Logo DBNL
De Gids. Jaargang 69 (1905)

De Gids. Jaargang 69

(1905)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De rechtstoestand der ambtenaren.

‘Der eigentliche Beschwerdepunkt des Arbeiters ist die Unsicherkeit seiner Existenz.’
Bismarck.

Men kan van onzen tijd niet zeggen, dat hij zich kenmerkt door blijmoedig vertrouwen op de toekomst. Waar vindt men nog het ‘blij verwachten’, waarmede we volgens De Genestet ons werk moeten werken? Bezorgdheid overal, zelfs bij den leeftijd die vreemd moest zijn aan ‘kwellende gedachten’. De een zegt, dat het komt, doordat men thans te weinig aan de Voorzienigheid overlaat, de ander zoekt de reden hierin, dat men zich meer bewust geworden is van zooveel onzekerheid in 't menschelijk bestaan. Hoe dit zij, men is tegenwoordig niet gerust, eer men zich tegen allerlei gebeurlijkheden heeft verzekerd en zelfs dan nog niet. Om zekerheid roept iedereen, in de eerste plaats natuurlijk om bestaanszekerheid. En wie heeft meer reden, om zich over het gemis aan deze zekerheid te beklagen dan de arbeider! Bismarck heeft het wel juist gezegd: het groote bezwaar van den arbeider is de onzekerheid van zijn bestaan.

Van den arbeider. Bismarck bedoelde den arbeider in engeren zin, maar feitelijk geldt het bezwaar voor ieder, die arbeidt in dienst van anderen. Of hij met de handen of met het hoofd of met beide werkt - is er eigenlijk wel arbeid, die niet tot zekere hoogte lichamelijk is? - doet hier niets ter zake. Op de onzekerheid komt het hier aan en deze is dezelfde. Terecht heeft onze wetgever, bij hetgeen hij tot nog toe ter vermindering van deze onzekerheid deed, dan ook geen onder-

scheid gemaakt tusschen hoofd- en handenarbeid. De ongevallenwet verstaat onder werkman ieder, die in dienst van den werkgever in diens onderneming tegen loon werkzaam is, om het even van welken aard zijn werk moge zijn. En het wetsontwerp betreffende de arbeidsovereenkomst maakt evenmin onderscheid: de directeur van eene spoorwegmaatschappij is in den zin van dit wetsontwerp evengoed arbeider als de wegwerker. Dat er nu onder de ongevallenwet wel personen vallen, wien het absoluut onverschillig is, of zij voor een deel van hun loon verzekerd zijn, hindert niets. De hoofdzaak is, dat elke soort van arbeid dezelfde aanspraken medebrengt en er geen grenslijnen getrokken zijn, die tot ongerechtvaardigde uitsluitingen moesten leiden. Bij het arbeidscontract klemt dit nog meer. In de Toelichting van het aanhangige ontwerp wordt betoogd, dat het dringend noodig is, de rechtsonzekerheid, waarin ten onzent de werknemers verkeeren, weg te nemen. ‘Zij zijn in den regel de zwakste partij, hebben voortdurend behoefte aan een kooper voor hunne arbeidskracht en hun levensstandaard is geheel afhankelijk van de arbeidsvoorwaarden, die zij kunnen bedingen’. Geldt dit niet evengoed voor den kantoorbediende als voor den fabrieksarbeider? De rechtszekerheid, waar het hier om gaat, is eene voorwaarde voor de bestaanszekerheid en aan deze zekerheid hebben alle werknemers, alle arbeiders in den ruimsten zin van het woord, behoefte.

Zeer opmerkelijk is 't echter, dat waar ten onzent de wetgever aan deze behoefte zijne aandacht wijdt, hij in den regel één groep van arbeiders buitensluit, namelijk de arbeiders in openbaren dienst. Gewoonlijk noemt men deze menschen geen arbeiders; zij heeten in het dagelijksch leven ambtenaren, beambten, bedienden, schrijvers, klerken, boden, geëmployeerden en ik weet niet wat al meer. Allerlei categorieën heeft men er, evenals bij de personen in dienst van particulieren. Ook werklieden zijn er bij. In den laatsten tijd begint het gewoonte te worden hen al te zamen ambtenaren te noemen. Waarom ook niet? De verschillen zijn hier niet grooter dan bij de personen in dienst van particulieren en daar deze geen bezwaar hebben in de ongevallenwet allen werklieden en in het arbeidscontract allen arbeiders te heeten, kan van de zijde der personen in openbaren dienst geen ernstig bezwaar ge-

maakt worden tegen een gemeenschappelijken naam. Over de keuze van dien naam kan men in meening verschillen, maar 't ligt voor de hand, dat men den naam ambtenaar kiest, tenzij men er de voorkeur aan geeft, ook hier te spreken van arbeiders. Mr. Ch. Raaymakers heeft niet lang geleden 't laatste aanbevolen - in eene rede, welke hij te Arnhem hield - op grond, dat er dan in den naam geen aanleiding meer te vinden zou zijn om de werklieden uit te sluiten. ‘Arbeiders in openbaren dienst,’ zoo moest de naam luiden, vond hij. ‘Heeren inspecteurs en directeuren en chefs zullen er toch zeker wel geen bezwaar tegen hebben’ - merkte hij op - ‘dat men hun een naam geeft, welke veronderstelt dat zij evengoed als de werklieden arbeiden in dienst der gemeenschap, zij het dan ook op andere wijze’. Men mag veilig aannemen, dat de bedoelde heeren hiertegen geen bezwaar zullen hebben, maar vermoedelijk zullen zij evenmin bezwaar hebben de werklieden in dienst van Staat en Gemeente ook ambtenaren te noemen, 't Zou waarlijk al te gek zijn, wanneer eene naamsquaestie hier van beteekenis werd geacht, terwijl bij de personen in particulieren dienst niemand er aan gedacht heeft zich aan een naam te ergeren.

Opmerkelijk noemde ik het, dat de arbeiders in openbaren dienst (de ambtenaren) buitengesloten worden, wanneer onze wetgever in de behoefte der werknemers aan rechts- en bestaanszekerheid tracht te voorzien. Wat is de reden van deze uitsluiting? Wie de positie der ambtenaren met die van de personen in particulieren dienst vergelijkt, is allicht geneigd te meenen, dat de meer gunstige conditie, waarin de ambtenaar verkeert, aan deze uitsluiting niet vreemd is. De ambtenaar heeft immers eene vaste betrekking! ‘De schommelingen van de wereldmarkt en de concurrentie deren hem niet, van opheffing van betrekkingen hoort men zelden en waar dit wel 't geval is, krijgt de betrokken ambtenaar veelal nog wachtgeld. En waar hij een enkele maal zonder geldige reden aan den dijk gezet wordt, komen Kamerleden, gemeenteraden, dagbladen en vakvereenigingen in 't geweer, terwijl naar het ongerechtvaardigd ontslag van een particulier geen hen of haan kraait.’ Zeker, de ambtenaar is in gunstiger conditie, maar zoo gunstig als 't lijkt is die conditie niet. Zijne betrekking is in den regel blijvend, al kan soms door eene

wetswijziging, zooals de onderwijs-novelle, eene gansche rij van betrekkingen met opheffing worden bedreigd. Zijn wachtgeld is echter meestal zeer onvoldoende en dikwijls slechts tijdelijk, terwijl voor de meeste ambtenaren in gemeente-dienst in 't geheel geen wachtgeldregeling bestaat. En de vaste aanstellingen zijn niet zoo vast als 't heet. Een klein aantal ambtenaren - rechters, leden van de Rekenkamer - wordt voor 't leven aangesteld; de overgroote meerderheid der zoogenaamd vast aangestelden heeft slechts eene aanstelling voor onbepaalden tijd en mist, wat het ergste is, wettelijke waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag. Voor de militaire officieren heeft men eene uitzondering gemaakt; deze verheugen zich reeds meer dan eene halve eeuw in de bedoelde waarborgen en een drietal jaren geleden zijn die waarborgen nog vermeerderd. Ter motiveering van deze bevoorrechting boven de burgerlijke ambtenaren wist de Regeering indertijd niets anders aan te voeren dan 10. de meerdere aanspraak van hen, die hun leven wijden aan de gewapende verdediging van het land, 20. de onbruikbaarheid van ontslagen officieren in de burgermaatschappij en 30. de verkorting van de macht des Konings. Het eene motief is al even weinig steekhoudend als het andere. De werkelijke beweegreden zal dan ook wel eene andere geweest zijn, namelijk de vrees, dat de Koning zich juist, waar het de bevordering en het ontslag van officieren betrof, bijzonder zou laten gelden. Hoe dit zij, de wet heeft ten onzent behalve voor de militaire officieren en voor de rechtsprekende ambtenaren niets gedaan, om die zoogenaamd vast aangestelden de zekerheid te verschaffen, dat zij niet zonder geldige reden aan den dijk zouden worden gezet. Wel is hier en daar nog een wetsartikel, een Koninklijk besluit of eene gemeentelijke verordening te vinden, waaraan de betrokken ambtenaren althans eenigen waarborg tegen willekeur ontleenen, maar de overgroote meerderheid van de ambtenaren kan ondanks de vaste aanstelling elken dag zonder vorm van proces uit zijne betrekking gezet worden. En al de drukte, die men in en buiten de Vertegenwoordiging over een ongerechtvaardigd ambtenaarsontslag maakt, baat den ontslagene niets. Wie kent een geval, dat eenige maatregel tegen een ambtenaar door invloed van de Vertegenwoordiging of van de publieke opinie ongedaan gemaakt

werd? Tot voor eenige weken was mij geen enkel bekend. Sedert de Minister van Waterstaat echter, naar 10 Mei j.l. in de Tweede Kamer werd medegedeeld, de strafverplaatsing ongedaan heeft gemaakt van de zes Amsterdamsche bestellers, die geschorst en verplaatst waren wegens overtreding van de zoogenaamde fooienorder, kan men niet meer zeggen, dat de tusschenkomst1) van de Vertegenwoordiging nooit iets geeft. Maar 't geval is te zeldzaam, om meer te kunnen zijn dan de bevestiging van den regel, dat van Kamers en Gemeenteraden geen herstel te wachten is van het onrecht, hetwelk een ambtenaar aangedaan is. Hiermede is niet gezegd, dat van de bemoeiing der Kamers geen preventieve werking ten goede uitgaat, maar redres geeft die bemoeiing niet en kan zij in gewone gevallen ook niet geven. Neen, zoo gunstig als de menschen in dienst van particulieren veelal meenen, staat het met de bestaanszekerheid der ambtenaren niet. In sommige opzichten zijn zij er zelfs erger aan toe dan de personen in particulieren dienst. Deze kunnen, wanneer de patroon zich ten hunnen opzichte niet houdt aan hetgeen overeengekomen is, zich op den rechter beroepen, de ambtenaren staan in dit geval machteloos. En wat het ergste is: de ontslagen ambtenaar kent meestal geen vak, waarmee hij bij particulieren zijn brood kan verdienen, hij heeft dus alleen bestaanszekerheid, wanneer hij zeker is van eene betrekking in openbaren dienst en deze zekerheid mist hij. Nu zegge men niet: ‘er zijn zoo weinig voorbeelden van een ambtenaarsontslag zonder geldige reden.’ Verzekert men zich tegen inbraak, omdat men in zijne omgeving zooveel voorbeelden van inbraak kent? Het aantal slachtoffers doet er weinig toe, vooral wanneer het eene onoverkomelijke ramp als ontzetting uit den dienst betreft. Die ramp komt in de ambtenaarswereld trouwens dikwijls genoeg voor, om de ambtenaren, die gedachtig zijn aan het ‘hodie mihi, cras tibi’, onder den indruk te brengen van dezelfde onzekerheid, die den arbeider in dienst van particulieren kwelt.

't Zou dus verkeerd gedacht zijn, als de wetgever, waar hij aan deze onzekerheid zijne aandacht wijdt, de ambtenaren

uitzonderde op grond, dat zij die onzekerheid minder gevoelen. Dit is ook de reden niet: de reden van die uitzondering is een geheel andere. Met meerdere of mindere mate van bestaansonzekerheid heeft zij niets uit te staan; ze berust louter op de in de juristenwereld heerschende opvatting, dat de ambtenaarsverhouding tot eene andere soort van recht behoort dan de betrekking tusschen arbeider en patroon. Hiermede kom ik op een terrein, dat ik slechts aarzelend betreed. Die onderscheiding tusschen privaatrecht en publiekrecht is eigenlijk geen kost voor een leek. De een zegt, dat publiekrecht steunt op overheidsbevel, de ander, dat het gezag, om dwang uit te oefenen, het criterium is, de derde, dat het de vraag is, of de verhouding geboren is uit het gemeenschapsverband of uit een vrijwillig gelegd verband. Eene bruikbare definitie van publiekrecht is, naar 't schijnt, moeilijk te geven, maar hieruit behoeft, naar men meent, niet te volgen, dat het publiekrecht geen zelfstandig bestaan zou hebben tegenover het privaatrecht. De heeren Röell en Oppenheim wijzen er in hunne ‘Bijdrage’ op, dat de wetenschap en het gezond verstand de onderscheiding gebiedend eischen. Nu staat hier wel tegenover, dat Mr. van Idsinga die onderscheiding eenvoudig loochent en dat Prof. Krabbe zegt: ‘deze onderscheiding heeft haar tijd gehad’, maar de heerschende meening in onze juristenwereld is nog altijd, dat er is privaatrecht en publiekrecht en dat, wat bij 't eene behoort, niet geplaatst mag worden bij het andere, 't Is dus maar de vraag, bij welke van beide de ambtenaarsverhouding behoort. Mr. Vos zegt, dat zij eigenlijk behoort tot die rechtsbetrekkingen, welke liggen op de grens tusschen privaat- en publiekrecht. De juristenvergadering van 1897 was echter met groote eenstemmigheid van meening, dat zij behoort bij 't publiekrecht en men mag dus wel aannemen, dat in den eersten tijd elke wet, die de verhouding van patroon en arbeider regelt, zich zorgvuldig zal onthouden van elke bemoeiing met de verhouding van overheid en ambtenaar. Wat in het eene hokje behoort, mag men immers niet plaatsen in het andere! 't Ligt dus voor de hand, dat het ontwerp-arbeidscontract niet geldt voor de ambtenaren. De Minister van Justitie heeft het dan ook in 't geheel niet noodig geacht in de Toelichting van dit ontwerp te

zeggen, om welke reden hij de ambtenaren uitsloot. Waren er niet enkele juristen, ‘die weigeren tusschen privaat- en publiekrecht een onoverschrijdbaren muur op te trekken’, dan zou hij vermoedelijk de uitdrukkelijke bepaling, dat de ambtenaren uitgesloten zijn, niet eens in zijn ontwerp opgenomen hebben: voor de groote meerderheid onzer juristen is het iets van zelf sprekends, dat het ambtenaarscontract, als zijnde van publieken rechte, afzonderlijk moet worden geregeld.

Nog in een ander opzicht worden de ambtenaren door den publiekrechtelijken aard van hunne dienstbetrekking apart gezet. Met een enkel woord wees ik er reeds op, dat de rechter zich wel bemoeit met klachten van een arbeider over het niet-nakomen van de overeenkomst, die deze met zijn patroon heeft gesloten, maar zich onbevoegd verklaart, wanneer die klachten de overeenkomst tusschen overheid en ambtenaar betreffen. Wanneer de rechter maar ‘ruikt’ - zei Prof. Krabbe in eene rede, die hij drie jaren geleden te Utrecht hield - ‘dat het eene kwestie is van ambtenaarsrecht, dan laat hij den klager in de raadzaal niet toe’. Dit is niet altijd zoo geweest: in de dagen van onze Republiek kon een dorpsschoolmeester, die meende, dat hij wederrechtelijk van zijn ambt ontzet was, zich gerust tot den rechter wenden. Maar de Fransche tijd bracht hier het beginsel van de scheiding der drie staatsmachten en in de staatsregeling van 1798 werd uitdrukkelijk bepaald, dat de rechterlijke macht zich niet mocht mengen in de uitoefening van wetgevende of uitvoerende macht. Sinds dien tijd schuwt de rechter het terrein der administratie. Wel heeft de wetenschap later over de verdeeling van Staatsmachten den staf gebroken en het beginsel van eenheid der Staatsmacht verdedigd, maar ondanks Mr. Levy's pleidooi voor des rechters toetsingsplicht toetst ten onzent de rechter de wetten niet aan de grondwet en treedt hij evenmin in een onderzoek naar het rechtmatige van administratieve handelingen, 't Laatste is voorshands voor den ambtenaar een grooter nadeel dan het eerste. De wet, die te zijnen behoeve toetsing aan de grondwet noodig zou kunnen hebben, is er nog niet, maar onrechtmatige administratieve handelingen jegens hem komen wel voor en aan contrôle van den rechter heeft hij dus

evenzeer behoefte als ieder ander. De rechter mag echter alleen kennisnemen van ‘twistgedingen over eigendom of daaruit voorspruitende rechten, over schuldvordering en andere burgerlijke rechten’. De vraag, of hieronder ook de vorderingen van ambtenaren betreffende uitbetaling van salaris, wachtgeld en pensioen vallen, wordt verschillend beantwoord. In den laatsten tijd is 't herhaaldelijk voorgekomen, dat de rechter zich hiervoor wel bevoegd achtte: de Bond van Nederlandsche Onderwijzers, voorgelicht door Mr. J.C. Post, won onlangs zijn vijfde proces van dien aard. In elk ander geval vindt de ambtenaar echter met zijne klachten over schennis van rechten bij den gewonen rechter geen gehoor en dit kan ook niet, zoolang de wetgever geen gebruik heeft gemaakt van de hem door de grondwet verleende bevoegdheid, om aan den gewonen of aan den administratieven rechter de beslissing op te dragen van andere twistgedingen dan de bovengenoemde.

Het verleenen van die bevoegdheid - bij de grondwetsherziening van '87 - had, zooals Rutgers van Rozenburg het uitdrukte, de beteekenis van een bevel, namelijk van het bevel, om zoo spoedig mogelijk te voorzien in de reeds lang gevoelde behoefte aan eene regeling van de administratieve rechtspraak. Rutgers van Rozenburg, die in 1900 het toenmalige Ministerie zijn vertrouwen ontzei, omdat het dit bevel nog niet had opgevolgd, heeft het niet meer mogen beleven, dat de wetsontwerpen betreffende die regeling bij de Kamer inkwamen. Thans zijn ze ingekomen, dank zij Minister Loeff, die zich bij de aanvaarding van het ministerschap tot taak stelde een einde te maken aan den beschamenden toestand, dat de overheid hier te lande op het terrein van publiekrecht straffeloos onrecht plegen kan. Aan dit onrecht staat ook de ambtenaar bloot; hij meer dan iemand anders. Voor hem beteekent de indiening der genoemde wetsontwerpen dus het vooruitzicht, eindelijk zijne klachten over schennis van rechten aanhangig te kunnen maken bij een onpartijdigen rechter. Wordt dan tevens het gewoonterecht, dat thans veelal zijne verhouding regelt, vervangen door een behoorlijk contract, dan zal de ambtenaar de rechtszekerheid erlangen, die hij reeds veel te lang heeft moeten ontberen. Dit contract zal onder 's rechters hoede

voor hem evenals voor den arbeider in particulieren dienst, een ‘economisch toevluchtsoord’ zijn, dat een einde maakt aan de ‘Unsicherkeit seiner Existenz’.

 

***

 

Beschamend noemde ik 't, dat hier te lande de overheid op het terrein van het publiekrecht straffeloos onrecht plegen kan. Hoever we in deze bij anderen ten achter zijn, merkt men telkens, wanneer men in het buitenland vraagt, hoe 't staat met den rechtstoestand der ambtenaren en in ruil voor de inlichtingen moet mededeelen, hoe 't bij ons met dien rechtstoestand gesteld is. Het Duitsche Rijk heeft voor de burgerlijke ambtenaren eene in veel opzichten uitnemende ambtenaarswet, niet - merkwaardige tegenstelling met ons land - voor de officieren; in Pruisen is reeds in 1852 bepaald, dat geen ontslag mag worden verleend dan na behoorlijken rechtsgang, Saksen heeft reeds sinds 1835 een ambtenaarswet, bijna alle Duitsche staten hebben er een; Oostenrijk eveneens. In bijna elken beschaafden staat heeft men in meerdere of mindere mate de rechtspositie der ambtenaren geregeld, zelfs in Turkije en in Egypte. Men vertrouwt zijne oogen niet, als men leest, dat in Egypte geen ambtenaar met schorsing, terugzetting en ontslag kan worden gestraft dan op de conclusiën van den Raad van discipline, terwijl de ambtenaar binnen acht dagen nadat deze conclusiën aan hem beteekend zijn, in beroep kan komen bij een specialen Raad. En men vraagt zich af: ‘hoe is het toch mogelijk, dat in tegenstelling met andere landen bij ons, wat den ambtenaar betreft, nog altijd niet voldaan is aan den allereersten eisch, dien men een rechtsstaat stellen mag, den eisch, dat er voldoende bescherming zal zijn tegen willekeur? In 1848 zei Thorbecke, dat de wetgever zich dit punt moest aantrekken, om den ambtenaar ‘te dekken tegen willekeur, die nooit en nergens behoort te heerschen’ en in 1901 hield Mr.E. Fokker in de Tweede Kamer eene rede, waarvan de slotsom was: ‘willekeur is mogelijk, haast over de gansche lijn, ten aanzien van geheel het ambtenaarsbestaan.’ Heeft onze wetgever in de halve eeuw, die tusschen deze beide uitspraken verliep, niet den tijd kunnen vinden,

om in deze leemte te voorzien? Terstond na '48, in ‘de wittebroodsweken der parlementsregeering,’ was er zooveel ander werk te doen. En sinds die goede dagen voorbij waren, heeft de wetgever - om met Prof. Van der Vlugt te spreken - ‘aan prompte afdoening van zaken zijne trouwe Nederlanders niet verwend.’ Ons wetgevend apparaat werkt zoo langzaam. De uitval van wijlen Rutgers van Rozenburg in de Eerste Kamer op 30 Jan. 1900 over het getreuzel met de administratieve rechtspraak is dan ook zeer verklaarbaar. De Regeering had gezegd, dat zij te zijner tijd de zaak ter hand zou nemen. ‘Te zijner tijd?’ riep Rutgers uit, ‘alsof die tijd nog niet gekomen was, nadat wij 50 jaar lang het gemis van eene regeling gevoeld hadden!’ Dit zou men van menige regeling kunnen zeggen, en 't is dus niet zoo vreemd, dat ten onzent de wetgever eene halve eeuw en langer wacht, eer hij aanstalten maakt, om in eene erkende behoefte te voorzien. Maar ergerlijk is 't wel, vooral wanneer voorziening langs anderen weg niet mogelijk is. Waar dit wel mogelijk is, vindt men er wel iets op; de rechter b.v. wacht er niet altijd op, dat de wet in overeenstemming gebracht is met de gewijzigde rechtsovertuiging. Maar de ambtenaar kan van niemand dan van den wetgever eene arbeidsverbintenis en eene rechtbank verwachten en 't is voor hem dus dubbel ergerlijk, dat de wetgever zoo weinig geeft om eene halve eeuw. 't Ligt echter niet alleen aan die langzaamheid. De arbeiders in dienst van particulieren hebben het nog onlangs ondervonden, dat hun arbeidscontract door de Kamer op zij werd gezet voor meer ‘urgente’ zaken. En die urgentie wordt niet altijd bepaald door het algemeen belang. De politiek spreekt hier ook een woordje mede en voor de zaken, waarbij geen partijbelang betrokken is, is dit dikwijls nadeelig.

Eene andere reden, dat de wetgever aan den rechtstoestand der ambtenaren weinig of geen aandacht wijdde, lag in de geringe belangstelling van onze juristen in de studie van dit onderwerp, 't Duurde tot 1883, eer het hier wetenschappelijk werd behandeld - door Mr. Krabbe in zijn bekend proefschrift - en tot 1897, eer de Juristenvereeniging het aan de orde stelde. Wie weet, hoe weinig hier in 't algemeen aan de studie van publiekrecht werd gedaan, zal

dit niet verbazen. En zonder voorafgaande werkzaamheid der juristen is van den wetgever weinig te verwachten.

Bovendien, al kon de overheid straffeloos onrecht plegen, men hoorde toch niet veel klagen over onrecht. Voor de rechtsprekende en de militaire ambtenaren had men gezorgd en bij gelegenheid wilde men, waar, zooals bij onderwijzers in kleine plaatsen, de rechteloosheid zoo licht tot misbruik kon leiden, wel iets doen om dit misbruik eenigszins tegen te gaan, mits het gemakkelijk ging, zooals door invoeging van 't voorschrift, dat een raadsbesluit tot ongevraagd ontslag van een onderwijzer aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten onderworpen wordt, maar wanneer er eene enkele maal op gewezen werd, dat het groote leger der burgerlijke ambtenaren slechts afdoende te helpen zou zijn door eene regeling, als in Duitschland bestaat - Mr. Krabbe had op het klassieke land der ambtenaren in zijn proefschrift de aandacht gevestigd - dan maakte men er zich af met de opmerking, dat de belanghebbenden wel meer klagen zouden, als die rechteloosheid hen zoo hinderde. Onder die ‘belanghebbenden’ verstond men alleen de ambtenaren. Dat ook de Staat en zijne onderdeelen tot de belanghebbenden behoorden, hiervan was men blijkbaar volstrekt niet doordrongen. Thorbecke had wel gezegd, dat waarborgen tegen willekeur noodig waren, ook ‘ter zake eener deugdelijke inrichting der publieke dienst’, maar als Minister had hij zich dit punt toch niet aangetrokken. Zoo heel noodig waren die waarborgen dus niet. Integendeel, 't was nog zoo kwaad niet - vond men - dat men de ambtenaren altijd geheel in de hand had. Men moest er natuurlijk geen misbruik van maken en 't slechts zelden tot het uiterste laten komen, maar voor een krachtig bewind was het noodig of althans wenschelijk, bij de berechting van ambtenaren niet aan regelen gebonden te zijn. Noodig? Was dan in Duitschland gebleken, dat de rechtsgang bij de toepassing van tuchtmiddelen schade deed aan den dienst? Of was - om een voorbeeld uit ons eigen land te noemen - de discipline in 't leger er op verminderd, sinds er voor gezorgd was, dat een officier niet ontslagen kon worden dan bij bewezen schuld? Neen, noodig was die ‘ongebondenheid’ zeker niet. Wenschelijk dan? Er werd beweerd - en er wordt nog

wel beweerd - dat reeds de zoogenaamd vaste aanstelling nadeelig werkt, omdat de verwijdering van ongeschikte elementen er door bemoeilijkt wordt en de vastheid niet overal gunstig werkt op de plichtsbetrachting. Het eerste argument betreft echter niet de vaste aanstelling in 't algemeen, maar de vaste aanstelling van personen, van wier geschiktheid men zich niet tijdig op de hoogte heeft gesteld. Wie aanstelt heeft te zorgen, zich omtrent de geschiktheid van den candidaat de noodige gegevens te verschaffen; hij kan hem examineeren, een tijdlang op proef laten werken, kortom zooveel waarborgen voor bekwaamheid en geschiktheid vragen, als hij noodig acht. ‘En toch kan hij zich nog vergissen’, zal men zeggen. Zeker, maar dit zal uitzondering zijn en als correctief voor zulke vergissingen is het toch waarlijk niet noodig, de verwijdering van ambtenaren te vergemakkelijken. En wat het tweede argument betreft, er zullen onder de ambtenaren wel voorbeelden zijn van personen, die hun plicht niet doen en toch niet ontslagen worden, omdat men het bij vaste ambtenaren over 't geheel niet licht tot dit uiterste laat komen, maar is dit een argument tegen vaste aanstellingen? 't Wil mij voorkomen, dat het meer een argument is tegen het gemis aan een behoorlijken rechtsgang. Wanneer de rechter een vonnis velt, is 't eene groote zeldzaamheid, dat de publieke opinie zich ten gunste van den veroordeelde tracht te laten gelden; men moge nog zooveel medelijden hebben met den delinquent, toch legt men zich bij 's rechters uitspraak neer in 't vertrouwen, dat deze gebaseerd is op bewezen schuld. Maar dit vertrouwen ontbreekt veelal, wanneer het een vonnis geldt, dat niet het resultaat is van een behoorlijken rechtsgang, 't Rechtsgevoel is dan niet bevredigd en dit uit zich dikwijls op eene wijze, die voor de betrokken autoriteiten verre van aangenaam is. 't Is dus niet te verwonderen, dat deze eene geruchtmakende ambtenaarsbestraffing nog al eens uit den weg gaan, zelfs waar het dienstbelang door die bestraffing gebaat zou zijn. Maar dit is allerminst een gevolg van de vastheid der aanstelling. Die aanstelling is zoo weinig vast, voor de meeste ambtenaren althans, dat de overheid elken dag zonder vorm van proces een ambtenaar met ontslag kan straffen, maar de omstandigheid, dat hier geen behoorlijke

procedure is voorgeschreven en geen onpartijdig rechter aanwezig is, verzwakt eerder het bewind dan dat zij het zou versterken. Men make gerust de positie der ambtenaren vaster, door te bepalen om welke redenen hij ontslagen kan worden en hem beroep te geven op een onpartijdig rechter, ingeval hij meenen mocht, dat die redenen niet aanwezig zijn; de kracht van het bewind zal door die meerdere vastheid niet geschaad, maar daarentegen door de regelen aangaande de berechting zeer gebaat worden. De ambtenaren, die hun plicht niet vervullen, zullen er dan eerder tegenloopen, maar degenen, die hun plicht doen, zullen veilig zijn. En zoowel het een als het ander is noodig voor den dienst.

Men beweert soms, dat wie zijn plicht doet, nu reeds veilig is. Er zijn voorbeelden, die het tegendeel bewijzen. Allereerst onder de gemeenteambtenaren in kleine plaatsen. In Nijeveen werd in 1881 de ontvanger ontslagen, omdat hij... verhooging van jaarwedde gevraagd had. Dit raadsbesluit werd gelukkig in strijd geacht met art. 8 van de Grondwet, maar toen twee jaar later de secretaris van Wolfaartsdijk ontslagen werd, omdat hij in een geschil met een der raadsleden over de notulen zijne zaak bij den Commissaris des Konings en ook in een courantartikel had bepleit, vond de Regeering geen termen om tusschenbeide te komen. En evenmin toen de ontvanger van Wilnis, de secretaris-ontvanger te Klaaswaal, de secretaris van Nieuwenhagen ontslagen werden op grond, dat zij - met dispensatie - buiten de gemeente woonden. In Westervoort en in Ewijck - om nog een paar voorbeelden te noemen - ontsloeg men den secretaris eenvoudig zonder opgaaf van redenen; men behoefde dan in 't geheel niet bezorgd te zijn voor strijd met de wet, want de gemeentewet gaf den Raad zonder eenig voorbehoud het recht den secretaris (tenzij deze tevens burgemeester was) en den ontvanger te ontslaan. Bij de jongste herziening van de gemeentewet heeft Minister Kuyper de secretarissen en de ontvangers althans in zooverre geholpen, dat nu hun ontslag, evenals dat der onderwijzers, onderworpen moet worden aan de goedkeuring van Gedeputeerde Staten. Maar over het lot der overige gemeenteambtenaren beschikt de Raad nog steeds zonder eenig voorbehoud, althans indien

deze beschikking niet is overgelaten aan het college van Burgemeester en Wethouders of aan eene Commissie. Dit laatste geldt voor een heel aantal ambtenaren in groote steden; hier is 't een voorrecht, door den Raad benoemd en ontslagen te worden, een voorrecht, dat in sommige takken van dienst slechts aan de hoogstgeplaatsten beschoren is en het komt voor, - zooals onlangs bleek bij de behandeling van de concept-verordening op het Burgerlijk Armbestuur in den Amsterdamschen Gemeenteraad - dat reeds de benoeming en 't ontslag door B. en W. als een voorrecht wordt geacht: de ambtenaren bij het Burgerlijk Armbestuur moesten zich op een paar uitzonderingen na tevreden stellen met ontslag door 't B.A. of door eene Commissie uit dit bestuur zonder beroep op B. en W., die zich niet eens de bevoegdheid hebben voorbehouden hier tusschenbeide te komen. Maar in kleine plaatsen is, als regel, het lot der ambtenaren in handen van den Raad en hier is het niet altijd veilig. Trouwens, niet alleen in de kleine plaatsjes. Dit bleek o.a. een jaar of vier geleden te Eindhoven, waar de directeur der gemeentelijke gasfabriek door den Raad onverwachts in geheime zitting zoo maar van het technisch beheer der fabriek en eenige maanden later, eveneens in geheime zitting, ook van het administratief beheer werd ontheven, terwijl, toen op verlangen der ingezetenen de geheimhouding opgeheven werd, wel bleek, dat een der raadsleden gemeend had met een ontslag op verzoek te doen te hebben, maar niet bleek van een behoorlijk onderzoek en van bewezen schuld. Nu moet erkend worden, dat het voor een gemeenteraad dikwijls in hooge mate moeilijk is, in zulke zaken recht te doen. Staat in kleine plaatsen de Raad hiervoor veelal niet hoog genoeg, in de groote plaatsen moet, hij ‘recht doen op de stukken’ en ontbreken hem dikwijls de gegevens, om een vonnis te kunnen vellen. Waar de Raad in groote plaatsen geroepen is als tuchtrechter voor de ambtenaren op te treden, hoort men dan ook telkens van de zijde der Raadsleden verzuchtingen over de moeilijkheid der taak, klachten over de instructie der zaak, opmerkingen over ‘onderzoek, dat geen cent waard is’, enz.; maar 't eind moet toch een uitspraak zijn en uit den aard der zaak is die uitspraak in den regel in overeenstemming met hetgeen B. en W. voorstelden. En

voor B. en W. zijn zulke zaken dikwijls eveneens moeilijk. Niet, wanneer zij een Scheidsgerecht achter zich hebben. Toen in den stakingstijd drie à vierhonderd gemeente-werklieden te Amsterdam onstlagen werden, maakte niemand, hoeveel medelijden hij ook mocht hebben met de gezinnen der ontslagenen, hiervan B. en W. een verwijt: het rechtsgevoel was door de uitspraak van het Scheidsgerecht bevredigd. Maar toen in denzelfden tijd een gemeente-werkman te Arnhem een ontslagbrief thuis kreeg, waarin vermeld stond ‘dat te zijnen opzichte het vertrouwen werd gemist, dat onmisbaar is tusschen werkgever en werknemer’, maar waarin niet gewezen kon worden op schade aan den dienst en op de uitspraak van een onpartijdig college, toen was, naar uit het verslag van de Raadszitting bleek, het rechtsgevoel niet bevredigd, wat evenwel niet belette, dat het ontslag gehandhaafd bleef. In groote takken van gemeentedienst, waar geen scheidsgerecht bestaat, kunnen B. en W. bezwaarlijk voorkomen, dat hier en daar een ambtenaar, die zijn plicht doet, het slachtoffer wordt van zijne rechteloosheid. En waar het wel voorkomen zou kunnen worden, gebeurt dit nog niet altijd: Scipio Sighele heeft immers reeds in 't licht gesteld, dat zij, die geroepen zijn de belangen van een groep van personen te behartigen, eene minder nauwgezette opvatting van billijkheid hebben dan de individuen, die tot die groep behooren.1)

In kleine en ook in groote plaatsen ontbreekt het niet aan voorbeelden, die bewijzen, dat de gemeenteambtenaar, die zijn plicht doet, niet overal veilig is. En de rijksambtenaren? Slechts hoogst zelden gebeurt het, dat de Regeering de stukken publiceert, die op een ambtenaarsontslag betrekking hebben. Voor zoover ik mij herinner, is dit in de laatste jaren slechts éénmaal gebeurd, n.l. in zake het ontslag van den Wageningschen leeraar Lindeman. Men kan over dit ontslag verschillend denken, maar ieder moet uit de gepubliceerde stukken en uit de behandeling van de zaak in de Kamer den indruk ontvangen hebben, niet alleen, dat een rijksambtenaar aan den dijk gezet kan worden, ook al is op de vervulling van

zijne dienstplichten niets aan te merken, maar ook, dat het met de berechting van rijksambtenaren allertreurigst gesteld is. En nu was het nog de Minister zelf, die de zaak ter hand genomen had! Maar hoe dikwijls gebeurt het, dat de Minister, die over het ontslag heeft te beslissen, niet zelf onderzoekt! De heer Heldt verklaarde in de Kamerzitting van 4 Maart 1890: Ik ben zelf eens bij een Minister geweest, om te spreken over een ambtenaar, die beweerde onbillijk ontslagen te zijn. En wat zeide de Minister? ‘Ja, het kan best waar wezen, dat de man gelijk heeft en dat het ontslag onbillijk is, maar wat kunnen wij daaraan doen? Wij ministers kunnen alleen afgaan op de adviezen, die wij krijgen, en het is niet denkbaar, dat wij elk bijzonder geval onderzoeken. Er kan daaronder veel kwaad schuilen, dat wij onmogelijk beoordeelen kunnen’.

Welnu, waar veel kwaad kan schuilen, daar kan men zeker zijn, dat het aan voorbeelden van ambtenaren, die wel hun plicht deden, maar toch aan den dijk gezet zijn, niet ontbreekt.

Zij die beweren, dat reeds nu ieder, die zijn plicht doet, veilig is, hebben dus ongelijk. De ambtenaren zelf weten dit wel: in bijna elken kring zijn voorbeelden bekend van menschen, die uit den dienst gezet werden en dit veel minder verdiend hadden dan sommige anderen, die gehandhaafd bleven. En het gevoel van onveiligheid, dat dientengevolge den ambtenaar kwelt, die zijn plicht naar eisch vervult, is beslist nadeelig voor den dienst. In plaats dat hij zelf, door stipte dienstvervulling, zijn lot, menschelijkerwijze gesproken, in handen heeft, heeft een ander, een superieur, het in zijne macht, hem te benadeelen, hem in 't ongeluk te storten en dit kan allicht leiden tot persoonlijke ondergeschiktheid, waar alleen van ambtelijke ondergeschiktheid sprake moest kunnen zijn. Het leidt tot oogendienerij en huichelarij, tot zwijgen, waar het dienstbelang spreken gebiedt, tot nalaten van hetgeen gedaan en tot doen van hetgeen nagelaten moet worden. In elken tak van dienst moeten hoog en laag samenwerken ter bevordering van het dienstbelang en dit kan alleen, wanneer ieder zijn best doet om elk onderdeel aan zijne bestemming te doen beantwoorden en in den kring of het kringetje, waar hem binnen de grenzen der voorschriften zelfstandigheid gelaten is, ten volle geeft, wat hij geven kan.

Aan een zelfstandig ambtenaarskorps heeft de dienst behoefte. Daar zijn er, die meenen, dat gehoorzaamheid alleen reeds voldoende is en ongetwijfeld is gehoorzaamheid een eerste ambtenaarsplicht, maar niet de gehoorzaamheid van eene machine. Waar de ambtenaar werktuig is zonder meer, daar gaat de dienst niet goed; in dat meerdere geeft de ambtenaar slechts wat hij geven kan, wanneer hij binnen de voorgeschreven grenzen zich zelf kan zijn. Die grenzen zijn niet voor allen even ruim; men onderscheidt copieerende en concipieerende ambtenaren en er is een groot verschil tusschen de hoogeren, van wie Buys niet zonder overdrijving zei, dat hun wijsheid bijna aan geen andere grenzen gebonden is dan die in 't strafwetboek gelegen zijn, en veel lageren, aan wier wijsheid weinig is overgelaten, groot verschil ook tusschen den aard van den arbeid in de velerlei takken van dienst, en in verband hiermede groot verschil in ruimte voor subjectieve inzichten, maar haast overal eischt het dienstbelang eene zekere mate van zelfstandigheid in den ambtenaar en deze zelfstandigheid komt in 't gedrang, indien men hem rechten en rechtszekerheid onthoudt.

Wie niet dienen kan moet geen ambtenaar worden, maar met ‘ambtenaarszielen’ is geen enkele dienst gebaat. Aan een flink ambtenaarskorps heeft de Staat behoefte, en daarvoor is 't noodig, dat de ambtenaar, die zijn plicht doet, zich niet bezorgd behoeft te maken, dat hij te avond of te morgen het slachtoffer zal worden van zijne rechteloosheid. Tot de belanghebbenden behooren hier dus wel ter dege de Staat en zijne onderdeden. En 't was dus verkeerd gedacht, dat onze staatslieden aan het niet-klagen der ambtenaren een motief ontleenden, om het wegnemen dier rechteloosheid nog maar wat uit te stellen. Bovendien was het onjuist, uit dit niet-klagen af te leiden, dat deze rechteloosheid de ambtenaren niet hinderde. Als 't hun niet reeds lang gehinderd had, zou niet in 1901 binnen enkele maanden de groote meerderheid der ambtenaarsvereenigingen zich verbonden hebben, om aan den onhoudbaren toestand een einde te maken. Eene bijzondere reden, dat ze dit juist toen deden, was er niet. Dat het niet nog langer uitgesteld werd, staat vermoedelijk in verband met de snelle uitbreiding van het ambtenaarskorps in de laatste jaren. De overheidszorg breidt zich voortdurend uit; met elke nieuwe

wet nemen de werkzaamheden van Staat en Gemeente toe en hiermede ook het aantal ambtenaren. Tusschen de voorlaatste en de laatste volkstelling klom het aantal burgerlijke (d.i. niet militaire) ambtenaren van 42,000 tot 58,000. De openbare dienst heeft thans gansche takken, die men vroeger niet kende. Die uitbreiding heeft ook medegewerkt tot verruiming van denkbeelden in de ambtenaarswereld. Vroeger vormden de ambtenaars meer een afzonderlijken kring, die zich in opvattingen en anderszins van de burgerij onderscheidde: eene ambtenaarskaste was het niet, maar 't had er toch veel van. Dit is thans anders geworden: de ambtenaar is nader gekomen tot de burgerij, de burgerij nader tot den ambtenaar. In allerlei kringen zitten thans ambtenaren; inplaats van zich als vroeger uit eigen omgeving te recruteeren, heeft de openbare dienst uit elken kring elementen tot zich getrokken. Onze ambtenaarswereld is thans met de geheele maatschappij samengevloeid en 't ligt voor de hand, dat dit niet zonder invloed gebleven is op hare opvattingen. Haar gezichtskring is verruimd; haar verhouding tot, ook haar houding jegens het publiek is veranderd, haar inzichten zijn nader gekomen tot die der burgerij. Hiermede staat waarschijnlijk in verband, dat de ambtenaar zijn eigen positie thans met een ander oog bekijkt dan vroeger: wie, als Prof. Fabius onlangs, betoogt, dat de ambtenaar tevreden moet zijn met gedeeltelijke betaling van zijne bezoldiging in den vorm van eer, kan op zijne instemming niet meer rekenen; wie, als Mr. Eyssell, opkomt tegen de uitdeeling van eer en oneer bij een ambtenaarsontslag, vindt thans bij hem een open oor; en te verwonderen is 't niet, dat zijne toegenomen nuchterheid hem ook aangaande de zoogenaamde vastheid zijner positie schijn van wezen deed onderscheiden en hem de hand aan 't werk deed slaan, ten einde door gemeenschappelijke actie te bewerken, dat die vastheid, welke tegen zooveel nadeelen in het ambtenaarsbestaan moet opwegen, behoorlijk verzekerd wordt.

***

Voor de bestaanszekerheid der ambtenaren zijn in de eerste plaats noodig waarborgen tegen ongemotiveerd ontslag. Maar hiermede alleen zouden zij nog niet geholpen zijn. In het ambtenaarsleven kunnen zooveel minder ernstige, maar toch

ook nog zeer bedenkelijke gevallen voorkomen, die het gemis aan rechten en aan eene rechtbank pijnlijk doen gevoelen. Nog dezer dagen werd - om met een voorbeeld van zeer recenten datum te beginnen - in een vakblad medegedeeld, dat de onderwijzers in het Limburgsche plaatsje Bocholtz reeds sinds maanden wachten op de uitbetaling van hun tractement. Ze waren gewend aan maandelijksche betaling, maar het bedrag voor de sinds Februari verloopen maanden hebben ze nog niet ontvangen en de gemeente-ontvanger kon hun geen hoop geven, dat hij spoedig het hiervoor benoodigde geld in kas zou hebben. Kunnen de onderwijzers zich nu op hun recht beroepen? Neen, de wet spreekt van jaarwedde en de rechter zou dus zeggen, dat ze na afloop van het dienstjaar maar terug moesten komen. Voor de Rijksambtenaren is bij Koninklijk besluit bepaald - eerst sinds 1896 en '97 trouwens - dat er gelegenheid moet zijn tot maandelijksche uitbetaling, maar de gemeente-ambtenaren kunnen hierop geen rechten laten gelden. En op uitbetaling bij ziekte of andere verhindering dikwijls evenmin. In September j.l. - om ook hier weer een voorbeeld uit den laatsten tijd te noemen - besloot de gemeenteraad van Heino tot inhouding van de wedde van een onderwijzer over de maanden Maart en April 1903, dus anderhalf jaar geleden, omdat de onderwijzer toen wegens de spoorwegstaking onder de wapenen was - en de Regeering vond geen termen tot vernietiging van dit raadsbesluit. En met korting wegens schulden gaat het ook soms vreemd toe. Aan de verschillende departementen wordt te dien aanzien op verschillende wijze gehandeld en op de tractementen der gemeente-ambtenaren kort men naar welgevallen; ook wel wegens niet-erkende schulden. Wat beslaglegging op de tractementen aangaat, deze is voor de Rijksambtenaren bij de wet verboden, maar de gemeentebesturen kunnen aan de beslaglegging gevolg geven en doen dit dikwijls ook, wegens de risico. Dat dit niet te rijmen is met het: ‘bezoldiging is onderhoudsplicht’, behoeft geen betoog, maar hier te lande heeft de overheid deze stelling nog nooit ten volle erkend, hoewel zij zich niet ontziet, de volle werkkracht van den ambtenaar op te eischen en hem de gelegenheid tot het verwerven van bijverdiensten te ontnemen. De oud-minister Van Houten

beweert zelfs in zijne Herdrukken, dat bij de salarieering alleen rekening behoeft gehouden te worden met de behoeften van ongetrouwde ambtenaren. Arme ambtenaren! 't Wordt tijd, dat men met dien onderhoudsplicht eens in 't reine komt, men zal zich dan meteen rekenschap moeten geven, of 't billijk is, nog zooveel ambtenaren pensioen voor zich en voor hunne weduwen en weezen te onthouden en aan anderen het slechts te geven, als ze het zelf betalen. Nu de bijzondere onderwijzers ook ambtenaren geworden zijn in den zin der pensioenwet, zal de billijkheid om in die wet alle personen in openbaren dienst op te nemen, wel door niemand meer worden ontkend, maar aangaande de vraag, wie het pensioen betalen moet, heerscht niet dezelfde eenstemmigheid. (Zoover als in Duitschland waar geen bijdragen van de ambtenaren gevorderd worden, is men hier nog niet.) Zoolang echter de ambtenaren zelf hun pensioen moeten vormen, is het zeker niet rationeel, dat Staat en Gemeente het pensioen nu en dan verbeurd verklaren en evenmin dat zij voor pensioengerechtigdheid een termijn stellen. Met den onderhoudsplicht houdt ook verband het stelsel van periodieke verhoogingen; ook hierop kan de ambtenaar echter geen recht doen gelden, want in den regel is er bepaald, dat zij kunnen toegekend worden. Alleen de nieuwe regeling voor de ambtenaren der Rijksbelastingen huldigt het beginsel, dat de ambtenaar recht heeft op de verhoogingen en dit recht slechts verliest, als hij straf heeft ondergaan. Er zijn nog wel meer financieele aanspraken, die den ambtenaar niet overal voldoende verzekerd zijn; zooals de spoedige en billijke vergoeding van uitgaven, die het ambt medebrengen,1) En bij de comptabele ambtenaren bestaat nog wel eenige behoefte aan bepalingen over borgtochten, tekorten en vergoeding van geldelijk nadeel. ‘Hoe onzeker en onvolledig’ - zei Mr. Fokker in zijne meergenoemde rede - ‘is

geregeld en verzekerd het recht van den Staat en dat van de ambtenaren tegelijk, bij beweerde of ontdekte tekorten.’

Onzeker en onvolledig! Van hoeveel regelingen, waarbij rechten en plichten van den ambtenaar betrokken zijn, kan men dat niet zeggen! Zelfs eene zoo gewichtige zaak als de verantwoordelijkheid van den ambtenaar, hoe onzeker is daarbij alles. Wie meenen mocht, dat de ambtenaar volkomen gedekt is voor onwettige handelingen, als die het gevolg zijn van 't opvolgen van bevelen van zijn chef, vergist zich. Een ambtenaar ziet zich herhaaldelijk tusschen twee vuren geplaatst: tusschen disciplinaire bestraffing, als hij 't ontvangen bevel niet uitvoert, en vervolging door den rechter, als hij 't wel doet. Bij de politie weet men hiervan mede te spreken: nog onlangs schreef een vakblad: ‘de politieman staat met zijn eenen voet in de gevangenis en met zijn anderen op straat.’

‘Waar is’ - vroeg Mr. Fokker - ‘in onze wetgeving het antwoord te vinden op de moeielijke vraag: is de ambtenaar verplicht bevelen van hoogere autoriteit op te volgen, welke wel naar den inhoud ambtszaken betreffen, maar hem niet op geldige wijze zijn opgedragen, of op grond der wet niet opgedragen mogen worden? Zoo hij de bevelen heeft opgevolgd, is hij dan verantwoordelijk tegenover derden, kan hij door den Staat tot verantwoording geroepen, eventueel door den strafrechter worden vervolgd?1) Of is hij bevoegd - dan wel verplicht - die bevelen niet op te volgen?’

't Is zeker geen eer voor onze wetgeving, dat zij in de twintigste eeuw nog geen afdoend antwoord op deze vragen weet te geven. Moeilijk is die aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad en al wat daaraan vastzit ongetwijfeld, maar dit is toch waarlijk geen excuus om den ambtenaar in 't onzekere te laten, wat hij doen moet en doen mag. Juist hij moest dat in de eerste plaats weten. Zijne plichten en zijne rechten moesten nauwkeurig afgebakend zijn; dat dit nog altijd niet het geval is, is - om met Mr. Levy te

spreken - ‘een zóó bittere ironie, een zóó vlijmende bespotting, dat men haar onwaarschijnlijk achten zou, indien zij niet waar ware.’ Afbakening van plichten! De ambtenaar heeft zoo verschillende plichten. Mr. Krabbe zegt in zijne dissertatie: ‘De Staat heeft tegenover den ambtenaar het recht, om instructies en dienstreglementen te wijzigen. De plichten van den ambtenaar worden daardoor anders, maar zijne verbintenis niet, want deze omvat niet een gespecialiseerden maar een generieken plicht, den plicht om zijn arbeidskrachten beschikbaar te stellen voor de uitvoering van zekere werkzaamheden, waar tegenover de Staat het recht heeft, binnen de grenzen van het doel, waartoe de beschikbaarstelling door den ambtenaar is gegeven, ze tespecialiseeren.’ Een paar jaar geleden las de wethouder voor het onderwijs dit citaat voor in den Haagschen gemeenteraad, om te bewijzen, dat de Gemeente aan de leeraren bij 't middelbaar onderwijs tegen hun wil wel lessen aan 't gymnasium kon opdragen, ook al bestond hier niet de ontstentenis of afwezigheid, die in het voorschrift, waaronder de leeraren aangesteld waren, uitdrukkelijk genoemd werden. Nu was het bedoelde citaat als argument niet gelukkig gekozen, niet omdat het hier de Gemeente inplaats van den Staat betrof - dit maakt geen verschil - maar omdat uit de woorden van Mr. Krabbe volstrekt niet volgde, dat den ambtenaren ook werkzaamheden mogen worden opgedrongen buiten de grenzen van het doel, waartoe zij zich beschikbaar gesteld hebben. Het Haagsche Gemeentebestuur heeft dit later ook ingezien: buiten de grenzen van het ambt mag men bij 't opleggen van zulke plichten niet gaan. Binnen die grenzen echter specialiseert de overheid naar welgevallen. Dit kan voor den ambtenaar soms heel bezwaarlijk zijn, maar hij heeft zich hierin te voegen, 't Moet al heel erg loopen, als binnen de grenzen van hetzelfde ambt zooveel veranderd wordt, dat de ambtenaar, die aan de aanvankelijk gestelde eischen wel voldeed, het tengevolge van die veranderingen moet afleggen. En waar het, bij uitzondering, voorkomt is, althans in een grooten tak van dienst, wel een passende uitweg te vinden. Zelfs in een tak van dienst als de telegrafie, waar uit den aard der zaak in de eischen van het ambt betrekkelijk veel verandering komt, is 't blijkbaar wel te voorkomen, dat

ambtenaren het slachtoffer worden van deze veranderingen. 't Is dus niet zoo onrustbarend als het klinkt, wanneer men den Haagschen wethouder in de bedoelde Raadsvergadering hoort beweren: ‘In 't algemeen tot welke diensten de ambtenaar verplicht is, hangt af van het bestuur der gemeente’, mits er bijgevoegd wordt: binnen de grenzen van het ambt en binnen behoorlijke bepalingen omtrent arbeidsduur.

Deze laatste ontbreken nog al te vaak. Een paar voorbeelden: de brugbeambten aan het Voornsche kanaal hebben twee dagen in de week een werkdag van 17½ uur en de overige dagen een van 16½; de pontwachter van het Merwedekanaal aan de Ascheweg onder Loenen heeft 2 uur rust per etmaal. Hard werken zal 't in beide gevallen wel niet zijn, maar de arbeidsduur is toch veel te lang. Aan bepalingen voor den maximum-duur van den arbeidsdag of voor den arbeidsduur per week is hier en daar nog wel behoefte. Ook aan een minimum van het aantal rustdagen en vrije Zondagen per jaar. Onder de gemeente-veldwachters b.v. zijn er velen, die 20, 30 en zelfs meer dienstjaren achter den rug hebben en die met de hand op 't hart verklaren kunnen: ik ben op Zondag nooit uit mijne standplaats geweest voor genoegen; en evenzoo zijn er, naar De Politiegids schrijft, velen, die het woord ‘verlof’ alleen bij name kennen. ‘Immers, de gewoonlijk “eenige” veldwachter van het dorp neemt met al zijn nevenbetrekkingen, die hem aan den kost helpen, zóó groote plaats in, dat hij onmisbaar heet en het loon dier onmisbaarheid hem dan ook niet ontgaat in een eeuwigdurend in 't gareel en “bij de hand” blijven en dienstdoen tot in den treure.’ Gelukkig zijn slechts weinig ambtenaren zoo onmisbaar: voor de meesten staat 's Zondags de dienst stil of wordt deze zoo geregeld, dat er voor Zondagsrust gelegenheid bestaat of - wat niet hetzelfde is - voor een anderen rustdag per week. Maar overbodig zou een voorschrift, dat den ambtenaar recht geeft op 52 rustdagen per jaar, waarvan een aantal op een Zondag moeten vallen, hier te lande niet zijn. En wat de verloven betreft, ontbreekt het den ambtenaar in den regel ook aan recht. De onderwijzers zien dikwijls voor recht op verlof aan wat eigenlijk niets anders is dan stilstand van den dienst. Bepaald recht op verlof hebben slechts weinig ambtenaren: die bij 's Rijksbelastingen hebben het onlangs verkregen.

De overheid is vooral op dit punt huiverig den ambtenaar rechten toe te kennen. Aanspraak op verlof, dat gaat nog - in Arnhem hebben de gemeente-werklieden aanspraak op verlof gekregen, in Groningen vond men ‘aanspraak’ nog te kras - maar recht, dat zou te erg zijn. De argumenten tegen toekenning van recht op verlof hebben weinig te beteekenen als men in aanmerking neemt, dat dit recht niet verder gaat dan recht op eene regeling, die den ambtenaar een bepaald aantal dagen verlof verzekert en dus ruimte genoeg overlaat, om rekening te houden met de belangen van den dienst. De oude huiverigheid voor toekenning van rechten aan ambtenaren heeft blijkbaar op die argumentatie nog invloed. De Instructie voor de Amsterdamsche politieambtenaren zegt trouwens nog uitdrukkelijk: ‘ieder verlof is als een gunst te beschouwen.’ Wil men den ambtenaar een aantal dagen verlof verzekeren, dan moet men hem recht op verlof toekennen met behoud van 't volle loon en hem de vrije beschikking over zijne verlofdagen waarborgen.

Tot welke diensten de ambtenaar binnen de grenzen van het ambt verplicht is, bepaalt de overheid. 't Is wenschelijk, dat dit geschiedt op eene wijze, die geen twijfel overlaat aan de bedoeling der voorschriften. Wenschelijk is dit voor den dienst en voor de ambtenaren beide. 't Gebeurt echter niet altijd. De Vereeniging van schoolhoofden en de Bond van Nederlandsche Onderwijzers zijn - om weer een voorbeeld uit den laatsten tijd te noemen - het geheel met elkaar oneens over de beteekenis van het wetsartikel, dat de bedoeling aangeeft van het instituut, waaraan zij beiden - hoofden en onderwijzers - werkzaam zijn. Zulke geschillen zullen buiten het onderwijs niet voorkomen, maar geschillen over de beteekenis van speciale voorschriften vindt men in elken tak van dienst. Voor den ambtenaar kunnen zulke voorschriften gevaarlijk zijn en gevaarlijk kunnen voor hem ook worden de voorschriften, waaraan niet de hand wordt gehouden. Dit laatste ondervond in 1902 een brievenbesteller te Amsterdam, toen hij geschorst werd wegens overtreding van een voorschrift, waaraan bijna nergens de hand wordt gehouden, het voorschrift namelijk, dat de ambtenaar zonder voorkennis of verlof zijne standplaats niet verlaten mag. En volgens Het Centrum ondervonden dit ook twee kom-

miezen bij 's Rijksbelastingen te Ter Neuzen, die verplaatst werden en daardoor in inkomsten achteruitgingen, omdat zij in dienst gerookt hadden, wat hun vorige chefs wel toegelaten hadden.

Tot de verplichtingen, die dikwijls zeer bezwaarlijk zijn, behoort voor den ambtenaar de verplichting, om zich verplaatsing te laten welgevallen. Voor gemeente-ambtenaren is dit bezwaar gering, hoewel in groote gemeenten nog niet geheel zonder beteekenis, maar voor rijksambtenaren kan een ongewenschte verplaatsing groot nadeel medebrengen. In sommige kringen wordt over willekeurige verplaatsingen en over bedreiging er mede geklaagd. Het Duitsche voorschrift, dat de ambtenaar alleen verplicht is met eene verplaatsing genoegen te nemen, als de dienst die verplaatsing vordert, is vermoedelijk geen afdoend middel tegen ongemotiveerde verplaatsingen. Maar de financieele nadeelen van een ongevraagde overplaatsing ‘in 't belang van den dienst’ zouden althans door een billijke vergoeding voor verhuiskosten, loopende huishuur en wat hiermede samenhangt, weggenomen kunnen worden. Die vergoeding wordt meestal verleend, maar van een verzekerd recht is ook hier weer geen sprake. Ook zou 't geen kwaad kunnen als bepaald werd, dat, afgezien van strafverplaatsing, de ambtenaar alleen genoegen behoeft te nemen met overplaatsing in een ambt van niet minderen rang en dienovereenkomstig inkomen.

Behalve de eigenlijke ambtsplichten zijn den ambtenaar nog allerlei verplichtingen opgelegd. In de instructie voor de beambten van politie te Dordrecht bijvoorbeeld wordt niet alleen voorgeschreven, dat die beambten in dienst gehoorzaam, onafgebroken werkzaam, beleidvol, menschelijk, beleefd, bescheiden, onomkoopbaar, strikt eerlijk enz. enz. moeten zijn, maar ook dat zij buiten dienst zedelijk en onberispelijk moeten leven, geen schulden mogen maken en - op eene enkele uitzondering na - geen bedrijf of bediening mogen uitoefenen, noch op eigen naam, noch op naam van vrouw, kind of huisgenoot. Wanneer de burgemeester, die deze instructie uitvaardigde, met het gebod, om zedelijk en onberispelijk te leven, bedoelt, dat de beambten zich moeten onthouden van wangedrag, is dit gebod niet onredelijk. Maar 't verbod van schulden maken, op straffe van ont-

slag, is niet in overeenstemming met de elders, ook door den Staat gevolgde gewoonte, om korting op het traktement wegens schulden toe te staan. En aan huisgenooten elk bedrijf en elke bediening te verbieden, gaat dunkt me te ver. Het nieuw gekozen Kamerlid voor Gulpen, Jhr. Mr. Ch. Ruys de Beerenbrouck, heeft zich in zijn hoogst verdienstelijk ontwerp-verordening regelende den rechtstoestand van de ambtenaren van de gemeente Maastricht, welk ontwerp ook geldt voor de ambtenaren bij de politie, op een ander standpunt geplaatst. Art. 23 al. 1 van dit ontwerp bepaalt: ‘De vervulling door den ambtenaar naast zijne betrekking van eene andere betrekking of van een ambt, bediening of beroep, alsook het drijven van handel of nering, kan hem alleen worden verboden, indien door de vervulling of de uitoefening daarvan de belangen van den dienst geschaad worden.’ Dit is m.i. het eenig juiste standpunt: de eischen van het ambt zelf. Van den ambtenaar buiten dienst moet men niet meer vorderen, dan dat hij geen schade doet aan den dienst. Voor het doel waarmede men gewoonlijk de bepalingen opstelt over wangedrag, eer en waardigheid van het ambt, schulden maken, nevenbetrekkingen bekleeden, handel en bedrijf uitoefenen, is het voldoende enkel te bepalen, dat de belangen van den dienst niet geschaad mogen worden door hetgeen de ambtenaar buiten dienst doet. Wanneer zijn gedrag, hoewel niet geheel onberispelijk, geenerlei schade doet aan den dienst, dan is het met dit gedrag nog zoo erg niet gesteld; werkelijk wangedrag moet de dienstvervulling en de samenwerking met anderen benadeelen. 't Maken van schulden gaat ook alleen de overheid aan, voor zoover het den dienst benadeelt. En voor nevenbetrekkingen geldt hetzelfde. Thans heerscht bij de bemoeiing van de overheid dienaangaande allerlei willekeur. Den een wordt belet, wat den ander toegestaan blijft. Aangaande de bijbetrekkingen is er feitelijk geen stelsel. Waar een absoluut verbod bestaat, wordt dit niet altijd gehandhaafd, waar vergunning noodig is, is dikwijls het beginsel zoek, dat bij het verleenen of weigeren der vergunning als richtsnoer moet dienen. In elken ambtenaarskring kent men staaltjes van stelselloosheid in dit opzicht. En toch ligt het voor de hand, dat alleen aan het dienstbelang het motief ontleend mag worden, om den ambtenaar in het ge-

bruik van zijn vrijen tijd te beperken en tevens, dat het motief werkelijk gegrond moet zijn. Waar, zooals in het Maastrichtsche ontwerp, het eerste uitdrukkelijk voorgeschreven en het laatste verzekerd is door beroep op een scheidsgerecht, is er voor willekeur in deze weinig ruimte meer, althans wanneer meteen, zooals in het genoemde ontwerp, gezorgd is, dat de ambtenaar niet zoo maar gesteld kan worden voor de keuze tusschen hoofd- en bijbetrekking. De rijksambtenaar zal dan nog altijd het gevaar loopen, dat men hem ‘in 't belang van den dienst’ verplaatst. ‘Ik ontving de mededeeling - schreef indertijd een hoofdambtenaar der telegrafie aan een ondergeschikte - “dat ge zaken drijft. Ge hebt ons wel indertijd bewezen, dat niet gij, maar een familielid die zaken drijft, maar ge moet niet vergeten, dat bij eenigen twijfel de administratie toch het middel in de hand heeft om er een eind aan te maken. We verplaatsen u eenvoudig.”1) Dat is waarlijk heel eenvoudig! De heer Heemskerk had wel gelijk, toen hij in eene rede over den rechtstoestand der ambtenaren er op wees, dat eene wet nooit alle willekeur zou kunnen wegnemen.

Het ingrijpen in de vrijheid van den ambtenaar is alleen geoorloofd, waar het dienstbelang dit noodig maakt. Maar dan moet het ook vaststaan, dat het dienstbelang het noodig maakt. Tegenwoordig acht men het dikwijls onnoodig, zich dienaangaande zekerheid te verschaffen. Mr. Kerdijk zei een jaar of tien geleden in de Kamer: ‘Als er maar geklaagd wordt, geklaagd zonder aanvoering van eenig feit, dan wordt tegenover den ambtenaar ingegrepen in zijn vrijheid. En of al misschien bij onderzoek zou blijken, dat eene persoonlijke grief tegen den ambtenaar de drijfveer tot de klacht was - thut nicht, der Jude wird verbrannt.’ Men staat verbaasd, wat den ambtenaar in zijn vrijen tijd al niet verboden wordt. Het schoolhoofd te Ambt-Hardenberg werd de uitoefening der jacht verboden, zijn collega te Zijpe 't werkzaam zijn aan eene courant, een onderwijzer te Sluis het voorzitterschap van eene onderlinge varkensverzekering. En in andere ambtenaarskringen zijn even merkwaardige voorbeelden bekend,

maar het groote publiek hoort hiervan zoo niet, omdat men daar meer gewend is aan zwijgend berusten.

Bij het ingrijpen in de vrijheid van den ambtenaar worden de rechten, die de Grondwet aan ieder, dus ook aan hem, toekent, niet ontzien. Het schoolhoofd te Zijpe mag ondanks art. 7 der Grondwet niet aan eene courant werkzaam zijn; de postambtenaar moet ondanks het woningrecht den geneeskundigen controleur aan zijn ziekbed toelaten, enz. enz. Gelden de grondwettelijke rechten dan niet voor den ambtenaar? Mr. Levy zegt: Ja! ‘De rechten, aan iederen Staatsburger verleend, moeten eveneens ongerept blijven bij den ambtenaar, die immers door zijne dienstbetrekking niet ophoudt staatsburger te zijn.’ Mr. Vos daarentegen beweert, dat ‘de ambtenaar, hoewel staatsburger, door zijne dienstbetrekking nimmer ophoudt ambtenaar te zijn.’ Dit ‘nimmer’ is zeker te sterk. De ambtenaar is buiten dienst niet altijd ambtenaar, b.v. niet, wanneer hij zijn stembiljet invult. Er zijn landen, waar de ambtenaar aan de stembus en in den verkiezingsstrijd enkel ambtenaar is. ‘Alle stemopwekkers der wijk’ - schrijft Roosevelt in een rapport over de verkiezingen in Baltimore - ‘dachten klaarblijkelijk, dat de taak van het bewerken der kiezers naar rechte toekwam aan de kaste der ambtenaren.’ 't Gaat daar om het baantje. En in Frankrijk ontvangen de ambtenaren hunne betrekking dikwijls ook slechts onder het beding van onvoorwaardelijken steun aan de partij-politiek hunner begunstigers. Bij ons is dit gelukkig niet zoo. Ook degenen, die het afkeuren, dat de ambtenaren als propagandisten optreden, willen toch nog minder gaarne - ik denk hier aan hetgeen Mr. Schokking 9 Dec. j.l. in de Kamer zei - terugkeer naar den tijd, toen de Ministers ook hier te lande hun ambtenaren verplichtten om hun politieke denkbeelden door de pers te propageeren. Die terugkeer is te voorkomen door de positie der ambtenaren te verzekeren en hun de vrijheid tot uitoefening der grondwettelijke rechten te waarborgen. Hier vrage men niet angstvallig, of door die uitoefening de dienst kan worden geschaad; liever werke men er toe mede het publiek er hoe langer hoe meer van te doordringen, dat het den ambtenaar van den staatsburger heeft te scheiden. Ook de ambtenaar zelf kan hieraan veel doen. Wat hij nalaten moet, is als ambtenaar zich te mengen in den politieken strijd:

wanneer ambtenaarsvereenigingen als zoodanig partij kiezen, werken ze de genoemde scheiding tegen. En waar hij in 't openbaar optreedt, moet hij toonen, dat men gerust aan zijn eigen conscientie en plichtbesef kan overlaten, in hoever - om met Mr. Fokker te spreken - ‘zijn onbeschreven plicht als ambtenaar zelfbeperking eischt in de uitoefening van zijn recht van spreken en schrijven, van critiek over de regeering of haar handelingen, van vergadering en vereeniging, van zijn politiek recht in den vollen omvang.’ Doch dat een enkele misbruik maakt van zijne vrijheid, mag voor den wetgever, als hij de plichten en rechten van den ambtenaar afbakent, nog geen reden zijn hem in de vrije uitoefening van zijn politiek recht te beperken. Want grooter dan het nadeel, dat dit enkele misbruik doet aan den dienst, zou de schade zijn, die deze beperking zou berokkenen aan het gehalte der ambtenaren en aan het openbare leven, waarin zij - zooals Mr. Drucker zegt - een der voornaamste fermenten vormen. De schade, die een ambtenaar door 't gebruik van zijn politiek recht aan den dienst toebrengt, is niet met dezelfde objectiviteit te bepalen als het nadeel, dat de dienst heeft van wangedrag, schuldenmaken en bij-werkzaamheden; die schade kan meestal zoo breed uitgemeten worden als men wil en het voorschrift, dat de ambtenaar door de uitoefening van dit recht den dienst niet mag schaden zonder meer, zou, in plaats van willekeur te voorkomen, allicht leiden tot een behandeling, die hoewel gereglementeerd, in 't wezen der zaak toch willekeur zou blijven. Voor die willekeur zijn de ambtenaren alleen te vrijwaren, door hun de vrijheid te geven, die de eerste ambtenaar in Nederland, Dr. Kuyper, voor zichzelf opeischte, toen hij 23 Sept. j.l. in de Eerste Kamer zei: ‘Ik zal mij de vrijheid om buiten mijn ambt te handelen zooals ik meen, dat ik moet doen, niet laten ontnemen.’

 

 

Gaarne zou ik nog op tal van punten willen wijzen, die bij de regeling van de arbeidsvoorwaarden der ambtenaren aan de orde zullen komen. Ik zou willen wijzen op geheime conduitestaten, die wel veroordeeld zijn, maar toch nog bestaan, op de behoefte aan eene regeling van de wachtgelden, die rekening houdt met de omstandigheid, dat de wachtgelder

van de helft van zijn salaris niet kan leven en er meestal bitter weinig bij verdienen kan, op den rol die geneeskundigen, welke niet zijner keuze zijn, steeds meer in het leven van den ambtenaar gaan spelen, op het belangrijk punt der bevordering, dat geregeld moet worden voor zoover het dienstbelang dit toelaat, wat zeker het geval is met de bevordering tot eene hoogere bezoldigingsklasse, en op nog menig ander gewichtig punt, - maar ik mag niet te veel van het geduld der lezers vergen.

't Was mijne bedoeling in 't licht te stellen, dat de ambtenaren behoefte hebben aan eene wettelijke regeling van hun arbeidsovereenkomst en aan eene rechtbank, waar zij hunne klachten over schennis van rechten aanhangig kunnen maken. En tevens wilde ik aantoonen, dat de Staat als rechtsstaat verplicht en in 't belang van den dienst geroepen is in deze behoeften te voorzien. Dat dit zoo spoedig mogelijk moet geschieden, hebben Regeering en Vertegenwoordiging met nadruk erkend, toen zij in 1903 in het Wetboek van Strafrecht een drietal artikelen invoegden, waarbij dienstweigering van ambtenaren strafbaar werd gesteld. De destijds afgelegde beloften kunnen vervuld worden, wanneer Mr. Loeff in de gelegenheid gesteld en bereid bevonden wordt zijne ontwerpen betreffende administratieve rechtspraak en ambtenaarscontract - het laatste zal aan het Departement van Justitie thans gereed liggen - in de Kamers te verdedigen, of wanneer zijn opvolger die taak zonder tijdroovende omwerking der ontwerpen overneemt. Brengt de nieuwe vierjarige periode deze wetten in het Staatsblad, dan zal van haar getuigd worden, dat zij een eind heeft gemaakt aan een toestand van rechteloosheid, die beschamend is voor 't vaderland, nadeelig voor den openbaren dienst en eene voortdurende bedreiging voor het levensgeluk van duizenden menschen.

 

J. de Vries.


Vorige Volgende