Logo DBNL
De Gids. Jaargang 78 (1914)

De Gids. Jaargang 78

(1914)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Een les van veertig jaar.

Den negentienden van Herfstmaand 1914 zal het veertig jaar geleden zijn, dat met het wetje-Van Houten op den kinderarbeid de nederlandsche arbeidswetgeving geboren werd.

Dit verleidt tot een terugblik.

Welke was destijds de beteekenis van dit wetje? En langs welke lijnen en tot welke hoogte heeft sindsdien onze wetgeving op den arbeid zich ontwikkeld?

 

De beteekenis van dit verbod om ‘kinderen beneden twaalf jaren in dienst te nemen of in dienst te hebben’ (met uitzondering alleen voor huiselijke en persoonlijke diensten en voor veldarbeid) wordt het best gemeten aan wat destijds aan nijverheidswetgeving voorradig was.

Dit was, op een onbeduidende en te verwaarloozen uitzondering na, slechts nijverheidswetgeving in engeren zin die zich het lot der arbeiders hoogstens zijdelings aantrok.

Die uitzondering, welke ik voorstel te verwaarloozen, vormden eenige artikelen van een keizerlijk decreet uit den napoleontischen tijd, dat op het nog in de zeventiger jaren in Nederland hoogst onbeduidende mijnwezen betrekking had en waarin naast enkele bepalingen tot bescherming tegen gevaar een verbod van mijnarbeid door kinderen beneden de tien jaar voorkwam.

Overigens hadden wij:

bepalingen omtrent mijn-concessies in de nu nog bestaande, schoon reedsovereeuwde en danig verouderde, fransche mijnwet;

bepalingen omtrent het oprichten van voor de omgeving hinderlijke inrichtingen en het plaatsen van en het toezicht op stoomwerktuigen;

voorschriften over den verkoop en de bewaring van buskruit;

en de patentwet.

Aan deze laatste ontleenden provinciale en gemeentebesturen nog enkele bevoegdheden ten aanzien van particuliere beroepen en bedrijven.

Wetgevende belangstelling in de nijverheid was er dus wèl. Ook wel het inzicht, dat deze, behalve bron van welvaart, bron was van hinder en gevaar. Maar dit inzicht was beperkt. Degenen, wier bescherming door den wetgever was ter harte genomen, waren de omwonenden, niet de arbeiders. Zelfs viel in de aan deze omwonenden verleende bescherming een zekere ontwikkeling waar te nemen al in de eerste tientallen jaren der negentiende eeuw. Het eerste onzer ‘Hinder’-besluiten, een fransch decreet van 1810, beschermde hen alleen tegen ‘odeur insalubre ou incommode’, terwijl zijn opvolger, een besluit van 1824, om meer dan stank zich bekommerende, reeds overwoog, dat ‘fabrijken en trafijken... bij eene ongepaste daarstelling of verandering baarblijkelijk het publiek met gevaar, schade of hinder bedreigen.’

De voor hedendaagsche oogen niet kleinere baarblijkelijkheid van niet minder ernstige gevaren voor wie arbeiden binnen de muren van fabrijken en trafijken was den wetgever nog niet opgevallen.

De werklieden waren overgelaten aan zichzelven. In het burgerlijk wetboek ontbrak - en zou blijven ontbreken tot 1907 - een behoorlijke regeling van hun arbeidsovereenkomst.

En weliswaar waarborgde de grondwet sinds '48 uitdrukkelijk het recht van vereeniging en vergadering, Thorbecke's ‘wezenlijk en vruchtbaar middel van menschelijke krachtoefening’ (dat trouwens vóór '48 feitelijk reeds bestond), maar eerst na '72 toen, op sterken aandrang van Van Houten de ergerlijke bepalingen tegen staking en soortgelijk bedrijf uit de strafwet werden geschrapt, kon dit belangrijk grondrecht zijn vaart nemen.

Ergerlijke bepalingen. Doch verklaarbaar uit den tijd van haar oorsprong, de voor alles wat naar de oude gilden zweemde doodsbange jaren na de Revolutie. Strafbedreigingen tegen werkgevers, schuldig aan ‘onderlinge zamenspanning of vereeniging, strekkende om tegen regt en billijkheid in

eene vermindering van het werkloon door te drijven’ en tegen werklieden - maar zonder de beperking ‘tegen recht of billijkheid in’! - die zich aaneensloten ‘om tegelijkertijd het werk te doen ophouden, het werk in eene fabriek of werkplaats te verbieden, het te werk komen of blijven voor of na zeker uur te beletten, en in het algemeen, om den arbeid te doen staken, te beletten of duurder te maken’, of die ‘eenige boete, verbod of ontzegging of eenige proscriptie, onder den naam van vervloeking of verdoeming, of wat benaming het zijn mag, uitgesproken of aangezegd zullen hebben, hetzij tegen de fabriekbestuurders en ondernemers van werken, hetzij tegen elkander.’

Het kost eenige moeite, zich in te denken, dat de ouderen van het thans levend geslacht deze onbeholpen uiting van baloorigheid tegen stakingen en loon- en boycotbewegingen nog gekend hebben als levend nederlandsch recht.

Nog in andere richting intusschen dan die tot afschaffing van een stukje verouderd strafrecht ging stuwkracht uit van den jongen groningschen afgevaardigde.

Reeds omstreeks twintig jaar - het eerst, meen ik, in de Maatschappij van Nijverheid - was op den misstand van den industrieelen kinderarbeid de aandacht gevestigd. De klachten daarover waren allengs talrijker geworden; zij hadden ook het oor der regeering getroffen en er was in 1863 een Staatscommissie benoemd, wier na vele jaren onderzoekens getrokken slotsom was, dat leerplicht behoorde te worden ingevoerd.

Een slotsom, waarvoor veel was te zeggen. Weerde men de kinderen zonder meer uit de fabriek, zij zouden worden overgeleverd aan de opvoeding in huis, die niet altoos voorbeeldig, of aan die op straat, die haast zonder uitzondering onvoorbeeldig was.

De regeering echter aarzelde met ingrijpen. Thorbecke had dit bij de begrootingsdebatten in het najaar van 1871 open erkend, Van Houten uitdrukkelijk naar het middel van het parlementair initiatief verwijzend. En een jaar later had Thorbecke's opvolger Geertsema andermaal geweigerd, niet enkel omdat hij ‘geen voorstander van de uitzetting van de grenzen van staatszorg’ was en daarvan ‘grooter maatschappelijk kwaad’ dan dat 't welk men keeren wilde voorzag,

doch ook wijl hij, den leerplicht blijkbaar niet aandurvende, als gevolg van de sluiting der fabrieken voor kinderarbeid een nog harderen kinderarbeid in nog ongezonder omgeving, t.w. dien in de huisindustrie, duchtte.

Zoo kwam Van Houten in Februari '73 met zijn voorstel van dubbele strekking: verbod (als regel met enkele uitzonderingen) van arbeid door jonger-dan-twaalfjarige kinderen plus de mogelijkheid van een, van den goeden wil der daartoe uitdrukkelijk bevoegd te verklaren gemeenteraden afhankelijken, leerplicht van het begin van het achtste tot het einde van het twaalfde jaar. Voor een bij de wet aan het geheele land op te leggen leerplicht was ook zijns inziens de tijd nog niet rijp, reeds omdat niet overal genoegzame gelegenheid tot het ontvangen van onderwijs aanwezig was.

De memorie van toelichting evenwel mikte, voor de toekomst, reeds een goed stuk over het wetsontwerp zelf heen:

‘Het ontwerp brengt niet alles wat gewenscht is. Het bepaalt zich tot hetgeen thans bereikbaar geacht wordt. Later zal meer kunnen en moeten worden gedaan. Niet op eenmaal is eene organisatie van de volksbedrijvigheid te bereiken, waarbij niet meer ten koste van den mensch zal worden voortgebragt; - waarbij de gezondheid en het huisselijk leven der werkenden, en de ontwikkeling zijner kinderen ten volle gewaarborgd zullen zijn. Voortdurend zullen alle krachten, ook der wetgevende magt, op dit doel gerigt moeten blijven. De wetgeving is slechts invloedrijk, voor zoover zij in het ontwikkelde inzigt der bevolking, in krachtig georganiseerde werkmansvereenigingen, in humane gezindheid van de werkgevers, in de heerschappij van de beginselen der zedeleer ook op het gebied van den arbeid, steun vindt. Streeft zij deze sociale krachten voorbij, dan is zij magteloos. Maar zij mag niet geheel werkeloos blijven. De naar verbetering der bestaande toestanden strevende maatschappelijke krachten moeten door de wetgeving worden ondersteund. Want de eischen der concurrentie verbieden op het gebied van den arbeid af te zien van voordeelen welke een ander geniet. Zelfbehoud dwingt ook den humaansten industrieel, om alle besparingen, ook op de kosten van den arbeid, in te voeren, die zijne concurrenten met voordeel toepassen. En voor den werkman, die eene voor zijn kind gewenschte plaats ongaarne door een kind van gelijken leeftijd van een ander wil ingenomen zien, is de verleiding te sterk, om liever een korten tijd schoolonderwijs, dan eene gunstige gelegenheid tot goede plaatsing op te offeren. Eerst wanneer de wet voor allen gelijke beperkingen handhaaft, zal het stelsel van vrije mededinging bij vraag en aanbod van arbeid - welks onmiskenbare voordeelen de ondergeteekende waarlijk niet

voorbijziet - ophouden ook de schaduwzijden te vertoonen, waarvoor eene ontwikkelde regeering de oogen niet sluiten mag.’

Bekende klanken voor onze ooren van thans. Doch dat zij ons zoo gemeenzaam zijn, bewijst met hoe groote klaarheid de jonge Van Houten in 1873 de lijnen zag, waarlangs in de komende halve eeuw onze arbeidswetgeving, ter bescherming niet enkel van de prille, maar ook van de rijpere jeugd, maar ook van vrouwen, ja ook van volwassen mannen, zich zou bewegen.

Gehalveerd - ontdaan van den leerplicht - en wat het arbeidsverbod betreft met de uitzondering voor huiselijke en persoonlijke diensten en voor veldarbeid, haalde het ontwerp het Staatsblad, in beide Kamers met een behoorlijke, in de Eerste zelfs met een flinke meerderheid aangenomen, na een meerdaagsch debat, waarin achteraf de houding van twee mannen het merkwaardigst is, die van den minister Geertsema en die van het Kamerlid Kuyper.

De houding van Geertsema was die van een loyaal bekeerde. In de Eerste Kamer, waar destijds Tweede-Kamerleden nog geen toegang hadden voor de verdediging van hun eigen wetsontwerpen, heeft zijn warme steun waarschijnlijk wel aan het voorstel de zoo aanzienlijke meerderheid bezorgd.

Dr. Kuyper's bekeering was van ander slag. In eersten aanleg: niets dan lof, met beroep op ‘het schoone woord van Peel, die er op wees dat men, door het overmatig gebruik maken van kinderarbeid, teerde op zijn levend kapitaal’. Maar bij de replieken, na des voorstellers mondelinge verdediging: een ‘diepe kloof’ tusschen zijne en Van Houten's ‘socialistische, in merg en been revolutionaire beginselen’: ‘de heer Van Houten formuleerde zijn denkbeeld in den term: regeling van den arbeid, waartegenover ik de formule: bescherming van het kind, plaats in zoover het tot loonarbeid wordt gebezigd’.

Alsof niet met andere woorden - ‘organisatie van de volksbedrijvigheid’ - reeds de memorie van toelichting dezelfde revolutionaire ‘regeling van den arbeid’ als einddoel des voorstellers had aangewezen!

Dr. Kuyper stemde tegen.

Ook deze belustheid op een eigen formule, scheidend wie

eenzelfde doel najagen en dus bijeenbehooren, heden ten dage inzonderheid aan den hoogst onvruchtbaren ‘rechtsgrond’ verslingerd, was voorbestemd om de paden der nederlandsche sociale wetgeving blijvend onveilig te maken.

 

Wat is er nu sinds '74 bijgekomen? Tijdrekenkundig geordend, zegt deze oogst niet veel, doch het lijstje is voor hetgeen volgen gaat van eenige waarde en kan aanspraak maken op een noot.1)

Geen sprake kan er natuurlijk van zijn om den hoofdinhoud dier wetten en reglementen hier zelfs maar bij benadering volledig weer te geven. Het zou trouwens toch een zeer onvolmaakt beeld vormen van de overheidszorg voor den arbeid in Nederland, omdat de staag zich uitzettende bemoeienis der gemeentebesturen met het sociale leven - in denk hier inzonderheid aan werkliedenreglementen, bestekbepalingen, arbeidsbeurzen en werkloosheidsfondsen - daarin niet tot uitdrukking zou komen.

Maar er valt wel een en ander te zeggen over den groei van inzicht, die zich in dit veertigtal jaren heeft geopenbaard.

 

* * *

 

Gemeengoed, kan men allereerst vaststellen, is geworden Van Houten's meening van '73, dat de taak van den staat

tegenover het vraagstuk van den arbeid in het algemeen tweeledig is.

Tegenover een tekort aan volkskracht, in lichamelijk, in geestelijk, in economisch opzicht, ziet zich de staat geplaatst, een tekort dat ter wille van de toekomst van volk en ras moet worden aangevuld en dat dus in de eerste plaats de vraag aan de orde stelt, wat hier door den staat beter dan door anderen kan, en derhalve moet, worden verricht.

Geen ander antwoord blijkt hier mogelijk, dan dat nu eens de staat onmiddellijk met straffe, zoo noodig met straffende hand heeft in te grijpen om goed gevolg van zijn werk te zien, dan weer enkel de voorwaarden heeft te scheppen voor eigen werkzaamheid der vrije menschenwereld.

Een paar voorbeelden.

Onder het hoofd ‘lichamelijk tekort’ - streng te scheiden is hier natuurlijk geenszins - kan men de feiten brengen der onvoldoende hygiënische toestanden, van de beroepsziekten, van het kiezen juist van ongezonde maar oogenschijnlijk gemakkelijke beroepen door van huis uit zwakke personen.

Hier is werk voor onmiddellijk overheidsverbod of- gebod. De koninklijke besluiten, die van Arbeids- en Veiligheidswetten het uitvloeisel zijn, of - op specialer gebied - van Caisson- en Steenhouwerswetten, of tal van bepalingen die men aantreft in het Mijnreglement, het verbod der vervaardiging van witte-fosfor-lucifers, voorschriften uit of krachtens Woningwet en Gezondheidswet, alle zijn het voorbeelden van een direct ingrijpen van overheidswege in het sociale leven. En vele daarvan zijn ingegeven door de gedachte, dat enkel langs dezen weg algemeenheid van wenschelijk handelen verkregen wordt, de machtige onwil van enkelen, die allen van het goede terug houdt om redenen van mededinging, kan worden gebroken.

Doch voor middellijke staatswerkzaamheid is hier tevens plaats, voor het vrijmaken en bevorderen van particuliere werkzaamheid, hetzij persoonlijk, hetzij in vereeniging. Steun aan ‘toegelaten’ vereenigingen in het belang der volkshuisvesting, leiding aan de particuliere ziekteverzekering, dit alles is staatstaak en is hier te lande als zoodanig erkend. Ook de vakbeweging moet hier haar vleugels kunnen uit-

slaan. De eerste voorwaarde daartoe - dat vakvereenigingen vrijelijk kunnen worden opgericht en daarna vrijelijk zich bewegen - was verwezenlijkt reeds vóór 1874. Veel vruchtbaar veld ligt hier echter nog nagenoeg onontgonnen. Het komt mij onbetwistbaar voor, dat een goede werking van arbeids- en fabriekswetten zou kunnen worden bevorderd door nauwer verband tusschen de inspecteerende rijksorganen en het vakvereenigingswezen, van arbeiders zoowel als van werkgevers. Buiten wet en besluiten om heeft de directeur-generaal van den arbeid dergelijke aanraking reeds weten te vinden tot het krijgen van inlichtingen uit die kringen bij de behandeling van beroepen tegen beslissingen van de arbeidsinspecteurs. Dit is een heugelijk begin. Maar het moet meer worden. Men zij niet te angstvallig met het schenken van publiekrechtelijke bevoegdheden aan sterke en goed georganiseerde privaatrechtelijke vereenigingen. Het zal eenige stoornis brengen in de rechtsdogmatiek, maar stevigheid aan het organisme der samenleving. Minder dan dusver zullen bij verwezenlijking van dit stelsel de wetsgeboden worden gevoeld als mechanisch opgelegd van bovenaf, meer dan thans als spontaan gegroeide noodzakelijkheden van het maatschappelijk leven zelf.

Dit denkbeeld van organische maatschappij-ontwikkeling - hier te lande, dank zij dr. Kuyper niet in de laatste plaats, niet langer nieuw - is een der vruchtbaarste, ooit geopperd.

Dat het zonder moeite practisch te verwezenlijken is, wil ik niet beweren. De mogelijkheid van toepassing is, juist omdat men hier met levende dingen te werken heeft, morgen een andere dan gisteren. De ouderwetsche kijk op het maatschappelijke leven - wat ambtenarij aan den eenen, wat particulier gecontracteer aan den anderen kant - wint het verre in eenvoud; maar verblinden zijn resultaten?

Een in allen deele organisch gegroeide maatschappij is een voortbrengsel der natuur zelve, gezonder omdat het leeft en hechter omdat het groeide dan een mechanisch getimmerte. Zij kan stooten verdragen, die maakwerk breken. Haar dienaren gevoelen zich als van nature geroepen tot hun werk veeleer dan als ambtenaren krachtens ministerieele beschikking of koninklijk besluit. Zij waarborgt normalen groei, zonder heftige schokken.

Het denkbeeld wacht slechts op den staatsman die in de bestaande maatschappij de aanhechtingspunten weet te vinden.

 

Er is ook een geestelijk tekort, gebrek aan verstandelijke en geestelijke ontwikkeling.

Een voorname plaats komt hier natuurlijk aan de wetgeving toe, voorzoover zij onderwijswetgeving is, al is ook inzake het onderwijs het particulier initiatief van eerbied afdwingende kracht gebleken. De wetgever in Nederland heeft hier zijn taak nog bij lange niet afgewerkt; met name voor het vakonderwijs zijn de jaren der rijpheid stellig nog niet aangebroken.

Doch op niet minder voorname plaats, wellicht op de voorste, staat hier het vereenigingsleven, de vakvereeniging, die zedelijk verheffend werkt in menig opzicht: krachtiger steun dan van haar heeft de drankbestrijding nog niet gevonden en geen beter middel is er dan zij om aan hardleersche naturen het ‘sociale denken’ bij te brengen, dat ten slotte niets anders, beter: niets minders, is dan plichtsbesef jegens den naaste. Die sociaal denken wekt ook bij niet-arbeiders; voormannen der arbeidersbeweging stellen het gaarne voor, alsof nagenoeg alle sociale wetgeving, voorzooverre niet ingevoerd in het eigenbelang der bourgeoisie, door de arbeiders afgedwongen concessie is, en nagenoeg alle sociaal voelen bij de bourgeoisie eigenbelang of afgedwongen vrees. Tegenhanger van de bewering aan den overkant, dat bij dit alles niets dan vrije wil en onbaatzuchtigheid en liefde voor het algemeen belang in het spel was. De waarheid ligt natuurlijk ergens in het midden.

Bij deze zedelijke volksopvoeding staat de wetgeving beslist op den achtergrond. Haar taak is er eene van helpen, van mogelijk maken. En ook wel van inkorten en afsnijden waar zich uitwassen vertoonen: naast het waarborgen van het vereenigingsrecht is in redelijkheid plaats voor het fnuiken van misbruiken als het staken door lieden, wier werk voor het openbaar belang onmisbaar is. Dit ziet ten slotte eigenlijk wel ieder in, ook die het luidste protesteeren in voorkomend geval. De oorzaak der protesten steekt gewoonlijk meer in bijomstandigheden en in het incidenteele van bepaalde maatregelen. Daarin kunnen trouwens dergelijke

protesten voldoende rechtvaardiging vinden. Indien hier te lande niet tijdens een spoorwegstaking, maar bij onbewolkten socialen hemel het staken van arbeiders in publieken dienst en bij de groote spoorwegen strafbaar ware gesteld en tegelijkertijd soortgelijke maatregelen waren ontworpen bij voorbeeld tegen stakende dokters, apothekers en pleegzusters, dan had men in academische kalmte erover kunnen redekavelen of hier de strafwet te missen viel of niet en of de grenzen temet wat ruimer of wat nauwer moesten worden getrokken, maar dan zou de beslissing zijn gevallen zonder beroering en zonder misbaar.

 

Het economisch tekort. Hoe verheft men het welvaartspeil?

Dat de overheid, schoon verre van almachtig, bij machte is in te werken op de verdeeling van het maatschappelijk inkomen, staat vast. Men denke slechts aan eigendoms- en erfrecht.

En dat de vakvereeniging slagen kan in het behalen van blijvende winst voor hare leden, heeft de praktijk eveneens bewezen. Voor ons land zijn de diamantbewerkers onder Polak hiervan het reeds klassieke voorbeeld.

Doch èn plaatselijk èn vaksgewijs loopt de macht der arbeidersvakbeweging sterk uiteen. Uit allerhande oorzaken, waarvan de werkgevers-organisities een der jongste maar nu reeds een der sterkste zijn.

Deze opkomst van organisatie tegenover organisatie is een verschijnsel, dat enkel kortzichtigheid bejammeren kan. Zoo het vereenigingswezen in de wereld der werkgevers slap en traag ware gebleven, òf het ontbreken òf de slaap van een belangrijk stuk maatschappelijke energie zou ermede bewezen zijn. Thans is een winstpost te boeken.

Maar ook op de overheid zijn hiermede nieuwe plichten gelegd.

Zij heeft te zorgen, dat de twee groepen, die hier tegenover elkander staan, den wettelijken weg ter overeenstemming geëffend vinden, en zij heeft hier te lande, met in de wet op de arbeidsovereenkomst alvast een enkele bepaling over de collectieve arbeidsovereenkomsten op te nemen, een eerste begin gemaakt met de vervulling van dezen plicht.

Doch zij heeft te waken voor meer.

Ook in het maatschappelijk leven is de strijd noch een

onverdeeld kwaad, noch een onverdeeld goed. De ontwikkeling van geestkracht en van offervaardigheid, die hij brengt, komt, ook al blijft voor de zwakker gebleken partij de overwinning uit en sluit de rekening met een verlies, in mindering op dit verlies. Maar ook waar de rekening sluit met winst, kan tegenover deze voordeelen het maatschappelijk nadeel staan van blijvenden onvrede, van wederzijdsche wrok en verwijdering. Dreigt zulk gevaar, dan kan het taak der overheid zijn, in te grijpen en háár wil van boven partijen staande macht aan beiden op te leggen. Niet omdat hierdoor alzijdige tevredenheid zal worden verkregen: ook dan zal blijven eenerzijds het gevoel van te weinig te hebben verkregen en anderzijds dat van te veel te hebben moeten afstaan. Echter laat de uitspraak van een verstandig scheidsrechter ruimte voor mildere gevoelens over en weer dan de afloop van een tweegevecht.

 

* * *

 

Tweede winst is het inzicht, dat zij, die binnen fabrieken en werkplaatsen arbeiden, minstens evenveel recht hebben op bescherming tegen bedrijfsgevaar als het publiek, dat reeds voorlang als reiziger bij de spoorwegreglementen, als omwonende bij de hinderwetgeving, de zorgende aandacht van den wetgever trok.

In het mijnwezen is de zorg voor den arbeider al oud. In lateren tijd, laatstelijk bij het reglement van 1906, dat trouwens nu al weer op de helling is, is zij aanzienlijk verscherpt.

Doch over het algemeen is zij van jongen datum.

Eerst in 1889 nam zich onze wetgever de veiligheid van vrouwen en jeugdige personen (met zestien jaar als leeftijdsgrens) ter harte in de Arbeidswet en zorgde hij voor een afzonderlijk corps inspecteerende ambtenaren; ouderen manspersonen kwam in 1895 de Veiligheidswet te hulp, doch op beperkter gebied, alleen in die inrichtingen, welke door een krachtwerktuig of een oven of door betrekkelijk talrijk personeel (van minstens tien personen) tot de meer belangrijke behooren; en een jaar later volgde een wijziging in de Stoomwet, die door eenzelfde gedachte gedragen werd: aan het toezicht op stoomketels werd dat op andere stoomtoe-

stellen toegevoegd, die voor de omwonenden niet, voor de werklieden wèl gevaar kunnen opleveren.

Later kwamen nog speciale wetjes: het fosforverbod, de caissonwet, de steenhouwerswet, en komt vermoedelijk binnenkort, ter bescherming van de havenarbeiders, de stuwadoorswet.

Het beginsel-verzet tegen deze bescherming van arbeiders tegen bedrijfsgevaren slinkt zienderoogen. Zij is dan ook vooral niet minder gewichtig dan de oudere, aan het publiek verleende, bescherming.

Eén belangrijk verschilpunt tusschen beide soorten geeft zelfs grond aan de stelling, dat die der arbeiders het in belangrijkheid wint. Die voorschriften, welke niet zoozeer tegen ongevallen als wel tegen langzame lichaamsslooping, bv. door schadelijke gassen, dampen of stof, zich keeren, beschermen, nu ja, individuen, maar in die individuen het ras.

In dezen zin kan men zeggen, dat in de arbeidersbescherming een element van toekomstzorg steekt, dat in de bescherming van het publiek, welke oogenblikszorg is, ontbreekt.

Dezelfde gedachte trouwens ligt ten grondslag aan alle bescherming, welke niet aan zieken maar aan gezonden wordt verleend. In Duitschland is op de ontwikkeling, welke daar de sociale wetgeving vertoonde, wel de aanmerking gemaakt dat men een tijdlang zich blind staarde op de nooden van zieken, invalieden en ouden, en eerst daarna tot de erkentenis kwam, dat de jongen en de gezonden ten slotte belangwekkender menschenmateriaal dan de ouden en de stakkers zijn. Deze klacht is niet toepasselijk op Nederland, niet omdat wij zóó bijster scherpziende zouden zijn dat ons aanstonds in het oog viel wat anderen ontging, maar eenvoudig wijl wij, inzonderheid op de velden der sociale verzekering, anderen voor ons het pad hebben laten verkennen.

 

* * *

 

Deze karaktertrek, welke de bescherming der arbeiders doet uitsteken boven die van het publiek, valt scherper op wanneer men nagaat, waartegen bescherming wordt verleend. Dit toch blijkt niet enkel te zijn bedrijfsgevaar, maar ook overmaat van arbeid.

De manier om daartegen te waken bestaat uiteraard in

maximale begrenzing van arbeidsdag en arbeidsweek en in het voorschrijven van vaste rustpoozen, van de Zondagen en de vrije Zaterdagmiddagen af tot de rustkwartiertjes toe.

Voorschriften dus, die waken tegen geregelde uitputting van het organisme.

Lijkt de bescherming der arbeiders tegen gevaar nog eenigszins op de soortgelijke, welke het publiek ten deel valt, hier ontbreekt elk punt van vergelijking.

Een blijvend oververmoeide werkmansstand zal in voortbrengend vermogen achterstaan bij een, die geregeld behoorlijke rust geniet. Dit raakt de voortbrenging van maatschappelijken rijkdom. Doch ook wat de voortbrenging en de opvoeding van de leden zelf der maatschappij betreft, is het niet onverschillig of de vaders en moeders voor niets anders tijd hebben dan voor zich afbeulen, eten en slapen, dan wel of hun een vrije tijd gelaten wordt om op hun verhaal te komen, zich in te laten met hun gezinnen, naast arbeider mensch te zijn.

Deze beschouwing van het vraagstuk van den arbeidsdag sluit in, dat er evenveel reden bestaat tot bescherming van mannen als van jongens, meisjes en vrouwen. De vaders beteekenen voor de toekomst van het ras niet minder dan de moeders.

Toch brak het denkbeeld van wettelijke bescherming tegen overmatigen arbeidsduur zich ten aanzien van volwassen mannen nog slechts stuksgewijs baan.

Voor vrouwen, jongens en meisjes bracht in '89, wat den arbeidsduur in fabrieken en werkplaatsen betreft, de Arbeidswet een algemeene regeling, onder Talma verscherpt in 1911, maar de zes jaar jongere Veiligheidswet hielp de mannen niet, daar zij uitsluitend tegen den gevaarlijken, niet tegen den overmatigen arbeid zich richtte.

Achter dit opmerkelijk verschil steekt het oude denkbeeld, dat volwassen kerels mans genoeg zijn om zichzelf te helpen - zich te vereenigen, staat hun immers vrij! - maar dat vrouwen en jongvolk, van ouds meewariglijk personae miserabiles geheeten, den sterken arm des wetgevers niet kunnen ontberen. Een beschouwing, die in de eerste plaats te veel generaliseert en in de tweede plaats vergeet wat ik reeds deed opmerken, dat beperking van arbeidsduur van volwassen mannen niet enkel dezer particulier belang is, dat zij mogen behartigen maar ook verwaarloozen, doch tevens

een algemeen belang waarvoor de wetgever heeft te waken.

Hij waakte alleen voor bepaalde groepen, telkens bij speciale regeling, voor spoorwegarbeiders, mijnwerkers, caissonarbeiders, steenhouwers. Met de bakkers heeft het weinig gescheeld en de principieele tegenstand, waarop het bakkersontwerp verongelukte, raakte dit beginsel niet; een regeling te hunnen aanzien kàn niet anders dan een kwestie van tijd zijn. En nu zijn de havenarbeiders aan de beurt.

Zoo wordt allengs het beginsel, dat de mannen voor zichzelf laat zorgen, doorzeefd op zóóveel plaatsen, dat het geen weerstandskracht meer bezit.

Bovendien is in de herziene Arbeidswet van 1911 een stelselmatig onderzoek gelast (behalve naar het vóórkomen van bedrijfsziekten) naar den arbeidsduur ook van mannen van zeventien jaar of ouder, die in fabrieken en werkplaatsen werken tezamen met vrouwen of jeugdige personen ofwel zonder deze, maar dan ten getale van minstens negen. Zoo zal de arbeidsinspectie een vrij volledig overzicht krijgen van den bestaanden toestand en de wetgever kunnen beoordeelen wat daaraan hapert en hoe daarin verbetering aan te brengen.

Of nu hieruit te zijner tijd een Arbeidswet-voor-mannen, dus een algemeene regeling, zal voortkomen, tegenhangster van de regeling die sinds 1889 voor vrouwen en jeugdige personen bestaat, dan wel of men zijn kracht zal blijven zoeken in het regelen van bedrijf na bedrijf, is natuurlijk niet te zeggen.

De vraag is niet zonder beteekenis, maar toch niet zoo belangrijk als zij lijkt op het eerste gezicht.

Zij is niet zonder beteekenis. Heeft eenmaal de wetgever zijn schouders gezet onder een algemeene regeling, dan wordt rasscher werk verricht en spoediger resultaat verkregen dan zoo ons breedsprakig parlement het eene bedrijf afdoet na het andere.

Toch mag men het belang van de vraag niet overschatten. Eéne regeling mag en kan hier niet zijn een eenvormige regeling. En zoodra men onderscheid gaat maken tusschen bedrijf en bedrijf, wordt het verschil tusschen de eene algemeene regeling en de vele bizondere regelingen in sterke mate een verschil van wetstechniek.

Ook de Arbeidswet is voor vrouwen en jeugdige personen niet van strikte eenvormigheid. Zij kent en laat toe, binnen zekere grenzen, het overwerk. Zij laat Kroon en ministers vrij om de acht-en-vijftigurige arbeidsweek, behalve voor dertienjarigen, over de zes werkdagen wat anders te verdeelen dan in vijf dagen van tien en één dag van acht uur, vallende tusschen zes uur des ochtends en zeven uur in den avond, mits de arbeidsdag nooit langer worde dan tien en een half uur en eigenlijk gezegde nachtarbeid (tusschen tien uur 's avonds en vijf uur in den ochtend), met het werk der haringspeetsters als eenige uitzondering, blijve buitengesloten.

Eenvormig is ook de wet op de arbeidsovereenkomst niet. Zij onderscheidt tusschen hooger en lager bezoldigde arbeiders (op het voetspoor van de Ongevallenwet), tusschen meerderen minderjarigen, tusschen uit- en inwonende arbeiders en zij laat bovendien den rechter een ongemeene vrijheid in de hanteering der wettelijke en contractueele bepalingen.

Dat de ware gelijkheid bestaat in ongelijke behandeling van wat ongelijk is, zal natuurlijk ook bij een regeling van den arbeidsduur van den nederlandschen man in het oog zijn te houden, al sluit dit, zoomin als bij Arbeidswet en Arbeidsovereenkomst, het stellen van enkele algemeene normen uit. En of men nu de noodige onderscheidingen aanbrengt door meer dan één wet te maken, dan wel door in één wet ruimte te laten voor plaats- of bedrijfsgewijs onderscheiden bij algemeenen maatregel van bestuur of bij beschikking van een administratieve autoriteit, dit is een wel niet geheel onbelangrijke vraag doch eene van principieelen aard is het niet.

En van dien algemeenen bestuursmaatregel komt men toch niet af. Van geen dier groepen van volwassen mannelijke arbeiders, die tot nu in Nederland de wetgevende macht belang zagen stellen in hun arbeidstijd, vindt men de nadere regeling van dit belangrijk stuk huns leven in de wet zelve; men heeft haar te zoeken in het spoorwegdienstreglement, het mijnreglement, het caissonbesluit, het steenhouwersbesluit.

Hiermede is aangeroerd het laatste punt, dat binnen het kader van dit opstel bespreking eischt.

 

* * *

De algemeene bestuursmaatregel heeft zijn vijanden.

Niet, dat iemand ontkennen zou, dat wij dezen eigenaardigen overgangsvorm tusschen wet en koninklijk besluit zouden kunnen missen. Naast de algemeene regelingen, vastgesteld door Kroon en Staten-Generaal, de ‘wetten’, en de bizondere voorschriften voor voorbijgaande aangelegenheden, vastgesteld (behoudens natuurlijk de ministerieele verantwoordelijkheid) door de Kroon alleen, de ‘koninklijke besluiten’, zijn, meestal ter nadere uitvoering van een wet die immers niet alles kan voorzien en te weinig aanpasbaarheid aan veranderende omstandigheden bezit, regelingen noodig, die met de wetten hierin overeenstemmen, dat zij zijn van algemeenen aard en dat de Raad van State erover moet worden gehoord en hierin met de koninklijke besluiten, dat zij zonder medewerking der Staten-Generaal worden geboren, groeien en sterven. Dit ontkent, meen ik, wel niemand.

De vraag, waarover getwist wordt, of juister: uit die vele vragen, waarover inzake den algemeenen bestuursmaatregel geschil bestaat, die eene, welke hier moet besproken worden, is: welke is de rol, die hem in het arbeidsrecht toekomt?

Feitelijk wordt deze rol belangrijker van dag tot dag. De verleiding is dan ook wel heel groot: de wetgever wil regelen stellen voor een of ander onderwerp en de hoofdtrekken van die regeling staan hem voor den geest; dit wil zeggen, dat hij zich bij machte weet schematisch aan te geven waarheen hij wil; de praktijk echter wil meer dan een schema, wenscht nauwkeurig te weten waaraan zij zich zal hebben te houden; welnu, daar is de algemeene maatregel goed voor, die, volgens des wetgevers gebod, regels zal geven over... dan volgt het schema, dat den wetgever voor den geest stond, klaar is hij met zijn werk en de algemeene maatregel zal aan het schema wel een inhoud geven. Zoo heeft bijvoorbeeld, op de keper beschouwd, de Veiligheidswet niet veel anders gedaan dan titelopschriften leveren voor het Veiligheidsbesluit.

Hier heeft, naar men ziet, de spot jegens des wetgevers gemakzucht, die wat hijzelf niet kan, anderen op de schouders tast, een vrij en gemakkelijk spel.

Er worden evenwel zwaarder wapens dan de scherpe spot tegen den bestuursmaatregel gehanteerd.

Ook daar pleegt hij te worden aangevallen, waar hij zijn vrienden juist het minst kwetsbaar leek; een zijner deugden pleegt in de handen zijner tegenstanders te verkeeren in een ernstige fout.

Het voordeel, reeds aangewezen, is, dat hij plooibaarder is dan de stroeve wet. Hem te wijzigen kost minder tijd en de wetgever komt altijd tijd tekort; slechts middellijk met den tekst der wet, maar onmiddellijk en dagelijks met dien van den uitvoerenden bestuursmaatregel heeft de praktijk te maken; doch dan, zoo redeneeren de voorstanders, moet de praktijk ook eischen een regeling, welke kan verbizonderen in gelijke mate als de praktijk, het leven, verbizonderd is en welke zich kan wijzigen met een rapheid, welke die van het leven, dat nimmer stilstaat, althans nabijkomt. De bestuursmaatregel daarenboven kan, om in deze richting uit te munten zooveel als doenlijk, op zijn beurt hetzelfde doen wat te zijnen aanzien de wet deed: bevoegdheid overdragen aan uitvoerende ambtenaren, die weer heel wat sneller dan Kroon en Raad van State - dan de Kroon in Rade, zegt een gelukkig anglicisme - zich kunnen aanpassen aan veranderde omstandigheden, van dag tot dag, desnoods van uur tot uur, hun beschikkingen kunnen wijzigen.

Juist aan dit voordeel nu van een tot het uiterste opgedreven aanpasbaarheid aan maatschappelijke behoeften, ontleenen de tegenstanders hun zwaarste wapen. Wat is het anders, roepen zij uit, dan een tot het uiterste opgedreven onzekerheid aangaande rechten en plichten dergenen, voor wie de tekst van den bestuursmaatregel en het bevel van den uitvoerenden ambtenaar wet zullen zijn? Zij weten, waartoe zij vandaag zijn gehouden, maar wat de dag van morgen hun brengen kan, weten zij niet.

De slotsom der tegenstanders ligt dan ook voor de hand:

‘Geen regeling, zoo lang de wetgever geen voldoende kennis bezit van het te regelen onderwerp; geen gevaarlijke experimenten op een onbekend terrein. En is eenmaal die kennis verkregen, dan geen regeling waarbij ook op zeer belangrijke onderdeelen de wetgevende bevoegdheid wordt overgedragen aan den bestuursmaatregel en zeer zeker niet aan den ambtenaar.’

Aldus een stem in het Januari-nummer 1912 van het Tijdschrift der Maatschappij van Nijverheid.

Er is iets waars in de klacht - in welke klacht is niets waars? - maar rechtvaardigt zij de slotsom?

Een goed voorbeeld van een bestuursmaatregel, die in korten tijd herhaaldelijk gewijzigd werd, niet omdat de omstandigheden, maar omdat de kennis van en het inzicht in die omstandigheden zoo snel veranderden, zijn de bepalingen uit het Arbeidsbesluit over den vrouwenarbeid in steenfabrieken.

Hier bleek het aan de uitvoerende macht niet mogelijk, zich de noodige kennis te verschaffen op korten termijn. Zij heeft moeten zoeken en tasten. Wat lastig voor de steenbakkerijen zal zijn geweest, maar waaraan deze toch bij weten niet zijn te gronde gegaan.

Had de wetgever het beter gekund? Natuurlijk niet; de kans op mistasten zijnerzijds zou grooter en een begane vergissing moeilijker en langzamer te herstellen zijn geweest.

Wie redeneert als de aangehaalde schrijver uit nijverheidskringen moet willen, dat de wetgever voor schadelijken vrouwenarbeid in de steenfabrieken de oogen sluit.

Wie zegt: geen regeling dan bij de wet en geen regeling zonder voldoende kennis van den wetgever zelven, kan korter zeggen wat hij bedoelt: geen regeling hoegenaamd. Want slechts door een regeling in te voeren, komt men met zekerheid te weten hoe zij werken zal. Blijkt zij dan anders te werken dan verwacht, dan is alles gelegen aan de mogelijkheid van rassche voorziening.

Onder Talma's ministerschap is reeds veel verbeterd door voorontwerpen van algemeene bestuursmaatregelen vooraf openbaar of althans aan belanghebbenden en deskundigen bekend te maken.

Verdere tegemoetkoming is nauwelijks mogelijk. Bij de Steenhouwerswet is de uitvoerende macht der arbeidsinspecteurs ernstig ter sprake geweest. Hun bevoegdheid tot het geven van ‘nadere voorschriften’ werd er beperkt tot ‘de wijze van uitvoering’ van wat in den bestuursmaatregel zou worden bepaald. Wil men hierin, zooals toen de Kamer leek te doen, een wezenlijke tegemoetkoming zien? Ieder moet weten waarmee hij tevreden is, doch wie hiermede zich laten afschepen - van den inhoud des bestuursmaatregels gaf de wet weer weinig anders dan bruikbare opschriften voor hoofdstukken en paragrafen - stellen met den schijn

zich tevreden, in het min of meer vage besef dat het wezen een onbereikbaar verlangen is.

Men mag dus wel aannemen, dat de bestuursmaatregelen in het kader onzer arbeidswetgeving zullen innemen een plaats van steeds meer beteekenis. Omdat slechts zij, met behulp van niet al te onzelfstandige ambtenaren, de beginselen der arbeidswetgeving kunnen maken tot levend recht voor een levende maatschappij.

De bezwaren, aan dezen vorm van wetgeving verbonden, zijn deels te ondervangen en voor het overige minder ernstig dan de bezwaren, verbonden aan ontstentenis van wetgeving.

 

Er is nòg een oorzaak, die naar deze richting dringt, een oorzaak, gelegen buiten de verdiensten van dezen lenigen wetsvorm als zoodanig: de wetgever heeft, al was zijn wetenschap van de bizonderheden van het bedrijfsleven grooter dan zij ooit worden kan, voor het maken van zoo vele en uitvoerige wetten als de bestuursmaatregelen in werkelijkheid zijn, niet den tijd.

En deze oorzaak is wèl bedenkelijk, daar zij ertoe leiden kan, dat de Staten-Generaal ook regelingen aan de departementale ambtenaren te maken overlaten, waartoe zijzelven wèl in staat waren geweest.

Het is kleinwerk - zal men zeggen - wat zij laten loopen, uitvoering van algemeene beginselen, door hen dan toch in wetsvorm verkondigd en vastgelegd. Jawel, maar is het temet veel anders dan kleinwerk wat zij verrichten in den aldus vrijkomenden tijd? Af en toe behandelt de Kamer een wet, maar voor de rest besteedt zij den meesten tijd aan het uitpluizen van begrootingsontwerpen, wat naar den vorm wetgevende arbeid maar in werkelijkheid contrôle op de regeering is. Een nuttige en een noodzakelijke contrôle, ongetwijfeld, die onder meer gelegenheid biedt om de belangen te behartigen van het personeel in staatsdienst, een steeds aanwassende schare nuttige burgers, die, uiteraard minder vrij in het hanteeren van het vereenigingsrecht dan zij die in dienst van particulieren zijn, om deze reden op belangstelling der Staten-Generaal dubbele aanspraak hebben.

Historisch is de taak der parlementen tweeledig: behande-

ling van grieven (wat insluit contrôle op de regeering in vollen omvang) en wetgeving.

Dit is hunne taak nog heden ten dage. Geen proces van differentiatie heeft nog uit de ééne volksvertegenwoordiging twee instituten doen geboren worden, waarvan één uitsluitend tot wetgevend werk geroepen.

De vraag, of het hiertoe niet zal moeten komen, is de aandacht waard en is inzonderheid aan den snellen groei der, steeds omvangrijker eischen aan de wetgevende machine stellende, sociale wetgeving het aanzijn verschuldigd.

De pers, de spreekbuis der openbare meening, kan de bespreking van grieven in de vertegenwoordigende lichamen helpen voorbereiden, misschien wat verlichten, maar overnemen stellig niet.

Zoolang echter één lichaam met die dubbele taak blijft belast moet het tusschen de twee helften van zijn werkzaamheid evenwicht weten te bewaren. Verzuimt het dit, dan moet eene der helften eronder lijden, wegschrompelen tot minder dan een helft.

En dit is niet een bloot quantitatief verlies. Ook de hoedanigheid van de helft-in-verdrukking komt in de knel.

Het is niet twijfelachtig, welke der beide taken van het nederlandsche parlement het loodje dreigt te leggen: die der wetgeving.

Werkt dit proces door, dan worden de Staten-Generaal, dan wordt met name de Tweede Kamer, met het jaar ongeschikter voor wetgevenden arbeid.

Of zij het wil bekennen of niet.

Voorzooverre het inzicht tot haar doordringt, zal zij gaan afwentelen op den breeden rug der algemeene bestuursmaatregelen. Voorzooverre zij zich de waarheid ontveinst, zal zij gebrekkig werk leveren, dat dan de bestuursmaatregelen tot taak zullen hebben, zoo goed en kwaad het gaat, bij te werken.

In beide gevallen zal het gevolg zijn, dat het feitelijk zwaartepunt, niet van de wetgevende ‘macht’ maar van den wetgevenden ‘arbeid’, verplaatst wordt naar de studie-cellen van departementale ambtenaren, aan wier wetenschappelijke vorming niet, aan wier kijk op het maatschappelijk leven, welks dienaren zij hebben te zijn, in vele gevallen wèl twijfel oirbaar is.

Nooit zal in allen deele dit gevaar te ontzeilen zijn. De bestuursmaatregel moet noodzakelijk een steeds belangrijker plaats innemen in ons wetgevend bestel.

Maar hij moet dit doen onder verantwoordelijkheid aan de volksvertegenwoordiging. En deze verantwoordelijkheid wordt tot een aanfluiting als de vertegenwoordiging zelve aan wetgevenden arbeid meer en meer ontwent en daarmede de geschiktheid en de zedelijke bevoegdheid verliest om wetgevenden arbeid van anderen te beoordeelen.

Het kwaad, dat vóór de deur staat en om voorziening roept, is niet, dat het grootste deel van den wetgevenden arbeid tot stand komt in den vorm van algemeene maatregelen van bestuur, maar dat het grootste deel van den arbeid der Tweede Kamer, het zwaartepunt der wetgevende macht, bestuurscontrôle en niet wetgeving is.

 

D. van Blom.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs