Bijlage.

Velen beroepen zich bij ons gaarne op de Zwitsersche militaire instellingen als voorbeeld van doeltreffende organisatie, en naar ik meen terecht; het is in dit verband wel belangrijk om kennis te nemen van des opperbevelhebbers positie, zooals deze wettelijk is vastgelegd in das Bundesgesetz über die Militärorganisation der schweizerischen Eidgenossenschaft van 12 April 1907.

De radicale wijze waarop deze democratie niet geschroomd heeft de consequenties van het instituut van een opperbevel te aanvaarden, moge al diengenen voor oogen staan, die bevreesd zijn, dat men bij ons een opperbevelhebber een te ruime bevoegdheid zou kunnen toekennen.

Ik vermeld alleen de betrokken artikelen der wet van 1907 en onthoud mij van alle toelichting.

 

Oberbefehl.

 

Art. 204. Sobald ein grösseres Truppenaufgebot angeordnet ist oder in Aussicht steht, wählt die Bundesversammlung den General.

Der General führt den Oberbefehl über die Armee. Er erhält vom Bundesrate Weisung über den durch das Truppenaufgebot zu erreichenden Endzweck.

Eine Entlassung des Generals vor beendigter Truppenaufstellung darf nur auf bestimmten Antrag des Bunderates' erfolgen.

Art. 205. Der Chef des Generalstabes wird nach Anhörung des Generals durch den Bundesrat gewählt.

Art. 206. Ist ein grösseres Truppenaufgebot ergangen, so besorgt das schweizerische Militärdepartement bis zur erfolgten Wahl des Generals die Geschäfte der Heeresleitung.

Art. 207. Ist der General verhindert den Befehl zu führen, so wird der Oberbefehl vom ältesten Armeekorpskommandanten und solange dieser nicht zur Stelle sein sollte, vom Chef des Generalstabes übernommen.

Art. 208. Der General befiehlt alle militärischen Massnahmen, die er zur Erreichung des Endzweckes des Truppenaufgebotes für notwendig und dienstlich erachtet. Er verfügt über die personellen und materiellen Streitmittel des Landes nach seinem Gutfinden.

Art. 209. Der General entscheidet, ohne an die Vorschriften dieses Gesetzes gebunden zu sein, über die Kriegsgliederung des Heeres. Er ist berechtigt Offiziere im Kommando einzustellen und Offizieren vörübergehend Kommandos zu übertragen.

Art. 210. Wenn der General das Aufgebot weiterer Heeresteile verlangt, so wird es durch den Bundesrat verfügt und vollzogen.

Art. 211. Das schweizerische Militärdepartement leitet den Territorialdienst.

 

Even systematisch is de regeling ten aanzien van het ‘Kriegsbetrieb der Verkehrsanstalten.’

Art. 217. Der Bundesrat oder nach erfolgter Wahl der General sind in Zeiten von Krieg oder Kriegsgefahr berechtigt, den Kriegsbetrieb der Eisenbahnen zu verfügen.

Damit geht das Verfügungsrecht über die Eisenbahnen, ihr Material und Personal und die Leitung des gesammten Betriebes an die Militärbehörden über. Das Personal darf seinen Dienst nicht mehr verlassen und ist den Militärgesetzen unterstellt.

Art. 218. Der Bundesrat oder nach erfolgter Wahl der General können der Anlage neuer Geleise, Bauten und Einrichtungen oder die Zerstörung bestehender Anlagen anordnen.

Art. 220. Diese Vorschriften gelten auch für die Dampfschiffunternehmungen.

 

Nadat het bovenstaande reeds gezet was, heeft de opperbevelhebber van land- en zeemacht, generaal Snijders, ontslag uit zijn ambt verzocht; de debatten in de vergadering van de Tweede Kamer van 6 November 1918, naar aanleiding waarvan die aanvrage is uitgelokt, geven mij geen aanleiding tot eenige wijziging van de in dit opstel verkondigde denkbeelden. Alleen is een scherp licht gevallen op het op blz. 421 vermelde teere punt in de verhouding van den opperbevelhebber tegenover den betrokken minister, i.c. den minister van oorlog: de op het gebied der oorlogsvoorbereiding feitelijk gedeelde verantwoordelijkheid heeft geleid tot een botsing tusschen legerleiding en departement als gevolg van verschil van inzicht in vraagstukken van organisatorischen aard.

 

E.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs