Logo DBNL
De Gids. Jaargang 81 (1917)

De Gids. Jaargang 81

(1917)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

[Derde deel]

De politiek der toekomst.

IV. Recht.

Nu het maatschappelijk leven overal nieuwe functies ontwikkelt, dus nieuwe juridieke structuren behoeft; een rechtsbewustzijn ontwaakt waarbij de negentiende-eeuwsche rechtsinstituten te eng blijken voor den jongen groei; nu arbeid en kapitaal zich tot sociale en politieke machtslichamen organiseeren en geestelijke stroomingen allerwege opwellen, nu de onbegrensde bedrijfsvrijheid aldoor meer ten bate van een harmonisch oeconomisch volksleven beperkt wordt, en behartiging van geestelijke belangen in toenemende mate staatstaak blijkt; nu in verband hiermede van den eenmaal absoluut geheeten eigendom steeds meer de sociale functie wordt erkend, het verbintenissenrecht zijn onbeperkte vrijheid verliest en door het collectief contract de publieke rechtssfeer nadert, nu de vooral achttiende-eeuwsche tegenstelling van volk en overheid in organische samenwerking overgaat, het parlementair systeem reorganisatie behoeft om den modernen rechtsdrang der volkeren in bevredigende vormen te vangen, terwijl de internationale politiek na den oorlog een nieuw stadium zal intreden; - nu is aan de staatslieden van vele landen de grootsche taak gesteld, de organisatie van het komende staatsleven voor te bereiden.

Zij staan daarbij op een basis, zooals de historie er geen nog heeft getoond: de politiek der toekomst kan voor het eerst berusten op een eenigermate bewust, empirisch inzicht in de groeiwetten der samenleving. In de negentiende eeuw heeft de menschheid zich een groote macht verworven in het beheerschen der physische, chemische en biologische

processen. Het is de eeuw der techniek. Waardoor? Doordat de natuurwetenschap de wetten formuleerde waaraan de materie gehoorzaamt. In de twintigste eeuw kan de menschheid met de macht van haar weten ook de sociale processen beheerschen, voor zoover de staatswetenschap de wetten gaat formuleeren, waaraan, al is het met ruimer vrijheid, het sociale leven gehoorzaamt. De tijd is voorbij waarin de reëele ontwikkelingsdrang der sociale complexen in van buiten aangebrachte schemata, in willekeurige, bedachte vormen kon worden besloten. De ingenieur vraagt: wat kan ik met dit materiaal doen; de kweeker: hoe kan ik de groeiprocessen, die deze plant van nature eigen zijn, zooveel mogelijk intensifieeren; de paedagoog: hoe ontwikkel ik de aanwezige vermogens en neigingen van mijn pupil. En zooals zij geen van allen streven naar een resultaat dat zij wel liever zouden wenschen, maar waartoe zij hun object zouden moeten dwingen tot zoodanige gedragingen als niet harmonisch verband houden met zijn werkelijke natuur, zoo ook heeft de staatsman de juridische vormen te bepalen naar den werkelijken aard en levensdrang der sociale groepen. Nooit mag hij hen in rechtsinstituten wringen, welke hij zelf weliswaar zou verkiezen, maar toch zich slechts verbeelden kan, dat voor allen het best zouden zijn. Steeds moet hij er op bedacht wezen aan minderheden die vrijheid te verleenen welke met behoud van onderling verband mogelijk is.

Want al zullen dezelfde algemeene beginselen voor verschillende groepen moeten gelden, de omvang dier algemeene regeling eindigt zooveel mogelijk daar, waar de bijzondere belangen van elke groep te onderscheiden zijn. Uniformiteit dus voor zoover er werkelijke eenheid bestaat of noodwendig is, pluriformiteit van regeling waar verscheidenheid in voldoende mate aanwezig en mogelijk blijkt. Dan eerst wordt een volk geregeerd, niet volgens de subjectieve, eenzijdige wenschen van een overheerschende politieke groep, maar volgens een zoo objectief mogelijk, veelzijdig inzicht in den levensdrang welke in de verschillende groepen werkzaam is. Die veelsoortige drang toont de elementaire sociale grondkrachten, wier formuleering de ware grondwet is, volgens welke het maatschappelijk en staatkundig leven van een periode moet worden geleid. En naarmate het

inzicht daarin, en de formuleering daarvan zuiverder zijn, zal elke groep in die wetten herkennen een steun bij de ontwikkeling harer sociale functies en structuren, dus daarin herkennen het hoogste wat in het staatsleven gelden kan: Recht.

 

Op alle gebied is de onderscheiding aan te wijzen tusschen algemeene en bijzondere belangen. In de oeconomische en ideologische verhoudingen bleek dit reeds duidelijk. Ook bij wetgeving, bestuur en rechtspraak behoort de regeling van algemeene naast groepsbelangen door organisatie te worden mogelijk gemaakt.

Hoe kan dit geschieden?

Ondervragen wij eerst de sfeer van den volkswil, van het volksrechtsbewustzijn. Deze organiseert zich in politieke partijen. Na de doorbreking van gemeente- en districtsgrenzen door nationale politieke partijen die men heeft ervaren, kan met een verwijzing naar de allerwege erkende voordeelen van evenredige vertegenwoordiging worden volstaan1). Wil de natie als geheel in het parlement vertegenwoordigd zijn, dan is een verdeeling der zetels noodzakelijk

in verhouding tot de sterkte der nationale partijen, waarbij de leden door direct, geheim algemeen kiesrecht voor mannen en vrouwen gekozen worden.

Het politiek systeem vangt dan aan bij het ervaringsfeit, dat in de maatschappij de individuen zich voor vragen van algemeen staatkundig belang organiseeren in politieke partijen, voor die van bijzonder oeconomisch of ideologisch belang in bijzondere corporaties; - dat er een voortdurende verontreiniging dezer beide levensstroomen ontstaat, doordat oeconomische en ideologische groepen gedwongen worden om door middel van politieke actie hun sociale doeleinden te verwezenlijken; - dat daardoor de oeconomische of ideologische machtsverhouding een objectieve beoordeeling van staatkundige vraagstukken belemmert, en omgekeerd, door middel van staatkundige macht, ongewenschte oeconomische of ideologische strevingen worden teruggedrongen, gewenschte daarentegen bovenmate gesteund - dat dus een

differentiatie van het parlement tot tweeërlei vertegenwoordiging, een van algemeene en een van bijzondere belangen, eisch der werkelijkheid is.

Aan dezen eisch kan op de volgende wijze worden voldaan. Het parlement wordt een evenredige volksvertegenwoordiging, en verandert dus voor de meeste landen niet ingrijpend; het Pruisische Huis van Afgevaardigden, de Russische Doema en andere lichamen toch zullen op den duur ongetwijfeld eveneens een meer democratische structuur aannemen. Dit deel der vertegenwoordiging biedt dus niets bijzonders en sluit direct aan bij het bestaande.

Ook met het andere deel, het lichaam waarin de bijzondere belangen vertegenwoordigd zijn, is dit het geval. Het ontwikkelt zich namelijk uit het instituut der Staatscommissies. Hierin worden immers nu reeds door de regeering vertegenwoordigers van verschillende speciale belangengroepen benoemd. Maar doordat de keuze bij de regeering berust en niet bij belanghebbenden, zorgt zij gewoonlijk voor een meerderheid die hare zienswijze deelt. Daardoor worden groepen miskend, en die zijn dus a priori reeds onbevredigd door het resultaat, evenals dit het geval was ten opzichte van de wetten en besluiten van die parlementen en senaten, wier samenstelling door regeeringskeuze of beperkt kiesrecht geen regelmatige afspiegeling was van de staatkundige gevoelens der gansche natie. Maar daarenboven kan de minister het geheele advies van de commissie naast zich neerleggen, alle daarin vervatte voorstellen en wenschen negeeren, evenals een niet-constitutioneel vorst met de uitingen van het parlement kan doen.

Dit nu wordt door belanghebbenden niet alleen als een energieverslappende werkwijze, doch vaak, en in toenemende mate, als een positief onrecht gevoeld. Men zoekt naar een andere wijze om verkeerseischen kenbaar te maken, wanneer hun wettelijke regeling op handen is. Er wordt geadresseerd, gerequestreerd, de pers-organen verkondigen de wenschen hunner groepen, meetings en demonstraties worden gehouden ten koste van ontzaglijk veel werkkracht en organisatorischen arbeid. Maar een staatsrechtelijk kanaal, waarlangs al die stuwkracht als een bevruchtende stroom het gebied van wetgevenden arbeid bevloeien kan, bestaat niet. Een

regelmatige verbinding moet nog worden gelegd. Deze is er zoodra het instituut der staatscommissiën wordt uitgebreid en gereorganiseerd doordat twee beginselen worden ingevoerd. Ten eerste keuze der leden door de betrokken bijzondere belangengroepen. Ten tweede gebondenheid, binnen zekere grenzen, van minister en parlement aan de voorstellen der commissie.

Deze beginselen kunnen en moeten in elk land natuurlijk verschillend worden uitgewerkt. Om echter de gedachten eenigen vorm te geven volge hier een schematische regeling.

De regeering besluit tot de vervaardiging of herziening van bijvoorbeeld een ongevallenwet, woningwet, tariefwet, wetboek van koophandel, wet op de kerkgenootschappen. In stede van al of niet, en naar eigen keuze, een voorbereidings-commissie te benoemen, is de betrokken minister verplicht in bij de wet geregelde gevallen door de staatscourant vertegenwoordigers van de betrokken, door hem met name genoemde, belangenkringen op te roepen. Dus bijvoorbeeld vertegenwoordigers van vakvereenigingen, gemeenten of provincies, van nijverheid, landbouw, scheepvaart, van onderwijs, kunst, godsdienst, philanthropie. Van belang hierbij zal blijken het feit, dat de minister bepaalt welke sociale groepen vertegenwoordigd zullen zijn. Daardoor ontstaat dus eigenlijk een groepenindeeling der commissie.

De organisaties, welke meenen bevoegd te zijn een of meer afgevaardigden te zenden, deelen hare argumenten aan den minister mede. Deze argumenten moeten berusten op een feitelijk reeds voorhanden verband van de organisatie met de betrokken sfeer van maatschappelijk leven. Het bedrijf of de rechtspersoon moet, om zich te doen vertegenwoordigen, reeds blijk van werkzaamheid hebben gegeven en daardoor van belang of belangstelling in de onderhavige publieke zaak. Hierdoor voorkomt men dat, bij het aanhangig maken van een wettelijke regeling, plotseling ephemere of schijnorganisaties worden opgericht om daarbij ongewenschten invloed uit te oefenen. Geschillen over al of niet toelating van een vertegenwoordiging kunnen door den rechter - eventueel den administratieven rechter - worden beslist. Immers invloed uit te oefenen op de totstandkoming van een wet is hier geen machtsvraag, maar een

rechtsvraag geworden, namelijk het al of niet voldoen aan door de wet gestelde voorwaarden.

Het aldus gevormde college kan dan geacht worden zoo volkomen mogelijk de betrokken belangengroepen te vertegenwoordigen. De belangen van hen die niet georganiseerd zijn, worden vertegenwoordigd geacht door den minister en door het parlement.

Voor de tot stand gekomen commissie gelde nu als eerste eisch, dat zij zeer uitgebreide bevoegdheid hebbe in het verzamelen van gegevens. Alle materialen die de regeering beschikbaar heeft, moeten ter inzage staan en enquêtes, waarnemingen enz. gehouden kunnen worden, ook al wenscht slechts een minderheid der commissoriale groepen dit. Wel echter bepaalt de minister op welk tijdstip de commissie met haren arbeid gereed moet zijn. Daar deze echter alle enquêtes onder hare leiding door het departement van den minister kan doen verrichten, en dit dus zou moeten zorgen binnen den gestelden tijd deze voltooid te hebben, is de mogelijkheid uitgeschakeld dat een al te autonoom minister aan de commissie te geringen tijd zou laten en daardoor het resultaat van haar arbeid a priori waardeloos maken.

Elke groep van het college formuleert de algemeene beginselen waarop zij meent dat de wet zal moeten berusten. De aanvaarding eener zoodanige formuleering geschiedt door elke groep, bij meerderheid van stemmen. De wijze waarop de stemmen worden berekend is vooraf door den minister vastgesteld. Bij corporaties zullen de stemmen der afgevaardigden in verhouding moeten staan tot het aantal harer leden, bij bankiersgroepen wellicht tot het kapitaal dat elke afgevaardigde vertegenwoordigt, bij gemeenten tot het zielental, enzoovoorts. Natuurlijk kunnen verschillende of alle groepen tot eenzelfde formuleering besluiten.

De vele of enkele voorstellen worden den minister toegezonden. Deze vindt daarin dus een vrij zuivere afspiegeling van de rechtsgevoelens, welke in verschillende sociale groepen bestaan. Zijn taak is nu nauwkeurig bepaald: zooveel mogelijk de als recht gewenschte regelingen in onderlinge harmonie te brengen, met het algemeen belang als basis, en met erkenning van de belangen der niet-vertegenwoordigden.

Deze laatste kunnen bij onderwerpen van algemeene wetgeving uitteraard zeer omvangrijk zijn.

Hoe talrijker en heterogener de verschillende voorstellen der commissie zijn, des te vrijer is de minister in een subjectieve bewerking daarvan. Hoe meer de groepen echter reeds onderling tot overeenstemming zijn gekomen, des te duidelijker worden den minister de hoofdlijnen van zijn wetsontwerp voorgeteekend. Hij blijft echter altijd gehouden de voorgestelde regelingen te toetsen aan het openbaar belang.

Het door den minister vervaardigde ontwerp van wet wordt met de rapporten der commissie aan den Raad van State en aan de volksvertegenwoordiging toegezonden. Deze heeft dus vóór zich: ten eerste de uitingen van bijzondere kringen omtrent de door hen gewenschte regeling hunner belangen, ten tweede een verwerking daarvan door den minister, en weet zich zelf representant van de rechtsgevoelens der gansche natie. Het ontwerp wordt op de gewone wijze behandeld. De minister verdedigt zijn bewerking der commissoriale voorstellen. Het parlement amendeert meer of minder.

Wordt het gansche wetsontwerp verworpen dan is de procedure afgeloopen. Wordt het aangenomen, dan echter niet. Immers het is zeer denkbaar dat hetzij door de bewerking van den minister, hetzij door een meerderheid in het parlement, een zoodanige wet tot stand is gekomen, dat verschillende groepen in de commissie daarmede geen genoegen kunnen nemen. En wil men dat in de betrokken maatschappelijke kringen zooveel mogelijk een wet inderdaad als recht wordt ervaren, het wettelijke als het rechtvaardige, de wetgeving als ware rechtschepping, dan is onvoorwaardelijk noodig dat de vertegenwoordigers dier kringen ten slotte beslissen of de wet zal worden afgekondigd. Te meer is dit noodzakelijk omdat, kent men deze bevoegdheid niet toe, de voorbereiding der commissie steeds ter zijde kan worden gesteld, gelijk nu vaak met den arbeid der staatscommissies geschiedt. Daarmee vervielen tevens de belangstelling en werklust, zoodat van een effectieve samenwerking van de vertegenwoordigers der algemeene en der speciale belangen - en die wordt juist beoogd - geen sprake zou zijn.

Wanneer daarom het wetsontwerp in het parlement is

afgehandeld, stemt elk der commissoriale groepen er over - zonder recht van amendement - en eerst nadat de meerderheid dier groepen het heeft goedgekeurd, wordt het als wet afgekondigd. Aanvaardt de commissie, bij meerderheid van groepsstemming, het ontwerp niet, dan is dit definitief verworpen. Evenals in het huidig politiek verkeer bij een verwerping door den Senaat, staan verschillende wegen tot verzoening of oplossing van het geschil open. Hierover behoeft niet te worden uitgeweid.

Het verloop van den wetgevenden arbeid tot dusver geeft aanleiding tot enkele opmerkingen. Met het laatstgenoemde stadium aanvangend kan worden vastgesteld dat deze wijze van oplossing door haren eenvoud en duidelijkheid de meest verkieselijke is. Want wanneer niet de meerderheid der commissoriale groepen beslist of de wet zal worden ingevoerd, maar de beslissing in een geschil van parlement en commissie aan een derde orgaan zou worden opgedragen, dan rijzen twee vrijwel onoverkomelijke moeilijkheden. Ten eerste zal het in de practijk der wetgeving gewoonlijk ondoenlijk blijken om aan de wenschen der tegenstemmende groepen tegemoet te komen, tenzij door een geheele omwerking van het wetsontwerp, een wijziging der ten grondslag liggende beginselen of ander ingrijpen, maar steeds op een wijze welke de volksvertegenwoordiging juist getoond heeft niet te willen. Daar zulk een in hoogste instantie beslissend orgaan slechts tot schade van het politieke prestige van een der beide partijen de andere in het gelijk zou kunnen stellen, zal men gewoonlijk naar een halfslachtige oplossing zoeken. En er is weinig kennis van wetgeving en politiek noodig om de onontwarbare verwikkekelingen te voorzien, welke hieruit kunnen ontstaan.

Maar ten tweede: aan welk orgaan zou zulk een beslissing moeten worden opgedragen? Aan den Senaat? Maar die wordt in elk land immers dusdanig van partij-politiek doortrokken dat daar voor een objectieve beslissing geen hulp te verwachten is, terwijl hij daarenboven overal in invloed afneemt. Ook het volk kan niet bij referendum beslissen, hoe nuttig dit voor zijn politieke ontwikkeling wezen mocht. Want het geval zal zich gewoonlijk niet tot een zoo eenvoudig dilemma laten terugbrengen, als voor een referendum noodig is.

Misschien ware er aanleiding, de beslissing aan het rechtsbewustzijn van het staatshoofd op te dragen. Maar tenzij een machtig imperator zich deze bevoegdheid toeeïgent, kan men kwalijk denken aan een zoo onverwachte verschuiving in de moderne verhouding tusschen staatshoofd en volksvertegenwoordiging. Slechts wanneer het parlement een wet aanneemt, doch de meerderheid der groepen deze verwerpt en er dientengevolge een ontbinding van de volksvertegenwoordiging, aftreding van het ministerie of iets dergelijks plaats vindt, heeft het hoofd van den staat zijn desbetreffende plichten en bevoegdheden. Het zou in strijd zijn met de historische ontwikkeling, deze bevoegdheden van senaat of staatshoofd plotseling uit te breiden. Om al deze redenen is het dus noodzakelijk, de meerderheid der belangengroepen in laatste instantie te doen beslissen of zij een hen betreffende wettelijke regeling als recht erkennen.

Maar daaruit blijkt tevens van hoe groot belang de indeeling in groepen is. Want voorkomen moet worden dat enkele groepen van ondergeschikt belang de voornaamste groepen overstemmen. Hiertoe zal het somtijds noodig zijn de vertegenwoordigers van verschillende - ten opzichte der aanhangige wet secundaire - belangenkringen tot één commissoriale groep te vereenigen. Dit probleem is, zooals alle stemmings-systemen, een moeilijk gedeelte der hier voorgestane regeling. En toch is een groepenindeeling noodzakelijk, omdat een hoofdelijke stemming der gansche commissie geen zuivere afspiegeling zou geven van de in verschillende sociale sferen levende rechtsbehoeften. Ongetwijfeld zullen zich hierbij moeilijkheden voordoen en - evenals bij verdeeling in kiesdistricten - voor partijdigheid eenige ruimte zijn. Maar men vergete vooral niet, dat de groepen worden gevormd door sociale grenzen, niet door politieke. Zoo zullen in de arbeiders-groep sociaal-democratische, liberale, anarchistische, clericale arbeiders vertegenwoordigd zijn. Wordt dus uitdrukkelijk bij de wet vastgesteld dat sociale en géén politieke kringen door de regeering tot een vertegenwoordiging in de commissie worden uitgenoodigd, dan zal in de voorstellen van elke groep de partij-politische strekking ondergeschikt zijn aan de oeconomische of ideologische. Deze onderscheiding is zeer reëel. Bij de katholieken, de

sociaal-democraten enz. staan de politieke en de vakorganisatie náást elkaar, hoewel natuurlijk in onderling verband. Bij een regeling als hier wordt voorgestaan, ligt dan ook in de commissie voornamelijk een arbeidsveld voor vak-organisaties, in het parlement voor de politieke partijen.

Zeer zeker zou deze werkwijze bezwaarlijk zijn, wanneer gevergd werd dat verschillende elementen van zoo uiteenloopend temperament en levensopvatting, een gedetailleerde regeling ontwierpen, welke voor alle te gelden had. Maar dit wordt niet alleen niet verwacht: meer nog, het is juist een voordeel dat het niet kàn. Immers steeds meer geeft de volksvertegenwoordiging in een wet de hoofdlijnen aan en laat detailregelingen aan de regeering over. Datgene nu, hetwelk vertegenwoordigers van elementen met verschillende levensbeschouwing uit een zelfde sociale sfeer bij meerderheid gewenscht achten voor het belang van een gansch maatschappelijk complex - arbeid, onderwijs, landbouw, kunst enz. - dat juist is hetgeen in de algemeene wet thuis behoort. De voorkeur voor bepaalde detailregelingen kan en moet voorzoover mogelijk aan de afzonderlijke organisaties worden overgelaten. Met andere woorden, het streven moet er op gericht zijn, dat zooveel mogelijk de grootste gemeene deeler der verschillende wenschen in de wet wordt opgenomen. De uiteenloopende behoeften kunnen dan zooveel mogelijk worden bevredigd door latere besluiten en verordeningen, welke varieeren voor elken kring. Zooals op de basis van één gemeentewet velerlei gemeentelijke verordeningen ontstaan, evenzoo kunnen op den grondslag van een andere algemeene wet detailregelingen voor bijzondere sociale sferen berusten. Op die wijze kan een gezonde ontwikkeling plaats vinden van wat in de huidige wetgeving reeds door verkeersbehoeften ontstond, namelijk een intensieve wisselwerking tusschen algemeene en speciale regelingen, tusschen centralisatie en decentralisatie, tusschen eenheid in het gemeenschappelijke en verscheidenheid in het bijzondere.

Bij een dergelijke organisatie van den wetgevenden arbeid wordt het onwaarschijnlijk, dat de meerderheid der volksvertegenwoordiging een bepaalde groep met partijdige maatregelen kan treffen. Wil bijvoorbeeld een clericale meerderheid aan arbeiderswenschen te kort doen, dan schendt zij

daarmede tevens de belangen der clericale arbeiders. Wil een liberale meerderheid het kerkelijk onderwijs aantasten, dan zal dit vrijwel onmogelijk zijn, want in de groep welke het lager onderwijs vertegenwoordigt, worden zoowel de clericale als de vrijzinnige onderwijsinrichtingen gerepresenteerd. En geldt het een speciale onderwijswet, waarbij de verhouding tusschen liberaal en clericaal onderwijs moet worden geregeld, zoodat in de commissie een liberale groep tegenover een clericale staat, dan ook - de Nederlandsche wetgeving toonde de practische uitvoerbaarheid hiervan aan - zal men bij de wet hebben te regelen den gelijken grondslag voor beide, en elk verder vrijlaten op de wet een organisatie naar eigen behoefte te baseeren. Gewoonlijk zullen binnen elke sociale groep vertegenwoordigers van velerlei levensrichting worden aangetroffen.

Worden derhalve tusschen de commissoriale groepen strikt sociale grenzen afgebakend, dan is in het algemeen te verwachten dat de parlementaire en de commissoriale groepen niet parallel gaan, maar dat elke parlementaire groep in elke groep der commissie vertegenwoordigd is en omgekeerd. Dit elkaar kruisen van sociale en politieke groepen kan niet anders dan nivelleerend werken op de parlementaire partijpolitiek. En daarbij is een erkenning van de belangen en wenschen van elken maatschappelijken kring zeer zeker beter verzekerd dan in het huidige parlementair systeem, waarin sociale en politieke belangen onontwarbaar verbonden zijn.

Deze regeling van de totstandkoming eener wet heeft tevens het voordeel, dat zij het evenwicht tusschen beide vertegenwoordigende lichamen bevordert. Meent een groep der commissie of deze in haar geheel hare eischen zeer hoog te kunnen stellen, in het vertrouwen dat het parlement in ieder geval een groot deel daarvan overneemt, dan kan het gebeuren dat de volksvertegenwoordiging de regeling geheel omkeert. Is daarentegen de commissie in hare voorstellen gematigd geweest en de parlementaire meerderheid zoo veeleischend of onwillig, dat het wetsontwerp bij laatste stemming der groepen vallen moet, dan maakt de partij, die hiervan de oorzaak is, zich zeer inpopulair bij de belanghebbenden.

Ook in een ander opzicht is een goede ontwikkeling

door het ontstaan van sociale groepen verzekerd. Overmaat van arbeid leidt er de parlementen toe steeds meer regelingen aan ministerieele beslissingen over te laten. Deze beslissingen behoeven een nauw contact met en goede voorlichting uit het maatschappelijk verkeer: anders zijn zij te bureaucratisch. In deze behoefte wordt tevens door het instituut der bedoelde commissies voorzien. Want in de groepen zijn uitstekende organen aanwezig om regelingen vast te stellen ter aanvulling en uitvoering van de wet welke zij zelf mede hebben tot stand gebracht. Wat tot heden dus bij regeeringsbeluit werd geregeld, kan voortaan, nu de organen daarvoor aanwezig zijn, door uit het verkeer voortgekomen vertegenwoordigers worden verordend.

Het overleg te dien opzichte met den departementschef te plegen ware zoodanig te regelen, dat de ministerieele positie niet wordt gewijzigd. Op overeenkomstige wijze als bij de wetgeving, kan de betrokken groep of commissie een of meer voorstellen doen, welke de minister bewerkt. Het resultaat dier bewerking kan weder door de commissie worden gekeurd. Verwerpt zij het, dan staat men echter weer voor de moeilijke oplossing van een geschil. Deze kan gezocht worden bij het parlement. Maar dit is nòch deskundig, waar het gewoonlijk regelingen geldt, die nauw verband houden met de techniek van speciale gebieden als nijverheid, onderwijs, kerk enz., nòch is de strijd gelijk tusschen den minister met zijn politieken aanhang en de commissie of groep met haar wellicht onbekende leden. Wij meenen dat de oplossing eenvoudiger is, wanneer aan elke groep regelingsbevoegdheid wordt gegeven op in de wet omschreven wijze, en wel zoodanig dat het mogelijk is, met behoud der rechtseenheid, ondergeschikte regelingen naar de voorkeur der belanghebbenden te varieeren. Wanneer echter deze regelingen in strijd komen met de wet, of een minderheid zich onrechtmatig behandeld acht, staat een beroep op den minister open. Het ontzien van de minderheid zulk eener min of meer autonome groep is een openbaar belang, en zich daarop te beroepen behoort steeds mogelijk te blijven.

De uit het huidig verkeer opgekomen organisaties vertoonen bijna alle een streven naar toenemende bestuursbevoegdheid in eigen kring. Het is dus geheel overeenkomstig

de ontwikkelingstendenzen, wanneer men oeconomische of ideëele vakvereenigingen belast met de gedeeltelijke uitvoering van regelingen welke hunne belangen betreffen. Men is tot nu toe veelal huiverig voor een dergelijke delegatie of investituur, omdat zij in het huidig bestuursstelsel inderdaad bezwaren heeft. Doch zoodra men dit stelsel verruimt en differentieert, kunnen de vaak overbelaste centrale organen in rijk en gemeente worden ontlast, door uit het sociale leven zelf de bestuursorganen te doen opkomen. Wanneer de belangengroepen in de uitvoering der staatstaak worden betrokken, is daarmee de principieele stap gedaan, de machtige instituten welke de staat vaak tegenover zich vindt: vakverbond, trust, kerk, pers - met behoud van autonomie in eigen kring - tot een harmonisch geheel te organiseeren, terwijl de staat zelf, als ‘instituut der instituten’1), de leiding behoudt.

Daartoe is vereischt dat elke corporatie welke dit begeert - men late ze vooral vrij - de beschikking verkrijge over dwingende, zoogenaamde publiekrechtelijke bevoegdheden. Allereerst die welke noodig zijn om de volbrenging der publieke plichten te verzekeren. De beginselen welke voor een dergelijke regeling van beteekenis zijn, zijn voornamelijk deze: Vóór alles moet de verstarring in monopolistische machtsposities worden voorkomen. Hoe meer de gemeenschap zich vrij organiseert des te beter, maar elke verstijving, waardoor minderheden worden verdrukt of vrije individualiteit in hun ontwikkeling wordt belemmerd, veroorzaakt verdringing van levenskracht. Ook moet tegen het andere uiterste worden gewaakt, waarin een minderheid kan tyranniseeren of enkele individuen, door beroep op hun zoogenaamde individueele vrijheid, maar daadwerkelijke bandeloosheid, elke harmonie verstoren kunnen. Daarbij moet het elkeen vrij staan, door toetreding tot een corporatie verantwoordelijkheden mede op zich te nemen, maar evenzeer moet hij, dit eenmaal gedaan hebbend, verplicht zijn deze gedurende een minimum-termijn te blijven dragen, en niet, zoodra iets hem niet bevalt, zich weder terug kunnen trekken. Voorts moet, voor zoover zij in het gemeenschapsbelang

niet dringend noodzakelijk is, van overheidswege alle dwang tot organisatie vermeden worden. Waar het verkeer en de vrije aaneensluiting nog niet krachtig genoeg zijn, moet men afwachten. Organisatieprocessen zijn maatschappelijke groeiprocessen, men kan ze leiden, voeden, bevorderen, maar dwingen niet dan ten nadeele van de uitkomst. Zij die zich niet wenschen te organiseeren in kerk of trust, in vakvereeniging of partij, blijven daarin vrij, en hebben de overheid tot vertegenwoordigster hunner belangen. Maar daarbij zij men er van doordrongen, dat ook dit de belangen van een bijzondere groep zijn, die allerminst verward mogen worden met die van het algemeen. Het is een incohaerente groep van ongeorganiseerde werklieden, bedrijven, denkers enz. die uit den aard hunner incohaerentie, of uit eigen bijzonder beginsel, geen vertegenwoordiging kunnen of willen vormen. Men denkt vaak dat georganiseerden bijzondere, vrije elementen daarentegen algemeene belangen voorstaan. Dit is onjuist. Een bedrijf dat buiten elk kartel, een arbeider die buiten elke vakvereeniging, een vrijdenker die buiten elke kerk of academie blijft, doet dit evenzeer uit bijzondere overtuiging, als waaruit een ander handelt die zich aansluit. Vrijheid kan zoowel tot aaneensluiting als tot vereenzaming leiden. De overheid, orgaan van het recht, heeft tot taak om te zorgen dat de machtssfeer van den een niet die van den ander verdringe, maar allen in onderlinge harmonie zich ontwikkelen in één groot verband. Daarin vormen de georganiseerde groepen de zich uitzettende complexen, de ongeorganiseerenden echter vullen de tusschenruimten.

Van hoeveel belang deze groepen van ongeorganiseerden, mits evenmin oppermachtig als de andere, voor de gemeenschap - dus óók voor de aaneengeslotenen - zijn, wordt duidelijk als men bedenkt uit welke maatschappelijke sferen de stroomen van nieuwe sociale energie opwellen. De uitgeworpen elementen der organisaties nemen de wijk in deze tusschenruimten, en nieuwe kracht voor de gemeenschap borrelt daar op. Vrijwel elke jonge beweging ving aan doordat zoekende elementen de grenzen der traditioneele verkeers- en bedrijfskringen verlieten, om in de vrije ruimte hun streven naar eigen inzicht voort te zetten. Dat is de historische en sociale beteekenis dezer open ruimte in de

georganiseerde maatschappij, het vrij territoir voor hen, wien de organisatorische banden van gilde, school, kerk te machtig worden. Het bepalen der verhouding tusschen georganiseerden en ongeorganiseerden behoort tot de taak der rechtsorde.

Hoe deze verhouding in concrete bepalingen wordt vastgelegd is natuurlijk afhankelijk van elk concreet geval. Maar het is mogelijk de vertegenwoordiging van alle belangenkringen te regelen, van de georganiseerden door eigen organen, van de niet-georganiseerden door de overheid.

In het algemeen kan men zeggen dat die wetten, welke bijzondere belangen regelen, op den duur door bijzondere groepen (onder toezicht van den staat) moeten worden uitgevoerd; algemeene wetten door de algemeene overheid. Misschien zal het schenken van publiekrechtelijke bevoegdheden aan goed georganiseerde privaatrechtelijke vereenigingen de rechtsdogmatiek aanvankelijk eenigszins doen schrikken, maar de ordening der samenleving zal er door zijn gebaat.

Het spreekt vanzelf dat niet elk gebied van staatswerkzaamheid voor een hervorming als hier werd aanbevolen even geschikt is. Binnenlandsche Zaken, Justitie1), Onderwijs, Eeredienst, Handel, ten deele Koloniën, in sommige opzichten Financiën, kunnen langzamerhand bij wetsvoorbereiding en bestuurstechniek het nieuwe beginsel in toepassing brengen. Op het terrein van leger en vloot treft men bijzondere belangenkringen alleen bij vraagstukken betreffende regeling van den inwendigen dienst aan. Maar daarbij zou dan ook een vertegenwoordiging van de verschillende groepen - soldaten, onderofficieren, enz. - gewenscht zijn.

Men kan aanvangen met naar behoefte bevoegdheden te verleenen en uit te breiden. Reeds dadelijk een omvangrijk staatsrechtelijk apparaat in werking te brengen, waarvan de

resultaten nog zouden moeten worden afgewacht, is volstrekt niet noodig. Juist door de geleidelijke invoering kan telkens van de verkregen ervaring bij volgende maatregelen worden gebruik gemaakt. En dit is een groot voordeel, daar de invloed van ingrijpende veranderingen op het staatkundig en maatschappelijk leven nimmer vooraf nauwkeurig te voorspellen is. In deze richting echter kan men steeds verder voortgaan, zonder dat opeens een groote en daardoor onzekere sprong behoeft te worden gedaan.

Die geleidelijkheid geldt ook in ander opzicht. Gelijk men ziet, is in de beschreven organisatie der wetgeving geen behoefte aan, en dus ook geen plaats voor, een senaat. Wel kan deze zijn taak bij de algemeene wetgeving blijven vervullen. Maar een deel van zijn bevoegdheden werden op de commissie overgedragen. De ontwikkeling der constitutioneele volksvertegenwoordiging wijst op een toeneming van de belangrijkheid der lagerhuizen ten koste van die der senaten; zelfs worden stemmen tot afschaffing of besnoeiing dezer laatste vernomen, zoodat ook in dit verband de voorgestelde regeling zich bij het historisch verloop blijkt aan te sluiten.

Bedenkt men dat ter voorbereiding en uitvoering van verschillende wetten, welke zich over ongeveer hetzelfde gebied uitstrekken - bijvoorbeeld arbeids- en ongevallenwet, verzekeringswetten tegen ziekte, ouderdom, werkloosheid, - dezelfde sociale kringen vertegenwoordigd worden, dan is het duidelijk dat de commissie zich langzamerhand ontwikkelt tot een permanente vertegenwoordiging van maatschappelijke belangensferen. Op die wijze groeit uit het instituut der staatscommissies, zonder gewelddadig ingrijpen, een vertegenwoordiging der bijzondere oeconomische en ideologische belangen, waaraan in het zich allerwege organiseerend moderne verkeer een toenemende behoefte blijkt te bestaan. Deze gansche verruiming van het staatsleven wordt verkregen in hoofdzaak door twee eenvoudige bepalingen: regeling van het lidmaatschap der staatscommissies en van de bindendheid harer besluiten. Soberder, rechtvaardiger en doeltreffender regeling der veelzijdige verkeersbehoeften zal nauwelijks denkbaar zijn, terwijl op den duur de samenwerking van een vertegenwoordiging der algemeene met een der bijzondere belangen voor het staatsleven een nieuwe aera openen zal.

Een voordeel van die staatkundige toekomst is ook de vastere positie van de regeering. De aanleiding tot het aftreden van ministers vermindert. Immers deze is bijna steeds te vinden in een gebrek aan instemming van het parlement met de opvattingen of inzichten van den minister. Die opvattingen zijn persoonlijk. Tot achtergrond hebben zij, tenzij het partijbeginselen betreft, veelal de subjectieve gevoelens van den minister, niet den objectieven, geformuleerden wil van een sociaal complex of van de gemeenschap. Is dit laatste in het huidig staatsleven het geval, meent het staatshoofd dat de bedoelingen van de regeering in een bepaald geval tevens de bedoelingen van het meerendeel der natie zijn, dan wordt gewoonlijk het ministerie gehandhaafd en de volksvertegenwoordiging ontbonden. Hieruit blijkt van hoeveel waarde het is voor de parlementaire vastheid der regeering, dat zij hare persoonlijke inzichten kan baseeren op algemeene wijd-verbreide inzichten.

Dit nu juist geschiedt voortdurend wanneer door een vertegenwoordiging van belanghebbenden de wet in hoofdlijnen vooraf is geformuleerd. Vooral naarmate de commissie tot eenstemmigheid komt, wordt haar rapport voor den minister een zeer vaste steun. En daarom is ook van zijn zijde bemiddelende invloed te verwachten voor het welslagen van den commissorialen arbeid, terwijl de groepen tot onderlinge inschikkelijkheid worden genoodzaakt.

Als de minister bij verschillende principes of regelingen aan het parlement kan verklaren: zoo wordt het in de betrokken verkeerskringen gewenscht, en ik heb die wenschen overgenomen voorzoover dit mogelijk was in verband met andere wetten en met het openbaar belang - dan kunnen de afgevaardigden slechts bezwaar hebben tegen de verhouding, waarin het algemeene belang door den minister tot het bijzondere is gesteld, of tegen de wetstechniek. Maar in zake de voorziening in de feitelijke verkeerseischen, overeenkomstig het voorstel van deskundigen, zal men den minister zelden zoo kunnen aanvallen, dat hij meent zijn portefeuille te moeten neerleggen. Zien wij niet verkeerd, dan zullen de voorstellen der commissie een objectieven grondslag vormen voor het parlementair debat, nu te vaak door de subjectieve voorkeur van een minister of

partijleider beheerscht. Dit kan tevens de debatten bekorten.

De samenwerking met deze commissies eischt natuurlijk in belangrijke mate de aandacht en werkkracht van den minister. Zal hij die kunnen besteden, dan dient zijne verhouding tot de volksvertegenwoordiging eene wijziging te ondergaan. Deze is ook om andere redenen gewenscht. De laatste decenniën eischt men steeds meer van de regeering dat zij van de kleinste details verantwoording zal afleggen. Het ontslag van een postbode, een uitgegaan bakenlicht, een onrechtvaardige behandeling van een soldaat en zooveel meer, alles wordt in verschillende parlementen haarfijn besproken en onderzocht. Zeker, daarin is veel goeds. Openbaarheid is frissche lucht voor bedompte bureau's. Niet het beginsel, alleen de omslachtige uitvoering er van strijdt tegen de eischen van het moderne verkeer. De minister wordt overladen doordat in zijn werkzaamheid steeds meer twee gebieden te onderscheiden zijn, eenerzijds het ontwerpen van wetten en ministerieele besluiten met alle materiaalverwerking daarbij vereischt, anderzijds het leiden van een omvangrijke bureaucratie. Beide functies zijn mooi; er behoort verband te zijn tusschen beide, maar ook differentiatie. In Engeland en Duitschland is dit ook gedeeltelijk het geval. Daar wordt namelijk de schakel tusschen parlement en departement niet uitsluitend door één persoon gevormd. Waarom moet dat? Eischt hier het parlementair verkeer juist niet meervoudigheid? Noodzakelijk is dat de minister, als politiek persoon, verantwoordelijk zij voor zijn deelneming aan de rechtschepping, maar daarnaast kunnen een of meer chefs de verantwoordelijkheid dragen voor den dagelijkschen gang van zaken, en over alle ondergeschikte contrôle-vragen persoonlijk het parlement komen inlichten. Daarmee geschiedt eerlijk en openlijk - en daardoor veel vruchtbaarder - wat nu feitelijk toch, maar bedekt, plaats vindt. Ieder weet dat als de minister een onderzoek toezegt en de resultaten daarvan bekend maakt, hij dit zelden in persona en in loco verricht, maar zich in laatste instantie door hen laat voorlichten, wier persoonlijk verkeer met het parlement - of een commissie daaruit - veel onmiddellijker zou werken. De secretarissen-generaal der departementen, de directeuren der groote gouvernementsbedrijven als post en telegraaf, spoorwegen enz., misschien ook de bevelhebbers

in hoog commando, kortom alle diegenen, aan wier administratieve zorgen de belangen en rechtspositie van duizenden zijn toevertrouwd, - indien zij rechtstreeks tot het geven van inlichtingen konden worden opgeroepen, zou dit het verband tusschen het sociale leven en de regeeringsbureau's slechts krachtiger en levendiger maken.

Wel zij men voorzichtig. Een verdienstelijk hoofdambtenaar heeft lang niet altijd parlementaire bekwaamheden, en menig geschikt persoon zou als zoodanig niet benoemd kunnen worden, wanneer dergelijke bekwaamheden in hooge mate werden vereischt. Tevens is het een feit, dat reeds nu de gedetailleerde contrôle - waarin men steeds verder wil gaan - zeer veel van den parlementairen tijd vult. Maar toch moet men gehoorzamen aan den duidelijken eisch der moderne volksvertegenwoordigingen om het gansche bestuurstoestel te controleeren.

Wil men dus eenerzijds de daartoe aangewezen ambtenaren sparen, anderzijds zoo min mogelijk tijd aan de behandeling van grieven besteden, dan is de aangewezen oplossing dat het parlement zich daarvoor in bijvoorbeeld vijf afdeelingen splitse, welke gelijktijdig werkzaam kunnen zijn. De daarin verschijnende ambtenaren kunnen zakelijk, zonder politieke flair, de kwesties, waarvoor zij ontboden zijn, behandelen. De vergaderingen blijven openbaar. De wet bepaalt met een algemeene formule of numeratief, welke ambtenaren aldus kunnen worden opgeroepen. Acht de meerderheid der afdeeling dit gewenscht, dan wordt de zaak in volle zitting gebracht en daar door den betrokken minister behandeld.

Een dergelijke krachtige greep van de vertegenwoordigers der natie in de vaak zeer gesloten bureau's zal aanvankelijk wel een kleine evenwichtsverstoring ten gevolge hebben. Maar het resultaat zal op den duur wezen, dat de verhouding tusschen volk en overheid, tusschen verkeer en administratie harmonischer wordt. Ook wordt door deze regeling de ministerieele positie bevrijd van vele onwelwillende aanvallen, en daardoor gaver en vaster.1)

De steeds en overal uit het verkeer opkomende onderscheiding tusschen algemeen en bijzonder belang wijst ook de regeling aan voor de rechtspraak. De kringen welke zich in het verkeer vormen, de kerken en academies reeds van ouds, de trusts, kartels en vakbonden in dezen tijd, zij alle blijken een college te behoeven dat speciale geschillen binnen eigen kring beslist. Schijnbaar mag die behoefte bijvoorbeeld bij de universiteiten verminderen nu het verkeer de beslotenheid daarvan verbroken heeft, maar inderdaad is dit slechts het vernietigen van een oude jurisdictie, terwijl nieuwe belangenregelingen ontstaan. Zeker is een afzonderlijke berechting van den student voor gewone overtredingen in strijd met de democratiseering van dien eens zoo roemruchten stand, waaraan allengs de specifieke kenteekenen zijn afgestorven. Maar uit de verwording van het oude staat het moderne op in zijn grootsche massaliteit. Aan de universiteiten in verschillende landen, waar verstarde traditie het verjongende leven niet geheel buitensluit, vormen de studenten organisaties, welke in vele opzichten tegenover de professoren optreden als arbeidersvereenigingen tegenover werkgevers. Grieven worden door wederzijdsche vertegenwoordiging besproken, veranderingen in leerplan of examens geëischt, meetings, stakingen zelfs komen voor, en daardoor wordt in het volle leven gedemonstreerd dat speciale verhoudingen aan de academie wel gewijzigd, maar niet verdwenen zijn. Ook daar ontwikkelt zich een toestand welke vaak reeds door collectieve overeenkomsten wordt beheerscht, en dus behoefte doet ontstaan om daaruit voortvloeiende geschillen, welke om hun bijzonder karakter bijzondere behandeling vereischen, te beslechten.

Ook in het leven der Roomsch-Katholieke kerk geraakt een deel van het geschreven recht in onbruik, maar ontwikkelen zich nieuwe belangenverhoudingen welke regeling eischen. De overgeleverde rechtsfiguren blijken buiten staat de verhouding tusschen kerk en vakbeweging, kerk en parlementaire vertegenwoordigers enz. te regelen. De moderne maatschappij eischt een verdere ontwikkeling van de beginselen der hierarchia jurisdictionis: men denke bijvoorbeeld aan de

beteekenis van het leergezag van leeken in politieke en sociale problemen. Op beperkter terrein geldt van de protestantsche kerken hetzelfde. Kortom in toenemende mate verlangt men in bijzondere kringen bijzondere organen om de specifieke geschillen te berechten.

Wat gevraagd wordt met rechtmatigen aandrang en goede argumenten heeft de staat te geven, maar daarbij tevens eischen te stellen voor de bevoegdheid van hen wier beslissing wordt ingeroepen, terwijl in eventueele instanties moet worden voorzien. Een leekenrechtspraak behoeft dus geenszins het resultaat te zijn... Het is hier niet de plaats voor een verdere uiteenzetting van de organisatie eener bijzondere rechtspraak met meer of minder arbitrale bevoegdheden. Het is voldoende eenerzijds te wijzen op het ontstaan daarvan als product der verkeersbehoeften, anderzijds op het harmonisch verband met de gansche hier voorgestane staatsontwikkeling.

 

De tendenzen die ik besprak werken niet in den Staat alleen, maar ook in de gemeenten, districten en provinciën. De gemeentehuishouding kan dan ook georganiseerd worden naar dezelfde beginselen als hierboven zijn aangegeven.

Ook binnen de gemeente immers bestaan bijzondere belangengroepen, hetzij als afdeelingen van nationale organisaties hetzij uit plaatselijke of provinciale omstandigheden geboren, en op overeenkomstige wijze kunnen deze in een commissie worden vertegenwoordigd, welke in overleg met den betrokken magistraat een verordening opstelt, en eveneens de uitvoering daarvan mede ter hand neemt. Alles wat te dien opzichte voor den staat is gezegd geldt ook hier, behalve dat nu steeds een hooger orgaan aanwezig is om een geschil tusschen gemeenteraad en commissie te beslechten.

De bekende overlading van het dagelijksch bestuur der gemeenten, en de bezwaarlijkheid een veelzijdig gemeentebestuur te vormen, is door de boven voorgedragen regeling opgeheven, daar ook directeuren van gemeentelijke bedrijven - op overeenkomstige wijze als hoofdambtenaren aan het parlement - aan den Raad verantwoordelijk kunnen worden gesteld.

Niet alleen afdalend naar locale corporaties binnen den staat, ook opstijgend tot de sfeer van het volkenrecht, ondervindt men de toepasbaarheid van dezelfde empirisch gevonden beginselen.

Het lijkt een hachelijk stuk in deze tijden iets over volkenrecht en volkenrechtelijke organisatie te schrijven, tenzij om te betoogen dat dit ten deele vernietigd is. Toch is dit oordeel voorbarig. Wat vernietigd werd is de schijn, de futiele constructie, ontworpen op papier en niet gefundeerd in den vasten grond der volksovertuiging. Het internationaal recht, en vooral het oorlogsrecht van voor 1914, is gebleken veelal een metastructuur te zijn, boven, maar tevens los van den bodem der werkelijkheid.

Om op het reëele, practisch voorhandene of bereikbare voort te bouwen, beginnen wij met de volgende, algemeen bekende en erkende feiten voorop te stellen.

Elke oorlog is een belangenstrijd, een worsteling om materieele of ideëele belangen. In alle gevallen waarin niet despotische gril of iets dergelijks als oorzaak valt aan te wijzen - in bijna alle oorlogen dus - is de oorzaak gelegen in het feit dat de ideologische of oeconomische belangen van een natie in botsing komen met die van een andere natie. Hier herhaalt zich in het volkerenbestaan, wat steeds bleek in het individueele en groepsbestaan: de sferen van ideëele of materieele werkzaamheid worden op zekere tijden door eigen of vreemden levenswil uitgezet of ingedrukt, en waar geen regelingsmacht - gelijk in den staat - boven deze gebieden erkend wordt, zijn zij genoodzaakt hun drang tot uitzetting zelve te verwezenlijken; meer nog: hun positie tegen anderer drang te beschermen of te verdedigen.

Voorts blijkt ontegenzeggelijk hoe de complexen welke elkaar beoorlogen steeds grooter worden. Aanvankelijk woedt de strijd tusschen familie en familie, stam en stam, dorp en dorp, stad en stad, tusschen landschap en landschap; dan wordt het er een van staat tegen staat, eindelijk van statengroepen tegen elkander. De kleinere cultuureenheden worden steeds tezamengevoegd tot een ruimer verband, waarin de onderlinge worsteling door een rechtsorde wordt voorkomen, maar deze hoogere eenheid komt zelden tot stand door vrije onderlinge overeenkomst, doch gewoonlijk door de over-

heerschende machtspositie van een of enkele der deelen. Zoo geschiedde in Egypte, in Assyrië, Babylon, Perzië. Het gebeurde in Griekenland, waar van de onderling twistende staten er steeds een naar de hegemonie streefde, welke eindelijk door Alexander bemachtigd werd. De volkerenorganisatie der Romeinen berustte eveneens op het gezag van den veroveraar, die het verkeer kon regelen en wetten stellen uit eigen kracht. Soms moge de aaneensluiting vrij schijnen, zooals die van de Vereenigde Staten of van het Duitsche Rijk, maar ook daar zou van eenheid geen sprake geweest zijn, wanneer niet de Noordelijken op de Zuidelijken een ideologische en oeconomische hegemonie door wapengeweld hadden bevochten, of de machtspositie van Pruisen niet algemeen ware erkend.

Telkens ziet men in de geschiedenis door machtsoefening groote politieke eenheden ontstaan, zonder dat de te zamen gevoegde deelen die te voren hadden verwacht. Dachten de Nervii en Suessiones aan het Fransche koninkrijk, de Saksen en Alemannen aan het Duitsche keizerrijk, de achttiende-eeuwsche nederzettingen in Amerika aan de Vereenigde Staten? Geenszins. Onverwacht, maar gewoonlijk doordat een deel zich de hegemonie toeeigent en deze krachtig handhaaft, worden grootere staatseenheden uit kleinere gevormd.

Deze ontwikkelingsgang is zoo algemeen en vanzelfsprekend, dat het allerminst bevreemden kan, allerwege in de volkeren het ideaal te zien opleven, nog omvangrijker complexen te verbinden tot nog grootscher staatsgeheel. De ervaring van vijfentwintig eeuwen leeft zoo sterk in de menschheid, dat de door haar gesteunde idealen onweerstaanbaar zijn. Het is er alleen om te doen, dien ideëelen drang door praktische maatregelen tot daden te leiden. Of echter werkelijk de volkerenwil reeds nu daartoe bij machte is, dan wel door onderlinge verdelging en gemeenschap van rouw tot zoo veel grootscher staatsleven moet worden voorbereid - dat hangt af van de spontane kracht der volkeren zelf. De wereldgeschiedenis heeft altijd een majestueuze rust getoond, heeft geduld gehad met het klein krakeel van stammen, en ziet nu onbewogen de gigantenworstelingen van millioenen aan.

Maar eens, nu bij den vrede of, wanneer die de kiem

tot nieuwen krijg in zich sluit, bij een volgenden, zullen de beginselen die door alle tijden heen zich verwerkelijkten den loop van het geschieden richten, en de volkeren voortstuwen naar een doel, dat niet in details - daarvoor staan wij er nog wel te ver van af - maar in zijn groote omtrekken kan worden geteekend: het doel van een weidscher en hechter georganiseerde volkerengemeenschap.

Steviger volkerenverband is de noodwendige en reeële basis voor een vaster staten-aaneensluiting. Kan men na den huidigen oorlog een vereeniging der voornaamste staten van Europa in twee groepen of in ééne verwachten, dan is het een onafwijsbare eisch dat tusschen zoodanige rijken de handelstollen worden opgeheven, dat de internationale onderneming worde begunstigd, de pers gereguleerd, en vooral dat de autonome vrije ontwikkeling der organische eenheden, der ras-complexen, worde verzekerd.

Hier moet de staatsrechtelijke en politieke organisatie summier worden aangewezen, welke een structuur kan vormen voor de ontwikkeling der verkeersfuncties.

De kern in het probleem van het internationalisme is, hoe de tendens naar een ruimer statenverband kan worden versneld, eenerzijds door volkenrechtelijke wetgeving, bestuur en rechtspraak, anderzijds door een volkenrechtelijke sanctie daarop.

Men kan op het eerste lid der vraag dadelijk een antwoord geven, dat hoewel negatief, toch de practisch-politieke oplossing ten goede komt. Immers vóór alles zijn de tot nu toe gesloten tractaten in vele opzichten waardeloos gebleken. Waarom? Omdat de volkeren zich niet laten binden door structuren, welke niet met en door de functies van het volksleven zijn ontstaan, - kortom, wijl het verband tusschen volk en diplomatie deze laatste niet tot orgaan van den volksdrang maakt.

Om aan dien feitelijken drang te voldoen, en in de internationale rechtschepping het rechtsgevoel der volkeren tot uitdrukking te brengen, moet men de rechtsvorming niet overlaten aan personen die - hoe uitmuntend bekwaam - zich geen organen der gemeenschap voelen. Als eerste eisch voor meer gezonde volkenrechtelijke organisatie gelde dus: tractaatsluiting door volksvertegenwoordigers rechtstreeks

door de naties gekozen. Dit beginsel kan op verschillende wijzen verwezenlijkt worden. Hier volgt de beschrijving van één der mogelijke oplossingen.

Gesteld het is noodig dat tusschen twee of meer staten bij tractaat een oeconomische, ideologische of zuiver politieke kwestie geregeld worde. De ervaring leert, dat veelal de binnenlandsche staatkundige partijen in elk der betrokken staten ten opzichte van een dergelijk vraagstuk een verschillend standpunt innemen. De leden der internationale commissie nu, welke de materie regelt, mogen niet - gelijk nu - door de regeeringen worden benoemd, want dan komt in de afvaardiging de volkswil niet voldoende tot uiting. Doch elk der parlementaire partijen - gekozen bij evenredige vertegenwoordiging - benoemt een aantal afgevaardigden dat evenredig is aan het totaal der stemmen bij de laatste verkiezing op die partij uitgebracht, met dien verstande dat in het geheel niet meer dan een bepaald aantal afgevaardigden wordt verkozen. Heeft bijvoorbeeld een land tien millioen kiezers en zullen vijf gecommitteerden worden gezonden, dan heeft elke partij, per twee millioen op haar uitgebrachte stemmen, de bevoegdheid een afgevaardigde te benoemen. Kleinere partijen die te zamen twee millioenen kiezers tellen, laten zich gezamenlijk door een persoon vertegenwoordigen. Deze gecommitteerden behoeven geen parlementsleden te zijn.

Op deze wijze wordt de vertegenwoordiging van elken staat een orgaan van den volkswil. Hoe talrijker de commissie is, des te zuiverder weerspiegelt zij de wenschen der nationale groepen.

De samenstelling van een zoodanige internationale commissie kan op twee beginselen berusten. Elke staat kan een gelijk aantal personen benoemen, of een aantal, dat evenredig is aan zijn totale kiezerscorps. Het eerste zal geschieden in die gevallen, waarin de staten als gelijkwaardige souvereinen tegenover elkaar staan: een koloniale grensregeling, een handelsovereenkomst enz. Het tweede wordt vereischt, wanneer verschillende staten een regeling treffen ten opzichte waarvan hunne machtsposities verschillen. Bij een zeerechtconferentie bijvoorbeeld laat een groote mogendheid zich niet door twee kleine overstemmen. De omvang der machts-

positie en der belangen komt echter wel tot uitdrukking, wanneer het aantal stemgerechtigde vertegenwoordigers van elk land evenredig is aan zijn kiezerscorps, dus aan zijn bevolking.

Tevens is daarbij ruimte gewonnen om de vaak zeer uiteenloopende opvattingen tot uiting te brengen, welke bij de verschillende politieke groepen van eenzelfden staat ten opzichte van de onderhavige kwestie bestaan. Het wordt geen stemming van staten die voor of tegen zijn, omdat hunne regeering van het oogenblik voor of tegen is, maar van sociale complexen die samenwerken tot een internationale regeling, en bij die samenwerking volstrekt niet volgens landsgrenzen onderscheiden behoeven te zijn. Zoo zullen bijvoorbeeld wellicht de sociaal-democratische, misschien ook de liberale, de katholieke afgevaardigden der deelnemende staten in de conferentie zich tot één groep aaneensluiten. Leidt de te behandelen materie er toe dat bovenal de belangen der staatkundige eenheden wegen, dan kunnen de afgevaardigden van verschillende politieke gezindheid uit eenzelfden staat zich homogeen verklaren. Maar gewoonlijk zullen afgevaardigden van verschillende staten zich tot internationale groepen vereenigen.

Dit heeft niets dan voordeelen. Ten eerste wordt het onmogelijk dat een tractaat 't welk slechts de inzichten van de regeering, dus op zijn best van de parlementaire meerderheid belichaamt, als voor het rijk geldende wet worde afgekondigd. Ten tweede werkt deze organisatie opvoedend op de politieke partijen en verlevendigt haar verantwoordelijkheidsgevoel ten opzichte der buitenlandsche verhoudingen. Ten derde zullen de vertegenwoordigers van verschillende nationale partijen die zich tot internationale groepen aaneensluiten, daarmee het eenheidsbesef der volkeren zeer versterken. Zooals de locale partijschappen zich hebben verbreed tot nationale partijen, zoo is te verwachten - en gedeeltelijk is die verwachting bij de arbeiderspartijen reeds in vervulling gegaan - dat de nationale partijen zich op de statenconferenties tot internationale zullen aaneensluiten. Wanneer dit vaste structuur aanneemt, is de volkerenband in kracht zeer toegenomen.

Men zou deze internationale rechtscheppende lichamen

kunnen uitbreiden op overeenkomstige wijze als de parlementen, doordat de tractaatvorming werd voorbereid door een commissie van vertegenwoordigers der speciale belangengroepen zooals bankiers, arbeiders, spoorwegspecialiteiten, geleerden enz., al naar het onderwerp van behandeling. Wellicht verdient dit in een enkel geval aanbeveling. Maar hoe aantrekkelijk de doorvoering van het beginsel eener onderscheiding van algemeene en bijzondere rechtsvorming moge zijn, het moet worden erkend, dat de ontwikkeling een dergelijke differentiatie nog niet vereischt. Juist nu de partijen vrij zijn in de keuze harer afgevaardigden, kunnen zij voor bijzondere conferenties bijzondere personen kiezen, welke deskundigheid paren aan de gewenschte politieke overtuiging.

Deze conferenties zullen deels na het volbrengen hunner werkzaamheden voorgoed worden ontbonden, deels periodiek bijeenkomen. In het laatste geval blijven de leden in functie. Aldus ontwikkelen zich, zonder kunstmatige regelingen, vanzelve vele instituten in het internationale verkeer, welke alle medewerken tot de vorming van een internationaal recht dat geen product is, los van den volksbodem, maar direct en voortdurend daardoor wordt gevoed, bestendigd en ontwikkeld. Goedkeuring door de nationale parlementen is hierbij overbodig. De meerderheid der ter conferentie verschenen afgevaardigden eener natie beslist. Wat zij als organen van hun volk mede als recht hebben gevormd, is recht. De nationale volksvertegenwoordiging dit recht nogmaals tot recht te doen verklaren, ware een pleonasme. Een rijkswet wordt immers ook niet nogmaals door locale raden goedgekeurd?

De verdere hervorming van den diplomatieken dienst ligt voor de hand. Nu de binnen- en buitenlandsche staatkunde steeds meer doordrongen wordt van sociale motieven en belangen, spreekt het vanzelf dat de vertegenwoordiging der staatkundige eenheid een overeenkomstige doordringing ondergaat. Bij de vroegere scheiding tusschen maatschappelijk en politiek leven was de scheiding tusschen consulairen en diplomatieken dienst volkomen begrijpelijk. Maar nu binnen de rijksgrenzen deze twee gebieden van volksleven één worden, moet dit eveneens tot eenheid der buitenlandsche vertegenwoordiging leiden: dus tot de vaak bepleite fusie

van consulaat en diplomatie. De voorgestelde toevoeging1) van journalistieke attaché's of ambtenaren naast militaire en maritieme stuwt mede in die richting. Ook is het gewenscht aan zulk een alomvattende buitenlandsche vertegenwoordiging permanente of tijdelijke specialiteiten toe te voegen, op landbouw-, onderwijs-, hygiënisch of ander gebied. Kortom, wij meenen dat de eenzijdig-staatkundige vertegenwoordiging die nu náást de eenzijdig-commercieele bestaat, met deze te zamen zal groeien tot één instituut, waardoor de oeconomische, ideologische en politieke betrekkingen tusschen staten worden versterkt, en waarbij de nationale corporaties grooten invloed oefenen op de keuze der toegevoegde personen: de Persraad op de benoeming van een journalistieken attaché, de Vak-centrale, Bankcentrale, het Kunst-Instituut, de Academie elk op die van vertegenwoordiger der onder hun leiding gestelde belangen.

Nieuw of onvervulbaar is deze gevolgtrekking niet. Vormen bijvoorbeeld de wetenschappelijke en kunst-academies van verschillende staten te Rome daar eigenlijk geen consulaten op dergelijk gebied? Dat alle ambtenaren in één gebouw zullen zitten of van elk land alle belangen vertegenwoordigd zijn, wordt hier niet bepleit. Wel dat men de centrale bedoeling naar omstandigheden verwezenlijke, de buitenlandsche organen van den staat tot organen van de verschillende levensuitingen van het volk te maken. Dat leidt tot organisch internationalisme.

Natuurlijk blijft voor den diplomatieken dienst in engeren zin nog velerlei arbeid over. Allereerst omdat reeds in het volkenrechtelijk verkeer geschoolde ambtenaren wel steeds als voorzitter en secretaris der vertegenwoordiging van hun land ter conferenties zullen fungereen. Tot een opzettelijke democratiseering van het corps bestaat geenszins aanleiding. Door de verplichte samenwerking met verkozen personeel worden reeds eischen gesteld, waarmede men bij de opleiding en benoeming van nieuwe diplomatieke ambtenaren heeft rekening te houden. Het is volstrekt niet zeker dat de daaruit volgende selectie een zoodanige wezen zal, dat personen van bescheiden afkomst die van aristocratischen huize vervangen. Maar wel dat aan sociaal besef en

kennis bovenal gewicht zal worden gehecht - zooals in verschillende landen, vooral in de Vereenigde Staten, reeds ten deele geschiedt.

Wenschelijk ware ook dat men de chefs eener buitenlandsche vertegenwoordiging, dus de gezanten, door afdeelingen van de volksvertegenwoordiging ter verantwoording kon doen roepen, zooals dit omtrent ambtenaren bij andere departementen werd bepleit. De afstand van het land bij welks staatshoofd de gezant geaccrediteerd is, is geen bezwaar. Hij zal niet elk jaar behoeven te verschijnen. Hoofdzaak is het nauwer contact tusschen de vertegenwoordigers van het volk en die van den staat, benevens de mogelijkheid voor het parlement om diplomaten die niet orgaan van den volkswil wenschen te zijn, en de natie vertegenwoordigen op een wijze die niet hare instemming heeft, van een bepaalden werkkring te ontheffen.

Hiermee is in enkele lijnen de ontwikkelingsrichting geteekend waaraan het verkeer behoefte toont. Het kan gebeuren dat een aantal staten steeds meer onderlinge permanente conferenties belegt, en deze langzamerhand zich consolideeren tot wat de illusie noemt een volkerenparlement. Zulk een parlement kan alleen kracht bezitten indien het inderdaad alle volksgroepen organisch vertegenwoordigt. Van een wereldparlement te spreken is nu nog geheel voorbarig, daar de historische ontwikkeling eerst aan de vorming van statengroepen toe is: één of twee Europeesche, een Amerikaansche (reeds door de Monroeleer omgrensd), een Oost-Aziatische, een Australische enz. Een wereldstaat waarin deze complexen weder vereenigd zijn, blijkt nog een practische onmogelijkheid. Doch het zal duidelijk wezen dat om zulk een reeds bereikbare rechts- en bestuurseenheid levenskracht bij te zetten de staten niet als ondeelbare grootheden daarin vertegenwoordigd moeten zijn - evenmin als steden en districten in een modern parlement - maar volgens hun inwendige politieke organisatie en hunne onderlinge machtsverhouding. En daarmee zou voor het volkenrechtelijk verkeer een nieuw tijdperk zijn ontsloten.

 

De organisatie van internationale rechtspraak en arbitrage geeft hier slechts aanleiding tot één, maar dan ook alles-

beheerschende vraag, namelijk hoe de sanctie op de vonnissen van het hof wordt geregeld.

Vooraf moet daarbij worden opgemerkt dat al hetgeen in het voorafgaande als mogelijk, zelfs als historisch noodzakelijk werd voorgesteld, eerst tot verwezenlijking komt, wanneer de staatslieden er zijn die over de bekwaamheid en over de macht beschikken om zulke groote reorganisaties door te drijven. Noch in de nationale, noch in de internationale politiek komen ingrijpende hervormingen tot stand zonder dat krachtige figuren daarbij leiding hebben gegeven. En de kracht van een staatsman is grootendeels afhankelijk van de politieke macht waarover hij beschikt. Maar gesteld dat in verschillende landen zulke leiders worden gevonden, zal dan uit spontane zelfbeperking van de voornaamste mogendheden een vrije statenorganisatie ontstaan, die een macht in het leven roept om te handhaven wat volkerenparlement of volkerenhof hebben beslist? Zal dan inderdaad een internationale politie in volle vertrouwen worden opgericht, om te waken over de internationale veiligheid? Zullen inderdaad de staten vrijelijk hun legers doen slinken, hun vloten in hooger verband doen uitvaren, in de zekerheid dat door medetractanten nooit, nooit meer een aanval zal worden gedaan op rijke mijnvelden of gegarandeerde neutraliteit? Of zal het onomstootelijk feit voor den geest blijven, dat volkenrechtelijke overeenkomsten in het huidige ontwikkelingsstadium der volken slechts practische waarde hebben voorzoover ze op macht berusten?

Laat men erkennen dat alle historische gegevens bij elkander nimmer bewijzen dat geen ander verloop dan het werkelijk geschiede mogelijk ware geweest. Dat men dus nooit op grond der ervaring van vele eeuwen een onherroepelijke voorspelling wagen kan. Maar wel noopt de historie, om de allerhoogste onwaarschijnlijkheid toe te kennen aan zoo'n wereldwonder, als de spontane zelfbeperking der mogendheden wezen zou. Wanneer de staatslieden, in deze voor hen ongekend grootsche tijden, in de levenservaring der menschheid zoeken naar normen voor hun toekomstig beleid, vernemen zij altijd en altijd weer, zonder eenige uitzondering, dat een in vrijheid zich aan het recht onderwerpende gemeenschap wel een eeuwig ideaal is, maar in werkelijkheid

niet kon ontstaan, alvorens de machtsgreep van een onweerstaanbaar heerscher de deelen een tijd lang krachtig had samengehouden en tot eenheid gedwongen. Het is zoo door en door natuurlijk en menschelijk: eerst nadat onder stevig, naar den schijn misschien tyranniek bewind, de onzekere pogingen der kleinere groepen tot vasten regel zijn gestijfd, kunnen de dan volgroeide onderdeelen een vrije rechtsgemeenschap vormen. Het is immers gebleken, met de kracht en hevigheid die alleen de werkelijkheid toonen kan, dat de Europeesche staten niet bij machte waren uit vrije zelfbeperking hun legers en tarieven af te schaffen, zich te onthouden van verdrukking van sommige rascomplexen, en een hechter statenverbond te vormen? Zal dit dan wel in de komende jaren mogelijk zijn?

Zooals in de geschiedenis van bijna elk land een machtige vorst of groep noodig was om onderling twistende deelen in een rechtsorde te dwingen, zal zoo ook niet Europa een overheerschende macht behoeven die de andere staten noodzaakt hun bewapening te verminderen en hun tariefmuren af te breken? Die macht zal terstond sanctie stellen op eventueele overtreding van tractaten, welke onder haar zachter of sterker aandrang gesloten zijn. Men kan hopen dat dan eenmaal de vrije aaneensluiting ten behoeve van internationale politiemaatregelen, de naleving van de Bryan-formule in tractaten, dat nog veel meer volgen zal. Men kan met volle toewijding voor zoodanige idealen blijven arbeiden, en hoe meer dit geschiedt, des te sterker zullen het ideëele element en de publieke opinie zich in de geschetste verhouding doen gelden. Maar het door een reëel machtsoverwicht stellen en handhaven eener internationale rechtsorde blijft het onvermijdelijk begin. Wanneer dus uit dezen of uit een volgenden oorlog een staat of statengroep oppermachtig te voorschijn treedt, en de leiding der wereldpolitiek aanvaardt, zullen de volkeren mogen juichen over verruiming van hun volkenrechtelijken horizont, zelfs al schijnt deze hegemonie een overweldiging. Zoo kwam ook aan de Grieken het rijk van Alexander, aan de Galliërs het bewind van Julius Caesar, aan de west-europeesche volken de regeering van Karel den Groote of van Napoleon voor - en hoe zegenrijk zijn niet de gevolgen dier in hun tijd

vaak miskende heerschappijen voor de organisatie der menschheid geweest.

Ontstaat weder zulk een wereldmacht, dan hebben wij te vertrouwen hetzij van de eeuwige beginselen der historie, hetzij van de Voorzienigheid - en is dat niet hetzelfde? - dat zooals na de zege der democratie en de onderlinge worsteling in Hellas Alexander verscheen, in Rome Augustus, in Frankrijk Napoleon, zoo ook aan het hoofd van dien wereldbeheerschenden staat of statengroep een wereldheerscher zal verschijnen om de menschheid met vaste hand te organiseeren volgens de moderne ontwikkelingstendenzen, en te verwijderen wat belemmerend zou werken op de nieuwe sociale en politieke structuren.

Weten de natiën uit eigen vrije aandrift deugdelijke waarborgen te scheppen voor de naleving van onderling genomen besluiten, dan is dit de schoonste daad in de wereldgeschiedenis. Maar zoolang zij blijken dit niet te kunnen, mag teerhartig idealisme niet blind maken voor de groote les der historie dat de bestaande rijken door hegemonie of geweld zijn gevormd, om eerst later door vrije organisatie de eenheid in stand te houden, waartoe zij eerst door overmacht moesten worden gedwongen. Frankrijk, Duitschland, Nederland, Grootbrittanje en zooveel andere staten, zij hebben hun politieke eenheid op een dergelijke wijze zien ontstaan. En Zuid-Afrika heeft getoond hoe snel de beide phasen van overweldiging en staatsgemeenschap elkaar kunnen opvolgen. Al blijft het noodzakelijk de idealen voor een politieke toekomst zoo hoog mogelijk te stellen, daarnevens moet men de lessen der historie willen vernemen en de eischen der werkelijkheid aanschouwen.

Wanneer het dus onmogelijk blijkt het pacifistisch droombeeld te verwezenlijken, wanneer een groot machthebber door onmiddellijken dwang de volkeren noodzaakt om, boven hun nationale belangen uit, de internationale kim te zien; wanneer hij het volkenrechtelijk verkeer de banen opdrijft, welke dit zelf niet inslaan kon, dan is dit te aanvaarden als de eenig bekende manier waarop de groeiprocessen in de staatkundige ontwikkeling worden ingezet, en dan is de macht van den wereldheerscher de meest krachtige sanctie op de volkenrechtelijke orde welke hij schept. Van de tot-

standkoming der voorgestane binnenlandsche hervormingen geldt hetzelfde. Hoe meer deze door vrije aaneensluiting der politieke partijen geschiedt des te beter, maar blijken deze tot zulk een politiek in grooten stijl niet bij machte, dan is alleen van een overwegende machtspositie heil te verwachten.

Maar macht is slechts een zegen voor de menschheid, naarmate zij, bij de ordening van het nationaal of internationaal verkeer, de ontwikkelingstendenzen in organische vormen opvangt, naarmate zij het sociale en politieke leven slechts dwingt tot zoodanige structuren als voor de harmonie der maatschappelijke functiën worden vereischt, kortom naarmate zij, uit politieke of militaire overwinning geboren, zich tot orgaan wijdt van het Recht.

 

H.J. Kiewiet de Jonge.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs