De Gids. Jaargang 81

[p. 170]

Twee proefschriften.

C.W. van der Pot, Wet en Algemeene maatregel van bestuur in het Nederlandsche staatsrecht. Leiden, IJdo, 1916.
A.N. Molenaar, Rechtskarakter der Begrootingswet. Leiden, Batteljee en Terpstra, 1916.

Ik schaam mij over het aantal maanden dat deze proefschriften onaangekondigd op mijn schrijftafel hebben gelegen. Beide zijn zij van een aard dat de aandacht der lezers van een algemeen tijdschrift er op mag worden gevestigd. Verwonderen doet het niet, dat dit met het werk der beste leerlingen van Prof. Krabbe meer dan eens het geval is. Niet minder dan door zijne geschriften, oefent deze hoogleeraar invloed uit door zijne lessen: beide doen iets kiemen in de hersenen van wie met hem omgaan. Wat er dan opschiet zijn wel eens wilde ranken, die het onverbiddelijke leven spoedig heeft weggesnoeid. Ditmaal is er een stevige jonge stam onder, die weerstand biedt. Hij draagt een weidsche bladerenkroon, waaronder wij den Gidslezer verzoeken zich een oogenblik met ons neer te zetten. Zonder van onze plaats op te staan zullen wij dan tevens het gezicht hebben op een ander gewas, dat mede opmerkzaamheid verdient, maar minder vast geworteld schijnt.

De vruchtbaarheid van het lapje Leidschen hortus, waar wij ons bevinden, is, voor ons leeken, een ding om heel blijde mede te zijn. Gaarne willen wij in een tijd als dezen het beluisteren, welke conclusiën er, uit een gerevolutionneerde rechts- en staatsleer, getrokken worden voor de praktijk.

[p. 171]

Getrokken (verwachten wij zoo, en vinden het wel eens bevestigd) niet met den hoogmoed van dat vroegere doctrinarisme, dat aan de maatschappij haar recht meende te kunnen geven. Hebben wij de geleerden wel begrepen (en spreken zij niet, hoe langer zoo meer, gewone-menschentaal?) dan is hun hoogste eerzucht thans, met geduld en liefde het leven bespiedend, recht te mogen vinden.

Welk een weg hebben zij inderdaad sinds 1848, ja sinds 1887 afgelegd! Van hunne voorouders denken wij geen kwaad. Het waren lieden van een groot geloof en hooge levenshouding. In hun vereering zijn wij opgevoed, en ondanks al blijven wij eigenschappen in hen bewonderen waar de onze in menig opzicht niet aan reiken kunnen, omdat zij zoo ongelijkvormig zijn. Maar ervaren hebben wij het, dat de door hen onfeilbaar geachte formules het leven niet beheerschen; dat hun wijsheid niet voor alle, en zeker niet voor onze tijden is; dat de hand uit te strekken naar palladia van het liberale staatsgeloof geen schennis is, maar plicht.

Welke is de historische taak van het liberalisme geweest? De vrije rechtsvinding (men noemde het: vrije wetgeving) op de vorstelijke, aristocratische of bureaucratische oppermacht te veroveren (ten onzent: op het verlepte bonapartisme van Willem I). Die verovering wordt niet te niet gedaan, indien ons geslacht naar zijne overtuiging handelen durft, dat wetgeving niet alle rechtsvinding omvatten of volgen kan; dat het wetgevend orgaan, ons door de achtenveertigers nagelaten, tot de veelheid, doeltreffendheid, snelheid van rechtsvinding waar ons leven om schreeuwt, lang niet in allen deele bekwaam is.

Het remedie ligt voor de hand, zoo die althans grijpen durft naar wat de oogen zien moeten. Juist òmdat de staatsfiguren van Thorbecke's Narede, de ‘zelfstandige monarchische regeering’, de ‘volksvertegenwoordiging zonder eenigen band met de kiezers’, non entia zij gebleken; juist òmdat wij hebben de ‘volksregeering bij representatie’, behoeven wij niet van één representant den afgod te maken. Onze belangen zijn veilig bij anderen dan de Staten-Generaal, omdat en in zoover ook andere organen uit ons zelven zijn. En dat is met de ‘koninklijke regeering’ in Nederland het geval.

[p. 172]

Wij zien dit en moeten er naar durven handelen, zonder eerst den last te aanvaarden, jacht te maken op een aantal oude termen. Onze Grondwet zal, zoo lang er iets van bestaan blijft, de triasleer wel nimmer geheel verloochenen. Niet dit is van belang, doch in hoeverre wij ons door woorden zullen laten binden in een leven dat om daden vraagt. Wij hebben thans ballast genoeg, om niet zoo vreeselijk precies meer te zijn op het smeedwerk van ons ‘plechtanker’. Voor de algemeene redactie van het staatsstuk dat wij met den dag meer reliek zien worden, voldoet het Thorbeckiaansch. De heer Lohman nog heeft meermalen getoond aan in het Lohmanniaansch geschreven grondwetsartikelen van ‘principieelen’ aard zeer te hechten. De heer Krabbe daarentegen zou de eerste zijn, Krabbiaansche te versmaden. De groote beteekenis van zijn optreden schijnt mij te liggen in het geestelijk bevrijdende daarvan, dat meer en meer zal blijken ten zegen te hebben gestrekt aan niet weinigen aan wie het leven, waartoe hij terugleiden dorst, gansch andere dingen openbaart dan aan hèm. Wij nietjuristen nemen het met groote voldoening waar, hoe snel de faculteit zich tot het inzicht bekeert, de rechtskennis niet langer van het papier te kunnen aflezen.

Hetgeen natuurlijk niet zeggen wil, dat ooit het papier den rechtsgeleerde onverschillig zal worden. De levende rechtswil heeft in onze maatschappij een papieren neerslag. Gij praktizijns, die dien te hanteeren hebt, het is de minste eisch dat gij hem kent. Gij geleerden, van u verwachten wij dat gij hem begrijpen doet als product, niet hem uitgeeft voor bron.

Waarvan nu was, volgens Mr. van der Pot, het tweede lid van het in 1887 ingelaschte art. 56 Gw.¹⁾ het product? ‘Van een overtuiging, die in de jaren waarin nog om de ministerieele verantwoordelijkheid geworsteld werd, reden van bestaan had, doch volkomen overbodig was op een oogenblik, dat dit instituut tot volledige ontwikkeling gekomen en zoodoende langs anderen weg aan dezelfde grondgedachte reeds de heerschappij verzekerd was. In en kort

1) ‘Bepalingen door straffen te handhaven, worden [in algemeene maatregelen van bestuur] niet gemaakt, dan krachtens de wet’.

[p. 173]

na 1866 is het proces voltooid. Sindsdien is het fundamenteele bezwaar, dat tegen een zoogenaamde “koninklijke wetgeving” was gerezen, van zijn voorname beteekenis beroofd...¹⁾.’

Nadat de Grondwet hebbe aangewezen wat nimmer onderwerp van andere dan wettelijke regeling zijn mag, sta de keus tusschen wet en algemeenen maatregel van bestuur vrij - aan de behoefte. ‘Een oplossing die het voordeel heeft in ons staatsrecht allerminst onbekend te zijn. Immers slechts vijf artikelen verder dan het artikel dat ons bezig houdt, stelt de Grondwet uitdrukkelijk dienzelfden maatstaf’²⁾.

Is de ruimte, door den grondwetgever van 1848 in art. 61 gelaten, toevlucht geweest of gebleven voor ‘koninklijke willekeur’? Neen. Waarom niet? Buys gaf in 1883 dit antwoord: ‘Eén van beiden: òf de Vertegenwoordiging deelt de zienswijze van de Regeering, en dan is het zeer natuurlijk dat men niet bij de wet regele wat èn Kamers èn Koning anders geregeld wenschen te hebben; òf de Vertegenwoordiging verlangt eene wet, en dan zal, omdat naar ons regeerstelsel de beginselen, door de Volksvertegenwoordiging beleden, hunne uitdrukking moeten vinden in het ministerie, dit zich op den duur ook wel niet aan het bevredigen van dien wensch zal kunnen onttrekken, althans niet meer in koloniale zaken dan in alle andere’³⁾). Het ware beginsel van art. 61 noemde Buys: ‘aangaande elk koloniaal onderwerp op zich zelf, zonder ander gezichtspunt dan het algemeen belang, te onderzoeken, welke macht tot de vereischte regeling de geschiktste zij’⁴⁾. ‘Is het al te gewaagd’, vraagt Mr. van der Pot, ‘ditzelfde beginsel aan te bevelen als het juiste uitgangspunt bij de regeling ook van andere dan koloniale onderwerpen?’⁵⁾

Had men dit Buys zelven nog kunnen vragen, hij zou, doch zonder groote warmte van overtuiging, geantwoord

1) Bl. 374.

2) Bl. 374. - Art. 61 Gw., vierde lid: ‘Andere onderwerpen [dan R.R. en muntstelsel] de koloniën betreffende, worden door de wet geregeld zoodra de behoefte daaraan blijkt te bestaan.’

3) Grondwet I, 253.

4) Als voren.

5) Bl. 376.

[p. 174]

hebben dat het wèl te gewaagd was. De gronden waarop hij zou hebben gemeend geen ander antwoord te kunnen geven, kennen wij, en zij komen ons weinig stevig voor. Zijn gansche behandeling der groote strijdvraag, aan welker geschiedenis het geschrift van Mr. van der Pot is gewijd, kenmerkt zich door ‘een hinken op twee gedachten. Eenerzijds een niet geheel loslaten van de oude liberale leer, welke alle rechten en bevoegdheden des Konings oorsprong deed nemen in de Grondwet’,¹⁾ anderzijds een ‘liefst antwoorden met Laband’,²⁾ bij wiens theorie van den Koning-eigenlijken wetgever, ‘omdat zijn sanctie de eigenlijke daad van wetgeving is,’ de Buys van het standaardwerk neiging toont zich aan te sluiten; ‘doch op hoe aarzelende wijze drukt hij het uit!’³⁾

Het schijnt mij geen geringe verdienste van Mr. van der Pot, te hebben onderkend, dat zoo dikwijls Buys zich aan Laband overgeeft, hij het doet zonder eenig enthusiasme. De constructie van den meester van Straatsburg boezemt hem ontzag, geen liefde in. De liefde is bij Nederlandsche denkers nà Buys niet gekomen, en het ontzag is ondermijnd. ‘Wanneer men leeft in een land’, zegt, naar mijn inzien zeer terecht, Mr. van der Pot, ‘waar het constitutioneele stelsel nog niet geleid heeft tot dat feitelijk overwicht van het parlement, dat in de lijn zijner ontwikkeling ligt, maar integendeel het feitelijk overwicht bij den vorst heeft gelaten, dan ligt het voor de hand, dat men althans een bepaald en voornaam gedeelte der wilsuitingen van den staat aan het onbeperkt zeggingsrecht van den vorst wil onttrekken. In de leer van Laband ligt een zekere tendenz om voor de volksvertegenwoordiging rechtens een beteekenis te scheppen, welke zij facto nog niet heeft weten te verkrijgen.’⁴⁾ Laband is dáárom geen leeraar voor Nederland, wijl Nederland aan de werkelijkheid, welke die leer heeft ingegeven, lang ontgroeid is. Naar dien staatsleeraar luistert men, wiens leer men stuur voelt geven aan het eigen leven.

1) Bl. 216.

2) Grondwet I, 336.

3) Bl. 217. - Te vergelijken Grondwet I, 296, 335.

4) Bl. 280.

[p. 175]

Wat Nederland noodig heeft, is, zich met veerkracht te leeren bewegen op het terrein dier talloos geworden belangen, ‘die de geesten te zeer in beslag nemen om nog ruimte te laten voor de vroeger zoo geliefde bespiegelingen over de verhouding der staatsmachten’.¹⁾ De tijden zijn van den nijpendsten ernst geworden, en onze regeering heeft zich te reppen op veel door de wet nooit betreden of nimmer zonder nadeel te betreden gebied. Zij repte zich op den laatsten Juli 1914, toen zij, ondanks het feit dat onze Grondwet geen noodverordening kent, er niettemin eene gaf, die moest worden uitgevoerd, is uitgevoerd, drie dagen vóór de Staten-Generaal, die zich in die dagen toch uitsloofden tot aêmechtig wordens toe, er ‘kracht van wet’ aan verleenen konden. Gode zij dank heeft onze regeering toen durven handelen naar hare overtuiging dat wat zij deed onwettig, niet onrechtmatig was.

‘Voor gevallen’, aldus schrijver's conclusie, ‘waarin de bestaande wet op zij geschoven of het voor de wet gereserveerde terrein betreden worden moet, blijft slechts redding te zoeken bij de noodverordening. Maar wanneer het gaat om het scheppen van nieuw recht, en de betrokken belangen zijn ook zonder bepaalden noodstand bij een spoedige regeling bijzonder gebaat, dan zal het van groot nut kunnen zijn, wanneer die regeling, anders dan tot nu toe, zoo noodig ook onder strafsanctie bij algemeenen maatregel van bestuur kan worden gegeven.

‘Het is een algemeen erkende waarheid, dat de levensverhoudingen zich tegenwoordig veel sneller wijzigen dan vroeger. En daarmee rijzen en zullen telkens rijzen behoeften aan nieuw dwingend recht, die in vele gevallen vóór alles om een snelle bevrediging vragen. Die bevrediging alleen mogelijk te maken door een orgaan, dat aan de vereischten voor snelle rechtsproductie minder en minder voldoet, schijnt op den duur niet houdbaar’²⁾.

Het historisch-staatkundig geschrift, dat tot deze uitkomst leidt, mag er wezen. Het heeft de geschiedenis van het behandelde vraagstuk op haar duizend dwaalwegen weten te

1) Bl. 330.

2) Bl. 379.

[p. 176]

volgen zonder zelf het spoor bijster te raken. Ik acht dit een hoogen lof. Deze schrijver weet de historische stof aan te wenden tot waartoe zij bestemd is: niet tot onze overstelping maar tot onze verlichting. Den publicator van zoovele staatsdocumenten uit een gedeelte der behandelde periode was het een aangename voldoening te ontwaren, dat ook van zijne ‘dry goods’ tot de aanrechting van het voedzaam maal, dat Mr. van der Pot ons voorzet, eenig gebruik kon worden gemaakt.

Van minder omvang, en naar ik vreezen moet ook van minder blijvende waarde, is het proefschrift van Mr. Molenaar. Ook bij zijn onderwerp spreekt de onderscheiding tusschen formeel en materieel wetsbegrip, en wat er aan vast zit, de groote rol. Zijn niet overmoeilijk betoog dat niet in de begrootingswet zelve de rechtmatigheid gegrond is van de meeste der daarbij voorziene uitgaven, is inderdaad allergelukkigst geslaagd, en niet zonder te doen erkennen dat schrijvers belezenheid èn omvang èn gehalte heeft. Doch verder? Toegegeven dus dat de werkelijkheid ten onzent (al wil de wet van den term niet weten), verplichte uitgaven kent, spreekt het nu ook ‘vanzelf, dat, wat innerlijk verschilt, ook naar het uiterlijk gescheiden behoort te zijn’? Dat ‘aan den wetgever alleen de jaarlijksche vaststelling van dat deel onzer tegenwoordige begrooting behoort te worden opgedragen, hetwelk als rechtsvorming kan worden aangemerkt, zoodat de begrootingswet uitsluitend als een materieele wet moet worden behouden’?¹⁾.

Dit heet, bij schrijver, een terugkeer tot Hogendorp's juiste ‘onderscheiding tusschen altijddurende en jaarlijksche begrooting.’ De praktijk dier onderscheiding bleek destijds de parodie op te leveren van wat Hogendorp er mede bedoeld had; - doch van Mr. van der Pot kunnen wij leeren niet al te bevreesd te zijn voor het terugkeeren van misbruiken uit den tijd van Willem I, zoo dikwijls het jus constituendum blijk geeft op eenig punt weer tot recht uit dien tijd te willen naderen. Financieele goocheltoeren als toen zijn vertoond, zullen wij wel nimmer terugzien; - was

1) Bl. 12.

[p. 177]

het echter alleen opzettelijke onoprechtheid, die de praktijk der zesde afdeeling derde hoofdstuk Gw. 1815 zoo vervalschte? Voor een goed deel ja; - maar ik meen, lang niet zij alleen. Ook die onoprechtheid tegen wil en dank, die uit hulpeloosheid voortkomt, en een gevolg is van de omstandigheid dat de werkelijkheid met te fijn uitgesponnen grondwettelijke onderscheidingen spot. Zou zij het minder doen met die van Mr. Molenaar?

Het begrip, waarmede hij regeering en kamers wil laten opereeren, is te ijl om in de praktische politiek zonder ongelukken te worden gebruikt. De discussie over die ongelukken zou tijd vorderen boven en behalve dien welken de schrijver door zijn hervorming (die de jaarlijksche begrooting enkel de ‘rechtsvorming’ wil laten omvatten) denkt te kunnen uitsparen, doch die naar ik voorspellen durf daardoor geenszins zou worden uitgespaard. ‘De beschouwingen die telken jare worden herhaald bij artikelen, aan welker aanneming niemand twijfelt, zullen achterwege blijven; immers die artikelen komen op de eenjaarlijksche begrooting niet meer voor’.¹⁾ Ik geloof er niets van. Geen dier beschouwingen, of zij kunnen en zullen worden vastgeknoopt aan ‘rechtsvormings’-artikelen, omdat het inderdaad het rechtsvormend en niet het vanzelfsprekend geworden gedeelte der begrooting is, dat de sprekers, met meer of minder geluk en zelfbeheersching, aan den invloed van hun woord pogen te onderwerpen.

Een groot gedeelte der begrooting is ‘staat van verplichte uitgaven’, of het zoo heet of niet. Zijn de houders van staatsschuldbrieven, de bekleeders van staatsambten, in Nederland werkelijk minder zeker van hunne vorderingen op den Staat dan in Engeland, al vloeien hier de middelen tot voldoening dier vorderingen niet, buiten eenige bemoeiïng der Kamer, in een Consolidated Fund?

Hun zekerheid hangt af van de willekeur der Kamer, klaagt Mr. Molenaar, wien het ergert ten onzent het parlement ‘ook over de uitvoering van het in de rechtsordening beschreven staatsbedrijf’ jaarlijks te zien beslissen. ‘Hierin ligt de kiem van een revolutionnaire gedachte, die de leer

1) Bl. 132.

[p. 178]

van den rechtsstaat niet dulden kan’. Met evenveel recht, maar op weinig grond, kan men bejammeren dat het dagelijks van de willekeur des Konings afhangt, of er in Nederland één wet of besluit den weg naar het Staatsblad zal vinden. Dit zijn nu eenmaal kansen die zelfs grondwetgevers in den koop nemen, overtuigd als zij ten slotte zijn dat de wereld zal voortgaan om haar as te wentelen, of zij er een artikel over opnemen of niet. De Koning die niet teekende zou geen ministers, eene Kamer die de natuur der dingen vergat geen herkiezing vinden.

Een Consolidated Fund? Maar hoe zou dit te beveiligen zijn tegen den aanslag eener zinneloos geworden Kamer, die immers vernielen kan wat zij zelve geschapen heeft?

De werkelijkheid doet ons in het Nederlandsche staatsleven geen overmaat van willekeur, zij doet ons overmaat van routine opmerken. Een euvel, waartegen Mr. Molenaar's middel niet helpen zou. Zoo wij zijn geschrift uit de hand leggen met bevrediging, is het enkel om den ernst waarmee hij tot nadenken heeft genoopt over verschijnselen wier opheffing de lezer besluiten zal òf niet te mogen wenschen, òf, zoo hij ze wel wenschen mocht, niet van zijne panacee te kunnen verwachten.

H.T. Colenbrander.