De Gids. Jaargang 82

[p. 166]

Aanteekeningen en opmerkingen.

De openbaarheid in koloniale aangelegenheden.

- Het opschrift dezer aanteekening is gestolen: zeventig jaar geleden gebruikte P.J. Veth het in deze zelfde Gids. Toen was het de grondwetsherziening van 1848, die de aanleiding gaf; nu is het de aanstaande bijeenkomst van een Indischen volksraad.

Tot dusver kwamen van de drieërlei regelingen voor Indië - wet, algemeene maatregel van bestuur, ordonnantie - alleen de schaarsche wetten tot stand in het openbaar; van de talrijke ordonnanties der Indische regeering werd het ontwerp niet dan bij zeer hooge uitzondering bekendgemaakt in de Javasche Courant, bijna altijd was en is een ordonnantie verrassing. De instelling van den volksraad zal dit anders doen worden. Zeggenschap heeft die volksraad weinig: zijn beteekenis ligt voorshands geheel in de publiciteit, die hij meebrengt, en in de gelegenheid, die de Indonesische volksstem krijgt om zich op constitutioneele wijze te doen hooren. De wet zelf noemt als ontwerpordonnanties, die om advies bij den volksraad moeten komen, wel is waar alleen die nopens militaire lasten; maar het is buiten twijfel, dat van stonde aan op royale uitbreiding van de reeks dier ontwerpen zal worden aangedrongen, indien de regeering dien wensch al niet voorkomt door tijdig de reeks aan te vullen uit eigen beweging.

Tusschen de in openbaarheid geboren wet en de alsdan in openbaarheid geboren Indische ordonnantie blijft ingeklemd zitten de verordening des konings, genomen na geheim overleg

[p. 167]

met den raad van state. Deze algemeene maatregel van bestuur is nog altijd, gelijk vóór zestig jaar, een ‘gewrocht der duisternis’. In Indië zelf leert men den algemeenen maatregel pas kennen een maand of twee na zijn vaststelling, wanneer hij onverwacht in het Indisch Staatsblad opduikt; in Holland gewoonlijk pas een maand of drie na de vaststelling, wanneer dat staatsbladnummer (of de Javasche Courant, die het overneemt) hier belandt. Tot nog toe paste zulks in de Indische regeerwijze, die buiten statengeneraal en locale raden geen openbaarheid kende. Door de hervorming van 1918, den volksraad, wordt het een anomalie.

Nu moge er al dadelijk de aandacht op vallen, dat nooit iemand - zoover ik kan nagaan - in het geheime van de wording der algemeene maatregels een voordeel voor Indië heeft gezien. Hoog heeft in 1848, in 1854, in 1865 en 1866 de strijd geloopen over wat van beide voor Indië verkieslijk ware: regeling door den koning, óf regeling door de wet. Alle argumenten ten gunste van regeling door den koning zijn bij herhaling in het vuur gebracht; een beroep op het geheime der totstandkoming heb ik daarbij nooit aangetroffen. Men aanvaardde wel is waar die geheimheid, omdat zij nu eenmaal bij den algemeenen maatregel bestond, voor Holland geen kwaad kon, en voor de west weinig beteekenis hebben zou bij de uiterst secundaire plaats, die de regeeringsreglementen van Suriname en Curaçao (1865) aan 's konings verordeningen toekenden; maar dat men de geheime wording van den algemeenen maatregel als essentieel, of als een profijt, beschouwd heeft, blijkt uit niets.

Waarom schaadde die geheime totstandkoming niet voor Holland zelf, waar publiciteit toch zoo hoog in eer is? Omdat van de vijftig algemeene maatregels voor het moederland er negenenveertig uitvloeisel zijn van een in openbaarheid geboren wet, uitwerking geven aan zulk een wet, niet anders behelzen dan wat de wetgever welbewust aan de kroon ter regeling heeft overgelaten. Bovendien wordt bij algemeene maatregels voor het moederland meermalen gebruik gemaakt van de gelegenheid om op hun ontwerp hetzij kamers van koophandel, hetzij andere zaakkundigen en belanghebbenden te hooren. Voor Indische algemeene maatregels geldt het omgekeerde: haast nooit bepaalt hier

[p. 168]

de wetgevende macht ‘onderwerp en gebied’ van een regeling der kroon; en het departement van koloniën stelt de Indische rechterlijke organisatie, de Indische wetboeken, de hoofdzaken van agrarisch administratiefrecht, enzoovoort enzoovoort vast op geen andere basis dan die van Indische bureauadviezen, het advies van den raad van state, en de toevallige eigen wetenschap zijner ambtenaren.

Zou publieke voorbereiding van den Indischen algemeenen maatregel van bestuur een omwenteling geven? Over de vijf jaren 1912-1916 bevat het Indisch Staatsblad 157 Indische algemeene maatregels, dus gemiddeld 31 per jaar, waaronder veel klein grut. Toen in Augustus 1915 de minister van koloniën aan de tweede kamer zijn oordeel gaf over de vraag, of ontwerpen van koninklijke verordeningen nopens de Indische wetboeken niet publiek behooren te zijn (bijlagen 1914-1915 n^o. 31), vond hij geen reden aanwezig om verordeningen, die de wetboeken raken, anders te behandelen dan de overige. Inderdaad kan men den nieuwen regel gerust algemeen stellen. Van de genoemde 157 algemeene maatregels uit 1912-1916 betroffen er 57, of meer dan een derde van het geheel, de Indische wetboeken. Gaat men voor deze, die de belangrijkste zijn, openbaarheid vergen, dan kan men haar gevoeglijk vergen voor al 's konings Indische verordeningen.

Zijn daartegen bezwaren, van strekking of van vorm?

Bezwaren van strekking kunnen zijn gelegen in nadeel voor het aanzien der kroon, in neuswijsheid van onbevoegden, en in ongewenscht vertraag. Nadeel voor het aanzien der kroon zou inderdaad geducht kunnen worden, als de verordening, na vastgesteld te zijn, een tijdlang om zoo te zeggen ter visie moest liggen alvorens te kunnen worden afgekondigd; doch indien publicatie plaats heeft van 's ministers ontwerp en deze voorafgaat aan het hooren van den raad van state (wiens advies geheim kan blijven), zal in wijziging of in terugneming van het ontwerp bij 's ministers nader rapport nooit iets voor zijn gezag nadeeligs worden gezien, daar niemand immers kan controleeren, in hoever het al dan niet 's raads advies was, dat tot die wijziging of intrekking aanleiding gaf. Neuswijsheid van onbevoegden, in de pers of in schrifturen, deert weinig: het departement en de raad van state zullen

[p. 169]

zoo verstandig zijn, alleen van zaakkundige opmerkingen nota te nemen; en indien men zich beperkt tot publicatie van de ontwerp-verordening zonder publicatie van 's ministers begeleidende voordracht (die dikwijls immers zelve weer naar vertrouwelijke Indische rapporten verwijst), hebben goede verstaanders ruimschoots genoeg voor wat zij behoeven: niet beoordeeling van de juistheid van ieder punt van redactie, maar kennis van de strekking der verordening en van haar hoofdlijn. Ongewenscht vertraag eindelijk wordt voorkomen, als men maar bepaalt, dat het ontwerp mag worden vastgesteld door de kroon, zoodra na zijn publicatie een kleine maand verloopen is; bij gewichtige stoffen zal dan de indiening bij den raad van state de ommekomst van die maand hebben af te wachten, bij onbelangrijke voorzieningen daarentegen (waarover zich geen geschrijf verwachten laat) kan de minister gerust reeds binnen die maand zijn voordracht bij den raad inzenden. Dat door plaatsing van de hierbedoelde ontwerpen in de Staatscourant dit nieuwsblad te dik zal worden, behoeft bij het klein getal niet te worden gevreesd; te minder omdat bij lijvige ontwerpen (zooals bij dat van een Indisch strafwetboek van 1915) veelal gedrukte voorloopige concepten zijn voorafgegaan en dus volstaan kan worden met aan te geven, in hoever van het reeds bekende concept de voordracht der regeering afwijkt.

En bezwaren van vorm? Zij zouden rijzen, indien men de voorziening wilde vasthaken aan onze wet van 1852 op de moederlandsche algemeene maatregels van bestuur, die ook wel eenige technische verbetering kan gebruiken. Maar er is niets tegen, de hier beoogde voorziening aan te brengen in een aparte wet van één artikel, uitsluitend gecontrasigneerd door den minister van koloniën, en bepalende, dat van algemeene maatregels van bestuur betreffende Nederlandsch-Indië (of: betreffende een of meer der drie koloniën) het ontwerp des ministers - zonder de toelichting - moet worden gepubliceerd in de Nederlandsche Staatscourant, alvorens dit ontwerp naar den raad van state mag, en dat dan de algemeene maatregel zelf eerst mag worden vastgesteld, wanneer sinds de dagteekening van die Staatscourant vier weken zijn verloopen. Voor het geval, dat de regeering weer mocht aanvoeren (als op 3 October 1916), dat het Indische regeerings-

[p. 170]

reglement den term ‘algemeene maatregel van bestuur’ niet kent, zij bij voorbaat gewezen op artikel 75 der grondwet, dat den term ook voor Indië erkent met zooveel woorden.

Door den nieuwen weg, dien met den volksraad de openbaarheid in Indische aangelegenheden opgaat, schijnt de bepleite voorziening urgent. Het regeeringsreglement immers stelt, voor schier alle materies, naast elkaar drie mogelijkheden open van nadere regeling: regeling bij de wet (zeldzaam), door de kroon, of in Indië. Wordt het aantal materies van verplichte behandeling in den volksraad, en derhalve van verplichte openbaarheid, aanmerkelijk vermeerderd, dan laat zich denken, dat men in een concreet geval aan regeling van zekere stof bij algemeenen maatregel (in Holland) de voorkeur zou geven boven regeling bij ordonnantie (in Indië), juist teneinde haar aldus aan openbaarheid te onttrekken. Het beleid van het opperbestuur in deze twintigste eeuw jegens Suriname en Curaçao, al had dit een geheel ander motief, toont zoodanig gevaar als allesbehalve denkbeeldig; wil alle wantrouwen aan den volksraad vreemd kunnen blijven, dan dient zelfs de kans op zulk een ontduiking van publiciteit te worden voorkomen. Ook ingeval het advies van den volksraad mocht leiden tot diepgaand verschil tusschen landvoogd en raad van Indië, waardoor 's konings uitspraak noodig wordt, lijkt het ongewenscht, dat de koning een regeling te dier zake zou kunnen treffen in het geheim.

C. van Vollenhoven.