Logo DBNL
De Gids. Jaargang 71 (1907)

De Gids. Jaargang 71

(1907)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Financieele zelfstandigheid van Nederlandsch-Indië.

De wakkere Minister van Koloniën in het tegenwoordig Kabinet heeft den moed gehad bij Kon. Boodschap van 17 Jan. jl. bij de Tweede Kamer twee wetsontwerpen in te dienen, welke belangrijke wijzigingen beöogen in de twee hoofdwetten op Ned.-Indië betrekking hebbende: het Regeerings-reglement van 1854 en de Comptabiliteitswet van 1864.

Deze ontwerpen vonden hun oorsprong in den reeds vóór jaren gerezen twijfel over de beste wijze van leenen ten behoeve van Ned.-Indië. Moesten daartoe leeningen gesloten worden door Nederland, waarvan rente en aflossing ten laste der Indische begrooting worden gebracht? Of verdiende het de voorkeur leeningen te sluiten rechtstreeks ten name en ten laste van Ned.-Indië, hetzij als dan niet onder garantie van het moederland? Bij de leeningwet van 16 Maart 1883 St. 34, de eerste sedert de Comptabiliteitswet waarbij Indië betrokken was, werd de eerste weg gevolgd en door Nederland eene leening gesloten van f 60,000,000, waarvan f 45,000,000 met rente en aflossing ten laste van Ned.-Indië werden gebracht. De Wet van 9 Juni 1898 St. 142 volgde dit voorbeeld, maar bracht de gansche leening ad f 55,000,000 ten laste van Ned.-Indië. Inmiddels hadden deze feiten in verband met de vrees voor nieuwe Indische tekorten de vraag doen rijzen, of Ned.-Indië niet voor eigen rekening een beroep op de geldmarkt kon doen zonder de aansprakelijkheid van het moederland daarin te betrekken. Naar veler meening zou dit eerst mogelijk zijn, nadat de rechtspersoonlijkheid van de kolonie boven allen twijfel was verheven. Over deze vraag bestaat namelijk groot verschil van gevoelen. Terwijl som-

migen oordeelen, dat deze geheel ontbreekt, ja zonder Grondwetswijziging zelfs niet door de wet kan worden verleend, meenen anderen in verschillende wetsartikelen uitdrukkingen aan te treffen, die reeds thans naar stellig recht Indië's rechtspersoonlijkheid erkennen. Geslingerd tusschen deze uitersten besloot de Minister van Koloniën Idenburg aan zijn departement een zorgvuldig onderzoek te doen instellen naar de tegenstrijdige meeningen en de gronden waarop zij rusten; voorts op den grondslag der verkregen resultaten wetsontwerpen samen te stellen, waardoor alle onzekerheid werd opgeheven en de baan voor zuiver Indische leeningen geëffend. Bij zijn aftreden in Augustus 1905 waren deze ontwerpen zoover gevorderd, dat zijn opvolger, Minister Fock, termen vond de uitgewerkte plannen in beginsel over te nemen en eerlang met geringe wijziging bij de Staten-Generaal in te dienen.

Ofschoon enkele verbeteringen van anderen aard daarmede gepaard gaan, is de hoofdstrekking van beide ontwerpen één en dezelfde. Het doel is, aan Ned.-Indië financieele zelfstandigheid te verleenen en deze te waarborgen door aan de koloniale bestuursorganen een betere samenstelling en een ruimeren werkkring te verschaffen. Om dit doel te bereiken moesten verscheidene artikelen worden gewijzigd en een zorgvuldig onderzoek naar den samenhang der nieuwe beginselen met de bestaande wetsbepalingen voorafgaan. De vrucht hiervan wordt in de beide wetsontwerpen uitgedrukt en toegelicht. Wie geen vreemdeling is in de koloniale wetgeving, verwondert zich niet, dat de stof over twee wetten is verdeeld. Immers hij weet, dat en waarom de grondslagen van het koloniaal bestuur en beheer niet in ééne enkele maar althans in twee afzonderlijke wetten worden gevonden. Het onvermijdelijk gevolg valt te betreuren, omdat het aanleiding geeft tot de inderdaad onbelangrijke vraag, of het hoofdbeginsel in de eene of in de andere wet thuis behoort: eene vraag intusschen, die voor de hand ligt en mitsdien allicht de aandacht afleidt van de veel gewichtiger hoofdzaak zelve.

Aard en inhoud der voordracht hebben tot dusver bijna uitsluitend de aandacht getrokken in Indische kringen. De vereeniging: Moederland en Koloniën heeft terstond het initiatief genomen om het oordeel van deskundigen uit te lokken en reeds in April 11. een zestal adviezen van ongelijke

waarde en strekking gepubliceerd, welke uitnemend geschikt zijn om op het beginsel en op de uitwerking een helder licht te werpen.1) Ook de groote pers heeft niet gezwegen. Uit den aard der zaak hebben intusschen de latere politieke gebeurtenissen de koloniale ontwerpen ietwat op den achtergrond geschoven en de beschouwingen over de stelling en levensvatbaarheid van het Kabinet, in verband met de groote plannen van grondwetsherziening en belastinghervorming, de aandacht afgeleid van ontwerpen, die in de eerste plaats koloniale belangen raken. Dit is evenwel allerminst een reden om de zaak uit het oog te verliezen, vooral niet omdat de voorgestelde wijziging met de rechtstreeksche belangen van het moederland in het nauwste verband staat en wellicht bestemd is eenmaal deze geheel te beheerschen. In deze omstandigheden vond ik vrijheid andermaal van de gastvrijheid der Gidsredactie gebruik te maken en deze aangelegenheid nog vóór de openbare behandeling in de Staten-Generaal aan het oordeel van een talrijker publiek te onderwerpen.

I.

Wie ook maar eenigszins bekend is met de geschiedenis en ontwikkeling der Europeesche koloniën in andere werelddeelen weet, dat er aanmerkelijk verschil bestaat in de inrichting van haar bestuur en in hare rechtsverhouding tot het moederland. Eensdeels een natuurlijk gevolg van het verschil der staatsinstellingen in het moederland zelf, is dit anderdeels toe te schrijven aan het groote onderscheid in den oorsprong, den aard en de bevolking der koloniën, alsmede aan de langzamerhand gewijzigde inzichten omtrent de voordeelen, die koloniaal bezit oplevert, en omtrent de plichten die het oplegt. In dit laatste opzicht is er onmiskenbare vooruitgang sedert den tijd, toen men de koloniën als bloote bezittingen beschouwde, welke het moederland op de meest doelmatige

wijze ten eigen bate moest exploiteeren zonder de belangen der kolonie of harer ingezetenen ook maar een oogenblik in aanmerking te nemen. De tijd van zuiver economische exploitatie ten behoeve van het moederland, hetzij direct hetzij door tusschenkomst van geprivilegieerde compagnieën, ligt achter ons. Wat in de moderne chartered companies daaraan herinnert, dient slechts om de heerschappij van het staatsgezag te bemantelen of voor te bereiden. Het besef, dat de groote politieke en economische voorrechten, die het bezit van koloniën nog steeds verleent, worden opgewogen door ernstige plichten jegens de kolonie, heeft schier overal wortel geschoten en is de gemeenschappelijke overtuiging geworden van alle staatkundige partijen in West-Europa.

Over de middelen om dit doel te bereiken bestaat intusschen groot verschil. In Frankrijk is eene vrijzinnige en edelmoedige staatkunde steeds bedacht geweest op het zoo nauw mogelijk toehalen van de banden, die moederland en koloniën verbinden, door deze laatsten te bejegenen als integreerende deelen des rijks en als zoodanig gelegenheid te geven om deel te nemen in de behartiging van eigene en van rijksbelangen. Daarentegen volgt de Engelsche koloniale politiek sedert het eind der 18de eeuw een anderen weg, door de koloniën naar eigen aard en neiging tot eene meerdere of mindere zelfstandigheid op te leiden. Het eerste stelsel versterkt oogenschijnlijk de eenheid van den staat, verbindt het wel en wee der koloniën onmiddellijk met de lotgevallen van het moederland en streeft naar eene uniformiteit, welke vaak vruchteloos kampt tegen het hemelsbreed verschil in geographische en ethnologische gegevens. Het tweede houdt rekening met dit verschil, bouwt daarop eene groote verscheidenheid van inrichtingen en tracht op deze eigenaardigheid en verscheidenheid der deelen een hecht gebouw van gemeenschappelijke belangen te stichten. In het eerste stelsel is het eene vraag van overwegend belang, welke organen in het moederland gezag over de koloniën uitoefenen en welk aandeel aan de koloniën in de samenstelling dezer organen toekomt. In het tweede treedt dit vraagstuk op den achtergrond tegenover de veel gewichtiger vraag, in hoever de regeeringsorganen in het moederland, welke zij ook zijn mogen, het lot der kolonie bepalen, in hoever daarentegen de organen in

de kolonie zelve deze taak overnemen. Het eerste stelsel streeft naar eene eenvormigheid, welke talrijke teleurstellingen heeft gebaard; het tweede schept eene verscheidenheid, welke vaak tot verrassende uitkomsten heeft geleid.

M. Arthur Girault, professor in de rechtsgeleerde faculteit te Poitiers, die voor de zitting van het Institut colonial international te Londen in Mei 1903 een omstandig rapport had gemaakt over ‘de politieke betrekkingen tusschen moederland en koloniën’, verklaart zich een warm voorstander van het eerste stelsel, door hem als ‘politique d'assimilation’1) tegenover het tweede als ‘politique d'autonomie’ aangeduid; maar hij is tevens eerlijk genoeg de licht- en schaduwzijden van beide stelsels te erkennen. ‘La politique d'autonomie entraine naturellement des mesures décentralisatrices qui sont fort utiles; elle devient fâcheuse lorsqu'elle aboutit au sacrifice des intérêts matériels de la mère-patrie ou à une séparation complète. La politique d'assimilation est la justice même lorsqu'elle maintient aux colons et à leurs descendants les droits et les libertés dont eux-mêmes ou leurs parents jouissaient en Europe; elle heurte le bon sens et la nature des choses quand elle aboutit à une uniformité ridicule. Chacune de ces conceptions part d'une idée saine et exacte, mais c'est sa généralisation qui est fausse et dangereuse.’ Inderdaad is de keus tusschen beide stelsels minder een daad van beleid of willekeur dan een noodzakelijk gevolg van talrijke gegevens, die voor een deel gelegen zijn in den aard, den omvang, de ligging en de beteekenis der kolonie, maar m.i. voor het grootste deel afhangen van den politieken aanleg en ontwikkeling van het moederland. Onwillekeurig maar onweerstaanbaar drukt het moederland zijn eigen stempel op het bestuur zijner koloniën.2)

Groot-Brittannië, ons in staatkundig opzicht veel nader verwant dan Frankrijk, heeft in koloniale zaken eene rijke ervaring verworven en vertoont ook thans nog binnen den schier onmetelijken omvang van zijn koloniaal gebied de verschillende ontwikkelingstrappen, waarlangs zijne groote autonome koloniën haar tegenwoordig standpunt van schier algeheele zelfstandigheid hebben bereikt.

Op den laagsten trap staan die koloniën of onderhoorigheden, welke uitsluitend bestuurd worden door een uit het moederland gezonden gouverneur, die, al of niet bijgestaan door eenige raadslieden, naar eigen goedvinden regeert, voorzoover hem zijn gedragslijn niet door het opperbestuur is voorgeschreven. Hier worden de eigen belangen der kolonie geheel ondergeschikt gemaakt, desnoods opgeofferd, aan die van het moederland, dat rechtstreeks of door een gedelegeerd ambtenaar zijn wil oplegt en uitvoert. Deze bestuursvorm strookt geheel met de reeds vermelde politiek van onderwerping, welke aanvankelijk schier overal werd aangetroffen en onbeschroomd tot diep in de 19de eeuw voortgezet. Zij beschouwt de koloniën als bezittingen, welke het moederland naar welgevallen bestuurt en aan eigen belangen dienstbaar maakt. Thans komt hij bij de voornaamste koloniale mogendheden slechts voor in twee gevallen: hetzij waar de kolonie bestaat uit een militaire bezetting, eene straf-inrichting of een kolenstation, waar eene gezeten bevolking niet of nauwelijks aanwezig is en het overwegend politiek doel der vestiging niet toelaat met hare belangen, anders dan zijdelings, rekening te houden; hetzij waar nieuwe somtijds uitgestrekte terreinen voorloopig onder een streng autocratisch bestuur worden gesteld, ten einde nieuwe toestanden te consolideeren en eene definitieve inrichting voor te bereiden. Een voorbeeld

van dit laatste levert de kortstondige overgangstoestand, waarin de door Groot-Britannië veroverde Hollandsche Republieken in Zuid-Afrika tot voor korten tijd hebben verkeerd. Intusschen komt het voor, dat het verschil in ontwikkeling tusschen de ingezetenen der kolonie en hare meesters zoo groot is, dat geen ander dan een autocratisch bestuur mogelijk schijnt. In dit geval kan zulk eene primitieve bestuursinrichting lang duren en het oogenblik twijfelachtig schijnen, waarop een hoogere vorm van bestuur mogelijk en wenschelijk is.

Deze hoogere bestuursvorm ontstaat, zoodra het besef ontwaakt, dat een volk op den duur niet door een ander volk, hoe hoog ontwikkeld en welgezind ook, kan worden geregeerd zonder ernstig nadeel voor het een en het ander; m.a.w. dat het bestuur eener niet al te primitieve maatschappij uit den boezem dezer maatschappij zelve moet voortkomen en niet kan gevoerd worden door een handvol vreemdelingen aan de andere zijde van den aardbol. Zelfstandigheid is het einddoel, waarnaar elk volwassen volk, evenals elk volwassen individu in de gansche organische wereld streeft. Zij is een vereischte voor volledige ontwikkeling. Blijkt de koloniale bevolking vooralsnog onvatbaar voor deze zelfstandigheid, dan behoort zij daartoe te worden opgeleid. Den eersten stap daartoe deed Engeland door in het bestuur der kolonie elementen op te nemen, die buiten de ambtenaren aan de bevolking zelve ontleend waren, en aan de aldus gewijzigde bestuursorganen een min of meer zelfstandigen werkkring toe te vertrouwen. Aldus wordt aan de bevolking in de personen harer meest bekwame en voortreffelijke vertegenwoordigers de gelegenheid geschonken, op hare staatkundige belangen invloed te oefenen: een invloed, die wel is waar aanvankelijk binnen enge grenzen beperkt is, maar zich niettemin op dit beperkt gebied kan oefenen ten einde straks een ruimeren werkkring te openen en zich met meer nadruk te doen gevoelen.

Aanvankelijk zal de regeering in het moederland zich de benoeming der bedoelde vertegenwoordigers voorbehonden en hun de plaats en de taak aanwijzen, waartoe het hen geschikt acht. Doch eerlang ontstaat het denkbeeld om de keuze dezer mannen aan de ingezetenen zelven toe te vertrouwen en bestaande inheemsche autoriteiten of colleges met hunne verkiezing te belasten. Voorzeker is dit laatste een gewichtige

stap vooruit op den weg der staatkundige opleiding en onderstelt het een zeker peil van maatschappelijke ontwikkeling, hetwelk geenszins overal wordt aangetroffen. Het is een blijk van vertrouwen, dat gegrond moet wezen op eene juiste kennis en schatting van het verstandelijk en zedelijk standpunt, dat de tot verkiezing geroepen organen hebben bereikt. Daarom behoort alle voorbarigheid te worden vermeden en duidelijk te worden onderscheiden, zoowel theoretisch als practisch, tusschen eene medewerking der bevolking door middel van door de regeering uitverkoren ingezetenen en eene door middel van door de bevolking zelve gekozenen. Inzonderheid in uitgestrekte koloniën met heterogene bevolkingsbestanddeelen mag dit onderscheid niet uit het oog worden verloren en de invoering van eenig kiesrecht niet zonder ernstig onderzoek en rijp beraad worden beproefd.

Met dit stelsel is intusschen het laatste woord geenszins gesproken. Vooreerst is het duidelijk, dat de keuze van hare vertegenwoordigers door de bevolking zich kan bepalen tot enkele leden van reeds bestaande bestuurscolleges, maar evenzeer kan bestaan in de samenstelling van nieuwe organen, uit den boezem des volks ontsproten en bestemd om met de oudere regeeringscolleges samen te werken. Schijnbaar van ondergeschikt belang, oefent dit onderscheid eerlang overwegenden invloed. In een bestaand bestuurscollege zal aan het gekozen element niet licht eene meerderheid worden toegekend, maar zijn bescheiden rol grootendeels een adviseerend karakter behouden. Een afzonderlijk lichaam van gekozen vertegenwoordigers daarentegen, zelfs indien het geen beslissenden invloed uitoefent, zal spoedig meer gewicht in de schaal leggen en, mits met beleid optredend, weldra een politieken en moreelen invloed verwerven, die zijne wettelijke beteekenis ver in de schaduw stelt. Voorts gaat met de hier geschetste hervorming der bestuursinrichting doorgaans gepaard eene geleidelijke overdracht van bevoegdheden door het opperbestuur op het koloniaal bestuur, welke nu eens schoorvoetend voortschrijdt, dan weder groote sprongen maakt en eene langzame gedaanteverwisseling voorbereidt. Het ontwikkelingsproces beweegt zich dientengevolge langs twee banen: vooreerst die van eene versterking van het koloniaal element in de samenstelling van de bestuursorganen; ten tweede die van eene verschuiving van

bevoegdheid van het opperbestuur in het moederland op de in de kolonie zelve gevestigde regeering.

Den hoogsten trap van politieke ontwikkeling hebben die koloniën bereikt, waar het moederland naast het vertegenwoordigend stelsel ook het beginsel van ministerieele verantwoordelijkheid heeft ingevoerd; m.a.w. waar de hoofden van de onderscheiden departementen van bestuur staatkundig verantwoordelijk zijn jegens eene gekozen volksvertegenwoordiging. Eerst hier berust het beleid van zaken volledig bij de door en uit de bevolking zelve aangewezen bestuursorganen. Slechts een losse wettelijke band verbindt de kolonie met het moederland in den persoon van den door het opperbestuur benoemden gouverneur, die het oppertoezicht uitoefent over het koloniaal bestuur en in het uiterste geval bevoegd is zijne goedkeuring aan de koloniale regeeringsmaatregelen te onthouden of wel door een onverbiddelijke veto te beletten. Feitelijk maakt hij van deze oppermacht een uiterst spaarzaam gebruik, omdat dit een openlijk conflict tusschen moederland en kolonie zou doen ontstaan, dat geen van beiden lichtvaardig zal uitlokken en inzonderheid het moederland zorgvuldig zal vermijden. De rechtsband toch is alleen duurzaam onder het stilzwijgend beding, dat hij niet noodeloos worde gespannen; m.a.w. het moederland behoudt zijne opperheerschappij alleen, indien het zijne wettelijke oppermacht feitelijk laat rusten.

Het zou niet moeilijk vallen, maar kan mijn doel niet zijn, voorbeelden van elk der bovengenoemde ontwikkelingsphasen uit den rijken historischen voorraad op koloniaal terrein te verzamelen. Belangstellenden moet ik evenwel naar elders verwijzen.1) Het voorafgaand overzicht dient alleen om den gezichteinder een weinig te verruimen, waarbinnen men ten onzent gewoon is koloniale vraagstukken te beschouwen. Hoe vaak beoordeelt men niet beginselen van koloniale politiek naar het oogenblikkelijk voor- of nadeel, dat men daarvan verwacht! Ook hier is perspectief noodig: d.w.z. de bereidwilligheid om voor groote beginselen kleine bezwaren ten offer te brengen en niet zich blind te staren op den smallen kant der dingen. Men zou intusschen deze opmerking geheel misverstaan, indien

men mij verdacht van de omgekeerde fout: namelijk concrete vraagstukken te willen oplossen naar abstracte beginselen, welke men als de juiste beschouwt en mitsdien onvoorwaardelijk meent te mogen toepassen. De verscheidenheid van bijzonderheden, de eigenaardigheid en ingewikkeldheid van concrete problemen, is doorgaans van dien aard, dat eene plompe toepassing van algemeene beginselen tot de grofste feilen moet leiden. Ik zal trachten beide schijnbaar tegenovergestelde fouten te vermijden bij het onderzoek der vraag, of het tweeledig wetsontwerp tot wijziging van ons koloniaal recht al dan niet aanbeveling verdient.

De strekking der regeerings-voorstellen is reeds boven vermeld. Zij kennen aan Ned.-Indië rechtstreeks financieele zelfstandigheid toe onder den naam van rechtspersoonlijkheid, schenken dientengevolge aan de Indische regeering de bevoegdheid om onder oppertoezicht van den rijkswetgever de Indische begrooting vast te stellen, over inkomsten en uitgaven te beschikken en geldleeningen aan te gaan, brengen eindelijk nieuwe bestanddeelen uit de koloniale maatschappij in de koloniale bestuursorganen teneinde deze in staat te stellen hunne ruimere bevoegdheid doeltreffend uit te oefenen. Het loont de moeite bij elk dezer punten afzonderlijk stil te staan.

De rechtstoestand van Ned.-Indië is niet gemakkelijk te bepalen en verschilt naar gelang van het standpunt, waaruit men de rechtsverhouding beschouwt. Uit internationaal oogpunt is Ned.-Indië, als iedere kolonie of onderhoorigheid1), niets dan een deel of aanhangsel van den souvereinen Neder-

landschen Staat, het Koninkrijk der Nederlanden van art. 1 der Grondwet, die als eenig rechtspersoon in het internationaal recht optreedt en, behoudens uitdrukkelijke verklaring van het tegendeel, stilzwijgend ook zijne koloniën vertegenwoordigt en verbindt. Vandaar de volstrekte noodzakelijkheid, door schier alle deskundigen eenparig erkend, dat het beleid der internationale of buitenlandsche betrekkingen uitsluitend in handen der rijksregeering blijft berusten. Staatsrechtelijk daarentegen kan de Staat der Nederlanden aan zijne koloniën eene mate van zelfstandigheid schenken, waarvan de grenzen afhangen van zijne eigene inwendige inrichting in het algemeen en van zijne koloniale politiek in het bijzonder. Even weinig als hij aan andere staten rekenschap schuldig is van de mate van autonomie of zelfbestuur, welke hij goed vindt aan zijne provinciën en gemeenten toe te kennen, even weinig is hij beperkt in zijne macht ook aan zijne koloniën eene zoodanige zelfstandigheid of zelfregeering te verleenen als met zijne belangen en beginselen strookt. Andere staten hebben dit te eerbiedigen en de gevolgen te aanvaarden. Rechtens is derhalve Nederland volkomen bevoegd, evenals elke souvereine staat, om in zijne koloniën een eigen bestuur in te stellen en daaraan een zelfstandigen werkkring op te dragen, zoowel onderscheiden van als ondergeschikt aan de regeering in het moederland. Dat deze zelfstandigheid zich geenszins behoeft te bepalen tot het bestuur, maar evenzeer het beheer van eigen vermogen en inkomen kan omvatten, ligt voor de hand. De eenige vraag is, of zulks op staatsrechtelijke gronden al dan niet aanbeveling verdient.

Naar stellig recht nu bezit Ned.-Indië reeds thans eene zekere mate van staatsrechtelijke zelfstandigheid. De Nederlandsche Grondwet kent de koloniën slechts als grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden, maar laat verder de rechtsbetrekking tusschen moederland en koloniën in het midden.1)

De Grondwet is op Ned.-Indië slechts bij uitzondering toepasselijk (art. 2), de Nederlandsche wet alleen, wanneer zij dit uitdrukkelijk verklaart (art. 122). Daarentegen wordt de koloniale wetgeving wel is waar in hoogste instantie door den Nederlandschen wetgever uitgeoefend, doch in den regel door het Opperbestuur of door het in de kolonie zelve gevestigd Indisch bestuur (art. 61). Zoo ontstaat een afzonderlijk geheel van koloniale wetten en instellingen, welke men wel eens met den naam van Indisch staats- en administratief recht heeft bestempeld en welke aanmerkelijk verschillen van de in Nederland zelf geldende. Tot zoover vertoont Ned.-Indië zich mitsdien als een zelfstandig publiek-rechtelijk lichaam. Intusschen is er geen scherpe grens getrokken tusschen de bevoegdheid van den Nederlandschen en den Indischen wetgever en heeft integendeel de eerste de grondwettige macht elk onderwerp van koloniaal belang tot zich te trekken, zoodra naar zijn oordeel daaraan behoefte bestaat (art. 61). Voorts mist Ned.-Indië de financieele zelfstandigheid, welke aan provinciën en gemeenten te beurt viel, en bezit het geen eigen vermogen, waarover het naar goedvinden beschikt. Wel is waar worden inkomsten en uitgaven der koloniale huishouding zorgvuldig afgescheiden van die van het moederland en in eene afzonderlijke begrooting opgenomen, maar deze wordt door dezelfde wetgevende macht geregeld, die de Nederlandsche begrooting vaststelt, en deze ontzag zich nooit over de voor- en nadeelige saldo's naar welgevallen te beschikken. Verleening van financieele zelfstandigheid of rechtspersoonlijkheid, waardoor dit alles anders wordt: - Indië voortaan als vermogens-subject met een eigen vermogen optreedt, waarover het naar eigen oordeel beschikt: zelf zijne inkomsten en uitgaven beheert, voordeelige saldo's naar welgevallen ten eigen bate aanwendt, nadeelige saldo's op zijne wijze dekt, kortom evenals eene Nederlandsche provincie of gemeente als zelfstandig rechtspersoon fungeert - is daarom allerminst eene ijdele leuze, maar een hoogst belangrijke maatregel;1) terwijl de langdurige strijd over haar bestaan en bestaanbaarheid en de hardnekkige ontkenning

harer grondwettige toelaatbaarheid eene rechtstreeksche en uitdrukkelijke toekenning bij de wet alleszins rechtvaardigt. Daargelaten de plaats en de woordenkeus behelst derhalve art. 1 van het eerste ontwerp: ‘Ned.-Indië is een rechtspersoon met eigen vermogen’, een nieuw en belangrijk beginsel van koloniaal recht.1)

Belangrijk en vruchtbaar kan dit beginsel intusschen slechts genoemd worden onder ééne voorwaarde: dat namelijk de organen, waaraan de uitoefening van dit recht van beheer en beschikking wordt toegekend, eene zekere zelfstandigheid bezitten; m.a.w. voor zooveel noodig onder toezicht der Nederlandsche regeering eigenmachtig beheeren en mitsdien de aansprakelijkheid voor hunne handelingen dragen. Zonder zoodanige zelfstandigheid wordt de formeele toekenning van rechtspersoonlijkheid eene ijdele leuze, eene misleidende phrase, alleen geschikt om den argeloozen dilettant te verschalken, niet om den scherper toezienden landgenoot of vreemdeling op een dwaalspoor te brengen. Immers wat beteekent rechtspersoonlijkheid anders dan de bevoegdheid om vermogenshandelingen te verrichten en daaruit voortvloeiende rechten en plichten te aanvaarden en te vervullen? Rechtspersoonlijkheid toch is een privaatrechtelijk begrip en komt slechts toe aan natuurlijke personen en aan die vereenigingen van personen of zaken, waaraan de wet haar uitdrukkelijk toekent. Eene rechtspersoonlijkheid van publiekrechtelijken aard komt alleen voor in het volkenrecht als kenmerk van souvereine of onafhankelijke staten, maar kan juist daarom nimmer aan eene kolonie of onderhoorigheid te beurt vallen. Het verleenen nu van rechtspersoonlijkheid in den gewonen zin van het privaatrecht aan eene vereeniging of instelling heeft blijkbaar alleen zin en gevolg, indien deze inderdaad aldus is georganiseerd, dat zij de abstracte rechtspersoonlijkheid in leven en beweging kan brengen. Mist zij de daartoe noodige organen, dan is de verleening zinledig of ongerijmd. Blijken deze organen eenvoudig organen te zijn van den staat, die

de rechtspersoonlijkheid verleende, of wel de afhankelijke gedelegeerden en gehoorzame uitvoerders van diens wil, dan is de verleening eene ijdele vertooning, alleen bestemd om nevenbedoelingen te bemantelen, welke niet openlijk worden uitgesproken. Ned.-Indië als rechtspersoon heeft een eigen vermogen, bestaande uit eigen domeinen en opgelegde saldo's. Wat beduidt dit, indien de Nederlandsche regeering, direct of indirect, daarover naar welgevallen beschikt? Ned.-Indië als rechtspersoon staat als crediteur tegenover een ieder, die geldelijke verplichtingen tegenover hem aanging; als debiteur tegenover hen, van wie hij geld leende onder beding van rente en aflossing. Wat beteekent dit, indien alleen de Nederlandsche regeering of hare lasthebbers tot betaling kunnen dagvaarden of aangesproken worden? In dit geval zal niemand bereid zijn geldelijke verbintenissen aan te gaan met een nominalen rechtspersoon, die inderdaad blijkt te zijn het werktuig van een ander; maar ook niemand zich tevreden stellen met de aansprakelijkheid van een onderdeel voor maatregelen, die inderdaad van het geheel uitgaan en voor welker verantwoording dit geheel veel deugdelijker waarborgen biedt. Bezit daarentegen dit onderdeel inderdaad eene eigen persoonlijkheid, waardoor het zelfstandig zijn vermogen beheert, over zijne inkomsten beschikt, zijne geldelijke verplichtingen regelt, dan zal de wederpartij onbevooroordeeld kunnen nagaan, in hoever deze vermogenstoestand, dit beheer, deze beschikking en regeling haar genoegzaam vertrouwen in boezemen, om bepaalde verbintenissen aan te gaan en op de naleving staat te maken. Daar nu klaarblijkelijk eene der hoofdbedoelingen der regeeringsvoordracht gelegen is in den wensch om ten laste en ten name van Ned.-Indië geldleeningen te sluiten, waarvoor het moederland in geen geval zelf aansprakelijk kan worden gesteld, is dit doel alleen dan voor verwezenlijking vatbaar, indien de zelfstandigheid der koloniale organen, aan wie de uitoefening der vermogensrechten wordt toevertrouwd, boven allen twijfel verheven is.1)

II.

Laat ons thans onderzoeken, of de regeeringsvoordracht getuigt van een helder besef van de hier ontwikkelde beginselen en inderdaad doeltreffende middelen voorstelt om haar oogmerk te bereiken. Ofschoon de Memorie van Toelichting uitdrukkelijk de meening bestrijdt, dat ‘de autonomie en de mate van zelfbeheer, welke in de regeerings-reglementen van Suriname en Curaçao zijn neergelegd, onontbeerlijk zouden zijn voor het hebben van rechtspersoonlijkheid’, verbindt zij desniettemin aan de uitdrukkelijke toekenning der rechtspersoonlijkheid aan Ned.-Indië: vooreerst de vaststelling der Indische begrooting en rekening door de Indische regeering; voorts de versterking dezer laatste door opneming van niet-ambtelijke elementen uit de ingezetenen in den Raad van Indië. Aldus wordt het beheer van den nieuwen rechtspersoon naar Indië zelf overgebracht en tevens gezorgd, dat het daarmede belast orgaan niet in een bloot werktuig der Nederlandsche regeering ontaarde. De uitdrukkelijke bepaling van art. 1 der Comptabileitswet, dat de rechtspersoon in Nederland door den Minister van Koloniën, in Ned.-Indië door den Gouv.-Generaal wordt vertegenwoordigd, verliest daardoor veel van hare principieele beteekenis.1)

Vaststelling der begrooting is de tegenwoordige vorm, waarin de macht of de taak van beheer zich ondubbelzinnig openbaart. Hij, die de begrooting vaststelt, bepaalt, voor welke doeleinden en tot welk bedrag uitgaven kunnen geschieden en wijst de middelen aan, waardoor deze uitgaven moeten worden gedekt. Hij kan de bijzonderheden binnen de door hem getrokken grenzen aan ondergeschikte organen overlaten, maar houdt zelf de koorden van de beurs in handen en beschikt over inkomen en vermogen.

De bevoegdheid tot vaststelling der Indische begrooting heeft de Comptabiliteitswet van 1864 aan den Nederlandschen wetgever opgedragen, en deze heeft haar sedert 1867 jaarlijks uitgeoefend. Meer dan eenige andere wetsbepaling heeft

deze functie hem in staat gesteld alle bijzonderheden van het koloniaal bestuur aan zijn oordeel te onderwerpen en het koloniaal beleid in zijne handen te concentreeren. De onophoudelijke en ingewikkelde vermenging van Nederlandsche en Indische financiën maakte destijds vaststelling van de begrootingen van beide deelen des rijks door dezelfde macht noodzakelijk. Bovendien kan niet worden ontkend, dat de bemoeiing van den rijkswetgever met koloniale belangen daarin vaak verbetering heeft gebracht. Men bedenke intusschen, dat tot 1864 de Indische begrooting door den Koning en zijn tot 1848 onverantwoordelijken minister, geenszins door de Indische regeering werd vastgesteld. Overgang dezer bevoegdheid van een autocratisch op een voor den volksinvloed toegankelijk koloniaal bestuur werd daarom begrijpelijkerwijze als eene verbetering beschouwd en geprezen. Het een zoowel als het ander was evenwel in Nederland gevestigd en bood voor den invloed der kolonie of harer ingezetenen nauwelijks eenige ruimte.

Thans wordt daarentegen voorgesteld de vaststelling der begrooting niet naar het koninklijk opperbestuur over te brengen, maar in eerste instantie aan de Indische regeering toe te vertrouwen en mitsdien in de kolonie zelve te doen geschieden. Hiermede wordt een nieuwe weg ingeslagen en een eind gemaakt aan de talrijke nadeelen, welke de vaststelling van de Indische begrooting door den Nederlandschen wetgever blijkens de ervaring oplevert. Zij toch dwingt niet alleen tot ramingen op tijdstippen lang voorafgaande aan den tijd waarvoor zij bestemd zijn, maakt eenheid en verband tusschen de bijdragen der verschillende departementen van bestuur onmogelijk; maar, wat erger is, door hare voortschrijdende detailleering ontneemt zij meer en meer alle zelfstandigheid aan het Indisch bestuur en maakt zij de in Indië gevestigde autoriteiten tot eenvoudige ambtenaren, belast met de uitvoering der haar uit het moederland gegeven bevelen. Sommige dezer nadeelen springen zoozeer in het oog, dat zij reeds den vorigen Minister van Koloniën hebben bewogen, een grooter aandeel in de voorbereidende werkzaamheden naar Indië over te brengen. De tegenwoordige Minister wil een stap verder gaan door de thans voorgeschreven wetten door even zooveel ordonnantiën te vervangen en de vaststelling

der begrooting in eerste instantie mitsdien geheel naar Indië over te brengen en alleen ‘om te werken’ vooralsnog aan de goedkeuring van den Nederlandschen wetgever te onderwerpen. De goedkeuring kan slechts worden verleend of onthouden aan de begrooting in haar geheel en sluit daarom, evenals bij internationale tractaten, toepassing van het recht van amendement ten eenenmale uit. Formeel verzekert de executoir-verklaring het oppertoezicht van den Nederlandschen wetgever. De nauwkeurige opsomming van de gevallen, waarin de Indische begrooting bij de wet wordt vastgesteld, doet intusschen vermoeden, dat in normale gevallen de wetgever zich zal vergenoegen met eene onvoorwaardelijke bekrachtiging en deze welhaast op eene bloote formaliteit zal uitloopen. Slechts indien de Indische Regeering niet binnen den gestelden termijn van 1 Juli haren plicht heeft vervuld; of indien de Koning bezwaar maakt, een wetsontwerp tot goedkeuring der Indische begrooting bij de Staten-Generaal in te dienen; of eindelijk indien zulk een wetsontwerp na de indiening door eene der beide Kamers der Staten-Generaal wordt verworpen; - kortom indien de normale behandeling in een of ander stadium hapert - zal ook voortaan de Indische begrooting door den rijkswetgever worden vastgesteld. (art. 8a Comptabiliteitswet). Het eerste geval kàn het gevolg zijn van verzuim of onwil der Indische regeering, maar zal feitelijk schier uitsluitend voorkomen, indien de Gouv.-Generaal omtrent eenig punt niet tot overeenstemming kan komen met den Raad van Indië en mitsdien weigert aan het door den Raad aangenomen ontwerp zijne onderteekening te verleenen. Het tweede komt voor, indien het Opperbestuur bezwaar heeft tegen eene Indische ordonnantie en de verantwoordelijkheid afwijst om haar aan de goedkeuring der Staten-Generaal te onderwerpen. Alsdan kan de Koning zelf het initiatief nemen van een wetsontwerp tot vaststelling van het afgekeurde en dientengevolge ontbrekende deel der begrooting en dit bij de Staten-Generaal indienen. Eveneens zou de Tweede Kamer alsdan van haar grondwettig recht van initiatief kunnen gebruik maken, voorzoover zij daartoe termen vindt en zich daartoe in staat acht. Het derde geval spreekt voor zich zelf en behoeft geen toelichting. Uit een en ander blijkt, dat meer dan één weg tot wettelijke vaststelling leidt en het toezicht der

Nederlandsche regeering allerminst denkbeeldig mag heeten.

Deze nieuwe beginselen schijnen mij hoogst belangrijk en volkomen juist. Niemand zal dit verwonderen. Mr. Kleintjes had de goedheid er aan te herinneren, dat ik reeds bijna 20 jaren geleden in eene vergadering van het Indisch Genootschap op 25 Sept. 1888 nadrukkelijk tegen de wettelijke vaststelling der Indische begrooting te velde trok en haar eene ongerijmdheid, een onredelijk en verderfelijk misbruik van macht heb genoemd. Toen vond deze meening in liberale kringen geen weerklank; thans doet eene liberale regeering zelve het voorstel en schijnt de linker fractie der vrijzinnige koloniale partij bereid haren steun aan dit denkbeeld te geven. Inderdaad eene merkwaardige en gezegende evolutie! Vaststelling der Indische begrooting bij ordonnantie belast de Indische regeering met een aanmerkelijk belangrijker taak dan haar thans ten deel valt en prikkelt haar tot verhoogde krachtsinspanning en verantwoordelijkheidsbesef. Zij draagt haar eene taak op, waarvoor zij, op de plaats aanwezig en zoowel wettelijk als feitelijk met Indische belangen vertrouwd, oneindig beter berekend is dan de wetgever in het moederland. Zij maakt mogelijk eene tijdige afsluiting der begrooting met inachtneming van alle bijzonderheden, welke op haren inhoud van invloed kunnen zijn. Zij verzekert inderdaad een zelfstandig beheer aan de kolonie, waaraan de wet nadrukkelijk rechtspersoonlijkheid heeft toegekend.

Daartegenover staat het offer, dat deze hervorming van den rijkswetgever eischt: afstand van de duur verworven en jaren lang uitgeoefende macht om zelf de koloniale begrooting vast te stellen en mitsdien het gansche koloniaal beheer in alle bijzonderheden te regelen. Zullen de Staten-Generaal daartoe bereid zijn? Er bestaat grond tot ernstigen twijfel. Elk openbaar gezag is tuk op zijne macht en veeleer geneigd zijn werkkring te overschrijden dan in te krimpen. Vele leden der Tweede Kamer meenen te goeder trouw, dat de meeste koloniale hervormingen in later jaren inderdaad alleen aan haar zijn te danken, en twijfelen niet, of zij zal ook voortaan den weg van vooruitgang bewandelen. Hen te overtuigen, dat de Indische regeering beter dan de Nederlandsche volksvertegenwoordiging in staat is Indische behoeften te peilen en Indische belangen te behartigen; m.a.w. dat de

eerste sneller en beter de bedoelde hervormingen zoude hebben tot stand gebracht, is eene zware taak. Stellige bewijzen zijn niet te leveren; voorbeelden geven aanleiding tot tegenstrijdige opvattingen. Veeleer moet de offervaardigheid voortvloeien uit de overtuiging, dat eene volksvertegenwoordiging, bestemd om de belangen van een bepaald volk te behartigen, onmogelijk geschikt kan zijn om ook waar te nemen de belangen van een ander volk, dat zelfs geen enkel vertegenwoordiger in haar midden telt. Zij mist daartoe niet slechts de noodige kennis, maar nog meer de onmisbare belangstelling. Onbaatzuchtige waarneming van eens anders belangen is slechts te verwachten van hen, die in verstandelijk en zedelijk opzicht ver boven het gemiddeld peil verheven zijn. Daarom is het m.i. eene naieve illusie te wanen, dat eene versterking van den volksinvloed op de Staten-Generaal, m.a.w. een uitbreiding van het kiesrecht, zal bijdragen om eene edelmoedige en onzelfzuchtige koloniale politiek te bevorderen. Straks zal intusschen blijken, dat de opdracht van de vaststelling der begrooting aan de koloniale regeering - derhalve van een daad van beheer bij uitnemendheid - geenszins uitsluit een algemeen toezicht op het koloniaal beleid, dat inzonderheid nuttig en noodig kan zijn in koloniën met gemengde bevolking, waar het gevaar voor overheersching van het eene bestanddeel door het andere geenszins denkbeeldig kan heeten. Zoolang moederland en kolonie verbonden blijven tot één internationaal rechtssubject, moeten oppergezag en oppertoezicht rechtens aan de Nederlandsche regeering verblijven en zal het eene zuiver politieke vraag blijven, afhankelijk van veranderlijke omstandigheden, in hoever dit gezag en toezicht feitelijk worden uitgeoefend.

Mijne overtuiging op dit punt wordt gedeeld en bevestigd door het rapport van den Franschen geleerde M. Maurice Chotard aan het Internationaal Koloniaal Instituut in de zitting van 1901 te 's Gravenhage. Na de noodzakelijkheid van afzonderlijke koloniale begrootingen te hebben aangetoond vraagt hij, welke autoriteiten deze behooren vast te stellen. Dit hangt af van de bestuursinrichting in elke kolonie, maar moet zooveel mogelijk in de onderhoorigheid zelve geschieden. Waar vertegenwoordigende instellingen bestaan, behoeft dit geen betoog. Doch ook waar deze ontbreken,

verdient hetzelfde beginsel de voorkeur. ‘Même dans les établissements régis par des conseils d'administration ou d'autres organes analogues n'émanant pas du suffrage populaire, la compétence de ces corps administratifs en matière budgétaire ne saurait être contestée. Composés généralement des hauts fonctionnaires de la colonie, en même temps que des principaux colons, ces corps, pour ne pas tenir leurs pouvoirs de l'élection, n' en constituent pas moins la représentation autorisée des intérets mêmes de la colonie et fonctionnent le plus souvent dans des conditions d'indépendance et de capacité bien faites pour assurer la meilleure gestion des intérêts qu'ils ont en main.’ De vaststelling binnen de kolonie sluit geenszins uit de eindbeslissing van het moederland, hetzij door den kolonialen gouverneur, als vertegenwoordiger van het opperbestuur, hetzij door het opperbestuur zelf, of wel door de wetgevende macht in het moederland. Maar deze eindbeslissing, in welken vorm ook, mag nooit worden misbruikt om het werk der plaatselijke autoriteit te niet te doen en te vervangen. ‘En tout cas, et quelque soit le mode adopté pour cette intervention, il convient qu'elle ne soit pas pour la métropole un moyen détourné d'annihiler en fait l'oeuvre des assemblées coloniales, en remaniant de fond en comble le budget tel qu'il est sorti de leurs votes.’1) Daarom komt een recht van amendement of wijziging der oorspronkelijke begrooting hier slechts bij zeldzame uitzondering en om nauwkeurig bepaalde redenen voor.

Dit stelsel werd bij Senatus-consult van 4 Juli 1866 voor Martinique, Guadeloupe en Réunion aanvaard, bij Decreet van 20 November 1882 over alle Fransche kolonien uitgebreid en bij de Wet van 19 December 1900 in hoofdzaak ook op Algerië toegepast. In de Britsche koloniën heerscht het schier algemeen, ofschoon het eigenaardig Engelsch budget-recht en het reeds vermeld verschil in staatkundige ontwikkeling menige schijnbare afwijking verklaren. In de eigenlijke kroonkoloniën bekrachtigt de gouverneur het budget. Waar min of meer vertegenwoordigende instellingen bestaan, is de eindbeslissing aan het opperbestuur voorbehouden; maar deze komt doorgaans neer

op eene bloote formaliteit en wordt vervangen door een voorafgaand overleg van de regeering der kolonie met die van het moederland bij het ontwerpen der begrooting. Op de begrootingen der autonome kolonien met verantwoordelijk bestuur heeft het moederland geenerlei directen invloed.

Verdient reeds om bovengenoemde redenen de vaststelling der Indische begrooting in Indië zelf de voorkeur, als bewijs en gevolg van Indie's rechtspersoonlijkheid eischt zij een eigen orgaan, dat beschouwd kan worden als de ware vertegenwoordiger van de wenschen en behoeften der kolonie en harer ingezetenen. Zulk een orgaan kan door de regeering van het moederland worden benoemd of wel door de koloniale bevolking gekozen. Natuurlijk voldoet alleen het laatste aan de Europeesche voorstelling eener volksvertegenwoordiging. Zoolang echter de samenstelling of het ontwikkelingspeil der bevolking zulk eene instelling niet duldt, kan het vertegenwoordigend orgaan wel degelijk worden samengesteld door de Regeering, mits deze niet alleen hare ambtenaren maar ook uitstekende mannen zonder ambtelijk karakter uit den boezem des volks met haar vertrouwen vereert en met de bewuste taak belast. Langs dien weg zette Groot-Brittannië den eersten stap op de baan der staatkundige ontwikkeling zijner koloniën en werd daarin eerlang door de Franschen in Indo-China gevolgd. Langs dien weg komt thans de Nederlandsche regeering tot het denkbeeld om in den Raad van Indië niet-ambtelijke bestanddeelen op te nemen, teneinde door hunne tusschenkomst met de wenschen en behoeften der bevolking rekening te houden.

Het ontwerp tot wijziging van het Regeerings-reglement laat de gewone samenstelling der Indische regeering onveranderd. Ook voortaan bestaat zij uit den Gouverneur-Generaal, bijgestaan door een Raad van Indië, vice-president en vier leden, allen door den Koning benoemd. Hieraan worden thans vier buitengewone leden toegevoegd, uit de ingezetenen buiten de ambtenaren voor vijf jaren gekozen en in de eerste plaats bestemd tot medewerking aan begrooting en rekening, de bechikking over voordeelige en de voorziening in nadeelige saldo's, het aangaan van geldleeningen ten name en ten laste van Ned.-Indië - met één woord tot deelneming aan het

nieuw en zelfstandig financieel beheer. Bovendien is de Koning bevoegd ook andere onderwerpen aan te wijzen, waarbij hunne medewerking wordt ingeroepen. Hier wordt derhalve de kiem geplant van een nieuw niet-ambtelijk bestanddeel in het hoogste Indisch regeerings-college, waaraan aanvankelijk eene wel is waar bescheiden maar toch belangrijke en voor uitbreiding vatbare taak wordt opgedragen. Met het oog op de Indische maatschappij kan men natuurlijk vragen, of daarin wel velen worden aangetroffen, die tegelijkertijd geschikt en geneigd zijn zulke functiën op zich te nemen. Men kan zelfs beweren, dat zulke vreemde elementen in den Raad van Indië niet passen, dat zij zonderlinge, wellicht ondoordachte en gevaarlijke denkbeelden zullen verkondigen en ten slotte een regelmatig bestuur veeleer zullen belemmeren dan bevorderen. Daartegenover aarzel ik niet de proef aan te bevelen. Waarschijnlijk zal dan blijken, dat onder de Europeesche ingezetenen, die zich met een of anderen tak van nijverheid bezighouden of eenige vrije betrekking bekleeden, meer ontwikkelde en voor het algemeen belang werkzame personen worden aangetroffen, dan eene oppervlakkige kennis eener van allen politieken invloed beroofde maatschappij doet vermoeden. Wat het tweede bezwaar aangaat, betwijfel ik niet, dat verrassingen te wachten zijn, maar zie ik juist daarin den voornaamsten grond voor de invoering van het nieuwe beginsel. Nieuwe en vruchtbare gedachten kunnen nergens beter ontkiemen dan in den schoot der maatschappij zelve.

De voorafgaande beschouwingen leiden mij tot de slotsom, dat de beginselen der beide regeerings-ontwerpen juist zijn en aanspraak hebben op de erkentelijkheid van alle ware vrienden van Ned.-Indië. Een andere vraag is, of hetzelfde mag worden verklaard van de toepassing dier beginselen in de voorgedragen artikelen. Kalme overweging leert al spoedig, dat het nieuwe stelsel op uiterst beknopte schaal en hoogst omzichtige wijze wordt uitgewerkt. Wat de vaststelling der Indische begrooting betreft, lette men vooreerst op de verre strekking der drie bovengenoemde uitzonderingen, waarin vaststelling door den rijkswetgever in plaats van door de Indische regeering is voorgeschreven. Dit zal niet slechts het gevolg zijn van plichtverzuim der Indische regeering, maar telkens voorkomen, wanneer de Gouv.-Generaal zich niet met

het advies van den Raad van Indië vereenigt, zooals art. 30a van het tweede ontwerp uitdrukkelijk voorschrijft met afwijking van den gewonen gang van zaken in zoodanig geval. Derhalve heeft de vertegenwoordiger der Kroon in Ned.-Indië, die met inachtneming van 's Konings bevelen algemeene verordeningen of ordonnantiën vaststelt, de onbeperkte gelegenheid om met of zonder grond zich tegen eene door den Raad van Indië goedgekeurde begrooting te verzetten en mitsdien vaststelling door den Nederlandschen wetgever noodzakelijk te maken. Vindt hij daartoe geen termen en vereenigt hij zich met het ontwerp, dan blijft dezelfde bevoegdheid aan den Koning voorbehouden. Heeft ook de Kroon geen bezwaar, dan blijven beide Kamers der Staten-Generaal natuurlijk nog volkomen vrij hare goedkeuring te onthouden en een nieuwe begrooting in gemeen overleg met den Koning vasttestellen. Voorwaar de tegenstanders van Indië's financieele zelfstandigheid hebben nog geen reden ach en wee te roepen over aanranding van de contrôle der wetgevende macht over de koloniale financiën. Veeleer rijst de vraag, of de voorgestelde opdracht der Indische begrooting aan de Indische regeering iets meer is dan schijn! Voeg daarbij de welbekende practijk in Britsch-Indië, dat vóór het opmaken van eenig ontwerp, dat aan het oordeel van den wetgevenden raad te Calcutta moet worden onderworpen, daarover eene min of meer uitvoerige gedachtenwisseling gevoerd wordt tusschen de regeeringen van moederland en kolonie, waardoor in den regel vooraf overeenstemming wordt verkregen en latere afkeuring voorkomen - eene methode, welke ook met ons koloniaal recht volkomen strookt en zonder twijfel zal worden gevolgd - en men zal moeten erkennen, dat de feitelijke waarde der wettelijke hervorming tot minimale afmetingen inkrimpt. Koesterde ik dan ook niet de overtuiging, dat de vooruitgang op staatkundig en maatschappelijk gebied veel meer van de zeden dan van de wetten afhangt en dat eene wet ten hoogste de natuurlijke ontwikkeling kan bespoedigen of vertragen, ik zou de ingediende ontwerpen zonder veel ingenomenheid begroeten. De tweeledige overweging echter, dat eensdeels de voordracht ernstige belemmeringen voor eene betere toekomst opruimt en den weg baant voor eene gezonde ontkieming der in de Indische maatschappij sluimerende

krachten; dat anderdeels de Regeering met de meeste behoedzaamheid bestaande vooroordeelen moest ontzien en hare geestverwanten tot het inslaan van nieuwe paden moest bewegen, geeft mij moed en wekt het vertrouwen, dat langzamerhand betere inzichten in de verhouding tusschen moederland en kolonie de overhand zullen verkrijgen. Daarom kan deze hervorming worden een keerpunt in Nederlands politiek jegens Ned.-Indië en voor dit laatste het uitgangspunt van een nieuw leven.1)

Soortgelijke bedenkingen rijzen tegen dat deel der voordracht, hetwelk over de reorganisatie van den Raad van Indië handelt. Het aantal buitengewone leden bedraagt vier en blijft dus, zelfs aaneengesloten, in de minderheid tegen het ambtelijk element. Op zich zelf wekt dit geen verwondering noch afkeuring. Bij den eersten stap tot samenwerking met de vertegenwoordigers der koloniale maatschappij behoort de regeering bedacht te zijn op de mogelijkheid van door den medewerker te worden overvleugeld. Over het gehalte, de houding en de gedragslijn der buitengewone leden valt niets met zekerheid te voorspellen. Voorzorgen zijn daarom niet onredelijk. Daarentegen valt het zeer te betreuren, dat ook voor hen het vereischte van Nederlanderschap is gesteld, omdat het Inlanders en Vreemde Oosterlingen ten onrechte uitsluit. Beperking van de vrijheid van benoeming is bij

de eigenaardige samenstelling der Indische maatschappij onraadzaam en alleen verdedigbaar ten aanzien van Europeesche vreemdelingen. Eindelijk wekt de beperkte taak, waarbij de medewerking der buitengewone leden wordt vereischt, rechtmatige verwondering. De bedoeling der Regeering is echter blijkbaar, om met 'sKonings machtiging deze medewerking geleidelijk uit te breiden tot de gansche wetgeving, wellicht zelfs tot alle gevallen, waarin de Raad van Indië van advies moet of wel kan dienen. Overigens getuigt het van een juist inzicht, dat de Regeering hun geen andere bezoldiging dan vergoeding van reis- en verblijfkosten voorspiegelt. Geen zweem van eigenbelang mag de onafhankelijkheid van het niet-ambtelijk tegenover het ambtelijk element in verdenking brengen. Bijzonderen lof verdient eindelijk het tweeledig voorschrift van art. 76, dat de vergaderingen van den Raad, waarin de buitengewone leden tegenwoordig moeten zijn, in het openbaar worden gehouden in het bijzijn van de betrokken directeuren tot het geven van inlichtingen; en dat de leden niet gerechtelijk vervolgbaar zijn voor hunne schriftelijke of mondelinge adviezen. Waarlijk, de regeering is hier op den goeden weg.

Alvorens deze beschouwingen te eindigen veroorloof ik mij nog eene opmerking van ondergeschikt belang. De regeering heeft de consequentiën van hare voordracht niet volledig ingezien of aangedurfd. Waar zij in een aantal artikelen van Regeerings-reglement of Comptabiliteitswet de uitdrukking Staat, die het Koninkrijk der Nederlanden als internationaal subject aanduidt, wilde beperken tot Ned.-Indië als zelfstandige onderhoorigheid, heeft zij, in plaats van klaar en ondubbelzinnig te gewagen van Ned.-Indië en o.a. te spreken van schuldeischers, eigendom, dienst van of overeenkomsten met Ned.-Indië, de voorkeur gegeven aan de uitdrukking van of met den lande. Daargelaten dat deze uitdrukking leelijk en taalknndig ver van onberispelijk is, wekt zij opnieuw twijfel aan de bedoeling. Ned.-Indië, als rechtspersoon ondergeschikt aan Nederland, kan met geen anderen dan zijn eigen naam worden aangewezen. De uitdrukking land met hare buigingsvormen en samenstellingen, welke schijnt te moeten dienen om in het midden te laten, of Nederland dan wel Ned.-Indië bedoeld is, moet naast Staat en Rijk, waarvan de begrippen grondwettig vast staan, verwarring

stichten en de bekende bedoeling der regeering verijdelen.

Onbewimpeld verklaart de Memorie van Toelichting, dat het naaste doel der regeering gelegen is in den wensch Ned.-Indië voortaan financieel van Nederland te scheiden en tot zelfstandige leeningen in staat te stellen. Wel is waar kent art. 14 der Comptabiliteitswet reeds thans leeningen ten bate van Ned.-Indië en beslaan de Indische baten en schulden eene belangrijke bladzijde onzer financieele geschiedenis, maar leeningen uit eigen hoofde ten name en ten laste van Ned.-Indië, als zoodanig door den binnen- en buitenlandschen schuldeischer erkend, zijn tot dusver onbekend. Worden deze ontwerpen wet, dan zal voortaan Indië zelf een beroep kunnen doen op de kapitaalmarkt en als debiteur aansprakelijk zijn jegens zijne geldschieters. Het sleept niet langer de Nederlandsche financiën mede en maakt het moederland niet langer aansprakelijk voor eigen geldelijke verplichtingen. Zonder twijfel is dit van groot belang voor de toekomst, omdat bij altijd mogelijke internationale verwikkelingen eene politieke scheiding tusschen Nederland en Indië alsdan tevens een eind aan alle financieele betrekkingen zou maken en Nederland niet meer aansprakelijk zou wezen voor de schulden zijner vroegere kolonie. Zóó duidelijk staat dit doel der Regeering voor oogen, dat zij voorstelt de toekenning der rechtspersoonlijkheid in de Comptabiliteitswet op te nemen, ‘omdat die erkenning vooral op financieel gebied van beteekenis is’.

Met vele anderen acht ik dit denkbeeld allerminst gelukkig: vooreerst omdat een beginsel van zoo groot gewicht en zoo verre strekking nergens anders thuis hoort dan in de Indische grondwet; maar ook omdat deze opvatting de beteekenis der hervorming miskent en verkleint en het zelfzuchtig doel bedenkelijk op den voorgrond plaatst. Geldschieters aan en rechtverkrijgenden op Ned.-Indië zullen Indië's rechtspersoonlijkheid niet toeschrijven aan eene verlichte en edelmoedige koloniale staatkunde, maar aan een enghartig streven om zich aan de geldelijke aansprakelijkheid te onttrekken, welke elk koloniaal bezit aanvankelijk medebrengt. Geplaatst aan het hoofd der koloniale grondwet, het Regeerings-reglement, bepaalt het daarentegen ondubbelzinnig de rechtsverhouding tusschen moederland en kolonie en vult aldus eene leemte aan, welke tot dusver het Nederlandsch staatsrecht ontsiert.

Het kan mijn doel niet zijn in dit tijdschrift in eene nauwkeurige ontleding en beoordeeling van de regeeringsontwerpen te treden1). Mijn wensch was eenvoudig de aandacht van een grooter publiek te vestigen op de nieuwe beginselen, die daaraan ten grondslag liggen, en voor deze beginselen sympathie te wekken ook bij hen, die Indië niet uit eigen aanschouwing kennen, noch uit eigen aandrang lief hebben. Het ware dwaas te meenen, dat met de aanneming dezer ontwerpen terstond een panacée was gevonden voor alle nooden, waaronder Indië zoo vaak gebukt gaat. Ook de behartiging van Indië's belangen in Indië zelf en met medewerking van Indië's ingezetenen zal met groote bezwaren gepaard gaan; maar de juiste schatting dezer bezwaren en de beste middelen om ze te overwinnen kunnen veel beter gevonden worden door hen, die ambtshalve of door hunne geboorte en opvoeding met Indische toestanden vertrouwd zijn dan door de vertegenwoordigers van een ander volk aan de tegenovergestelde zijde van den aardbol.

Niet minder oppervlakkig zou het wezen de eigenaardige samenstelling der Indische maatschappij over het hoofd te zien en te vergeten, dat de bevolking bestaat uit een handjevol Europeanen, eenige honderdduizenden Vreemde Oosterlingen en vele millioenen Inlanders van zeer onderscheiden afkomst en beschaving. Evenredige medewerking van al deze heterogene bestanddeelen kan slechts langzamerhand worden verkregen. De Regeering moet niet streven naar systeem of uniformiteit, maar handelen naar omstandigheden en uit alle groepen de beste mannen kiezen zonder angstvallig te vragen, of wellicht deze of gene groep te veel geteld of te zeer verwaarloosd is.

Bovenal worde niet verzuimd de reeds aangenomen beginselen van decentralisatie met vaste hand op steeds ruimer schaal toe te passen en aldus steeds meer ingezetenen voor de bestuurstaak geschikt te maken. Zoo wordt de onmisbare grondslag gelegd, waarop alleen een duurzaam zelfbestuur kan rusten. Doch men wanhope niet aan het welslagen, omdat men bij de uitvoering op bezwaren stuit. Inzonderheid ver-

ontruste men zich niet over de bewering, dat de verschillende bestanddeelen der koloniale maatschappij vijandig tegenover elkander staan en eene zoogenaamde planterspartij, toegerust met kapitaal en kennis, slechts bedacht is op eigen winstbejag en uitzuiging der Inlandsche bevolking. Ongetwijfeld zijn er Europeesche en andere ondernemers, die Indië slechts beschouwen als een voordeelig exploitatie-terrein en geen ander doel kennen dan eigen winst ten koste van wie en wat ook. Dezulken vindt men in alle landen, in elke maatschappij; terwijl het geen twijfel lijdt, dat eene koloniale samenleving daartoe meer dan eenige andere aanleiding geeft. Maar het is eene volkomen miskenning der werkelijkheid, indien men vergeet, dat onder de Europeesche ingezetenen, die zich bezighouden met landbouw, nijverheid of handel, of wel eenig ander beroep uitoefenen, velen worden aangetroffen, wier blik verder reikt en wier hart warmer klopt; m.a.w. die inzien, dat de belangen van Europeaan en Inlander niet tegenover maar naast elkander staan en slechts door krachtige wederzijdsche samenwerking worden gebaat; wier geweten niet bevredigd wordt door in den kortst mogelijken tijd het meest mogelijke geld te verdienen ten einde dit straks in Europa in ledigheid te gaan verteren; maar die hunne krachten willen wijden aan het welzijn der bevolking, hare verstandelijke en zedelijke verheffing en de versterking der banden tusschen het heerschend en het overheerschte ras. Mogen deze uitnemenden - wie kent er niet bij naam? - vooralsnog tot de uitzonderingen behooren, eene politiek, die hun den weg baant rechtstreeks in het belang van land en volk werkzaam te zijn, zal hun aantal vermeerderen, hun ijver prikkelen, hunne kans op welslagen vergrooten. Men behoeft waarlijk den noodlottigen klassenstrijd niet naar Indië over te planten om te erkennen, dat het rasverschil er eigenaardige problemen stelt; maar deze mogen eene krachtige regeering niet afschrikken van eene vrijzinnige staatkunde, welke vertrouwen kweekt en vertrouwen eischt, de voorhanden tegenstellingen verzacht, de gemeenschappelijke belangen op den voorgrond brengt en ze met vaste hand en helderen blik bevordert.

Om daarvoor te waken blijft het oppertoezicht van het Opperbestuur in het moederland volkomen gerechtvaardigd, ja volstrekt onmisbaar. Sir Alfred Lyall, oud-Luitenant-

gouverneur der Noordwestelijke provinciën, wees daarop terecht in de zitting van het Internationaal Koloniaal Instituut te Londen in 1903. In Indië en in mindere mate in elke kolonie met eene inheemsche bevolking had de ervaring geleerd, dat het moederland zich het recht van toezicht en tusschenkomst moet voorbehouden; omdat het een juist evenwicht moet handhaven tusschen de belangen van Europeanen en Inlanders, die niet altijd dezelfde, vaak zelfs tegenstrijdig zijn. Daarom beschouwt het Britsche Parlement terecht de groote vraagstukken van het allereerst belang, die het welzijn der ontelbare inheemsche bevolkingen raken, als behoorende tot zijn terrein. Men kan de volle beteekenis dezer wijze en bezadigde woorden van een ervaren staatsman erkennen zonder daaruit eenige bedenking af te leiden tegen de decentralisatie, welke de regeerings-ontwerpen bedoelen door de vaststelling der Indische begrooting aan de koloniale regeering op te dragen. Immers in Britsch-Indië geschiedt dit reeds lang met het zoogenaamd local-budget. Wie het groote onderscheid tusschen bestuur of beheer eenerzijds en toezicht anderzijds, of wel tusschen autonomie en onafhankelijkheid, niet over het hoofd ziet, zal dit laatste volmondig erkennen. Uit het voorafgaande blijkt zonneklaar, dat de regeerings-voordracht, hoe stout ook in schijn, dit oppertoezicht van de Nederlandsche wetgevende macht allerminst verwaarloost en veeleer den twijfel rechtvaardigt, of zij niet omgekeerd de natuurlijke grenzen van haar toezicht onnatuurlijk uitbreidt en noodeloos inbreuk maakt op het gebied van het zelfstandig beheer der koloniale regeering.

Ik hoop er in geslaagd te zijn sommigen te hebben overtuigd, dat eene hervorming als de Regeering thans voorstelt bevorderlijk is aan Indië's welbegrepen belang; dat het jegens de Staten-Generaal verantwoordelijk Opperbestuur zich kan bepalen tot leiding en toezicht en dat de Nederlandsche volksvertegenwoordiging zelve slechts bij uitzondering rechtstreeks in de koloniale aangelegenheden mag ingrijpen. Aldus kan er eene opvoedende kracht van Nederland uitgaan, welke Indië zal ten goede komen en Nederlands roem als koloniale mogendheid zal zuiveren van vroegeren blaam en verheffen in eene schoone toekomst.

J. de Louter.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen