De Gids. Jaargang 65

[p. 287]

Indische decentralisatie-plannen.

I.

Tot de naar den eisch gesuikerde en vergulde pillen, die de heer Chailley-Bert in zijn onlangs besproken werk ons te slikken geeft, behoort ook de opmerking, besloten in de navolgende karakteristiek der nederlandsch-indische administratie: ‘A tous les échelons deux traits la caractérisent: la prudence et la conscience; le sentiment du devoir, la crainte des aventures. Les Hollandais ont l'imagination paresseuse et la décision lente; mais l'exécution prompte et vigoureuse.’¹⁾ Hoe volkomen waar schijnt het oordeel, uitgedrukt met de onderstreepte woorden (de pil!), indien men het toetst aan hetgeen in den loop der jaren zooal geschreven en gesproken werd over het onderwerp der decentralisatie van het bestuur in N.-Indië! Sedert een halve eeuw bijna is men het er over eens, dat de bestaande regeling, waardoor, buiten de desa-huishouding, ook de kleinste plaatselijke belangen en behoeften de bemoeienis van het centraal gezag vereischen, eenvoudig bespottelijk is, maar terwijl de adviezen, gevraagde en ongevraagde, hoe in dien toestand verbetering te brengen, zich opstapelden tot een berg van papier, liet de verbeteringzelve nog immer op zich wachten. Nadat de zaak reeds een twintigtal jaren achtereen van verschillende kanten bekeken en inmiddels in naburige koloniën tot stand gekomen was, verklaarde een Minister van Koloniën, die een schitterende indische loopbaan achter zich had en, op grond van de daarin

1) J. Chailley-Bert, Java et ses habitants. Paris 1900, p. 199-200.

[p. 288]

opgedane ervaring ‘gemeente-instellingen’ voor N.-Indië ‘in vele opzichten’ ‘wenschelijk’ aehtte, verklaarde Mr. Alting Mees in het laatst van 1876 het te voorschijn roepen van dergelijke instellingen ‘met een vlottende bevolking die men in Indië heeft en het gebrek aan personeel dat geschikt zou zijn, zich die zaak in elk opzicht aan te trekken, voor het oogenblik als ondoenlijk.’¹⁾ De opvolger van Mr. Alting Mees, Mr. van Bosse, meende in de uitspraak van zijn voorganger niet zonder verder onderzoek te mogen berusten. Een commissie, voor het meerendeel uit niet-ambtelijke ingezetenen van Batavia bestaande, werd over de zaak gehoord. Deze achtte haar niet ‘ondoenlijk’; integendeel: zij bood der Regeering een uitgewerkt en toegelicht plan van een afzonderlijke bestuursorganisatie voor ‘de gemeente Batavia’ aan. Ongelukkigerwijze viel de arbeid dezer commissie in het jaar 1878, toen, door de invoering van nieuwe belastingen, de stemming der europeesche maatschappij in Indië ten opzichte van de door het moederland zoo langen tijd volgehouden batig-slot-politiek zachtst genomen ontevreden mocht worden genoemd. Het rapport der commissie droeg van die ontevreden stemming hier en daar nog al duidelijke sporen, hetgeen den inmiddels opgetreden Minister van Rees aanleiding gaf, het voor openbaarmaking, door de commissie uitdrukkelijk verlangd, niet geschikt te achten. In overeenstemming met de ongunstige adviezen der indische Regeering, meende de heer van Rees bovendien, dat de invoering van gemeenteinstellingen in Indië niet langer in bescherming kon worden genomen en zoo werden, met het rapport der bataviasche commissie, ook de decentralisatie-plannen zelve in den indischen doofpot gestopt. Het duurde tot 1893 alvorens een Minister van Koloniën er toe besluiten kon, ze weder te voorschijn te halen. De ontwerpen van Mr. van Dedem tot aanvulling van het regeeringsreglement en van de comptabiliteitswet, waardoor zoowel de vorming van gewestelijke en plaatselijke geldmiddelen zou mogelijk worden als gewestelijke en plaatselijke raden met het medebeheer over die geldmiddelen en met het medebestuur over gewesten of onderdeelen

1) E. de Waal, Onze Indische Financiën. Nieuwe reeks aanteekeningen, V. blz. 35.

[p. 289]

van gewesten zouden kunnen worden belast, bevatten de eerste poging tot wettelijke oplossing van het vraagstuk, dat welhaast veertig jaren aan de orde zou zijn. Het stond echter geschreven dat deze eerste poging, na hoe langdurig beraad dan ook ingesteld, niet tot eenig resultaat zou leiden. Nog vóor de ontwerpen-Van Dedem in de afdeelingen der Tweede Kamer waren onderzocht, zag het kabinet waartoe de ontwerper behoorde zich genoodzaakt af te treden en kwamen de met zooveel zorg voorbereide decentralisatie-plannen te vervallen. Mr. Bergsma, die Mr. van Dedem als hoofd van het Departement van Koloniën opvolgde, achtte den tijd tot invoering van gemeentelijke en gewestelijke instellingen in Indië nog niet gekomen en liet dus de plannen van zijn voorganger rusten. De tegenwoordige Minister van Koloniën, evenals Mr. van Dedem jarenlang in niet-ambtelijke betrekking in Indië werkzaam, had zich daarentegen reeds meermalen als een overtuigd voorstander van bestuurs-decentralisatie uitgesproken. Van hem mocht dus een nieuwe poging tot wettelijke regeling dezer aangelegenheid worden verwacht. Die verwachting is niet beschaamd. Bij Koninklijke Boodschap van 24 Juli 1900 werd der Tweede Kamer een ontwerp van wet tot decentralisatie van het bestuur in Nederlandsch-Indië aangeboden en de Regeering zal zeker al haar krachten inspannen om over dit ontwerp, nog vóor de aanstaande verkiezingen, de beslissing der Staten-Generaal uit te lokken. Gebeuren er geen ongelukken, dan zal derhalve wellicht met ingang van 1902 in Nederlandsch-Indië een deel der bestuurszorg aan min of meer zelfstandige besturen over bepaalde onderdeelen van het staatsgebied kunnen worden overgedragen. Het zal, in dat geval, ruim dertig jaren geleden zijn, dat in Britsch-Indië het reeds te voren gedeeltelijk in toepassing gebrachte systeem van decentralisatie door de vernuftig-gevonden maatregelen van Lord Mayo voltooid en de grondslagen voor zijn verdere natuurlijke onwikkeling gelegd werden.

Gaat men de geschiedenis, die hier in groote trekken en stellig onvolledig geschetst werd, in bijzonderheden na, dan wordt het wel zeer duidelijk, dat niet alleen aarzeling, maar ook gebrek aan voorstellingsvermogen het tot stand komen eener algemeen gewenschte verbetering tot dusver belette, of

[p. 290]

juister wellicht, dat het onvermogen om zich een heldere voorstelling te vormen van de toestanden die men in het leven wilde roepen, de voornaamste oorzaak was, dat men in een voortduren van het bestaande berustte. Aanvankelijk heeft men zich de decentralisatie van de bestuurstaak niet anders kunnen denken dan in den vorm van gemeente-organisatiën, te scheppen voor enkele volkrijke plaatsen, waar het europeesch element sterk op den voorgrond trad. Die organisatiën zouden, zoo niet uitsluitend, dan toch hoofdzakelijk de belangen der europeesche maatschappij te bevorderen hebben, terwijl aan de inlandsche bevolking geen of een slechts zeer zwakke stem in het kapittel zou worden toegekend. Een dergelijke conceptie, welker verwezenlijking wellicht plaatselijk en dan nog hoofdzakelijk voor de europeesche bevolking eenige verbetering zou kunnen aanbrengen, maar overal waar van verwezenlijking geen sprake zijn kon, het systeem der gecentraliseerde regeering onverzwakt zou laten, kon op den duur niet bevredigen. Men tastte en zocht naar een meer omvattende, meer ingrijpende hervorming. Mr. Keuchenius sprak, als kamerlid, het woord uit: gewestelijke raden, geen gemeente-besturen!¹⁾ Maar ook hier sloten de vragen zich onmiddellijk achter de gevonden formule aan. Zou het personeel, noodig voor de samenstelling van dergelijke raden, allerwege te vinden zijn? En zoo neen, zou men dan niet weder verkrijgen wat men juist zocht te ontgaan: een organisatie, slechts uitvoerbaar voor enkele gewesten, terwijl overal elders de grondslagen der bestuursinrichting onveranderd bleven?

De fout was dat men, onder de suggestie van nederlandsche toestanden, decentralisatie vereenzelvigde met, onbestaanbaar achtte zonder zelfbestuur. Men kon zich de overdracht door het centraal gezag van een deel zijner taak aan ondergeschikte organen alleen voorstellen indien die organen tevens min of meer een vertegenwoordiging der ingezetenen

1) Zitting van 22 November 1881. Handelingen blz. 451. In de Gids van 1875, Dl. IV, blz. 417 en v.v., had Mr. J.P. van Bosse reeds de wenschelijkheid betoogd om aan gemeenten of gewesten een afzonderlijke huishouding te geven. Uit een na de voltooiing van mijn opstel ontvangen artikel van Mr. J.W.T. Cohen Stuart over Decentralisatie in Indië, opgenomen in de Indische Gids van Januari 1901, blz. 31 vv., blijkt mij dat ook deze publicist het hierboven aangegeven denkbeeld nog vóor Mr. Keuchenius uitsprak.

[p. 291]

vormden en dezen dus een hoe dan ook beperkte bevoegdheid tot mederegeeren werd gegeven. Terecht wees prof. de Louter in een ter vergadering van het Indisch Genootschap van 25 September 1888 gehouden voordracht er op ‘dat beide stelsels’, decentralisatie en zelfbestuur, ‘in hun karakter onafhankelijk zijn van elkander.’ ‘Decentralisatie’ - zoo betoogde de hoogleeraar - ‘is een regeerstelsel, dat onafhankelijk van de medewerking der onderdanen op ruime schaal kan worden toegepast en desniettemin de regeeringstaak geheel uitsluitend in de handen der regeeringsorganen kan behouden. Het is eigenlijk een verdeeling van arbeid tusschen verschillende graden van gezaghebbers en verschaft een min of meer zelfstandigen werkkring daar, waar die vroeger ontbrak. Deelneming der onderdanen vloeit daarentegen uit een ander beginsel voort; zij beduidt niet een gradatie in de uitoefening der staatstaak, doch een feitelijke erkenning der regeering, dat het haar plichtmatig en doelmatig schijnt, bij de vervulling harer taak den raad en den steun in te winnen van haar onderdanen, die zij tot dusver naar eigen inzicht regeerde.’¹⁾ Doch deze zoo heldere uiteenzetting van den utrechtschen hoogleeraar vond aanvankelijk maar weinig weerklank. Zoo vaak in de jaren, welke tusschen die uiteenzetting en de indiening van de ontwerpen-Van Dedem verstreken, het vraagstuk der decentralisatie ter sprake werd gebracht, geschiedde het in een als ware het daarvan onafscheidelijk verband met zelfbestuur. De Minister van Dedem was blijkbaar in dezelfde dwaling gevangen. Waar hij, bij de toelichting zijner voorstellen, na de verkeerde werking van een sterk-centraliseerend bewind geschetst te hebben, naar een geneesmiddel omzag, greep ook hij weder naar zelfbestuur als het eenige dat redding zou kunnen brengen. In de vereeniging van degenen wier samenwerking wordt gewenscht, in een raad, met een doelmatig geregelden werkkring, onder de leiding van het hoofd van het gewest en onder contrôle van het algemeen bestuur, wordt de oplossing gezien.²⁾ Doch tevens sprak de ontwerper het onbewimpeld uit, dat er

1) Verslagen van het Indisch Genootschap 1888 blz. 120. In gelijken zin later P.H. van der Kemp, Vragen des Tijds, October 1900 blz. 19 en vlg.

2) Ontwerp-van Dedem (gedrukte stukken 1893-94. 103), Memorie van Toelichting blz. 2.

[p. 292]

geen sprake zijn kon om in eens aan alle gewesten te gelijk gewestelijke raden te geven. Voor een deel van Indie was volgens hem de tijd voor de instelling van zoodanige raden gekomen, doch elders zou die nog afgewacht moeten worden. Zoodat in zijn stelsel de ‘oplossing’ slechts gevonden zou worden ten aanzien der gedeelten van Indie, die rijp bleken voor de instelling van raden, doch voor de overige deelen van ons koloniaal gebied de bestaande toestand van gecentraliseerd bestuur en beheer zou worden gehandhaafd.

Ik beschouw het dus als een wezenlijk voordeel van de plannen der tegenwoordige Regeering, dat daarbij het denkbeeld der decentralisatie niet onafscheidelijk is vastgeknoopt aan dat van zelfbestuur. Wel meent de Minister, dat de taak die aan lagere bestuursorganen kan worden toevertrouwd om ‘zelfstandig, doch onder de noodige contrôle van het centraal gezag, regelingen te maken, die van uitsluitend gewestelijk of plaatselijk belang zijn’ eerst in haar vollen omvang zal kunnen worden vervuld indien aan de geschiktste en onafhankelijkste elementen uit de ingezetenen van verschillende landaarden, zoowel in als buiten 's lands dienst, een recht van medespreken wordt toegekend, doch ten aanzien van streken, waar de geschikte en onafhankelijke elementen mochten ontbreken of te gering in aantal zijn, behoeft daarom het beginsel der decentralisatie niet te worden prijsgegeven. ‘Wilde men, uit gehechtheid aan het denkbeeld van raden voor gewesten of gedeelten van gewesten, de financieele decentralisatie bepalen tot die streken, waar zulke raden zonder bezwaar zouden kunnen worden opgericht, men zou wel een aantal op zich zelf staande administratiën verkrijgen, maar in de grondslagen der bestuursinrichting zou slechts weinig verbetering worden gebracht.’¹⁾ Met deze woorden is het standpunt der tegenwoordige Regeering omschreven. Ik meen dat het een zuiver standpunt is en dat met het innemen daarvan een belangrijke stap in een goede richting werd gedaan.

Of zijn de bedenkingen gegrond, die te zelfder plaatse als waar prof. de Louter vóor twaalf jaren op de onderscheiding tusschen de centralisatie en zelfbestuur aandrong, tegen

1) Ontwerp-Cremer (gedrukte stukken 1899-1900 220), Memorie van Toelichting, blz. 3.

[p. 293]

het door de Regeering ingenomen standpunt werden ingebracht? Is het juist dat, waar het locaal bestuur gelaten wordt in handen der gewestelijke bestuurders, die dit bestuur te voeren hebben in naam en volgens de instructiën van den Gouverneur-Generaal, het geen aanbeveling verdienen kan, dien bestuurshoofden de beschikking over de ter voorziening in locale behoeften noodige gelden, onder contrôle van den Opperlandvoogd, toe te kennen, omdat een dergelijke regeling zou nederkomen op bestendiging der centralisatie van macht in handen van den Gouverneur-Generaal, met opheffing van de contrôle, die thans door het begrootingsrecht der wetgevende macht, ook ten aanzien dier locale uitgaven, op de indische Regeering wordt uitgeoefend?¹⁾ Het antwoord op deze vragen moet, naar ik meen, ontkennend luiden. Het is volstrekt niet het zelfde of de plaatselijke behoeften van tien verschillende onderdeelen van het staatsgebied uit de algemeene kas worden bekostigd, dan wel of, nadat is berekend hoeveel uit de algemeene kas aan elk dier onderdeelen ter bestrijding van plaatselijke uitgaven kan worden toegestaan, het beheer der aldus gevormde locale geldmiddelen aan het locaal bestuur wordt opgedragen. In het eerste geval zal bij de locale bestuurders licht een neiging bestaan om véel te vragen en het centraal bestuur, geplaatst voor tal van eischen, die onmogelijk alle kunnen worden ingewilligd, zal genoodzaakt zijn tot het doen van een keuze, waarbij het, door gebrek aan volledige locale kennis, onvermijdelijk nog al eens zal mistasten. Zoo zal hier een werk tot stand komen, dat nog wel eenigen tijd had kunnen worden uitgesteld, ginds een dringende behoefte onvervuld blijven. Bij de beschikking over toegestane gelden zal de prikkel tot zuinigheid zich niet sterk doen gevoelen, omdat een mogelijk overschot niet voor plaatselijke doeleinden kan worden aangewend, doch eenvoudig in de algemeene kas blijft. Een geheel andere toestand ontstaat, waar de bijzondere behoeften van een bepaald onderdeel van het grondgebied worden bestreden uit daarvoor afzonderlijk beheerde geldmiddelen. De locale bestuurders worden dan gedwongen, de tering naar de nering te zetten en zoowel hun goede

1) Zie de voordracht van Mr. D. Fock, in het Indisch Genootschap, vergadering van 23 October 1900. Verslagen blz. 184 en volg.

[p. 294]

naam als het belang van het door hen bestuurd gebiedsdeel wordt ten nauwste betrokken bij het betrachten van een verstandige zuinigheid, omdat elke penning die kan worden uitgespaard de landstreek, welker welvaart zij geroepen zijn te bevorderen, ten goede komt. Ongetwijfeld kan, waar het locaal bestuur in handen is van geheel van het centraal gezag afhankelijke organen, dit laatste gezag ook op het beheer der locale fondsen een overwegenden invloed hebben, doch men mag genoegzaam vertrouwen stellen in het beleid en het gezond verstand van den Gouverneur-Generaal, om aan te nemen dat deze van die bevoegdheid geen onnoodig of onmatig gebruik zal maken. En als contrôle op het beheer der locale fondsen mag het toezicht van den Gouverneur-Generaal, dien de Raad van Indië en de Algemeene Rekenkamer nog ter zijde staan, toch wel voldoende worden geacht: het is inderdaad meer dan tijd dat het zwaartepunt der beslissing over zuiver-plaatselijke uitgaven in N.-Indië ook daarheen worden overgebracht. Bovendien zal, om te beginnen, het bedrag der geldmiddelen, voor de verschillende onderdeelen van het gebied bestemd, door de wetgevende macht moeten worden vastgesteld en zal dus het toezicht van den Gouverneur-Generaal allereerst de strekking hebben, dat de locale besturen, bij hun geldelijk beheer, binnen de door den wetgever aangegeven grenzen blijven. Blijken later in eenig onderdeel van het gebied, behoeften te bestaan of te ontstaan die binnen die grenzen niet kunnen worden vervuld, dan zal beproefd moeten worden, of het ontbrekende kan worden verkregen door de ingezetenen van dat gebiedsdeel te belasten. De instelling van locale administratiën veronderstelt derhalve de mogelijkheid dat, ten behoeve dier administratiën, locale belastingen worden geheven. Doch ook hierin ligt geen overwegend bezwaar tegen de toepassing van decentralisatie voor streken, waar nog geen deelneming der onderdanen aan het locaal bestuur mogelijk is. Terecht meent de Regeering dat de bevoegdheid om in dergelijke streken locale belastingen te heffen niet aan de ambtenaren van gewestelijk of plaatselijk bestuur kan worden toegekend, maar aan het centraal gezag moet blijven. Daarmede is echter niet gezegd, dat voor zoodanige streken van plaatselijke belastingen geen

[p. 295]

sprake kan zijn. Het verschil zou alleen hierin gelegen zijn dat, indien voor landstreken met raden geen locale heffingen worden ingevoerd zonder dat die raden daarin op de eene of andere wijze gekend zijn, voor landstreken zonder raden het centraal gezag dergelijke heffingen, ten behoeve dus van een bepaald onderdeel van het grondgebied, gelast, na door zijn ambtenaren ter zake te zijn voorgelicht. Intusschen zal het centraal gezag, waar het de invoering van nieuwe heffingen geldt, het ongetwijfeld op prijs stellen om, zoo mogelijk, te rade te gaan met de vertegenwoordigers der ingezetenen, ten wier behoeve maar ook ten wier laste die heffingen zullen komen. Dit is een argument te meer om óok voor streken, waar nog geen raden uit de ingezetenen kunnen worden samengesteld, de decentralisatie van het bestuur toe te passen. Zij is zeer wel bestaanbaar zonder, doch tevens de aangewezen voorbereiding tot zelfbestuur.

Het voornaamste hulpmiddel om van een gecentraliseerd tot een gedecentraliseerd bestuur te komen is hiermede aangegeven: de vorming van afzonderlijke geldmiddelen ter bestrijding der bijzondere behoeften van bepaalde onderdeelen van het grondgebied. Langs welken weg dergelijke afzonderlijke geldmiddelen kunnen worden verkregen heeft Britsch-Indië geleerd. In de merkwaardige resolutie van 14 December 1870¹⁾, door den Gouverneur-Generaal Lord Mayo en zijn Raad genomen, werd bepaald dat voortaan een zeker bedrag van de algemeene middelen zou worden afgescheiden en in een bepaalde verhouding, bij dezelfde resolutie aangegeven, verdeeld tusschen de provinciale gouvernementen, op welke dan echter in het vervolg de verplichting zou rusten om uit eigen middelen te voorzien in de behoeften door, mede bij de resolutie met name aangegeven, takken van dienst binnen elk provinciaal gebied gevorderd. Zoo zouden, om eenige voorbeelden te noemen, te beginnen met het jaar 1871, uit de provinciale geldmidden worden bestreden: de kosten van het gevangeniswezen, van het onderwijs, van den geneeskundigen dienst en van openbare werken. De vaststelling van het voor al deze gewestelijke behoeften bestemd

1) In zijn geheel medegedeeld door A.W.R. Verkerk Pistorius en Mr. P.A. van der Lith: De grondslagen van het britsch-indisch beheer. Bijlagen blz. XLIX en volg.

[p. 296]

bedrag en de omslag over de verschillende provinciën geschiedden zooveel mogelijk op den grondslag der begrooting voor den dienst 1870-71 en aan de provinciale besturen werd de verzekering gegeven dat, behoudens ernstigen financieelen tegenslag, de vastgestelde sommen ook voor volgende jaren werden toegestaan en in geen geval zonder voorafgaand overleg met die besturen zouden worden verminderd. Voorts werd uitdrukkelijk bepaald, dat alle besparingen door de provinciale besturen verkregen den provincialen kassen zouden ten goede komen, met andere woorden dat eventueele overschotten niet in de algemeene kas vloeien, maar geheel ter beschikking van het provinciaal bestuur blijven zouden.

Voor de uitkeering, in den aangegeven zin, van gelden uit de algemeene kas aan en ten behoeve van locale kassen kan tweeërlei vorm worden gekozen: zij kan òf rechtstreeks, in klinkende munt, òf door middel van den afstand van bepaalde rijksinkomsten aan de locale besturen plaats hebben. In het eerste geval blijven alle rijksinkomsten gestort worden in de algemeene kas, die de bij de wet vastgestelde sommen uitkeert aan de locale administratiën; in het tweede treden, ten aanzien van de aangewezen inkomsten, de locale besturen in de plaats van het centraal gezag en verschaffen zij zich dus zelve de betaling van het hun toekomende.

In Britsch-Indië is men begonnen met den eerst bedoelden weg te volgen, doch naarmate de provinciale huishouding vaster vormen aannam, is men er toe overgegaan de vaste bijdrage te vervangen door den afstand van bepaalde belastingen en dit laatste systeem kan thans als het bij onze koloniale naburen algemeen geldende beschouwd worden. Hoe zeer die geleidelijke overgang aan de ontwikkeling der provinciale fondsen ten goede is gekomen, blijkt hieruit, dat in 1892-93, op een totaal inkomen van 60 millioen ponden sterling, over 15½ millioen of ruim een vierde van het geheel door de provinciën kon worden beschikt, terwijl in 1872-73 van het toenmalig totale inkomen van £ 31¼ millioen, £ 4¾ millioen of ongeveer 1/7 aan de provinciën werd afgestaan¹⁾. Terwijl in een tijdsverloop van twintig jaren alle inkomsten

1) Verkerk Pistorins en van der Lith, blz. 300-301. Strachey: India (1894) blz. 93-94.

[p. 297]

des rijks te zamen ongeveer verdubbelden, werd het aandeel der provinciën in die inkomsten derhalve meer dan verdrievoudigd.

Het is niet te verwonderen dat onze Regeering, met dergelijke resultaten voor oogen, bij het op het getouw zetten der decentralisatie van het bestuur in Nederlandsch-Indië zich naar het engelsch-indische voorbeeld wenschte te richten. Blijkens de Memorie van Toelichting ligt het in haar bedoeling om allereerst ‘in den geest van hetgeen in 1870, onder het bestuur van den onderkoning Lord Mayo, in Britsch-Indië geschiedde, aan de gewestelijke besturen, die daarvoor in aanmerking komen, de beschikking (te geven) over een zeker bedrag uit de algemeene middelen, ter bestrijding der kosten van de zuiver gewestelijke of plaatselijke huishouding’ en om, zoo mogelijk tegelijkertijd en anders zoo spoedig mogelijk daarná, aan de locale besturen de beschikking te laten over een bepaald aandeel in of de geheele opbrengst van daarvoor geschikte belastingen, voor zooverre die binnen het betrokken bestuursgebied worden geheven, ‘doch steeds in dier voege, dat de ter beschikking gegeven opbrengst van belastingen aanvankelijk ongeveer overeenkomt met de uitgaaf, die er tegenover stond, of met het vaste jaarlijksche bedrag, waarvoor zij in de plaats treedt.’¹⁾

Ter voorkoming van latere teleurstellingen mag intusschen wel worden gewezen op het groote verschil tusschen Engelsch-Indië omstreeks 1870 en onze koloniën omstreeks 1900. Een bevolking van ruim 250 millioen zielen, een grondgebied zoo groot als heel Europa zonder Rusland, onder éen bestuur, éen administratie, éen kas - dát was een inderdaad onhoudbare toestand! De afzonderlijke administratiën, tengevolge van Lord Mayo's wijze maatregelen ontstaan, strekken zich voor een aanzienlijk deel nóg uit over bevolkingen, die in talrijkheid de totale bevolking van Nederlandsch-Indië verre overtreffen. Uit een praktisch oogpunt is het dan ook zeker van meer belang na te gaan hoe, binnen de grenzen der britsch-indische provinciën, het gewestelijk bestuur een gedeelte van zijn taak weder heeft afgestaan aan lagere organismen met meer of minder zelfstandigheid,²⁾ dan om den

1) Memorie van Toelichting, blz. 2 en 3.

2) Zie hierover Prof. de Louter in de Gids van 1887 I, vooral blz. 263 en volg.

[p. 298]

blik uitsluitend te vestigen op de in 1871 aangevangen en sedert sterk ontwikkelde verdeeling der hoofdadministratie. Theoretisch daarentegen heeft die verdeeling ook voor ons groote beteekenis, omdat zij ons een methode heeft doen kennen, volgens welke de overgang van een gecentraliseerd tot een gedecentraliseerd bestuur uitnemend uitvoerbaar is gebleken. Die methode zonder doctrinarisme en slaafschen navolgingszin toe te passen op onze koloniën en daarbij angstvallig te streven om de bestuursorganismen die in de instellingen der inheemsche bevolkingen wortelen niet slechts te eerbiedigen maar tot meerdere ontwikkeling te doen komen - zie hier de schoone taak, die een Regeering, welke de decentralisatie van het bestuur over Nederlandsch-Indië ter hand neemt, zal hebben te vervullen.

II.

Bij elke poging om verbetering te brengen in de ‘grondslagen onzer bestuursinrichting’ trekt Java met het daarmede ethnografisch en historisch éen geheel vormend Madoera allereerst de aandacht. Ongeveer vijf zesden van Insulinde's inheemsche bewoners zijn binnen de grenzen dezer twee eilanden bijeen, een nijvere, rustige, ordelievende bevolking. De tienduizenden dorpen waarin deze landbouwers en vetweiders, deze visschers en kleine handwerklieden zich verdeeld hebben, vormen zelfstandige corporatiën, aan welke de regeling harer huishoudelijke belangen zooveel mogelijk wordt overgelaten en die, behoudens de goedkeuring van het nederlandsch gezag, haar eigen bestuurders kiezen. ‘De Gouverneur-Generaal’ zoo zegt het regeeringsreglement in art. 71 ‘handhaaft dat recht tegen alle inbreuken.’ Deze overbodig schijnende verzekering - immers de Gouverneur-Generaal zal in het algemeen wel tegen àlle rechtsverkorting moeten waken - heeft geen andere strekking dan om de groote beteekenis van de zelfstandigheid der inlandsche gemeenten te doen uitkomen. Zij is inderdaad een der hoofdbeginselen van ons regeeringsbeleid en zonder overdrijving genoemd: ‘het palladium der rust op Java.’¹⁾

1) Door Jean Chrétien Baud, in een particulieren brief van 7 Maart 1840 door hem, als Minister van Koloniën ad interim, tot den Gouverneur-Generaal de Eerens gericht en later den Koning aangeboden. Zie voor den juisten tekst dier merkwaardige missive § 4 der Historische Nota over de Dessabesturen op Java, openbaar gemaakt als Bijlage N. van het Koloniaal Verslag van 1877 (blz. 6). Een in dezelfde Nota (blz. 11) aangehaalde kabinetsbrief van den Minister Fransen van de Putte sprak, met blijkbare toespeling op de woorden van Baud, van: ‘dit privilege der dessavolkeren, wel eens met recht het eigenlijk palladium der Javaansche vrijheid genoemd.’ Van daar waarschijnlijk de bijkans spreekwoordelijk geworden qualificatie van het in art. 71 R.R. neergelegd beginsel als: ‘het palladium der vrijheid van de Javanen,’ zoo bijv. bij Mr. C.W. Margadant in zijn commentaar op het regeeringsreglement, Dl. III (1897), blz. 55. In de zitting der Eerste Kamer van 28 December jl. heeft de heer Fransen van de Putte er op gewezen dat het vaderschap van bedoeld ‘gevleugeld woord’ niet aan hem toekomt, maar aan J.C. Baud.

[p. 299]

De inlandsche gemeenten, voor een groot gedeelte van Java desa's geheeten, en die als de cellen zijn, waaruit het staatslichaam is samengesteld, zijn op haar beurt weder bijeengevoegd tot groepen, onder het historisch bestuur der boepati's, d.w.z. heeren der aarde, door ons regenten genoemd. De kaboepatens of regentschappen zijn de oud-javaansche provinciën, streken welker ingezetenen een door gemeenschappelijke belangen beheerscht natuurlijk geheel vormen, staande onder het bestuur van een door den souverein, zoo mogelijk uit den adel der streek, benoemden javaanschen landvoogd. Door het gemeentewezen en het regentenbestuur te handhaven, heeft ons gezag de mogelijkheid tot een rustige ontwikkeling der javaansche maatschappij in de richting van zelfbestuur opengesteld en tevens den bitteren bijsmaak, die alle vreemde overheersching voor den landzaat heeft, zooveel mogelijk verzacht. De zelfstandigheid der inlandsche gemeenten en het nationaal karakter van het regentenbestuur zijn de twee stevige grondstukken, waarop ons gezag over ruim twintig millioen Javanen berust.

Men is derhalve verplicht, voor het gedecentraliseerd bestuur een vorm te kiezen waarin de hier geschetste fundamenteele volksinstellingen passen en zich vrijelijk kunnen ontwikkelen. Velen wenschen, als regel, de residentiën tot gewesten met een eigen huishouding en administratie te maken, niet ongelijk aan de provinciën ten onzent. Al kan langs dien weg zeker ook wel verbetering worden aangebracht en al zijn er zelfs wellicht enkele residentiën, waarvoor een gewestelijke administratie de meest aanbevelenswaardige zal

[p. 300]

blijken, tegen een algemeen volgen van die richting bestaat, het gewichtig bezwaar, dat de residentiën van Java maar zelden een door historische of ethnografische banden samengeknoopt geheel vormen, waarvan met grond zou kunnen worden verwacht, dat zij zich spoedig tot een zelfstandig-levend staatsorganisme zullen ontwikkelen. In de meeste gevallen hebben zij hun ontstaan te danken aan een samenvoeging van eenige regentschappen, niet zoozeer omdat deze bij elkander behoorden, als omdat zij een aaneengesloten complex vormden, dat, zonder overwegend bezwaar, onder het oppertoezicht van één persoon kon worden gesteld. Er zijn regentschappen, behoorende tot één en dezelfde residentie, die hoegenaamd geen gemeenschappelijke belangen hebben, bijvoorbeeld Kendal en Grobogan (residentie Semarang) of Modjokerto en Gresik (residentie Soerabaja). Welk nut kan het hebben, te beproeven een zeker verband te leggen tusschen elkander onderling zoo geheel vreemde gebiedsdeelen? Er zal òf een moeilijk te beslechten strijd van belangen uit ontstaan, òf een neiging tot gelijkmaking der toevallig tot éen gewest behoorende regentschappen, die de vrije ontwikkeling dezer historisch gevormde éenheden van inlandsch bestuur niet ten goede kan komen.¹⁾

Ik meen daarom dat, als tot bestuurs-decentralisatie op Java wordt overgegaan, in den regel niet de residentie, maar het regentschap als administratieve eenheid zal moeten worden gekozen. De huishouding van zulk een regentschap zal niet moeilijk in te richten en gemakkelijk te overzien zijn en, daar tusschen de ingezetenen onderling een door hen erkende en gevoelde band bestaat, zal een der hoofdvoorwaarden vervuld zijn voor de toepassing van het beginsel, dat elk zelfstandig onderdeel der gemeenschap zooveel mogelijk in eigen behoeften voorziet. De desaman in het regentschap Kendal zal weinig gevoelen voor het bouwen van een brug ter hoofdplaats Semarang en nog minder voor de oprichting van een

1) Men vergelijke hiermede en met wat volgt de beschouwingen van H.E. Steinmetz in de Indische Gids van September 1900, blz. 1081 en volg. Deze schrijver, een ervaren ambtenaar van het Binnenlandsch Bestuur, thans Resident van Pekalongan, heeft het eerst de wenschelijkheid betoogd om ‘de afdeeling’ (waarmede het regentschap meestal samenvalt) tot de normale bestuurseenheid te maken.

[p. 301]

pasarloods te Salatiga. Wordt echter in den weg dien hij wekelijks eenige malen moet afleggen om ter afdeelingshoofdplaats Kendal zijn padi of bamboe aan den man te brengen, een brug gebouwd, waardoor hem de moeite, het tijdverlies en het gevaar, verbonden aan het doorwaden van een bergstroom bespaard worden, of komt op die afdeelingshoofdplaats een behoorlijke marktinrichting tot stand, dan zal hij begrijpen, dat hij in ruil voor zijn belastingpenningen toch ook eenige nuttige zaken ontvangt. En het is dit inzicht dat ik het beginsel der sociale wijsheid zou willen noemen.

Zal het dus met het oog op de javaansche bevolking meestal aanbeveling verdienen, het regentschap en niet de residentie als administratieve eenheid in te richten, ook de europeesche ingezetenen zullen in den regel door die keuze het meest gebaat zijn. Voor hen geldt toch evenzeer dat zij als bewoners derzelfde afdeeling onderling tal van belangen gemeen hebben, maar dat die gemeenschap zich minder sterk doet gevoelen met betrekking tot hen die in andere afdeelingen wonen en zoo zij al bestaat dan toch zeker in geenen deele afhankelijk is van de grenzen der residentie tot welke hun afdeeling behoort. De suikerfabrikanten van Modjokerto, om deze landstreek andermaal tot voorbeeld te kiezen, hebben zeer zeker groot belang bij een spoedige verbetering der haventoestanden te Soerabaja, maar de suikerfabrikanten in Kediri en Madioen hebben er niet minder belang bij. Het zou dus kwalijk gaan om, indien voor de residentie Soerabaja een afzonderlijke administratie werd ingericht, de kosten van een havenbouw ten laste dier administratie te brengen, waardoor tal van belanghebbenden zouden vrij loopen en aan den anderen kant personen belast worden - ingezetenen van Sidajoe, Lamongan, Gresik - welken die havenbouw weinig of geen voordeel zou aanbrengen. Het eenige dat van een behoorlijk georganiseerd en met de noodige zelfstandigheid toegerust bestuur over de residentie Soerabaja zou mogen worden verwacht is, dat het bij de Regeering met klem zou aandringen op de spoedige voorziening ten laste der algemeene kas in een belang, dat, al kan het alleen door den aanleg van een bepaald werk binnen het bestuurd gewest verzekerd worden, toch niet is een gewestelijk maar een algemeen belang. Doch een der-

[p. 302]

gelijk vertoog kan óok door een zelfstandig bestuur over de afdeeling Soerabaja tot de Regeering worden gericht en zelfs met te meer klem, omdat in die afdeeling, met name ter hoofdplaats, ongetwijfeld het allermeest de behoefte aan verbetering van den bestaanden toestand gevoeld wordt.

Het grootste voordeel van een inrichting als door mij wordt aanbevolen zou echter hierin gelegen zijn, dat zij ook de ontwikkeling van het regentenbestuur tot een wezenlijk en eveneens nationaal zelfbestuur mogelijk maakt. Thans staan nog allerwege waar geen residenten gevestigd zijn, naast de regenten assistent-residenten; zij zijn de hoofden der afdeelingen, welker grenzen nagenoeg altijd met die der regentschappen samenvallen; doch die toestand, in de gegeven omstandigheden en in de overgroote meerderheid der regentschappen nog onvermijdelijk, voldoet niet aan de eischen eener goede economie en behoort mettertijd te worden gewijzigd. Het is onze plicht, zedelijk- en zuinigheidshalve, de toekomstige regenten zóo op te leiden, dat zij als de werkelijke hoofden van bestuur over hun regentschap kunnen optreden en dat derhalve met het dure en vicieuse stelsel van ‘twee koetsiers op éen bok’ kan worden gebroken. Dat de zonen der javaansche aristocratie tot een voor de uitoefening van een zelfstandig en verantwoordelijk bestuur voldoende bekwaamheid, degelijkheid en ontwikkeling zijn op te leiden, daaraan kan niemand twijfelen die het voorrecht heeft, éen of meer der enkele javaansche hoofdambtenaren te kennen, welken een naar westersche begrippen degelijke opvoeding is te beurt mogen vallen. Het ligt dus slechts aan ons om voldoende gelegenheid tot een behoorlijke opleiding van bekwame inlandsche bestuursambtenaren te verschaffen en er zúllen dergelijke ambtenaren gevormd worden; ambtenaren, uitnemend geschikt om, na een zeker aantal dienstjaren, onder toezicht van het europeesch (gewestelijk) bestuur en, waar dit mogelijk is in overleg met de vertegenwoordigers der ingezetenen, het bestuur over een regentschap uit te oefenen. Dan zal gaandeweg voor het meerendeel der afdeelingen van Java een vorm van bestuur kunnen worden ingevoerd, die de nationale instellingen tot haar recht doet komen; die belangrijke bezuiniging mogelijk maakt; die een thans maar al te zeer ontbrekende stabiliteit verzekert - want de inlandsche

[p. 303]

bestuurshoofden zouden maar zelden worden overgeplaatst, niet ‘met buitenlandsch verlof gaan’, noch na twintig jaren den dienst met pensioen verlaten -; en die eindelijk door het toezicht van boven en de gewenschte medewerking der ingezetenen voldoende tegen ontaarding wordt gevrijwaard.

Hiermede is, voor het grootste gedeelte van Java en Madoera, de richting aangegeven, in welke naar mijn meening de decentralisatie van het bestuur zich bij voorkeur behoort te bewegen. Er zullen echter uitzonderingen moeten worden gemaakt. In de residentie Batavia met haar zeer gemengde bevolking, die de elders bestaande instelling van het regentenbestuur niet kent, zullen naar alle waarschijnlijkheid nog zeer geruimen tijd europeesche ambtenaren aan het hoofd der afdeelingen moeten worden gehandhaafd, wat daar althans zonder het hierboven aangewezen economische bezwaar geschieden kan. In de Vorstenlanden zal het gedecentraliseerd bestuur zich te beperken hebben tot een behartiging van de belangen der gouvernements-onderdanen. Alles wat de verhouding van het nederlandsch gezag tot het vorstenbestuur en de onderdanen der vorsten betreft zal, als rakende aan de staatspolitiek, tot de rechtstreeksche bemoeienis van het centraal gezag moeten blijven behooren. Eindelijk zullen bijzondere regelingen moeten worden getroffen voor enkele afdeelingen als: Batavia, Semarang en Soerabaja, in welker hoofdplaatsen het niet-inlandsch element een overwegenden invloed heeft. Het dikwijls aangeprezen en zelfs als de oorsprong van het streven naar decentralisatie te beschouwen denkbeeld om die drie en wellicht nog andere plaatsen in Indië tot van de ommelanden afgescheiden, zelfstandige complexen in te richten en aan dezen op vaderlandsche leest geschoeide gemeente-instellingen toe te kennen kan mij niet bekoren. Ik vrees dat het niet-inlandsch element zich dan te sterk en daardoor ten nadeele der inheemsche bevolking zou doen gelden en dat vooral de aan hun lot overgelaten ‘ommelanden’ daarvan den last zouden dragen. Laat ons verstandig zijn en ons spiegelen aan het voorbeeld van Cochin-China, waar door den invloed der daar bestaande gemeentebesturen wel goed voor de hoofdplaatsen schijnt gezorgd te zijn, doch ten koste van het ‘platte land’. Dit althans meen ik te mogen opmaken uit de volgende door

[p. 304]

een afgetreden gouverneur-generaal van Indo-China in 1895 aan Cochin-China gewijde woorden: La colonie est, il est vrai, dotée d'un grand nombre de constructions très-belles, surtout à Saïgon; tous les services sont très-confortablement logés; mais les routes n'existent guère qu'autour des chefslieux d'arondissement; les canaux se sont envasès; Saïgon et Cholon sont à peu près dépourvues de quais; des surfaces immenses de très-bonnes terres ne peuvent être mises en culture, par suite du manque de canaux d'irrigation etc.¹⁾ Een merkwaardige schildering: fraaie openbare gebouwen, weelderig ingerichte gouvernements-bureaux, goed onderhouden straten in de steden, maar daar buiten geen wegen, geen kanalen, geen irrigatiewerken! Ik ben wel overtuigd dat wij het in Indië nooit zóo bont zouden maken, doch in het hier samengevat resultaat der werking van gemeenteinstellingen elders ligt toch een vermaning tot voorzichtigheid opgesloten. Het is niet te ontkennen dat op Java de afscheiding eener hoofdplaats van de overige afdeeling dikwijls niet bevorderlijk zijn zou voor de welvaart dier ‘ommelanden’. De hoofdplaats, de kota zooals men haar noemt, en de ommelanden behooren bij elkander; zij is het centrum van alle belangen in de afdeeling; zij is zoo niet de ziel, dan toch zeker het hart van het regentschap. Wil men álle belangen behoorlijk tot hun recht doen komen, dan scheide men niet wat door een natuurlijk verband wordt samengehouden. Overal waar het regentenbestuur bestaat worde het regentschap als onverdeelde eenheid van administratief beheer gekozen. In de regentschappen, waar het niet-inlandsch element sterk vertegenwoordigd is, behoort echter bij de inrichting van het bestuur met die omstandigheid rekening te worden gehouden. Zoo zullen in de regentschappen Semarang en Soerabaja, europeesche ambtenaren aan het hoofd der afdeeling moeten staan, verplicht evenwel om, waar het de belangen der inlandsche bevolking betreft, steeds te rade te gaan met den regent. En evenzeer zal, zoo daar als elders waar het niet-inlandsche element een belangrijke plaats mocht innemen, bij de samenstelling eener vertegenwoordiging van de ingezetenen, aan dat element een

1) J.L. de Lanessan. La colonisation française en Indo-Chine. Paris 1895 p. 172. Zie ook Mr. E.H. Bergsma: ‘Plaatselijke en Gewestelijke Raden in N. Indie’; Acad. proefschrift, Amsterdam 1895; blz. 86.

[p. 305]

evenredige invloed moeten worden verzekerd. Het zal zeker nuttig zijn dat in dergelijke gevallen een gedeelte der vertegenwoordigers zich in het bijzonder wijdt aan de behartiging van de plaatselijke belangen der hoofdstad, doch dit behoort dan te geschieden binnen zekere grenzen, door het bestuur en de vertegenwoordigers der geheele afdeeling, in het belang van álle ingezetenen, te bepalen.

In de Buitenbezittingen komt het regentenbestuur, zooals wij dat op Java en Madura kennen, niet voor, er ontbreekt dus een gewichtige reden die, bij de keuze van een gebiedsdeel als administratieve eenheid, voor Java de voorkeur deed geven aan de afdeeling. Toch zijn ook daar gewesten aan te wijzen, die uit onderling weinig door gemeenschappelijke belangen verbonden landstreken zijn samengesteld. Ik noem hier alleen de residentie Amboina, binnen welke de groep der Banda-eilanden, de afdeeling Banda uitmakende, een zóo eigenaardige plaats bekleedt, dat reeds vóor bijna dertig jaren werd voorgesteld, die eilanden tot een gemeente te vereenigen en onder de heerschappij der nederlandsche gemeentewet te stellen.¹⁾ Ook in de Buitenbezittingen zullen dus de bestaande toestanden en nationale instellingen nauwgezet in aanmerking moeten worden genomen en die vorm van locaal bestuur gekozen, welke met die toestanden het meest strookt en de ontwikkeling dier instellingen het best bevordert.

Staan eenmaal de beginselen vast, volgens welke een gedeelte der bestuursbemoeienis van het centraal gezag op lagere doch met voldoende mate van zelfstandigheid toegeruste bestuursorganen behoort te worden overgebracht, dan zal de gewichtige vraag moeten worden beantwoord, of en in hoe verre aan de ingezetenen zelve een aandeel in de uitoefening dier lagere bestuursbemoeienis kan worden toegekend. Zooals ik hierboven reeds deed opmerken is die deelneming der ingezetenen aan het bestuur geen noodwendig gevolg van de invoering van afzonderlijke administratiën voor bepaalde onderdeelen van het grondgebied, doch een zeer gewenscht middel om de richtige werking van het gedecentraliseerd bestuur te

1) Mr. H.O. van der Linden. Banda en zijne bewoners. Dordrecht 1873: blz. 72.

[p. 306]

bevorderen. Het is dus duidelijk, dat deelneming moet worden toegelaten overal waar zij mogelijk is, m.a.w. waar binnen de grenzen van een ‘administratieve eenheid’ een voldoend aantal ingezetenen aanwezig zijn, geschikt om de taak van mede-regeeren, of althans -administreeren, naar behooren te vervullen. De beoordeeling dier geschiktheid zal noodzakelijk moeten worden overgelaten aan de indische Regeering. Zij toch kan het best de uit den aard der zaak in een zoo uitgebreid en uit zoo verschillende bestanddeelen samengesteld gebied als N.-Indie zeer uiteenloopende plaatselijke toestanden beoordeelen en de vraag beantwoorden, waar die toestanden rijp en waar zij nog niet rijp zijn voor een begin van zelfbestuur. Het eenige wat van Nederland kan uitgaan, is het verlangen dat de indische Regeering bij de vorming van haar oordeel wel met gepaste voorzichtigheid, maar toch ook niet met overdreven angstvalligheid te werk ga en niet uit het oog verlieze dat, gelijk het onlangs schilderachtig werd uitgedrukt, als men iemand zwemmen wil leeren, men beginnen moet met hem in het water te gooien.¹⁾ Wat mij betreft, ik zou er geen bezwaar in zien, dat voor het meerendeel der afdeelingen van Java en Madoera locale raden uit de ingezetenen werden ingesteld en dat in de Buitenbezittingen dergelijke raden werden toegelaten voor de afdeelingen, waarin de gewestelijke hoofdplaatsen of andere plaatsen van eenig aanbelang, zooals bijvoorbeeld het reeds genoemde Banda, gelegen zijn.

Bij de samenstelling dier raden zal vooralsnog een belangrijke plaats moeten worden toegekend aan het ambtelijk element en wel om twee redenen. Ten eerste omdat daardoor de medewerking verzekerd wordt van personen, toegerust met de noodige administratieve en technische bekwaamheid en die, zoo hun de deelneming aan het locaal bestuur wordt opgedragen als een onderdeel van hun ambtelijken werkkring, tevens de aangewezen personen zullen zijn om, zonder dat daarvoor groote uitgaven worden vereischt, de locale werkzaamheden van administratieven en technischen aard te verrichten. Maar ten andere, omdat in het ontwikkelingstijd-

1) Door den heer Van Kol in het Indisch Genootschap, Vergadering van 23 October jl. Verslagen blz. 202.

[p. 307]

perk, waarin Indie verkeert nog bijzondere waarborgen noodig zijn voor de bescherming van de inlandsche bevolking tegen verkorting van haar rechten of verwaarloozing van haar belangen. Wil men de mogelijkheid openstellen om de locale besturen een niet al te geringe mate van zelfstandigheid toe te kennen, dan moet gewaakt worden tegen misbruik dier zelfstandigheid ten nadeele der economisch en intellectueel zwakken. Dit kan in de gegeven omstandigheden het best geschieden door den invloed te verzekeren van personen, die gewoon zijn het algemeen belang te stellen boven het bijzondere en op wie de ambtelijke verplichting rust, de inlandsche bevolking tegen willekeur te beschermen.

Doch overigens zij men vrijgevig, zoo wat de verdere samenstelling der raden als wat hun bevoegdheid betreft. Indien, overeenkomstig het voorstel van den Resident Steinmetz,¹⁾ de raden voor een deel, bijv. voor de helft, bestaan uit personen die daarin zitting nemen krachtens het ambt dat zij uitoefenen, dan is er, naar mij voorkomt, geen enkel bezwaar om de overige leden door de ingezetenen-zelve te laten aanwijzen. Ik verwerp dus het door den Minister van Koloniën bij zijn toelichting van het decentralisatie-ontwerp aangegeven denkbeeld, dat de benoeming van álle leden der raden door den Gouverneur-Generaal zal moeten geschieden ‘in afwachting of het wellicht later mogelijk zal blijken de bevoegdheid tot het kiezen der leden .... geheel of gedeeltelijk aan de ingezetenen op te dragen.’²⁾ Een zoo groote behoedzaamheid, die de instelling van locale raden licht zou doen uitloopen op een ijdele vertooning, veronderstelt een politieke onmondigheid, zeker niet aan te nemen bij Europeanen, die in het moederland komend na een kort verblijf aldaar op de kiezerslijsten worden ingeschreven en minst genomen twijfelachtig voor het gros der Inlanders, die het als de natuurlijkste zaak der wereld beschouwen om, krachtens een meestentijds zeer uitgebreid kiesrecht, in het bestuur van hun dorpsgemeenten te voorzien. Evenmin ga ik dus mede met hen, die wel aan Europeanen kiesbevoegdheid willen toekennen, doch bezwaar maken, die bevoegdheid ook aan niet-Europeanen te schenken, daar dit niet strooken zou met

1) In de Indische Gids van September jl. blz. 1105 en volg.

2) Memorie van Toelichting blz. 5.

[p. 308]

bestaande toestanden.¹⁾ Veeleer meen ik, dat een wijze politiek ook hier aansluiting zoeken moet bij het reeds bestaande en wel bij de desahoofdverkiezingen, een aansluiting die aan de ontwikkeling van dit nationale instituut niet anders dan bevorderlijk kan zijn, en verkregen zou kunnen worden door, overal waar de gemeenten haar eigen hoofden aanwijzen, aan deze hoofden, in vereeniging met inlandsche ambtenaren en andere Inlanders van ontwikkeling, de bevoegdheid te verleenen, eenige leden van den localen raad te kiezen.²⁾ Voor de niet-inlandsche ingezetenen (Europeanen en vreemde Oosterlingen) zal het niet moeilijk zijn, bruikbare voorwaarden voor de toekenning der kiesbevoegdheid te vinden; aanvankelijk zullen zij de strekking moeten hebben om alleen de meer ontwikkelden en welgestelden - de personen bijvoorbeeld met een maandelijksch inkomen van ƒ 100 en daar boven - tot de verkiezingen te roepen; later zal de ondervinding leeren of en tot hoe ver uitbreiding van kiesrecht gewenscht is.

De voorwaarden der verkiesbaarheid kunnen gelijk zijn aan die der kiesbevoegdheid, met éen belangrijke toevoeging: kennis der nederlandsche taal. Al zal het in den aanvang waarschijnlijk niet overal uitvoerbaar blijken om in de locale raden geen andere taal dan de nederlandsche te doen gebruiken, het streven moet ongetwijfeld daarop gericht zijn en de keuze van nederlandsch sprekende personen dient dus zooveel als mogelijk is te worden bevorderd. Afgescheiden van het praktisch nut, verbonden aan het gebruik der nederlandsche taal door colleges, geroepen tot samenwerking met het nederlandsch bestuur, zal het stellen der door mij aangegeven voorwaarden ten gevolge hebben dat de niet-europeesche kiezers zich òf door Europeanen òf door rasgenooten met eenige westersche ontwikkeling laten vertegenwoordigen.

1) Mr. D. Fock: Indische Gids, Februari 1900, blz. 161; id. in het Indisch Genootschap t.a.p. blz. 193; anders H.E. Steinmetz: Indische Gids, September 1900, blz. 1107.

2) Zooals reeds werd voorgesteld door O.C. Eschauzier in zijn ‘Bijdragen tot toelichting van het vraagstuk der decentralisatie van het bestuur op Java’. 's-Gravenhage 1892, blz. 51. Gaat men tot de aangegeven kiesrechtregeling over, dan zal stellig ook het thans ten onrechte gevolgd systeem der verkiezing van desahoofden voor hun leven (behoudens ontslag om bepaalde redenen) moeten worden verlaten en vervangen voor dat van periodieke aftreding en verkiezing. Zie hierover Mr. C.W. Margadant bij art. 71 R.R.

[p. 309]

Daardoor zal het radicale, dat het toekennen van kiesrecht aan niet-Europeanen voor velen wellicht heeft, in de praktijk aanmerkelijk worden getemperd. En de maatregel zal bovendien dit niet te versmaden voordeel hebben, dat Inlanders en vreemde Oosterlingen zich meer dan thans gaan toeleggen op de studie van onze taal en daardoor een grooter toenadering in denkwijze en ontwikkeling tusschen de oostersche en westersche rassen in onze koloniën mogelijk wordt.

Met den Minister van Koloniën ben ik van oordeel dat het voorzitterschap van een localen raad niet noodwendig behoeft te worden opgedragen aan den hoogsten vertegenwoordiger van het centraal gezag binnen het gebied van dien raad en dat, ook al mochten de omstandigheden een dergelijke opdracht van bestuurshoofden wenschelijk maken, hem toch geen stem in die raden moet worden toegekend, althans zeker niet over voorstellen die van het bestuur uitgaan. Ten aanzien van voorstellen krachtens het initiatief der raadsleden in behandeling genomen, zal het bestuurshoofd een minder lijdelijke rol behooren te worden opgelegd, die echter beter dan door het recht van medestemmen kan worden verzekerd door de openstelling van een beroep op een hoogere autoriteit, aan welke dus bij verschil van gevoelen tusschen het bestuurshoofd en den localen raad de beslissing zou zijn overgelaten. Door een dergelijke regeling zal voldoende gewaakt zijn tegen toch niet zeer waarschijnlijke buitensporigheden of uitspattingen van voor de helft uit ambtenaren saamgestelde raden, zoodat het ook met de beste bedoelingen zoo licht te misbruiken recht van ontbinding dier raden, dat de Minister van Koloniën aan het centraal gezag wil toekennen, ter zijde kan worden gelaten. De veelvuldige persoonsverwisselingen, in Indië onvermijdelijk, gevoegd bij een periodieke aftreding der niet-ambtelijke leden zullen van het geringe gevaar voor obstructionisme of onwelwillende tegenwerking van het bestuur bovendien niet meer dan een schaduw doen overblijven. Zelfs die schaduw te willen voorkomen door den Gouverneur-Generaal een recht tot ontbinding te verleenen zou gelijk staan met de keuze van een geneesmiddel, méer te duchten dan de kwaal.

Tot zoover over de samenstelling der locale raden. Hoe

[p. 310]

moet het nu staan met hun bevoegdheid? Ook in dit opzicht zou ik aanmerkelijk verder willen gaan dan de Minister van Koloniën, die in zaken van wetgeving de raden tot uitsluitend adviseerende colleges wil maken en hun ten aanzien van andere onderwerpen van locaal belang wel een krachtiger stem verleent, doch met dit voorbehoud, dat de eindbeslissing, niet alleen omtrent belasting- of andere zeer gewichtige besluiten, maar in alles, aan den Gouverneur-Generaal blijft. Ik kan de noodwendigheid van een zoo ver gedreven behoedzaamheid, die de kiemen eener gezonde ontwikkeling van het plaatselijk zelfbestuur aan verstikking blootstelt, niet inzien en meen dat men, locale raden instellende, hun tegelijkertijd eenig vertrouwen behoort te schenken. Ook in het belang van het centraal gezag, want dit zal eerst dán werkelijk van een deel zijner bemoeienis met locale aangelegenheden ontheven zijn, indien een deel der contrôle op de locale raden is overgegaan. Dat zulk een overgang mogelijk is, zonder dat daarom het vermogen tot waken en, zoo noodig, tot ingrijpen aan het centraal gezag behoeft te ontbreken, leeren ons de gemeente-instellingen in ons vaderland. Ik meen dan ook dat menig voorschrift, aan onze grondwet en aan onze gemeentewet ontleend, ‘naar 's lands gelegenheid’ gewijzigd, voor Indie bruikbaar zal blijken. Zoo zal den Gouverneur-Generaal, evenals den Koning ten onzent, de bevoegdheid moeten toekomen om de besluiten der locale besturen, die met de wet of het algemeen belang strijden, te vernietigen en zullen, zonder de goedkeuring van den Gouverneur-Generaal, geen locale belastingen kunnen worden ingevoerd, gewijzigd of afgeschaft. Ook het aangaan van geldleeningen behoort aan de goedkeuring van het centraal gezag in Indië onderworpen te worden. Doch overigens blijve den localen besturen zooveel mogelijk de vrije hand tot regeling der aangelegenheden, aan hun bemoeienis overgegeven. Handelingen die den vermogenstoestand van het bestuurde gebiedsdeel raken, kunnen onderworpen worden aan de goedkeuring van den hoogsten gewestelijken bestuurder; die goedkeuring kan eveneens vereischt worden als er verschil van gevoelen bestaat tusschen den localen raad en een locaal bestuurshoofd; den gewestelijken bestuurder moet zelfs de macht toekomen om uit eigen beweging zich tegen de besluiten

[p. 311]

der locale besturen te verzetten; doch in al die gevallen moet een beroep open staan op den Gouverneur-Generaal, aan wien dan de beslissing blijft, een beslissing die geen andere richtsnoeren kent dan de wet en het algemeen belang en die, evenals de beslissingen der lagere autoriteiten, nooit anders dan met redenen omkleed aan de locale besturen wordt medegedeeld.

Het in acht nemen van deze aan het nederlandsch staatsrecht ontleende beginselen zal in Indië voeren tot een toestand, waarin, even als zulks ten onzent het geval is, de afdoening der locale aangelegenheden buiten de bemoeienis van het centraal gezag regel, een ingrijpend, verbiedend of regelend optreden van dat gezag uitzondering is. Het locaal bestuur, de resident en de Gouverneur-Generaal zullen dan tot elkander in een verhouding staan als de gemeente, de Gedeputeerde Staten en de Koning in Nederland en het zal niet moeilijk zijn om tot een praktische regeling der bijzonderheden te komen. Daarbij kan vooral de gemeentewet weder belangrijke diensten bewijzen. Voor de samenstelling en de werkzaamheid van een dagelijksch bestuur (dat meestal wel uit ambtelijke raadsleden zal moeten bestaan); - voor de indiening, behandeling en vaststellen der begrooting; - voor de openbaarheid der voorstellen en vergaderingen; - voor de middelen tot dekking der locale uitgaven; - voor de samenwerking tusschen afdeelingen onderling, ter voorziening in gemeenschappelijke belangen; - voor al deze gewichtige en voor nog tal van andere aangelegenheden zal men in die wet niet te vergeefs naar bruikbare grondslagen zoeken.

Het is vooral bij de vaststelling der begrooting dat de heilzame invloed der locale raden zich zal kunnen doen gevoelen. Tot de voorzieningen op de locale besturen over te dragen, kunnen behooren: de zorg voor den aanleg en het onderhoud van alle openbare werken van uitsluitend locaal belang als: gebouwen, wegen, bruggen, kleine irrigatie- en andere waterstaatswerken; de armenzorg; de openbare gezondheidsdienst; een deel der politiezorg; de aanstelling en bezoldiging van personeel beneden zekeren rang; de pandhuizen; het houden van openbare verkoopingen (het vendu-departement); eindelijk alles wat nog strekken kan tot bevordering der belangen van

[p. 312]

den landbouw, den handel en de nijverheid en tot verhooging der volkswelvaart binnen het bestuurd gebiedsdeel, om kort te gaan: de behartiging van alle locale belangen, niet, wegens bepaalde redenen, aan andere autoriteiten toevertrouwd. Ten aanzien van het onderwijs zij men voorzichtig. Ik ben het eens met de heeren de Louter¹⁾ en van der Kemp²⁾, dat het uitnemend georganiseerde onderwijs voor Europeanen (lager en middelbaar) niet aan de blijkbaar daarvoor zeer doelmatige bemoeienis van het centraal gezag behoort te worden onttrokken en meen dat ook, zoowel de opleiding van inlandsche ambtenaren voor de hoogere bestuursrangen, als het ander hooger vakonderwijs voor Inlanders, voorloopig aan dat gezag moet blijven toevertrouwd. Daarentegen zou ik er geen bezwaar in zien om de zorg voor het lager onderwijs voor Inlanders, onder zekere voorwaarden en waarborgen, over te brengen op de locale besturen, die daarbij, beter dan het centraal gezag, met de zoozeer uiteenloopende plaatselijke toestanden rekening zullen houden. Ook het voorbereidend lager (Fröbel-) onderwijs, het ambachts- en het elementair landbouwonderwijs vallen geheel binnen de grenzen, tot welke de bemoeienis van locale besturen zich behoort uit te strekken, terwijl die besturen mij mede meer dan het centraal gezag aangewezen schijnen om, waar onder de inlandsche bevolking de behoefte naar kennis der nederlandsche taal mocht ontwaken, daaraan tijdig tegemoet te komen door de oprichting van zoogenaamde ‘hollandsche cursussen.’³⁾

De aanwijzing door het centraal gezag van de voorzieningen, die voortaan ten laste der locale administratiën zullen komen en die niet voor alle gebiedsdeelen dezelfde behoeven te zijn, moet gepaard gaan met den afstand van een bedrag, zoo mogelijk gelijk aan dat hetwelk tot dusver voor die voorzieningen ten laste der algemeene begrooting werd gebracht,

1) Verslagen van het Indisch Genootschap 1888, blz. 132.

2) Vragen des Tijds, October 1900, blz. 3.

3) Naar den eersten aldus genaamden cursus, in den loop van 1900 te Semarang geopend voor Inlanders van eenige ontwikkeling, die de nederlandsche taal wenschen te leeren. Men zie hierover en over de aanvankelijke resultaten, de Locomotief van 24 Juli 1900 en Neerlandia, Orgaan van het Algemeen Nederlandsch Verbond, van September en October 1900. De indische Regeering erkende het groote nut der proefneming door het toekennen van een subsidie. (Memorie van Antwoord, Ind. Begrooting 1901, blz. 27.)

[p. 313]

doch in elk geval voldoende om daaruit, met zuinigheid en overleg, een behoorlijk ingerichte eigen huishouding te kunnen bekostigen. Dit voor elk locaal bestuur afzonderlijk vast te stellen bedrag zal dus op het budget der locale inkomsten de plaats innemen die, op de budgetten onzer gemeenten, toekomt aan de uitkeeringen door het Rijk. Het strekke, voor zooveel als mogelijk is, ter voorziening in de bijzondere behoeften van het gebiedsdeel, waarvoor het werd aangewezen. Blijken, ook met inachtneming der uiterste zuinigheid, niet alle locale behoeften uit de toegestane gelden te kunnen worden bestreden, dan zal het ontbrekende geheel of ten deele door nieuwe subsidies uit de algemeene kas aangevuld, en, als daartoe geen termen meer kunnen bestaan, tot het heffen van locale belastingen overgegaan moeten worden.

Behalve tot geldelijk beheer, voor een deel om aan dat beheer een goede werking te verzekeren, zal de bevoegdheid der locale raden zich ook tot eenige onderdeelen der wetgeving hebben uit te strekken. Het eerst komen daarvoor in aanmerking de reglementen en keuren van politie, in het belang van de orde en de veiligheid binnen het betrokken gebiedsdeel. De bevoegdheid tot het vaststellen dier veranderingen, welke thans toekomt aan de gewestelijke bestuurshoofden, zal dus, waar raden worden ingesteld, op dezen behooren over te gaan. Daartegen kan geen bezwaar bestaan, omdat ook ten aanzien van die veranderingen de regel zal gelden dat het centraal gezag de besluiten der locale besturen kan vernietigen, zoo zij met de wet of het algemeen belang strijden. Verder zal de wetgevende bevoegdheid der locale raden zich kunnen uitstrekken tot de regeling van alle locale belangen, die niet uitdrukkelijk aan een andere autoriteit zijn toevertrouwd. In het bijzonder zal hun eenige bemoeienis moeten worden opgedragen met de persoonlijke diensten en de dorpsgemeenten der inlandsche bevolking. De eersten worden thans voor elk gewest afzonderlijk geregeld door den Gouverneur-Generaal, die daarbij natuurlijk de voorlichting der gewestelijke bestuurders behoeft. Ook op sommige aangelegenheden der inlandsche gemeenten kan het centraal of het gewestelijk gezag een bij het regeeringsreglement uitdrukkelijk voorbehouden invloed doen gelden. De locale

[p. 314]

raden nu zullen als aangewezen zijn om, voor zooveel hun gebied betreft, de taak die, met betrekking tot de genoemde aangelegenheden, thans op de gewestelijke bestuurders rust van dezen over te nemen of althans met hen te deelen. Ten aanzien der persoonlijke diensten zal hun streven gericht moeten zijn op billijke verdeeling, beperking en waar noodig afschaffing van deze voor de economische ontwikkeling der inlandsche bevolking veelal schadelijke belastingen in arbeid. En wat het andere onderwerp betreft, zonder dat inbreuk wordt gemaakt op de zelfstandigheid der inlandsche gemeenten, kan het wenschelijk zijn, regelen vast te stellen ter voorkoming van misbruiken en ter verzekering van een richtige huishouding. Het centraal gezag en het gewestelijk bestuur hebben tot dusver van hun bevoegdheid tot het geven van dergelijke voorschriften maar spaarzaam gebruik gemaakt, ongetwijfeld geleid door de verklaarbare vrees om te diep in te grijpen. Voor die vrees zal echter veel minder grond bestaan indien beschikt kan worden over de voorlichting van colleges, wier werkzaamheid zich over een beperkt onderdeel van het gebied uitstrekt en waarin de desa's-zelve vertegenwoordigd zijn. Het werd hierboven reeds opgemerkt en in een onlangs verschenen geschrift van groote wetenschappelijke waarde¹⁾ vond ik een welkome bevestiging dier meening, dat geen stelsel van bestuurs-decentralisatie in Indië aanbeveling verdienen zou, hetwelk geen rekening hield met het bestaan der reeds sterk decentraliseerend werkende inlandsche gemeenten en waardoor de gezonde ontwikkeling dier nationale instellingen niet bevorderd werd. Door de locale raden het toezicht op die gemeenten en de bevoegdheid tot het vast- of voorstellen van regelen ter verzekering van het algemeen belang der gemeentenaren op te dragen, zal het gewenschte verband gelegd en, zonder dat de zelfstandigheid der gemeenten in gevaar behoeft te komen, de mogelijkheid om misbruiken en ontaarding tegen te gaan geopend zijn.

1) ‘Het inlandsche gemeentewezen op Java en Madoera’ door Mr. L.W.C. van den Berg in de Bijdragen van het K. Instituut voor de Taal-, Land- en Volkenkunde van N.-Indië. Deel LII, blz. 1-140. Deze belangwekkende studie verscheen toen het grootste gedeelte van dit opstel reeds geschreven was.

[p. 315]

III.

In het thans, onder den veelbelovenden titel: Decentralisatie van het bestuur in Nederlandsch-Indië, der Volksvertegenwoordiging aangeboden ontwerp van wet wordt van die decentralisatie-zelve maar weinig gevonden. Al dadelijk worden de wellicht hoog gespannen verwachtingen getemperd door de overweging, die aan de wetsartikelen voorafgaat, ‘dat het wenschelijk is de gelegenheid te openen om in Nederlandsch-Indië in de behoeften van gewesten of gedeelten van gewesten te voorzien uit geldmiddelen, welke afgescheiden van de algemeene geldmiddelen werden beheerd, en om gewestelijke, afdeelings- of plaatselijke raden in te stellen.’ Derhalve, niet anders dan het open maken van een deur, door welke de decentralisatie kan worden binnen gelaten.

Gegeven, dat men te doen heeft met iets dat althans voor ons koloniaal gebied nieuw mag worden genoemd en bij welks invoering met onderling uiteenloopende plaatselijke omstandigheden zal moeten worden rekening gehouden, kan, dunkt mij, tegen de ministerieele overweging geen bezwaar bestaan. Maar wèl mag geeischt worden dat het resultaat dier overweging aan twee voorwaarden voldoet. Ten eerste: dat de deur dan ook zoo wijd mogelijk worde open gezet, met andere woorden, dat de wet een bevredigende oplossing van het decentralisatie-vraagstuk zal mogelijk maken en liefst bevorderen. En ten tweede: dat de wettelijke bepalingen, die, ter bereiking van dit doel, moeten worden gemaakt, in overeenstemming of althans niet in strijd zijn met de bestaande wetgeving, allereerst met de grondwet. In beide opzichten schijnen mij de twee nieuwe artikelen, die de Regeering tusschen de bepalingen van het regeerings-reglement, handelende over het gewestelijk en het regentschapsbestuur, wil doen inschuiven, niet boven bedenking verheven. Ik vraag verlof tot een korte uiteenzetting dier bedenkingen, waarvan de wettelijke alleen tegen het eerste, de praktische vooral tegen het tweede der voorgestelde nieuwe artikelen gericht zijn.¹⁾

1) De voorgestelde tekst dezer twee tusschen art. 68 en art. 69 van het regeerings-reglement te voegen artikelen luidt aldus:
Art. 68a. De Gouverneur-Generaal kan in de plaatselijke behoeften van gewesten of van gedeelten van gewesten doen voorzien uit geldmiddelen, afgescheiden van doch voor zooveel noodig ontleend aan die, bedoeld in art. 66.
Het beheer en de verantwoording van deze afzonderlijke geldmiddelen is onderworpen aan het toezicht van de Algemeene Rekenkamer en geschiedt volgens regelen door den Gouverneur-Generaal bij algemeene verordening te stellen.
Geldleeningen ten laste of onder waarborg van een gewest of van een gedeelte van een gewest worden niet aangegaan dan met goedkeuring van den Koning.

Art. 68b. De ambtenaren, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, kunnen in de vervulling van hunne taak, zoowel wat het gewest als wat een gedeelte daarvan betreft, worden bijgestaan door raden, welker samenstelling, inrichting en bevoegdheid door den Gouverneur-Generaal, met inachtneming van 's Konings bevelen, bij algemeene verordeningen worden geregeld.
Bij de regeling van de bevoegdheid van elken der in het eerste lid bedoelde raden kan aan den ambtenaar, met het hoogste gewestelijk gezag bekleed, worden opgedragen:

1^o.

de in artikel 72 bedoelde reglementen en keuren, tenzij in dringende omstandigheden, niet te maken dan na raadpleging van den raad voor het gebied, waar het reglement of de keur werken zal;

2^o.

omtrent andere bij de verordeningen aan te wijzen onderwerpen van zuiver gewestelijk of plaatselijk belang, belastingen daaronder begrepen, algemeen verbindende verordeningen en andere regelingen te maken, in overeenstemming met den raad voor het gebied, waar de verordening of regeling werken zal en met dien verstande, dat de eindbeslissing aan den Gouverneur-Generaal blijft.

[p. 316]

In artikel 60 der grondwet van 1848 - bij latere hervorming ongerept gebleven doch alleen een weinig opgeschoven en art. 62 geworden - werd bepaald: ‘De wet regelt de wijze van beheer en verantwoording der koloniale geldmiddelen.’ De algemeene strekking dezer bepaling, die niet door de Staatscommissie voorgesteld, noch door de Regeering uitgedacht werd, doch door deze aan het verslag der kameroverleggingen werd ontleend, was duidelijk: ook de ‘koloniale geldmiddelen’ zouden worden onderworpen aan de voorschriften van een comptabiliteitswet. Wat evenwel de grondwetgever onder die ‘koloniale geldmiddelen’ verstond - dat vermeldt de geschiedenis niet. De verklaring van dit stilzwijgen zal wel hierin te vinden zijn, dat in 1848 niemand de uitdrukking onduidelijk of onbestemd vond. De ‘koloniale geldmiddelen,’ welnu, dat waren de financiën der koloniën: alles wat daar ginds in de openbare kassen vloeide en er uit betaald werd en wat, buiten de koloniën, doch voor haar

[p. 317]

rekening, werd ontvangen en uitgegeven. Dat er ook in de koloniën, met name in Indië, financiën konden zijn of worden gevormd, afgescheiden van de algemeene en toch met een eigen publiekrechtelijk bestaan, zooals in Nederland de provinciale en gemeentelijke kassen bestonden naast ‘'s Lands kas,’ wie dacht er destijds aan? Evenmin dacht iemand daaraan toen, zes jaren na de grondwetsherziening, het indisch regeerings-reglement bij de wet werd vastgesteld en er te minder reden was, zich het hoofd te breken met financieele vraagstukken, omdat men zich vast voorgenomen had, alles wat daarop betrekking hebben kon te verdagen tot bij de behandeling der in het vooruitzicht gestelde comptabiliteitswet. In het regeerings-reglement werd dus aan de financiën geen afzonderlijke bepaling gewijd en waar zij, bij de instelling van een Algemeene Rekenkamer, althans in het voorbijgaan moesten worden genoemd, haastte de wetgever zich, door een verwijzing naar de toekomstige comptabiliteitswet, alles wat naar regeling zweemen kon van die wet afhankelijk te stellen.¹⁾ De wetgever van het regeerings-reglement vergenoegde zich dan ook met het overnemen van den grondwettelijken term ‘koloniale geldmiddelen,’ zonder omschrijving. Het kon niet op zijn weg liggen, het daarmede aangeduid begrip nader te beschouwen en te ontleden, noch om een wettelijke regeling te beproeven, die met de verschillende bestanddeelen, waaruit dit begrip zou blijken te zijn samengesteld, rekening hield. Bij het eindelijk tot stand komen, tien jaren later, van de comptabiliteitswet, had de onderscheiding gemaakt kunnen worden, maar zij werd niet gemaakt en ik geloof dat men haar ditmaal met opzet, of althans met bewustheid, achterwege liet. De strekking dier wet toch was geen andere dan om het financieel beheer over Nederlandsch-Indië tot in de kleinste bijzonderheden te stellen onder het toezicht der wetgevende macht. Tot dusver, zoo werd ter toelichting der wets-overdracht medegedeeld, kwam alle verantwoordelijkheid

1) Art. 66 Regeerings-reglement: Er is een Algemeene Rekenkamer, belast met het toezicht over het beheer der koloniale geldmiddelen en over de verantwoording der rekenplichtigen.
De samenstelling der kamer en hare instructie worden door den Koning vastgesteld, in overeenstemming met de wet op de wijze van beheer en verantwoording der koloniale geldmiddelen.

[p. 318]

neer op den Minister van Koloniën ‘die zelfs voorstellen (had) te beoordeelen, waarvan de uitgaaf van eenige weinige guldens 's jaars het gevolg (was) en die zich daardoor ook (had) in te laten met huishoudelijke aangelegenheden van Nederlandsch-Indië.’ Bij het tot stand komen der wet zou die verantwoordelijkheid, door de wetgevende macht gedragen, voor den Minister ‘minder bezwarend worden en in gelijke mate de aanleiding verminderen, zoowel om hem te groote mildheid, als te groote karigheid te verwijten.’¹⁾ Het bezwarende van een alles, zelfs huishoudelijke aangelegenheden omvattend beheer, dat zich ook met uitgaven van slechts enkele guldens zou hebben bezig te houden, werd derhalve voorzien, maar dat beheer niettemin aanvaard. Het zou zich uitstrekken tot alle ‘koloniale geldmiddelen’ zonder onderscheid, tot alles dus wat, van overheidswege, voor rekening van Indië werd ontvangen of uitgegeven.

Kan het er nu door om, zooals de Regeering voorstelt, van die aldus alle indische inkomsten omvattende ‘koloniale geldmiddelen’ een gedeelte af te scheiden en het beheer over dat afgescheidene gedeelte wel ook te stellen onder het toezicht der Algemeene Rekenkamer, doch te onderwerpen aan door de indische Regeering vast te stellen regelen? Mij dunkt, dat hier alleen een ontkennend antwoord past. Ook al roept de wetgever ‘afzonderlijke geldmiddelen’ in het leven, het blijven dan toch ‘koloniale geldmiddelen,’ welker beheer, zonder onderscheid, beheerscht wordt door de bepalingen der comptabiliteitswet. Die wet zelve onveranderd te laten, maar in een andere wet een bepaling op te nemen, welke den grondslag van gene op ingrijpende wijze aantast en wijzigt, schijnt mij niet overeen te brengen met een goede methode van wetgeving. En in elk geval zou de regeling van het beheer over een gedeelte der ‘koloniale geldmiddelen’ bij koloniale ordonnantie strijden met de grondwet die immers de regeling van het beheer over alle ‘koloniale geldmiddelen’ door de wet gelast.

De zaak is deze, dat een zoo gewichtige financieele hervorming als de Regeering - en zeer velen met haar! -

1) Comptabiliteitswet. Memorie van Toelichting. Bijlagen tot de Handelingen 1863-'64, blz. 93. De cursiveeringen zijn van mij.

[p. 319]

in Indie wil zien tot stand komen, onbereikbaar is zonder wijziging der wet, van welke het thans bestaande systeem van geldelijk beheer de toepassing is. In de comptabiliteitswet behoort een onderscheiding der ‘koloniale geldmiddelen’ in ‘algemeene’ en ‘bijzondere’ te worden opgenomen en moeten, althans in groote trekken, de regelen worden gesteld, naar welke beiderlei beheer zal worden ingericht. Is langs dien weg, en met inachtneming derhalve van het voorschrift der grondwet het systeem van geldelijk beheer in overeenstemming gebracht met den toestand, dien men in het leven wil roepen, eerst dan kan het regeerings-reglement worden aangevuld met een bepaling, die de invoering van decentralisatie, óok daar waar nog geen raden kunnen worden ingesteld, mogelijk maakt.

Ik verwerp dus het tweede lid van het voorgestelde art. 68a als niet op zijn plaats in het regeeringsreglement en in strijd met de grondwet.¹⁾ Maar ook tegen ‘de geldmiddelen bedoeld in art. 66’, waarvan het eerste lid gewaagt, heb ik bezwaar. Die ‘geldmiddelen’ toch zijn geen andere dan de ‘koloniale geldmiddelen’ der Grondwet en aangezien deze alle koloniale inkomsten en uitgaven zonder onderscheid of uitzondering omvatten, is het doel, dat men zich met de afscheiding van een gedeelte dier middelen voorstelt: ze te plaatsen buiten de ‘koloniale geldmiddelen,’ toch nooit te bereiken! Stelt men zich met de Regeering op het standpunt dat liefst met een minimum van wetsverandering de decentralisatie van het bestuur moet worden mogelijk gemaakt en wil men daarom het lakonisme handhaven dat het regeerings-reglement nu eenmaal ten aanzien der financiën heeft in achtgenomen, dat men dan eenvoudig spreke van ‘geldmiddelen, afgescheiden van en voor zooveel noodig ontleend aan die, welke ter beschikking staan van het algemeen bestuur.’ Zóo toch blijft men in den stijl van het regeerings-reglement, dat een afzonderlijk hoofdstuk ‘Van het algemeen bestuur’ bevat en wijst men meteen ondubbelzinnig het onderscheid

1) Dit laatste bezwaar gold ook tegen de bepaling die volgens het ontwerpvan Dedem aan de comptabiliteits-wet zou worden toegevoegd en waarbij het beheer en de verantwoording van ‘gewestelijke of plaatselijke geldmiddelen’ werd onderworpen aan regelen bij Koninklijk Besluit of Koloniale Ordonnantie vast te stellen.

[p. 320]

aan tusschen de tweeërlei kategoriën van geldmiddelen, die in het leven moeten worden geroepen: ter bestrijding der kosten van het algemeen bestuur en ter voorziening in gewestelijke of plaatselijke behoeften. Uit het algemeene voorschrift van art. 66 vloeit dan van zelf voort, dat de Algemeene Rekenkamer ook op het beheer over de geldmiddelen der tweede kategorie toezicht zal houden, zoodat een afzonderlijke opdracht te dier zake niet meer noodig is.¹⁾

Na deze excursie op een gebied, dat den niet-juristen onder mijn lezers wellicht wat dor zal schijnen doch bij de behandeling van het decentralisatieplan der Regeering niet mocht worden voorbijgegaan, wil ik mij, ten aanzien van die voorstellen, nog eenige opmerkingen van zuiver praktischen aard veroorloven.

De eerste betreft de bepaling, volgens welke geldleeningen ten laste of onder waarborg van een gewest niet worden aangegaan dan met goedkeuring van het Opperbestuur. Men weet reeds dat ik de toestemming der indische Regeering ten deze voldoende acht. Het komt mij wenschelijk voor om, ten aanzien van alles wat de huishoudelijke aangelegenheden der afzonderlijke gebiedsdeelen aangaat, het zwaartepunt zooveel mogelijk naar Indië te verplaatsen en dus ook de beslissing omtrent de vraag of een geldleening ten laste van zulk een gebiedsdeel verantwoord mag heeten, aan de de indische Regeering over te laten. Men zal dan bovendien naar alle waarschijnlijkheid grooter zekerheid hebben, dat die vraag in Indië met de uiterste nauwgezetheid overwogen wordt, daar indien van daaruit alleen een advies moet worden

1) Mr. D. Fock (Verslag Indisch Genootschap blz. 187) acht het toezicht der Rekenkamer niet gewenscht en ook Mr. Cohen Stuart (t.a.p. blz. 53) voorziet daarvan groote bezwaren. Ik ben door beider met elkander overeenstemmende betoogen nog niet overtuigd dat een toezicht dier Kamer op de administratiën van bijzondere besturen, mits niet preventief, doch uitsluitend repressief werkend, en na uitbreiding, zoo noodig reorganisatie van het college, niet zeer wel praktisch uitvoerbaar is en zou groote waarde hechten aan de contrôle van een zoo uitnemend deskundig staatslichaam. Blijkt echter dat het inderdaad praktisch te bezwarend is, om de Rekenkamer met het toezicht op het beheer der ‘bijzondere geldmiddelen’ te belasten, dan kan haar bemoeienis ten deze op zeer eenvoudige wijze worden beperkt door in art. 66 van het regeeringsreglement voor ‘koloniale geldmiddelen’ te lezen ‘algemeene koloniale geldmiddelen.’

[p. 321]

gegeven, doch de verantwoordelijkheid over de eindbeslissing bij de Regeering in Nederland berust. Natuurlijk sluit een regeling, zooals ik die wenschen zou, de mogelijkheid voor het Opperbestuur niet uit, om de indische Regeering, op het stuk van geldleeningen, van instructiën te voorzien en daardoor kan, naar gelang van personen en omstandigheden, tegen misbruik of onvoorzichtigheid worden gewaakt. Onder ‘Indische Regeering’ versta ik hier den Gouverneur-Generaal en den Raad van Indië, tusschen welke beide regeeringsorganen dus overeenstemming zal moeten bestaan, evenals reeds het geval is ten aanzien van verordeningen die belastingheffing voorschrijven.

Tot dusver kon ik gedeeltelijk met het ontwerp der Regeering medegaan.¹⁾ Geheel anders sta ik tegenover het tweede der voorgestelde nieuwe bepalingen, artikel 68b waarin over raden en de aan dezen te verleenen bevoegdheid gesproken wordt. Ik acht de daarbij gegeven voorschriften veel te eng en de bepaling, zooals zij daar ligt, onaannemelijk. Wie zich de moeite geven wil, den inhoud dier bepaling te vergelijken met de in de vorige afdeeling van dit opstel voorkomende beschouwingen over de plaats en de beteekenis, die aan zoodanige raden in het nederlandschindisch staatsrecht moet kunnen worden verleend, zal mij van een nadere toelichting van mijn standpunt grootendeels ontheven achten. De voorschriften, die het regeeringsartikel bevat en die hierop nederkomen, dat de raden nooit anders kunnen zijn dan colleges tot bijstand van “de ambtenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed” en dat hun bevoegdheid zich niet verder zal kunnen uitstrekken dan tot het geven van adviezen of voorloopige beslissingen, laten een wezenlijk deelnemen der ingezetenen aan het bestuur van het door hen bewoond gebiedsdeel, ook dáar waar dat deel-

1) Volledigheidshalve voeg ik, aan de gemaakte bezwaren, er nog éen toe van meer ondergeschikt belang nl. tegen de uitdrukking ‘plaatselijke behoeften,’ waarvoor ik zou willen lezen ‘bijzondere behoeften.’ Het regeeringsreglement gebruikt ‘plaatselijk’ in tegenstelling met ‘gewestelijk’ en dus geeft ‘plaatselijke behoeften van een gewest’ in de taal van dat reglement geen goeden zin. Daar het echter het algemeen bestuur stelt tegenover het gewestelijk en plaatselijk, verdient het m.i. aanbeveling het laatste samen te vatten met den term bijzonder en, in overeenstemming daarmede, te spreken zoowel van bijzondere geldmiddelen, als van bijzondere behoeften.

[p. 322]

nemen mogelijk en dus in het belang van het algemeen zijn zou, niet toe en zijn alleen daarom reeds beslist verwerpelijk. Hier wordt de deur niet open, maar op een kier gezet! En terwijl er dus aan den eenen kant te veel - d.w.z. te veel beperkends! - in het artikel staat, bevat het aan den anderen kant te weinig. Er wordt toch wel gezegd, dat er raden kúnnen, maar welke macht in den staat beslissen zal of en waar er zúllen zijn, wordt in het midden gelaten. Of is het de bedoeling dat de Gouverneur-Generaal dit doen zal ‘bij algemeene verordeningen’ en met inachtneming van 's Konings bevelen (die hij trouwens ook zonder uitdrukkelijke aanmelding in acht zou hebben te nemen)? Het is mogelijk, maar dan is de bedoeling niet duidelijk uitgedrukt, want het regeeringsartikel draagt wel de samenstelling, maar niet ook de instelling der raden aan den Gouverneur-Generaal op.

Een aanwijzing der autoriteit, bevoegd tot de instelling van raden mag in de wetsbepaling die een dergelijke instelling mogelijk maakt niet ontbreken. Het ligt, dunkt mij, voor de hand, deze gewichtige functie op te dragen aan de hoogste indische autoriteit: den Gouverneur-Generaal, in overeenstemming met den Raad van Indië. Aan dezelfde autoriteit worde de regeling toevertrouwd van de inrichting en de bevoegdheid dier raden en van alles wat verder noodig is om hun ordelijke werking te verzekeren. Overigens kan de rijkswetgever volstaan met te bepalen dat, waar raden worden ingesteld, de door het regeeringsreglement aan de gewestelijke bestuurders opgedragen wetgevende macht op die raden overgaat en dat de Gouverneur-Generaal met voorbehoud van een algemeen toezicht, van zijn regelings-bevoegdheid, aan de raden zooveel afstaat en van anderer bestuursfunctiën zooveel op hen overdraagt als, voor elk gebiedsdeel afzonderlijk, zal blijken mogelijk en wenschelijk te zijn.

Een naar de hier aangegeven beginselen ingericht samenstel van algemeene voorschriften zal groote gelijkenis vertoonen met het in der tijd door den Minister van Dedem in zijn nimmer in behandeling gekomen ontwerp tot aanvulling van het regeeringsreglement voorgesteld art. 68a, zooals dit door de opbouwende kritiek van Prof. de Louter werd aangevuld en verbeterd. Ik acht het van groot belang naar die kritiek

[p. 323]

te verwijzen omdat ook de tegenwoordige wetgever daarin ongetwijfeld menigen nuttigen wenk zal aantreffen¹⁾.

1) Mr. J. de Louter. ‘Een nieuw beginsel van koloniale politiek’, opgenomen in De Indische Tolk van het Nieuws van den Dag van 28 November en 5 December 1893.
De thans voorgestelde bepalingen tot aanvulling van het regeeringsreglement zouden, voor een deel met behulp dier kritiek, aldus kunnen worden gewijzigd:

Art. 68a. De Gouverneur-Generaal kan in de bijzondere behoeften van gewesten of van gedeelten van gewesten doen voorzien uit geldmiddelen, afgescheiden van doch voor zooveel noodig ontleend aan die, welke ter beschikking staan van het algemeen bestuur.
Geldleeningen ten laste of onder waarborg van een gewest of van een gedeelte van een gewest worden niet aangegaan dan met goedkeuring van den Gouverneur-Generaal en den Raad van Nederlandsch-Indië.
Art. 68b. De Gouverneur-Generaal kan, in overeenstemming met den Raad van Nederlandsch-Indië, voor gewesten of voor gedeelten van gewesten, raden instellen. Hun inrichting en bevoegdheid, zoomede al hetgeen noodig is om hun ordelijke werking te verzekeren, worden bij koloniale ordonnantie geregeld.
Aan zulke raden wordt, voor het gebied waarvoor zij zijn ingesteld, de bevoegdheid opgedragen, bij art. 72 toegekend aan de ambtenaren met het hoogste gewestelijk gezag bekleed. Voorts kan hun, voor dat gebied, de bevoegdheid worden gegeven om, onder toezicht van den Gouverneur-Generaal, verordeningen vast te stellen omtrent alle onderwerpen, die, overeenkomstig de artikelen van dit reglement of andere wettelijke voorschriften, door den Gouverneúr-Generaal bij algemeene verordening en door lagere autoriteiten bij van haar uitgaande verordeningen kunnen worden geregeld.

Bovendien zal dan de comptabiliteitswet moeten worden aangevuld in den omschreven geest.

IV.

Door het regeeringsreglement en de comptabiliteitswet in den door mij toegelichten geest aan te vullen zou dus de zoo gewenschte decentralisatie van het bestuur in Indië te bereiken zijn? Of moet nog meer veranderd worden? Moet niet alleen het ontstaan van lagere bestuursorganen, toegerust met het vermogen om een bepaald onderdeel van het koloniaal gebied te beheeren en in de bijzondere behoeften van dat gebiedsdeel uit eigen middelen te voorzien, worden mogelijk gemaakt, doch tevens de hand worden geslagen aan de hoogere organen, waarvan wel reeds gebleken is, dat samenstelling en werking nu niet in alle opzichten volmaakt zijn?

[p. 324]

Hoe verleidelijk het wezen moge om, als men eenmaal aan het hervormen gaat, de hervorming zoo ver mogelijk uit te strekken, ik geloof dat het gezond verstand beperking hier als plicht voorschrijft. Het is meer dan waarschijnlijk dat ook de inrichting van de centrale regeering en van het algemeen bestuur belangrijke verbetering behoeft, maar in welken geest die verbetering zal moeten plaats hebben om een harmonische samenwerking te verzekeren tusschen de hoogere en de lagere organen, tusschen centraal en locaal gezag, tusschen algemeen en bijzonder bestuur, dit zal eerst blijken, indien wij nevens de hoogere organen, die bestaan, de lagere, die thans in het leven zullen worden geroepen, in werking hebben gezien. Omtrent het doeltreffende dier werking kan men de beste verwachtingen hebben, zekerheid heeft niemand en men behoort op verrassingen, onaangename zoowel als aangename, voorbereid te zijn. Allereerst worde dus met de ervaring te rade gegaan; nauwkeurig onderzocht welke oorzaken hier tot een goed resultaat leidden, welke ginds tot teleurstelling voerden en getracht het minder goede te vervormen naar het voorbeeld van het betere. Zoo kan men gaandeweg komen tot een toestand, waarin de lagere organen gezegd kunnen worden te geven wat redelijkerwijs van hen mocht worden verlangd. Dan is de tijd daar om de hoogere organen onder handen te nemen. Naar alle waarschijnlijkheid zal dan reeds gebleken zijn, dat in dat hoogere organisme veel kan worden vereenvoudigd; dat de zelfstandigheid der locale besturen menige aanleiding tot inmenging van de zijde der centrale bureaukratie van zelf heeft doen vervallen: inkrimping der Algemeene Secretarie zal daarvan het natuurlijk gevolg zijn. Ook de Departementen van Algemeen Bestuur zullen, indien de met meerdere zelfstandigheid toegeruste bijzondere besturen niet al te zeer beneden de verwachtingen blijven, van een deel hunner werkzaamheid ontheven en van administreeren, wat zij thans te uitsluitend doen, tot mede-regeeren geroepen kunnen worden. Daarmede zal dan ten nauwste samenhangen de oplossing van het vraagstuk: of in het indische staatsrecht der toekomst aan den Raad van Indië nog een plaats moet worden toegekend en zoo ja, welke. Mogelijk zal het behoud van dit historisch college gewenscht blijken, doch dan zeker niet in den tegen

[p. 325]

woordigen vorm. Behalve Staatsraad tot voorlichting van den Landvoogd, tevens onderdeel der wetgevende macht en bolwerk tegen persoonlijke willekeur, zal het een vertegenwoordiging der indische maatschappij in haar geheel moeten worden en ten aanzien der uitoefening van het algemeen regeeringsbeleid, tot den Gouverneur-Generaal behooren te komen in een verhouding, ongeveer gelijk aan die waarin, ten opzichte van het bijzonder bestuur, de locale raden staan tot de vertegenwoordigers van het centraal gezag. Evenmin als in de locale raden zal dan het niet-ambtelijk element mogen ontbreken in den Raad van Indië die, aldus aangevuld, tevens als aangewezen zal zijn om mogelijke geschillen tusschen de bijzondere besturen en het algemeen bestuur te beslechten.

Zooals echter reeds gezegd werd: voor de verwezenlijking van dergelijke droombeelden is materiaal noodig, dat alleen de ondervinding kan verschaffen. Daarom vereenig ik mij met het gevoelen der Regeering, die ‘de reorganisatie van het algemeen bestuur voorshands niet raadzaam’ acht. Wel wordt daarmede het lievelingsdenkbeeld van den Minister van Dedem, in diens ontwerpen nedergelegd en door prof. de Louter, onder protest tegen overgroote voorzichtigheid, ondersteund, om de decentralisatie van twee kanten, van boven en van onder, in ons stelsel van bestuur binnen te leiden, prijs gegeven, maar ter verkrijging van een wel later te bereiken, maar naar alle waarschijnlijkheid beter eindresultaat. Laat ons het niet vergeten: wij hebben l'imagination paresseuse en wij handelen dus voorzichtig, immers in overeenstemming met onze natuur, als wij niet al te zeer op de toekomst vooruitloopen. Zijn wij eenmaal ver genoeg om ons niet meer uitsluitend op onze traagwerkende verbeelding te moeten verlaten, dat wij dan onze kracht toonen door l'exécution prompte et vigoureuse!

Niemand geloove echter, dat een bestuursdecentralisatie als door mij werd aanbevolen, ook al worden bij haar invoering weinig of geen bezwaren ondervonden, ooit tot wezenlijke verbetering van den toestand van Nederlandsch-Indië, in het bijzonder van den toestand der inlandsche bevolking aldaar, zal kunnen leiden, indien zij niet gepaard gaat met ingrijpende maatregelen van financieele politiek. Dat in

[p. 326]

Indië menige dringende behoefte onvervuld moet worden gelaten bij gebreke van de daarvoor noodige gelden, weet ieder. Nu is het zeker niet onwaarschijnlijk dat een gedecentraliseerd bestuur met hetzelfde geld meer tot stand zal brengen dan een gecentraliseerd, men zal niettemin verstandig handelen zijn verwachtingen ten deze niet te hoog te spannen. Al dadelijk staat vast dat een deel der besparing zal moeten worden besteed voor meerdere administratiekosten. Maar bovendien, hoe wij ook over de werking van ons tegenwoordig regeeringssysteem mogen denken, wij zouden onzen indischen bestuurders wel groot onrecht doen, als wij hen van spilzucht of losheid in het gebruik van 's lands penningen verdachten. Het geld wordt in Indië niet altijd goed, d.w.z. daar waar de meeste behoefte bestaat, besteed, doch overigens wordt over het algemeen een zuinigheid betracht, die de ‘bijzondere besturen’ voorloopig tot voorbeeld zullen kunnen nemen. Willen die besturen dus doen wat men van hen verwacht: Indië vooruitbrengen, dan zullen zij ongetwijfeld niet toekomen met de gelden die thans uit de algemeene kas ter voorziening in bijzondere behoeften worden besteed. Hoe zullen zij zich de middelen verschaffen om het ontbrekende aan te vullen? Van het standpunt der Regeering is maar éen antwoord mogelijk: door het opleggen van bijzondere belastingen aan de ingezetenen. Doch hierin ligt juist het bezwaar, want die ingezetenen behooren voor de overgroote meerderheid tot de inlandsche bevolking, van wier draagkracht reeds het uiterste gevorderd wordt. Van die zijde kan en mag, in de bestaande omstandigheden, geen meerdere opbrengst aan den fiscus verwacht worden. Zoodat, bij de invoering van decentralisatie, zonder meer, wel een beter ingericht bestuur, dat ook economisch iets gunstiger uitkomsten mag doen verwachten, kan worden verkregen, doch niet op grootsche, noch op ons rechtvaardigheidsgevoel bevredigende resultaten valt te rekenen. De Europeanen en de vreemde Oosterlingen, onder welke er zeker zijn wier vermogenstoestand eenige verhooging van lasten toelaat en die tegen zulk een verhooging waarschijnlijk ook geen bezwaar zullen hebben, indien daarmede een betere bevordering van hun persoonlijke belangen kan worden verkregen, zullen van den nieuwen toestand kunnen profiteeren, de kinderen des lands weinig of niets vooruitgaan. En zoo

[p. 327]

zou dan de hooggeroemde decentralisatie van het bestuur in de praktijk een dier kleine maatregelen blijken, waarmede Nederland zijn mildheid tegenover Indië pleegt te betoonen, een maatregel ditmaal, die voor de verlichting van europeesche en chineesche wijken, voor de oprichting van bibliotheken en fröbelscholen, voor den aanleg van stadsparken en andere verfraaiïngswerken, naar alle waarschijnlijkheid zeer nuttig kan zijn, maar die voor de kwalen der groote maatschappij geen geneesmiddel vermag aan te bieden.

Het mag in later jaren niet van ons getuigd worden, dat wij onder schoonklinkende leuzen in Indië hervormingen invoerden, waarvan te voren vast stond, dat zij der groote massa van de aan onze zorg toevertrouwde inlandsche bevolking niet ten goede konden komen. Willen wij het bestuur decentraliseeren, om langs dien weg, beter dan tot dusver mogelijk was, in tal van behoeften der indische maatschappij te voorzien, uitmuntend, doch laat ons dan tegelijkertijd de bijzondere besturen in staat stellen om de nieuwe huishouding zoo in te richten, dat aan de inlandsche bevolking niet alleen geen meerdere lasten moeten worden opgelegd, maar dat zij ten minste van een gedeelte der voor haar thans te bezwarende lasten kan ontheven worden. Want alleen langs dien weg zal men verbetering van haar economischen toestand mogelijk maken en het uitzicht openen dat in de toekomst, bij vermeerderde draagkracht, zonder onrecht te plegen, ook van háar bijdragen ten bate der bijzondere kassen kunnen worden gevorderd. Wenschte men ook in dit opzicht Britsch-Indië tot voorbeeld te nemen, waar het stelsel van decentralisatie in de eerste plaats werd gekozen als middel tot dadelijke bezuiniging en aan de locale besturen minder werd toegestaan dan te voren voor de zelfde doeleinden uit de algemeene kas besteed werd, ik zou niet aarzelen, de invoering van een dergelijk stelsel in Nederlandsch-Indië een vloek te noemen voor land en volk, in plaats van een zegen. Gelukkig behoeft daarvoor van de zijde der tegenwoordige Regeering geen vrees te bestaan. Uit haar toelichting van het ingediende wetsontwerp blijkt dat het haar bedoeling is om voortaan ter beschikking te stellen van de locale besturen ‘het bedrag der in de jongste begrooting begrepen uitgaven voor de doeleinden van locaal belang, welke die besturen voortaan

[p. 328]

zelfstandig zullen hebben te behartigen’.¹⁾ Doch, terwijl ik met ingenomenheid acte neem van deze verklaring, moet ik er tevens op wijzen, dat het bedrag der hier bedoelde en in de jongste begrooting begrepen uitgaven in de meeste gevallen ontoereikend zijn zal om in de locale huishoudelijke aangelegenheden naar behooren te voorzien en om maatregelen te nemen tot verhooging der volkswelvaart. Om deze beide toch waarlijk niet overdreven eischen voor inwilliging vatbaar te doen zijn, zal Nederland eerst moeten toestemmen in een regeling der financieele verhouding met Indië, in den reeds meermalen door mij aanbevolen geest. Door de ten onrechte op de schouders der indische belastingbetalers gelegde schuld van honderd millioen over te brengen in de rekening van Nederland, waar zij op haar plaats is, komt voor Indië al dadelijk een bate van vier millioen 's jaars beschikbaar. Eén daarvan blijve bestemd voor de noodzakelijk uit te breiden en te verbeteren gelegenheid tot opleiding van Inlanders tot bestuurs- en andere betrekkingen, opdat de voor hoogere ontwikkeling vatbaren onder de inlandsche bevolking een stap verder worden gebracht en na een niet al te lang tijdsverloop belangrijke bezuiniging op de kosten der staatshuishouding zal mogelijk zijn. Doch de overige drie millioenen kunnen niet beter besteed worden dan ter verhooging van hetgeen uit de algemeene kas aan de locale besturen zal worden uitgekeerd.²⁾ Daardoor stelt men dezen in staat om al dadelijk méer te doen dan waartoe het centraal gezag tot dusver bij machte was en met namen een drietal hoogst gewichtige volksbelangen, welker voorziening geheel op den weg der bijzondere besturen ligt, krachtig ter hand te nemen: de inkrimping, waar noodig afschaffing, van persoonlijke diensten; den aanleg en het behoorlijk onderhoud van kleine irrigatiewerken; de bestrijding van den woeker door het op-

1) T.a.p. blz. 6.

2) Volgens mijn schatting kan een bedrag van ongeveer ƒ 25 millioen (dus ± ⅙ van de tegenwoordige begrooting) voor afstand aan de bijzondere besturen in aanmerking komen. Dit bedrag zou dus met ruim 10 % kunnen worden verhoogd. In Britsch-Indië werd daarentegen in 1871 aan de locale besturen ruim 7 % minder toegestaan dan het vorige jaar tot gelijke doeleinden ten laste der algemeene begrooting gebracht was. (Zie XIV en XV der Resolutie van 14 December 1870, bij Verkerk Pistorius en van der Lith, blz. LII en LIII.)

[p. 329]

richten van officieele credietinstellingen.¹⁾ Wie die nog betwijfelt dat door het nemen van dergelijke maatregelen de economische toestand der bevolking wezenlijk te verbeteren is; maar wie die tevens niet begrijpt dat zij niet genomen kúnnen worden, indien het daarvoor noodzakelijke geld niet aan de tegenwoordige toch al zoo beperkte middelen van Indië wordt toegevoegd? Of meent men soms dat dit geld er wel ‘van zelf’ komen zal en dat de bevolking, die wij eerst door overdreven fiscaliteit verarmd hebben, nog wel een nieuwe lating kan ondergaan, thans niet meer tot spekking van ónze beurs, maar tot genezing van eigen armoê? Het zou van weinig doorzicht, van nog minder edelmoedigheid getuigen en zij die van de waarheid, dat eerlijk het langst duurt, overtuigd zijn, zullen aan de terugboeking der honderd millioen ‘indische schuld’ in elk geval de voorkeur geven boven het doen van gewaagde proefnemingen.

Met de verrekening van die honderd millioen zal wel niet alles gedaan zijn - het is dan ook nog niet veel meer dan de helft der ‘eereschuld’ - door haar zal althans de invoering der bestuurs-decentralisatie een wezenlijke en voorname beteekenis kunnen erlangen. Geen beter middel om de inlandsche bevolking duidelijk te maken dat met die invoering ook háar belang beoogd wordt en ons te verzekeren van een sympathie die voor het welslagen van onze hervormingsproef beslissend zijn kan. Wordt daarentegen de decentralisatie van het bestuur ingevoerd onder het van ouds bekende motto: ‘het mag niets kosten’, dan misduide men althans den landzaat niet, dat hij tusschen het bestaande en hetgeen hem in de plaats daarvan wordt aangeboden niet meer onderscheid ontwaart dan tusschen een kwartje en dertig

1) Men zie over dit laatste belang vooral de uitnemende verhandeling van den Assistent-Resident van Poerwokerto W.P.D. de Wolff van Westerode, getiteld: ‘Een Credietinstelling voor Inlanders’, voorkomend in Dl. LVI van het Tijdschrift voor Nijverheid en Landbouw in N.-Indië. Het groote bezwaar door dien schrijver reeds ondervonden: de moeilijkheid om op niet al te zeer drukkende voorwaarden aan het noodige bedrijfskapitaal te komen, zal niet langer bestaan, indien de bijzondere besturen in dat kapitaal kunnen voorzien uit de opbrengst van daarvoor te sluiten kleine leeningen - wat echter alleen mogelijk zijn zal wanneer zij, buiten de aanvankelijk problematieke uitkomsten van hun bankiersbedrijf, over voldoende middelen, ter betaling van rente en aflossing beschikken kunnen.

[p. 330]

duiten.¹⁾ Tenzij hij, door bittere ervaring achterdochtig geworden, de wellicht niet geheel ijdele vrees voelt opkomen, dat die nieuwe regeling tevens een nieuw middel zal blijken, om, hoe dan ook, zijn armoede nóg zwaarder te belasten.

C.Th. van Deventer.

1) Setali tiga wang d.i. ‘een kwartje (om) driemaal tien duiten’ is een op Java zeer gebruikelijke zegswijze van de zelfde beteekenis als ons: ‘oud lood om oud ijzer.’ Vóor de intrekking der duiten golden 100 centen (een gulden zilver), evenveel als 120 duiten (een gulden koper).