|
| |
| |
| |
Constitutioneele monarchie.
I Inleiding. II Constitutioneele monarchie: een overgangstoestand tot volksregeering. III a Overgang in Engeland. b Mislukking in Frankrijk. c Het Duitsche dogma der constitutioneele monarchie. IV Nederland. V Politieke noodzakelijkheid en waarborging van volksregeering.
I
Als de zin van woorden met oude geschiedkundige beteekenis verandert, heeft dit in wetenschap en praktijk dikwijls verwarring van begrippen en onjuiste beoordeeling van toestanden ten gevolge. Behoud van het woord: Koning voor den drager van een ambt gelijk in Engeland en Nederland onder dien titel wordt waargenomen, is daarvan een sprekend voorbeeld. De terminologie zou echter wellicht op zich zelf nog niet zooveel verwarring hebben teweeg gebracht, wanneer men niet in die landen een verband was blijven leggen tusschen de instelling van het Koningschap en den regeeringsvorm. Ik betwist het goed recht om onzen regeeringsvorm een monarchalen te noemen. Het zal niemand in den zin komen verschil in regeeringsvorm aan te nemen op grond dat in het eene land (Nederland) wèl en in het andere land (België) niet een Raad van State te vinden is. De zelfde reden nu die dit verhindert, had ook moeten weerhouden onzen regeeringsvorm te bepalen door het ambt van Koning. Verschil in regeeringsvorm hangt af van den aard van het orgaan dat het gebruik van het staatsgezag dirigeert, dat staatsrechtelijk souverein beslist, en hier te lande ligt in het
| |
| |
ambt van Koning geen bevoegdheid tot zulk een beslissing, noch geheel noch ten deele.
Dat er aan het ‘monarchale’ van een regeeringsvorm als de onze iets hapert, heeft men reeds lang ingezien. Gesproken wordt daarom niet van ‘monarchie’ maar van ‘constitutioneele monarchie’: een uitdrukking wier beteekenis de arbeid van een eeuw nog niet tot volle klaarheid heeft kunnen brengen. Eindelijk heeft men, tot nadere kenschetsing, daaraan toegevoegd de woorden: ‘met parlementair stelsel’, zoodat onze regeeringevorm thans wordt aangeduid met de paradeuitdrukking: constitutioneele monarchie met parlementair stelsel. Deze uitdrukking is alleen voor ingewijden verstaanbaar. Het meerendeel van het volk begrijpt er niets van; dit houdt zich eenvoudig vast aan het eenige voor hen begrijpelijke woord dat er in voorkomt n.l.: monarchie, en zoo ontstaan voorstellingen omtrent onzen regeeringsvorm, welke ongeveer het tegendeel, van hetgeen hij werkelijk is, weergeven.
Reeds daarom is het noodig den ban van die fraaie formule te breken.
Maar ik beoog meer. Het is niet enkel te doen om, ook met verandering van naam, het wezen der zaak bloot te leggen. Ik wensch tevens te doen zien, dat terugkeer tot de monarchie als beslissende macht, zij 't ook ten deele, eene onmogelijkheid is. Onze regeeringsvorm wortelt in een historisch verloop van zaken, buiten wier lijn een herleving van het monarchale beginsel ligt. Daarop met klem te wijzen is te noodzakelijker, omdat men meent, dat, met herleving van monarchale macht, een van de grieven tegen het parlementair stelsel: n.l. de verzwakking van het Regeeringsgezag welke er het gevolg van is, kan worden weggenomen. Zij die daarheen sturen, zijn intusschen van de historische ontwikkeling van het staatsrecht niet genoeg doordrongen. De monarchie van weleer kan in landen met parlementair stelsel haar oude stelling noch geheel noch ten deele herwinnen, en dáár waar dat stelsel niet bestaat, brengt onweerstaanbaar de volksontwikkeling de representatieve volksregeering.
Ziedaar tevens de naam waarmee alleen duidelijk en oprecht onze regeeringsvorm kan worden gekenschetst. De ‘constitutioneele monarchie met parlementair stelsel’ is niets anders dan de ‘representatieve volksregeering’.
| |
| |
| |
II
Het denkbeeld dat aan de constitutioneele monarchie ten grondslag ligt wordt het eenvoudigst weergegeven door te zeggen, dat daarmee gedoeld wordt op de deelneming van het volk aan het bestuur van den Staat, een bestuur dat onder de absolute monarchie alleen door leden van zekere historische geslachten gevoerd werd. Het volk, of beter: de toongevende klassen in de maatschappij maakten aanspraak om in het bestuur van den Staat een beslissend woord mee te spreken, zoodat het staatsgezag, dat ongedeeld en ten volle bij den Vorst had berust, thans in handen kwam van twee van elkander volstrekt onafhankelijke organen: Vorst en Volksvertegenwoordiging, wier samenwerking voor de uitoefening van dat gezag noodzakelijk was. In dezen gedachtengang waren op de constitutioneele monarchie van toepassing de woorden van Thorbecke, waarmee hij in zijn ‘Narede’ dezen regeeringsvorm kenschetste: ‘De constitutioneele Monarchie’, zegt Thorbecke, ‘kent éénen absoluten wil niet; zij bestaat in een verband van elkander wederkeerig beperkende organen, aangelegd om met vrijheid zamen te werken tot eene wetgeving en een bestuur, die aan de eischen van een juist, rechtvaardig, nationaal verstand beantwoorden’.
Aangelegd om met vrijheid samen te werken: raadpleeg thans het staatsrecht van welk land ook, dat onder een constitutioneele monarchie leeft of geleefd heeft, en men zal zich verbazen hoe nergens die aanleg tot ontwikkeling is gekomen, maar overal het tegendeel van dien aanleg voor den dag is getreden. Eén van beiden: òf de Vorst òf de Volksvertegenwoordiging is het beslissende gezag gebleven of geworden. Een dualisme als Thorbecke voorstond is praktisch even onhoudbaar als de drieledige machtendeeling van Montesquieu. En van ‘vrije’ samenwerking is in de geschiedenis dan ook geen spoor te ontdekken. Is bijv. de geschiedenis van het Engelsche staatsrecht niet één doorloopende worsteling tusschen Parlement en Koning om het oppergezag, totdat, met de vestiging van het parlementair stelsel, de strijd onherroepelijk ten gunste van het Parlement wordt beslist? Heeft niet het constitutioneele stelsel in Frankrijk geleid tot de catastrophe van 1830, toen de monarchale macht moest wijken
| |
| |
voor de vertegenwoordiging? Na dat jaar tracht de monarchie op nieuw zich een overheerschende stelling te verzekeren. Maar hoe? De regeeringsjaren van Guizot kenmerken zich door een uitputtende werkzaamheid van dien staatsman om het Parlement onder de knie te krijgen, middelen daarbij bezigende, die, zoo het doel geheiligd was, alleen in betrekking tot dat doel misschien zouden mogen worden goedgekeurd. En toen het Guizot eindelijk gelukt was dat doel te bereiken, ten koste van den ongerepten naam van de leden van zijn Parlement - door den volksmond als ‘les satisfaits’ gebrandmerkt - werd door de Februari-revolutie het banvonnis uitgesproken over een regeeringsvorm die zulk een politiek noodzakelijk maakte. Let ook op de geschiedenis van ons eigen staatsrecht. De hoeksteen van het constitutioneele stelsel - de ministeriëele verantwoordelijkheid - is in den letterlijken zin van het woord den Koning moeten worden afgedwongen. En toen Willem I eindelijk zijn toestemming had gegeven om die verantwoordelijkheid in zeer beperkten omvang in ons staatsrecht op te nemen, was daarmee alweer een strijd beëindigd waarin de Koning het onderspit had gedolven.
Neen! De constitutioneele monarchie is nooit in aanleg een regeeringsvorm geweest om Vorst en Volksvertegenwoordiging in vrijheid te doen samenwerken. Zij is geweest - en daar waar zij nog bestaat, zooals in Pruisen, is zij - een overgangstoestand, die onweerstaanbaar heenvoert tot de volksregeering. En juist omdat zij een overgangstoestand vormt, waarin de oude staatsrechtelijke organisatie doorbroken is en nieuwe machten de leiding van het gemeenschapsleven pogen te verwerven, is de constitutioneele monarchie een regeeringsvorm die onoplosbare conflicten in haar schoot verbergt, die daardoor strijd kweekt en wel verre van vrije samenwerking tusschen de oude en nieuwe machten te doen ontstaan, overheersching van de eene door de andere ten gevolge heeft, een overheersching die eerst dàn de vrede brengt, als het parlementair stelsel heeft gezegevierd en daarmee, zij 't ook onder allerlei formules en ficties begraven, de volksregeering haar intrede heeft gedaan.
De geschiedenis van dien strijd en de eindelijke overwinning die de volksvertegenwoordiging daarin behaalt, is nergens dui- | |
| |
delijker geteekend dan in de geschiedenis van het Engelsche staatsrecht. Het is hier niet de plaats en ligt ook niet in mijn bedoeling een reeks van data uit die geschiedenis mede te deelen; ik behoef slechts te wijzen op de twee hefboomen die in de voornaamste plaats den overgang van de monarchie tot den tegenwoordigen regeeringsvorm in Engeland bewerkt hebben. De ontwikkeling van het constitutioneele stelsel knoopt zich nl. in 't bijzonder vast aan de wetgevende macht en aan de ministeriëele verantwoordelijkheid. Uit de toenemende beteekenis voornl. van deze beiden is de tegenwoordige orde van zaken ontstaan, waarin wel is waar nog het ambt van Koning functioneert, maar de drager van het ambt geen persoonlijken wil kan doen gelden, een toestand dien de Engelsche schrijvers teekenen door van den Koning niet meer als een persoon te spreken maar hem aan te duiden met den naam van the royal impersonality.
Daartegenover zal een blik op Frankrijk en Duitschland doen zien hoe praktijk en theorie met den halfslachtigen regeeringsvorm der constitutioneele monarchie hebben geworsteld, zonder dat het parlementair stelsel daaruit is voortgekomen.
| |
III.
A.
Het is bekend hoe, in Engeland, voornl. uit het petitierecht van het Parlement diens tegenwoordig aandeel aan de wetgeving van het Rijk is voortgevloeid. Aanvankelijk een verzoek aan den Koning om tot regeling van eenig onderwerp in dezen of genen zin over te gaan, wordt dit reeds spoedig gevolgd door de gewoonte om in de petitie de hoofdtrekken dier regeling neer te leggen en eindelijk door de aanbieding van een volledige regeling die de Koning te aanvaarden of te verwerpen had, maar waarin hij geen wijziging kan brengen. Tot hoever dat aandeel van het Parlement in de wetgevende macht zich uitstrekte, was nooit duidelijk bepaald en van daar de prerogatievenleer van Locke, die den Koning tot wetgeving in vollen omvang bevoegd achtte, voorzoover niet eenig onderwerp met medewerking van het Parlement geregeld was.
| |
| |
‘Prerogative is nothing but the power of doing publick good, without a rule’, maar onbetwistbaar stond daarnaast de bevoegdheid van het Parlement om, als het belang van het gemeenebest het vorderde, die ‘rule’ te geven en aldus voor de onbepaalde den Koning verbleven macht de wet in de plaats te stellen. In beginsel geldt die leer in Engeland nog, maar practisch heeft ze geen beteekenis meer, sinds het parlementair stelsel daar te lande zijn beslag heeft gekregen.
Reeds vroeg ontstond dus in Engeland de scheiding tusschen wet en verordening en daarmede de ondergeschiktheid van het Regeeringsgezag aan de wet. In die ondergeschiktheid lag allereerst het kenmerkende van Engeland's staatsinrichting. De wetgeving toch in vroegere eeuwen heeft zich voornl. aan de verhouding tusschen staat en maatschappij laten gelegen liggen en niet in de eerste plaats, hetgeen thans meer op den voorgrond treedt, aan de regeling van het gemeenschapsleven zelve; en het staatsgezag, dat elders als een boven de rechtsordening verheven macht naar de behoefte van het oogenblik in het gemeenschapsleven ingreep, werd in Engeland in toenemende mate gebracht onder de heerschappij van het recht en daarmee die ‘rule of law’ in het leven geroepen, welke, naar de getuigenis van Dicey, een fundamenteel beginsel der Britsche constitutie uitmaakt. Ook het Staatsgezag dus - ziedaar de kern van het beginsel - heeft, om in het maatschappelijk leven in te grijpen, zijn recht daartoe aan de wet te ontleenen.
Naarmate nu dit beginsel tot heerschappij werd gebracht, was het niet genoeg de ondergeschiktheid van het Regeeringsgezag als een uitvloeisel van dat beginsel te aanvaarden, maar moesten er ook waarborgen zijn, dat dienovereenkomstig gehandeld werd. Immers dat Regeeringsgezag berustte bij den Souverein, den onverantwoordelijken, onschendbaren Koning en het bleek telkens en telkens, dat de heerschappij der wet niet voldoende was verzekerd wanneer die ondergeschiktheid niet daadwerkelijk kon worden afgedwongen. Hoe dus de suprematie van de wet tegenover den Koning te handhaven?
Op die vraag was tweeërlei antwoord mogelijk: men kon òf den Koning verantwoordelijk maken òf hem de onverantwoordelijkheid en onschendbaarheid laten, maar dan ook moest in zijn gezag gaan deelen een ander, die voor de uitoefening van dat gezag wèl verantwoordelijk was.
| |
| |
Logisch had de keus in eerstgemelden zin behooren uit te vallen, maar men behoeft zich slechts eenige oogenblikken den tijd voor den geest te brengen waarin de gestelde vraag tot een praktische oplossing moest worden gebracht, om de onmogelijkheid van een dergelijken logischen gang van zaken te erkennen. De historische antecedenten van het Koningschap, de overweldigende beteekenis die de Koning in het maatschappelijk leven innam, doch boven alles de erfelijkheid van zijn ambt konden een dergelijken stap niet doen nemen - tenzij met het Koningschap zelve gebroken werd. De geschiedenis van Engeland wijst een korte periode aan, waarin het Engelsche volk geen anderen uitweg heeft kunnen vinden om de suprematie der wet tegenover den Koning te handhaven, dan het Koningschap zelve op zijde te zetten. De ervaring echter onder Cromwell's bestuur opgedaan, de gebleken onmisbaarheid der instelling zelve, deed spoedig daarop terugkomen en de erfelijke waardigheid herstellen. Maar nu moest dan ook heil gezocht worden, veel meer dan vroeger reeds geschied was, in die andere oplossing t.w.: het Koninklijk gezag mede te dragen geven aan anderen die voor het gebruik van dat gezag wèl verantwoordelijk konden gemaakt. En dit geschiedde door het instituut der ministeriëele verantwoordelijkheid.
Er zijn in Engeland evenals elders heel wat jaren noodig geweest voordat de ministeriëele verantwoordelijkheid in vollen omvang niet alleen erkend was, maar ook in dien omvang werkte. De laatste rest van Koninklijk gezag dat aan de verantwoordelijkheid onttrokken was, is in Engeland eerst omstreeks de helft van onze eeuw verdwenen. Thans is het in zijn ganschen omvang een verantwoordelijk gezag en is ook de verantwoordelijkheid zelve eene geworden, die veel verder reikt dan alleen voor de wettigheid der regeeringshandelingen. Zij omvat ook het beleid der Regeering en het is deze zijde der ministeriëele verantwoordelijkheid welke met het parlementair stelsel tot ontwikkeling is gekomen. Het verantwoordelijk stellen van de Regeering voor haar beleid en niet enkel voor de wettigheid harer handelingen is, in tegenstelling met ons land, in Engeland geschiedkundig niet te scheiden. Meer dan één geval is reeds in vroege tijden aan te wijzen, dat Ministers des Konings verantwoordelijk zijn
| |
| |
gesteld en vervolgd werden wegens verrichtingen waardoor 's lands belang geschaad werd. Maar aan de groote worsteling tusschen Koning en Parlement ligt niet ten grondslag de noodzakelijkheid om deze soort van verantwoordelijkheid geldend te maken; zij betrof in de allereerste plaats de heerschappij der wet te verzekeren en dus het beginsel te doen zegevieren, dat het Regeeringsgezag niet alleen aan de wet ondergeschikt maar ook voor wetschennis verantwoordelijk zou zijn.
Van beteekenis wordt de verantwoordelijkheid voor het beleid (de politieke verantwoordelijkheid) eerst van het oogenblik, dat de Koning de Regeering gaat voeren met Ministers die in het Parlement door de meerderheid worden gesteund. De vorming van een zoodanig ministerie grijpt reeds aan het einde der 17de eeuw plaats onder de Regeering van onzen Willem III. Doch eerst geruimen tijd later worden dergelijke parlementaire ministeries regel en daarmee is het Parlement niet alleen op wetgevend gebied maar ook op dat van 's lands bestuur heer en meester, is m.a.w. de representatieve volksregeering gevestigd. In Engeland is dus de volle politieke verantwoordelijkheid een uitvloeisel van de parlementaire ministeries. Moeten de Ministers de dragers zijn van de politieke beginselen van de meerderheid van het Parlement, dan spreekt hunne politieke verantwoordelijkheid van zelf, gelijk ook de sanctie aan de afkeuring van hun beleid verbonden, nl. het verlies van hunne betrekking. Een politieke verantwoordelijkheid zonder parlementair ministerie is een verantwoordelijkheid in naam, daar de sanctie ontbreekt, en kan op zich zelf nooit leiden, getuige bijv. de Duitsche Staten, tot de representatieve volksregeering.
Welke de omstandigheden zijn geweest die tot de zoo vroegtijdige parlementsregeering in Engeland hebben meegewerkt, kan hier onvermeld worden gelaten. Zij hebben het tijdstip van haar heerschappij alleen verhaast, zooals bijv. de onbeduidende regeeringen der twee eerste George's. Slechts dit mag niet onopgemerkt blijven, dat het recht van ‘impeachment’ aan het Parlement toekomende, om nl. de raadslieden der Kroon wegens hunne adviezen of verleende medewerking aan regeeringsmaatregelen in staat van beschuldiging te stellen, alsmede het budgetrecht van het Parlement de
| |
| |
minst gewichtige factoren zijn geweest om het eigenlijke parlementaire stelsel te doen zegevieren.
De gedachte dan nu die aan de ministeriëele verantwoordelijkheid in het parlementaire stelsel ten grondslag ligt is hoogst eenvoudig. Zij is deze, dat de uitoefening van staatsrechtelijke bevoegdheid voortaan zal geschieden door twee personen: den Koning en den Minister, terwijl de verantwoordelijkheid voor die uitoefening alleen door den laatste, die niet erfelijk is aangewezen om het koninklijke ambt te vervullen, wordt gedragen. De ministeriëele verantwoordelijkheid wil dus niet zeggen, dat de Minister aansprakelijk is voor de Regeeringsdaden des Konings - hetgeen onhoudbaar ware - maar zij beteekent dat de Minister voor eigen daden verantwoordelijk is en wel voor die, welke hij als mededrager van het Koninklijk gezag verricht. Langs een omweg is dus door het instituut der ministeriëele verantwoordelijkheid het Koninklijk gezag ondergeschikt aan het gezag der wet en verantwoordelijk aan het Parlement gemaakt. Men heeft den Koning gelaten de onschendbaarheid, de onverantwoordelijkheid, de majesteit en desniettegenstaande blijft de suprematie van de Wet en van het Parlement gehandhaafd, omdat hetgeen op naam van den Koning geschiedt de handeling is van twee personen, van wie de Minister, de niet-erfelijke, slechts tijdelijke mededrager van het Koninklijk gezag, altijd verantwoordelijk is. De gevaarlijkheid van een onschendbaaar Regeeringsorgaan is daarmee ondervangen.
Deze toestand, waarin de ‘Koning’ een dubbel wezen is, zoodat het woord: Koning den zin verkrijgt van een tweeledig orgaan, bestaande uit den drager van den titel van Koning en den drager der verantwoordelijkheid, deze toestand is natuurlijk niet dadelijk met het optreden van parlementaire ministeries ontstaan. Moeielijk bleef het voor de Kroon om voor de consequenties van het parlementair stelsel te bukken. De taktiek van George III om Ministers, die hem niet welgevallig waren, te doen vallen door persoonlijken invloed op de leden van het Parlement, zoodat de omzetting van het Parlement een middel was dat de Koning bezigde om zijn persoonlijke regeeringspolitiek te doen zegevieren, levert daarvan het sprekendste bewijs. Met de reform- | |
| |
bill van 1832 ontvalt den Koning ook dit middel, daar deze hervorming van het kiesstelsel een einde maakte aan de zoogenaamde nomination-boroughs, waarvan een groot aantal ter beschikking van de Kroon en haar persoonlijken aanhang stond.
Samenvattend nu de groote lijnen van het proces dat tot de representatieve volksregeering heeft geleid, vinden wij allereerst de opheffing van het dualisme op het gebied der wetgevende macht. De deeling dier macht tusschen Koning en Parlement eindigt, na lange worsteling, in de suprematie van het Parlement, zoodat thans de wetgevende macht bij de Volksvertegenwoordiging berust. Wel is voor de wet ook de sanctie des Konings noodig, maar het staat vast dat de Koning de sanctie aan een door de beide Huizen aangenomen wetsvoorstel niet mag onthouden. Bagehot teekent dit scherp door te zeggen: ‘She must sign her own death-warrant if the two Houses unanimously send it up to her.’ In één woord: de inhoud van 's Konings wil wordt op wetgevend gebied bepaald door het Parlement.
Hetzelfde geschiedt op het gebied der Regeering. De Koning is hier langer dan op dat der wetgeving heer en meester, maar met het instituut der ministeriëele verantwoordelijkheid wordt ook de Regeeringsmacht dualistisch georganiseerd en komt deze te berusten bij Koning en Minister. De opheffing van dit dualisme vangt aan met de vorming van parlementaire ministeries. Door het Parlement geruggesteund, ontstaat de suprematie van het Kabinet (ministerie) op regeeringsgebied en wordt dus ook hier de inhoud van 's Konings wil ten slotte bepaald door het Parlement.
Eindelijk moest nog in het Kabinet zelf, bij het wegvallen van den Koning als het hoofd der Regeering, uit de veelheid van machtdragers er een op den voorgrond worden gebracht, die de suprematie van den Koning verving. Deze laatste phase is ingetreden met het ontstaan van het ambt van ‘Prime-Minister.’ De Minister-President heeft de keuze van de leden van het Kabinet, waarmee hij de Regeering wil voeren. Hij wordt wel is waar door den Koning benoemd (evenals formeel ook de andere Ministers) maar daar het Parlement zijn politiek aan de Kroon oplegt, wijst het daarmee ook den persoon aan welke van die politiek op een gegeven oogenblik de zuiverste representant is.
| |
| |
In het Engelsche staatsrecht is dientengevolge alle machtsdeeling opgeheven. Van uit het Parlement wordt het gansche toestel van regeering en wetgeving in beweging gebracht en de beweging daarvan geleid, gelijk eertijds van uit het Koningschap. Het proces, dat deze volledige omkeer heeft teweeggebracht, komt dus in het wezen der zaak hierop neer, dat het Parlement in de Staatsmacht is gaan deelen; dat daardoor op verschillend gebied een machtsdeeling is ontstaan, welke door Locke en Montesquieu zeer terecht, zij het ook onvolledig, aan het licht is gebracht en tot een systeem is verwerkt, zonder te bevroeden dat zij met een overgangstoestand te doen hadden; terwijl dan eindelijk onder lange worstelingen die machtsdeeling weer is opgeheven, maar met algeheele verschuiving van macht - van den Koning naar het Parlement - zoodat metterdaad de regeeringsvorm in Engeland geworden is die eener representatieve volksregeering of, zoover Taylor aan het slot van zijn werk over de Engelsche constitutie het uitdrukt, ‘the mediaeval monarchy has been finally transformed into the hereditary republic, in which, under the ancient and still useful forms of the throne and the regalia, the English people is King.’
De Engelsche schrijvers hebben dezen staat van zaken sinds lang met een openhartigheid bloot gelegd, die te opmerkelijker is waar de feitelijke toestand onder tal van versteende vormen schuil gaat. Geen land ter wereld waar het staatsrecht zoozeer van ficties wemelt als het Engelsche, maar geen litteratuur ook die, zooals de Engelsche, met klaren blik door al die ficties en vormen heengezien heeft. Voor ons land is staatsrechtelijk van Engeland nog veel te leeren, maar allermeest, wat van het ‘perfide Albion’ wellicht niet zou worden verwacht, oprechtheid tot naaktheid toe in het analyseeren van staatkundige verhoudingen. Daarin zijn de Engelschen meesters ook tegenover de Franschen en Duitschers, bij wier opvattingen van de constitutioneele monarchie wij thans stilstaan.
| |
B.
Wij schrijven 1814, het jaar waarin op het vasteland van Europa ernst wordt gemaakt met de vestiging van de constitutioneele monarchie. Wel was in de revolutiejaren aan het
| |
| |
einde der vorige eeuw een grootsche poging gedaan om in eens, met vernietiging van het oude historische gezag, de volksregeering te vestigen, maar de onrijpheid dier tijden voor een dergelijke plotselingen overgang deed spoedig de nieuwe staatsinrichting ineenzinken en plaats maken voor een caesarisme, dat bestemd was ook in andere landen de deuren voor de komende democratie te openen.
Zien wij allereerst naar Frankrijk, waar Lodewijk XVIII het volk begiftigd had met een charter dat de Engelsche staatsinrichting, vooral naar haar meest in het oog loopende uiterlijkheden, had gecopiëerd, getuige de Pairskamer met haar nieuw-bakken en nagemaakte Lords, welke het geheel een cachet van soliditeit moest verschaffen, later even bedriegelijk gebleken als al het kermisgeflonker, waarmee zoo dikwijls de tijdelijke overheid het gemis aan waarachtige majesteit tracht te vergoeden.
Als een dogma staart ons in die constitutie allereerst aan: ‘Le roi est le chef suprême de l'état.’ Doch welke plaats heeft dan de wetgevende macht? Of is het de bedoeling, zooals von Mohl beweert, een protest aan te teekenen tegen de leer der machtendeeling? Zonderling dan voorwaar, dat de grondwet gebruikt wordt om louter een theorie te bestrijden, want de staatsinrichting, waarop de grondwet het oog had, ging niet, evenals de constitutie van 1791, aan het euvel van die leer mank. De gebezigde uitdrukking is er een die, passende in het staatsrecht van vóór de Revolutie, een valsch licht werpt op de veranderde staatkundige machtsverhouding welke met de constitutioneele monarchie in het leven was getreden. Van daar de onzekerheid die er bestond omtrent het domein der wet tegenover dat der verordening, en waarvan ook de constitutie zelf blijk gaf door den Koning voor te behouden het uitvaardigen van ‘ordonnances pour la sureté de l'état.’ De Juli-ordonnanties van 1830, uit kracht van die bepaling genomen, bewijzen voldingend hoe weinig men doordrongen was van de suprematie der wet en hoe dus in Frankrijk de historische traditie van het Koningschap nog altijd een belemmering was, om het Regeeringsgezag de ondergeschikte rol, welke het in de constitutioneele monarchie, althans tegenover de wet, toekomt, te doen vervullen.
Moeilijker nog was het de positie van den Koning te bepalen
| |
| |
tegenover de ministeriëele verantwoordelijkheid, die in de charte ten volle erkend was. Zij die, zooals Hello in zijn ‘Régime constitutionel’, met de ministeriëele verantwoordelijkheid ernst maken, trachten het verlies van inhoud der Koninklijke macht, welke uit een onbeperkte gelding dier verantwoordelijkheid voortvloeit, te vergoeden door het Koninklijk ambt tot in de wolken te verheffen. Terwijl onze schrijver den Koning alle handeling in principe ontzegt (l'incapacité d'action chez le prince est absolue; le roi influe sur le gouvernement, il ne gouverne pas) plaatst hij hem tegelijk in een spheer, waarin niet alleen de onschendbaarheid maar zelfs de onfeilbaarheid zetelt. Doch zulk een eervolle begrafenis van het Koningschap kon toch evenmin de ‘aanleg’ der constitutioneele monarchie zijn. Hoe dus de volle ministeriëele verantwoordelijkheid te vereenigen met de Koninklijke waardigheid, zonder den drager van dit ambt buiten alle persoonlijke actie te stellen?
Het is aan een beroemd publicist uit de eerste tijden der constitutioneele monarchie in Frankrijk gelukt op die vraag een bevredigend antwoord te geven, een antwoord, dat, getuigenis gevende van een fijn inzicht in de veranderde machtsverhoudingen door de constitutioneele monarchie geboren, aan het Koningschap een reddingsplank reikte, waardoor het mogelijk was een eigen spheer van persoonlijk handelen voor den Koning te behouden. Maar Benjamin Constant die dit kunststuk, op inspiratie van de Clermont-Tonnerre, volbracht, riep daarmee voor den constitutioneelen Koning een werkkring in het leven, die wel is waar onder een Koninklijken titel kon worden vervuld, maar toch even goed onder elken anderen titel, zoodat, in strijd met de historie van het Koningschap, aan een geheel nieuw ambt het aanzijn werd gegeven.
Benjamin Constant is van meening, dat de ministeriëele verantwoordelijkheid een raadsel blijft, zoolang men den Koning toegerust acht met uitvoerende macht, waarvoor de Ministers, als ‘simples agents du pouvoir exécutif’, verantwoordelijk zijn. De ‘uitvoerende macht’ is juist door de constitutioneele monarchie buiten het ambt van den Koning gebracht. De Ministers en deze alleen zijn dragers van die macht en niets natuurlijker dan dat zij voor het gebruik daarvan ook ver- | |
| |
antwoordelijk zijn. Tusschen de onverantwoordelijkheid des Konings en de verantwoordelijkheid der ministers heeft men ten onrechte verband gelegd; zij hebben niets met elkander te maken. De ministers zijn verantwoordelijk voor de uitoefening van hun eigen macht, niet voor de uitoefening van de macht des Konings. Voor deze laatste is niemand verantwoordelijk. Doch waarin bestaat dan 's Konings macht als zij niet meer de uitvoerende macht omvat? Het antwoord op die vraag vindt Benjamin Constant in deze overweging, dat er in elken Staat drie machten zijn, de wetgevende macht, de rechterlijke macht en de uitvoerende macht (pouvoir ministeriel). Deze drie machten tot een harmonisch geheel te doen samenwerken - ziedaar het probleem waarvan de constitutioneele monarchie de oplossing geeft; want deze regeeringsvorm bevat een vierde macht, met de bestemming de drie andere in ‘équilibre’ te houden, te zorgen, dat ieder haar taak behoorlijk vervult. Die vierde macht is ‘le pouvoir royal’, staande buiten de drie andere en daardoor neutraal, welke, even kort als duidelijk, geteekend wordt door haar te noemen ‘un pouvoir modérateur.’ Krachtens die functie verzekert de Koning de harmonie der drie andere machten door ontslag van ministers als zij, dragers der uitvoerende macht, onregelmatig handelen; door ontbinding van het vertegenwoordigend lichaam als dit 's lands belang niet behoorlijk behartigt;
door gratie als de rechterlijke macht te strenge straffen oplegt.
Ziedaar de werking van de constitutioneele monarchie, volgens de leer van Benjamin Constant. Die leer kantelt echter op het vitale punt der ministeriëele verantwoordelijkheid. Deze toch strekt zich niet uit tot de regeeringsdaden die den Koning zijn voorbehouden en zoo blijft er altijd een rest van het Regeeringsgezag onverantwoordelijk, terwijl de constitutioneele monarchie toch allereerst beoogt dat gezag ten volle verantwoordelijk te doen zijn.
Dat de praktijk zich naar die leer niet heeft gevoegd, behoef ik nauwlijks te zeggen. Doch ware het geschied en had men van de constitutioneele monarchie eens datgene gemaakt, waarvan Benjamin Constant het bestek teekende, dan ware voor den Koning nog behouden een eigen zelfstandig aandeel in het staatsbestuur en voorkomen dat gansche leegloopen
| |
| |
van den inhoud van het Koninklijk ambt, zooals dat in Engeland zachtjes aan geschied is.
Van 1814 af heeft ook de praktijk te vergeefs voor het Koningschap naar de passende stelling gezocht. Met de onverantwoordelijkheid des Konings heeft men het niet ernstig genomen, toen het er op aankwam haar juist te doen gelden. De Juli-ordonnanties werden wel degelijk den Koning toegerekend en hadden zijn val ten gevolge. Daarop nam men de strafwet te baat, om het volk de onverantwoordelijkheid van den Koning in te prenten; de zonderlinge wet van 9 September 1835 stelde strafbaar ‘quiconque fera remonter au roi le blame ou la responsabilité des actes de son gouvernement.’ Maar ook deze onderrichting heeft niet geholpen en kon ook niet helpen, omdat, zoolang de persoonlijke wil des Konings nog als beslissend op eenig gebied erkend wordt, de verantwoordelijkheid hem en hem alleen treft, al muilbandt men ook den volksmond om het uit te spreken. De onverantwoordelijkheid van den Koning is eerst dan een feit geworden, als de inhoud van zijn wil geheel door anderen wordt bepaald en waar dat, zooals in het parlementaire stelsel, het geval is, spreekt het bloote feit machtig genoeg om elke andere wijze waarop men het bij het volk ingang wil doen vinden overbodig te maken. Intusschen staan daartegenover feiten, die den werkelijken gang van zaken doen schuil gaan, zooals de uitvaardiging en onderteekening van wetten verordeningen en besluiten door den Koning, als ware hier van een persoonlijke handeling van hem sprake. Maar deze vormen bewijzen een keer te meer welk een onlogisch samenstel de constitutioneele monarchie is. Als de Koning onschendbaar is, zegt Benjamin Constant, ‘comment donc, sous quel prétexte, dans quel but veut-on qu'il signe ce dont il ne répond pas?’ Ik weet het antwoord daarop niet te geven en weinigen zullen er zijn, die genoegen nemen met het antwoord van Hello waar hij zegt, dat door die onderteekening aan de genoemde maatregelen verschaft wordt ‘le cachet monarchique’!
Frankrijk heeft met het jaar 1848, naar het schijnt voor goed, het oude historische gezag, het Koningschap, op zijde gezet. Of het daarin juist heeft gehandeld beoordeel ik niet, maar de constitutioneele monarchie is in elk geval een regee- | |
| |
ringsvorm die weinig past voor den rechtlijnigen geest der Franschen. Een staatsrecht dat, langs den omweg der ministeriëele verantwoordelijkheid, van een constitutioneele monarchie, met behoud van dezen naam, een volksregeering maakt, is voor Frankrijk veel te gecompliceerd.
| |
C.
Voor den Duitscher ligt misschien in dat gecompliceerde het aantrekkelijke van dezen regeeringsvorm. Met veel geschrijf heeft men zich in Duitschland op het ‘begrip’ der constitutioneele monarchie geworpen, toen het ook dáár vaststond, dat de dagen der absolute monarchie ten einde waren en aan het volk een aandeel in het staatsbestuur moest worden verleend. Met de vestiging van den Duitschen Bond bracht men het in 1815 intusschen niet verder dan dat de belijdenis van het constitutioneele stelsel in de acten van dien Bond werd opgenomen. Maar hoe? De vrees voor een volksregeering puilt uit alle hoeken van dat vorsten-document, 'twelk jaren lang slechts gestrekt heeft om liberale denkbeelden te onderdrukken. Art. 13 der Bondsacte bevat de belofte dat in alle Bondsstaten eene ‘landständische Verfassung’ zal worden ingevoerd. Reeds die ouderwetsche terminologie van ‘landständische Verfassung’ voor hetgeen later een constitutioneele monarchie zal zijn, is kenmerkend voor den geest waarin het volk een aandeel in de Regeering zal worden gegeven. Doch de wijze waarop de volgende acte (de Wiener-Schlussacte, art. 57) dat denkbeeld van de Bondsacte uitwerkt, spreekt boekdeelen; het Duitsche staatsrecht van toen en nu met zijn spitsvondige constructies is er in te vinden. Alzoo vinden wij daar het dogma van het gansche Duitsche staatsrecht, ook van het tegenwoordige, uitgesproken, dat de Vorst de drager is van de volle en ongedeelde staatsmacht. Aan dat dogma heeft de bondsacte echter niet genoeg; zij acht het noodig dat dogma te rechtvaardigen door te zeggen, aangezien de Bond bestaat uit Souvereine Vorsten ‘so muss dem hierdurch gegebenen Grundbegriffe zufolge die gesammte Staatsgewalt in dem Oberhaupt des Staats vereinigt bleiben’. Hier dan is officieele wetenschap van de echte soort. Of al dan niet bij den Vorst de gansche staatsmacht berust, behoeft uit de staatsinrichting
| |
| |
niet meer te worden onderzocht; de Bondsacte zelf heeft gezegd, dat dit rechtstreeks voortvloeit uit het grondbegrip dat de Bond bestaat uit Souvereine Vorsten. Kan het verbazing wekken, dat na dit geleerde betoog de acte voortgaat met te bepalen, dat de Souverein door de constitutie slechts in de uitoefening van bepaalde rechten aan de medewerking der ‘Stände’ gebonden mag worden? Wij kunnen nu gerust zijn; waar de medewerking der Volksvertegenwoordiging in het staatsbestuur is voorgeschreven, doet dat niets te kort aan het dogma dat de Vorst in het bezit is van de volle en ongedeelde staatsmacht; immers de medewerking der Volksvertegenwoordiging heeft alleen betrekking op de uitoefening van rechten!
Onder de publicisten zijn er slechts enkele, die zich door deze pralerij niet hebben laten vangen. Von Rotteck bijv. zegt: Wanneer een door den Vorst aanhangig gemaakt wetsontwerp zonder toestemming der Volksvertegenwoordiging geen wet kan worden en alzoo voor het tot standkomen der wet de vereenigde wil van den Vorst en van de Vertegenwoordiging noodig is, dan volgt daaruit dat de wetgevende macht geenszins den Vorst alleen en uitsluitend toekomt, maar dat zij bij hen gemeenschappelijk berust m.a.w. dat de wetgevende macht dan tusschen hen beiden is gedeeld. Wil men dit niet erkennen dan wordt de zaak een woordenstrijd en is er voor wetenschappelijke beschouwing verder geen plaats. - De woordenstrijd waarvan von Rotteck spreekt behoort helaas allerminst tot het verledene. Nog altijd houdt het Duitsche staatsrecht - niet zonder tegenspraak echter van enkelen - en hier te lande het antirevolutionaire staatsrecht, vast aan het dogma dat de Vorstalleen drager van het staatsgezag is, maar dit dwingt zijn beoefenaren dan ook tot allerlei juridische kunststukken, welke het feit dat de Volksvertegenwoordiging aandeel heeft in het staatsgezag kortweg ontkennen. Het is hier de plaats niet die kunststukken te laten zien noch het geheim der verrichting te verklappen. Maar mij komt het voor, dat zoolang de Duitsche wetenschap van het staatsrecht zich aan den ban van haar monarchale theorie niet kan onttrekken, de wetenschappelijke waarde van dat staatsrecht, ten aanzien van dit onderwerp, even hoog staat als de minachting van feiten waaraan zij zich schuldig maakt.
| |
| |
Van den aanvang af heeft men in Duitschland aan de Volksvertegenwoordiging de plaats niet kunnen geven die haar toekwam. Duidelijk blijkt dat bijv. bij von Mohl. Deze ziet in de Vertegenwoordiging het orgaan van het volk, tegenover den Koning die het orgaan van den Staat is. - De Volksvertegenwoordiging wordt hier dus buiten den Staat geplaatst en opgevat als een college dat voor de rechten en vrijheden van een ander subject (het volk) opkomt dan de Koning, die den Staat representeert. Daarmee hangt samen het karakter der Volksvertegenwoordiging; zij is een ‘Schutzanstalt’, bestemd om tegenover den Vorst de aanspraken op een goed en constitutioneel bestuur tot gelding te brengen. Teneinde nu die aanspraken beter te verzekeren, wordt haar, bij uitzondering, een recht van toestemming verleend bij sommige bestuurshandelingen, maar overigens ligt het niet in haar bestemming om preventief op te treden.
Het is licht te begrijpen hoe weinig, tegenover dergelijke opvattingen, van de constitutioneele monarchie in Duitschland terecht kwam. De kern van het begrip: constitutioneele monarchie naar Duitsch staatsrecht wordt ook nu nog het best weergegeven met de uitdrukking: beperkte monarchie. De zin van dit woord is deze: de monarchale macht wordt beperkt door de constitutie en door de verschillende instellingen die daaruit voortvloeien, met name door de Volksvertegenwoordiging. De Vorst zelf staat buiten wet en grondwet; het is zijn gezag dat hij doet gelden en zijn macht die beperkt is.
Zonderling ook ging men te werk met het instituut der ministeriëele verantwoordelijkheid; daarmee wist men eenvoudig geen raad. In die staten waar zij werd ingevoerd, kwam zij onder allerlei vreemdsoortigen schijn ter wereld. Zoo is ons bewaard gebleven een wet van het Groot-Hertogdom Hessen van 1821, in de considerans waarvan de Groot-Hertog de invoering der ministeriëele verantwoordelijkheid motiveert door de overweging, dat bevelen die tot onwettige handelingen of tot krenking van de rechten der Volksvertegenwoordiging kunnen leiden, nooit door den Groot-Hertog kunnen zijn gewild, maar het gevolg zijn van een misverstand, welke door onze Ministers had behooren te zijn opgehelderd. Ook de literatuur van dien tijd gaat zich aan dergelijke sophisterij te buiten. In Aretin's staatsrecht vindt men een commentaar
| |
| |
op het adagium: the King can do no wrong, waarvan het slot is, dat zoodra een aanklacht tegen den Minister is ingediend ‘so erscheint der König nicht mehr als Urheber der fraglichen Thaten’! Want, zoo heet het verder, de ideale Koning, met wien de persoonlijkheid van den werkelijken Koning onverbreekbaar is verbonden, wil altijd slechts hetgeen recht en goed is! Uit zulk een voorlichting is het te begrijpen, hoe de constitutioneele monarchie voor den Duitschen geest een bron van diepzinnige bespiegelingen is geweest en nog is. Wetgeving en literatuur hebben het intusschen tot een klaar besef van de politieke zijde der ministeriëele verantwoordelijkheid niet kunnen brengen. Over het in staat van beschuldiging stellen van Ministers, de wijze van procedeeren en dergelijke praktisch doode voorschriften wordt breedvoerig gehandeld, maar de kern der ministeriëele verantwoordelijkheid weet men niet te vatten, omdat men bevangen is in den waan dat dan het ‘ideale’ van een Koning zou moeten worden prijsgegeven.
Inmiddels schrijdt ook Duitschland voort naar de volksregeering. De totstandkoming van het Duitsche keizerrijk heeft wel opnieuw voedsel gegeven aan buitensporige monarchale gevoelens, maar anderzijds heeft het de Duitsche landvorsten een sport doen dalen, hetgeen op den duur tot een juister inzicht in de staatsrechtelijke beteekenis der monarchie zal leiden. Maar bovenal vergete men niet den uit het algemeen stemrecht voortgekomen Rijksdag. Van dit lichaam gaat in toenemende mate een kracht uit, waarmee de Regeering steeds meer rekening zal moeten houden. En naarmate de volksontwikkeling toeneemt, in 't bijzonder het persoonlijke karakter, dat in het militarisme zijn grootsten vijand heeft, meerdere zelfstandigheid erlangt, zullen de woorden van Benjamin Constant tot waarheid worden: ‘L'action directe du monarque s'affaiblit toujours inévitablement en raison des progrès de la civilisation’.
| |
IV
Eerst het revolutiejaar 1848 heeft hier te lande den grondslag gelegd voor het parlementair stelsel. Dat Nederland, van republikeinschen bloede, niet eerder en toen nog uit vrees
| |
| |
voor een volksbeweging, de instellingen heeft kunnen krijgen die voor de volksregeering onmisbaar zijn, is in de allereerste plaats toe te schrijven aan een man over wiens vermaardheid ik mij telkens op nieuw verbaas, als ik let op de vruchten van zijn staatkundigen arbeid in de jaren 1814 en 1815. Meer dan een menschenleeftijd is door het werk van Gijsbert Karel van Hogendorp de ontwikkeling onzer staatkundige instellingen tegengehouden. Door zijn rampzalig adagium ‘als van ouds’, telkens waar de vraag ter sprake kwam hoe het staatsbestuur moest worden ingericht, is het aan hem voornl. te wijten, dat Nederland in 1814 begiftigd werd met een reeks van instellingen die een caricatuur waren van de soortgelijke, welke in de Republiek een wezenlijke rol hadden gespeeld, maar die, overgeplant in den eenheidsstaat, met een monarchaal en krachtig gecentraliseerd gezag, een verjongingskuur hadden behooren te ondergaan om ‘als van ouds’ beteekenis te hebben. Van het werk dat Van Hogendorp in elkander zette, is niets, volstrekt niets overgebleven dan alleen namen. Alleen deze zijn ‘als van ouds’, maar de instellingen die zij aanwijzen, zooals Staten-Generaal, Provinciale Staten, Gemeentebesturen, verschillen niet alleen hemelsbreed van die welke onder de Republiek bestonden, maar ook van de gelijknamige lichamen welke Van Hogendorp ons schonk. Er waart door geheel dat anachronistische toestel van standen, met zijn edelen, burgers en boeren, van heerlijkheden en van getrapte verkiezingen tot in den vijfden graad, een kleinburgerlijke regentengeest, een belangzuchtig streven de regeeringsbetrekkingen bij de ‘aanzienlijken’ te monopoliseeren en een vrees voor het spatten van een anderen geest dan die in de vooroordeelen der regentenkringen zich thuis voelde. Geen enkele breede gedachte heeft bij den opbouw der nieuwe staatsinrichting voorgezeten; aan de Belgische herziening hebben wij meer te danken dan aan
het werk van Van Hogendorp. Zelfs de vestiging der constitutioneele monarchie is niet uit zijn initiatief maar uit dat van den
zooveel liberaler aangelegden Kemper voortgesproten.
Kan het verwonderen dat in 1848 een radicale verandering in elk opzicht noodig bleek?
Het is overbekend welk een onbeduidende rol de Volksvertegenwoordiging hier tot 1840 heeft vervuld. Zoo ergens
| |
| |
dan kon van de constitutioneele monarchie hier te lande worden gezegd, dat zij geheel beantwoordde aan het beeld van een getemperde monarchie. Niet alleen heeft men zich aanvankelijk niets anders voorgesteld dan het in het leven roepen van zulk een regeeringsvorm, maar alles was er op aangelegd om den Koning een grooten invloed op het staatsbestuur te verzekeren. Het aandeel der Staten-Generaal in de wetgevende macht kon daarenboven niet veel beteekenen, omdat te dier tijde onder wetgeving alleen verstaan werd de regeling van het privaat- en strafrecht, zoodat er een ruim veld van regeling voor den Koning alleen overbleef.
Tot 1840 is er van de Staten-Generaal geen kracht uitgegaan. Eerst in dat jaar treden zij met beslistheid tegenover de Regeering op, eindelijk wakker geschud door datgene waarvoor een vertegenwoordiging van de gegoede klasse der maatschappij het minst onverschillig is, n.l. den toestand der Financiën. De deplorabele toestand van ons financiewezen heeft ons staatsrecht een grooten stap vooruit gebracht, want daarin vonden de Staten-Generaal aanleiding om van de Regeering waarborgen voor de toekomst te eischen tegen een financieel wanbeheer als dat der voorafgaande jaren. Onder die waarborgen behoorde nu allereerst de ministeriëele verantwoordelijkheid en dank zij het krachtig optreden der Staten-Generaal, is bij de Grondwetsherziening van 1840 dat instituut in ons staatsrecht opgenomen.
Voor de beteekenis der ministeriëele verantwoordelijkheid zijn ons de oogen eerst opengegaan door den aandrang die herhaaldelijk van Belgische zijde op de invoering daarvan was uitgeoefend. Raadpleegt men hetgeen omtrent die verantwoordelijkheid in de grondwetscommissies van 1814 en 1815 is voorgevallen, dan blijkt dat te dier tijde een groote afkeer bestond van ‘Engelsche Ministers’; men kon zich niet voorstellen ‘hoe een regter ter wereld zoude durven condemneeren iemand, die 's Konings bevelen getrouw had opgevolgd’; overwegingen die ten slotte leidden tot eene bepaling, welke van de ongeveer tegenovergestelde gedachte der ministeriëele verantwoordelijkheid uitging, de bepaling n.l. dat de Ministers niet konden worden vervolgd dan met verlof der Staten-Generaal. Tellegen teekent in zijn ‘Wedergeboorte van Nederland’ zeer juist den toestand door te zeggen: ‘Het
| |
| |
waren nu niet meer de Staten-Generaal, die de dienaren van den Vorst ter verantwoording konden roepen; maar het was de Souvereine Vorst, die, mits onder goedkeuring der Staten-Generaal, dit kon laten doen. Nu behoefden die dienaren niet meer bevreesd te zijn voor de Staten-Generaal; nu behoefden zij zich alleen te richten naar de wenken van den Vorst.’ En zoo is de toestand dan ook geweest tot 1840. De Ministers waren de agenten des Konings; eenig ander verband dan uit deze verhouding ontsproot, bestond tusschen hen niet. Duidelijk komt dit voor den dag in de organisatie van den Ministerraad. Toen deze in 1823 werd ingesteld, diende hij tot louter administratieve doeleinden, met name de bevordering van eenheid en samenhang in alle takken van bestuur. Van eenige zelfstandigheid tegenover de Kroon was geen sprake. Nadat echter in 1840 de ministeriëele verantwoordelijkheid in ons staatsrecht was opgenomen, moest ook de organisatie van den Ministerraad worden gewijzigd en werd de Raad in 1842 een zelfstandig orgaan, zij het ook nog niet in die mate als later het geval werd.
Hoe anders zou dat nog worden in en na 1848? De ‘Engelsche Ministers,’ waarvan men in 1814 en 1815 niets wilde weten, doen, met uitdrukkelijke instemming des Konings, hun intrede. Toen nl. Koning Willem II onzen gezant te Londen, Graaf Schimmelpenninck, belastte met de vorming van een ministerie, verklaarde deze zich daartoe bereid onder voorwaarde, dat de Koning een Grondwetsherziening zou steunen, waarbij aan den Koning eene positie, gelijk die van den Souverein van Groot-Brittanje wordt verzekerd. Willem II antwoordde daarop: ‘dat Wij u toezeggen, dat indien zoodanige Grondwet wordt ontworpen in de groote trekken aan de Britsche gelijk, met die wijzigingen, welke onze landaard en de tegenwoordige omstandigheden vereischen, en bij welke Grondwet aan ons eene positie gelijk aan den Souverein van Groot-Brittanje wordt verzekerd - Wij, in dat geval, daarmede genoegen zullen (nemen).’
Ziedaar de officieele titel voor het parlementaire stelsel. De Koning zou zich een positie laten welgevallen gelijk aan die van Engeland's Koningin. En de Grondwet drukte daarop haar zegel door uit te sprekeu de onschendbaarheid van den Koning en de verantwoordelijkheid - thans ten volle: èn
| |
| |
voor de wettigheid èn voor het beleid der regeeringshandelingen - van de Ministers.
Intusschen, noch de officieele aanvaarding van het parlementaire stelsel door den Koning, noch de erkenning door de Grondwet van de volle verantwoordelijkheid van het regeeringsgezag zou voldoende geweest zijn ons ‘Engelsche Ministers’ te geven, ware het parlementaire stelsel in de praktijk niet krachtig gesteund door twee andere wijzigingen der Grondwet in 1848, t.w. de invoering der rechtstreeksche verkiezingen en de jaarlijksche begrootingswetten. Door de rechtstreeksche verkiezingen kwam er een onmiddellijk verband tusschen Parlement en volk en werd er een einde gemaakt aan al die verkiezingstrappen, waarover het volk, volgens Groen van Prinsterer, noodzakelijk moest struikelen. De Regeering zou van nu af aan te rekenen hebben met afgevaardigden die in rechtstreeksche aanraking zich bevonden met de eigenlijke committenten, waardoor de vertegenwoordiging in staat was een gezag te ontwikkelen als waarover de oude Tweede Kamer, met de van haar zoo veraf staande stemgerechtigde burgers, nooit had kunnen beschikken. Doch ook de jaarlijksche begrootingswetten hebben tot de vestiging van het parlementaire stelsel krachtig medegewerkt. Als jaarlijks het gansche staatsbestuur voor de Volksvertegenwoordiging moet werden bloot gelegd en daarmee het beleid der Regeering in gelijken omvang ter sprake en ter verantwoording komt, moet die periodiek zoo spoedig terugkeerende beoordeeling van den gang van zaken een sterken en blijvenden invloed op de Regeering ten gevolge hebben. Voeg daarbij de nieuwe rechten die de Tweede Kamer verkreeg: het recht van amendement, van enquête en, ten overvloede ook, van interpellatie, dan is het duidelijk hoe zich in alle deelen van wetgeving en bestuur het gezag der Volksvertegenwoordiging zoo spoedig ten volle heeft kunnen doen gelden.
Niet dadelijk na de grondwetsherziening van 1848 is echter het Engelsche regeeringssysteem in toepassing gekomen. In de dagen der Aprilbeweging is het ministerie-Thorbecke moeten heengaan, omdat het niet meer het vertrouwen van den Koning bezat, terwijl het gesteund werd door de Volksvertegenwoordiging. Ware toen het parlementaire stelsel reeds in toepassing geweest, dan had dit
| |
| |
persoonlijk optreden des Konings zich niet voorgedaan. Later, in 1866, is het niet meer een conflict tusschen den persoon des Konings en de Ministers, maar tusschen de Regeering en de Volksvertegenwoordiging. Betwist werd, wat in het parlementaire stelsel onbetwistbaar is, de bevoegdheid der Tweede Kamer een regeeringsdaad, in casu de benoeming van den Minister Mijer tot Gouverneur-Generaal, af te keuren. Het ging toen dus om de vraag, tot hoever het gezag der Volksvertegenwoordiging zich uitstrekte, een vraag die de Regeering slechts kon opwerpen door de ministeriëele verantwoordelijkheid niet ten volle te erkennen en aan den Koning dus een uitsluitend persoonlijk aandeel in het staatsbestuur voor te behouden. Het conflict was voor de toekomst van het parlementaire stelsel van het hoogste belang, maar het heeft bij de daarop gevolgde ontbinding geen definitieve oplossing gekregen. Scherp deed Thorbecke echter daarna in de Tweede Kamer uitkomen, hoe de verhouding tusschen de Ministers en den Koning was. ‘Benoeming van ambtenaren’, zoo zeide hij, ‘als daad des Konings is onaantastbaar; niet als ministerieele daad, hetgeen zij altijd tegelijk is’.
Dezelfde Minister die aldus door Thorbecke moest worden ingelicht, scheen zich evenmin bewust van de beteekenis die een afkeuring van het regeeringsbeleid door de Tweede Kamer heeft. Toen in 1868 de Tweede Kamer in de motie Blussé als haar oordeel uitsprak, dat geen landsbelang de ontbinding, die op de verwerping van de begrooting van Buitenlandsche Zaken was gevolgd, had gevorderd, bleven de Ministers hunne portefeuilles behouden. Ten tweede male moest de Kamer de genoemde begrooting verwerpen voor en aleer het ministerie week, na twee jaar lang een hopeloozen strijd te hebben aangebonden tegen het parlementaire stelsel. Sinds dien tijd heeft dat stelsel onverzwakt gegolden en is metterdaad onze regeeringsvorm, gelijk die in Engeland, een representatieve volksregeering geweest.
Doch niet alleen in de parlementaire praktijk zijn de consequenties van de ministeriëele verantwoordelijkheid aanvaard. Ook de wetgeving draagt daarvan duidelijke sporen. Onze Grondwet kent een Raad van State met den Koning als voorzitter. Uit dat voorzitterschap blijkt duidelijk dat hier gedacht is aan een Raad die den Koning persoonlijk van
| |
| |
advies zou dienen, telkens als hij dat noodig keurde. M.a.w. naar de woorden der Grondwet heeft de Raad van State het karakter van een Kroonraad. Doch de wetgever - de Wet op den Raad van State - heeft, op inspiratie van Thorbecke, er iets anders van gemaakt nl. een regeeringsraad d.w.z. een college dat aan de Regeering (Koning en Ministers) van advies dient. Altijd toch als de Raad wordt gehoord moet de overweging aanhangig gemaakt worden door Koning en Minister. Oorspronkelijk was die samenwerking van Koning en Minister alleen voorgeschreven voor het aanhangig maken in de gevallen waarin de Raad van State moet worden gehoord. Door de aanneming van een amendement van Thorbecke is thans bepaald, dat ook in alle andere gevallen, waarin het hooren van den Raad niet verplichtend is gesteld, de medewerking van den Minister noodig is, zoodat de Koning niet meer tot zijn persoonlijke voorlichting zelfstandig bij den Raad kan aankloppen. Heeft de Koning aan een advies van dat lichaam behoefte, bijv. bij een ministeriëele crisis, hij zal, om dat advies te verkrijgen, de medewerking behoeven van den Minister. De Raad van State is dus een regeeringsraad geworden, waarmee geheel in overeenstemming is een ander voorschrift der wet: dat het advies schriftelijk moet worden gegeven. Dat in deze omstandigheden het praesidium van den Koning geen zin meer heeft en deze nu welhaast een halve eeuw daar niet meer is verschenen, spreekt van zelf.
Terwijl er thans geen wezenlijk onderscheid meer bestaat tusschen de staatsrechtelijke positie van de Engelsche en die der Nederlandsche Koningin, heeft de omzetting der constitutioneele monarchie in een representatieve volksregeering, waarvoor Engeland eeuwen noodig heeft gehad, hier te lande in een korte spanne tijds plaats gegrepen. Eerst van 1840 begint de beweging naar het parlementaire stelsel. Willem I heeft zich zoo lang mogelijk verzet tegen de opneming in ons staatsrecht van het beginsel der ministeriëele verantwoordelijkheid, zeer goed bevroedende waarop dat zou uitloopen. In de bekende Koninklijke boodschap van 1829 wordt van de ‘zoogenaamde ministerieele verantwoordelijkheid’ getuigd: ‘waarvan het ons meer moeijelijk valt den waren zin, als het eigenlijke doel te bepalen’, maar het doel staat hem dan ook helder voor den geest, waar hij zegt: ‘de invoering der
| |
| |
bedoelde ministerieele verantwoordelijkheid aan de twee Kamers, waaruit de Staten-Generaal bestaan, en aan de Regterlijke magt, zoude de werking der Koninklijke magt, strijdig met de Grondwet, elders overbrengen’. En zoo is het ook geschied; sinds 1848 is de werking der Koninklijke macht naar elders overgebracht, zonder dat echter thans van strijd met de Grondwet sprake kan zijn, waar het de Grondwet zelf is die de ministeriëele verantwoordelijkheid uitspreekt. In het licht van deze verandering gezien, rechtvaardigt zich volkomen de aarzeling die bij Willem I heeft bestaan, om, in 1813 terugkeerende uit Engeland waar hij van nabij de werking eener constitutioneele monarchie had kunnen gadeslaan, het historische ambt van het Stadhoudersschap prijs te geven voor het constitutioneele Koningschap; en nog kort geleden heeft Blok in de ‘Bijdragen’, uit de gedenkschriften van Van der Duyn en Van der Capelle, aangetoond, hoe de Koning later zelf verklaarde ‘dat de talrijke voorregten, verbonden aan de hooge betrekkingen, welke zijne voorouders bekleed hadden, een meer deugdelijken schakel van magt uitmaakten dan het gezag van een Koning die aan het hoofd van een constitutioneele regeering geplaatst is’. Dit zeide de Koning omstreeks 1820; hoe zou zijn oordeel wel zijn geweest als hij in het gareel van het parlementaire stelsel had moeten regeeren?
Wanneer ik thans het karakter van onzen regeeringsvorm samenvat, dan ligt in haar kenschetsing als representatieve volksregeering opgesloten, dat de politieke macht, welke in laatste instantie beslissend is in bestuur en wetgeving, berust bij de Staten-Generaal. De leiding van het bestuur en de wetgeving berust bij de Ministers, maar deze kunnen de Regeering slechts voeren met uitdrukkelijke of stilzwijgende goedkeuring van de Volksvertegenwoordiging, zoodat de Ministers den Koning worden toegewezen; en aangezien zij rechtelijk en politiek ten volle verantwoordelijk zijn, kan de Koning hunne voordrachten noch veranderen noch ter zijde leggen. De Minister is dus noch agent, noch dienaar, noch raadsman des Konings - hij is mede-Koning, zonder den titel en de erfelijkheid, maar met de verantwoordelijkheid en de daaruit voortvloeiende ondergeschiktheid aan het parlement.
Ziedaar de werkelijke toestand.
Al wat aangevoerd is om dit te ontkennen stuit af op
| |
| |
het feit, dat als de Staten-Generaal hun vertrouwen in een Minister opzeggen, een verder aanblijven onmogelijk is. Ik geef toe, dat in de praktijk de Koning de keuze heeft van den Minister-president, die dan de andere Ministers voordraagt; maar doet dit iets af aan het feit, dat, hoe dan ook de Ministers in de Regeering optreden, zij den steun der Staten-Generaal behoeven en wordt hun die onthouden weer moeten uittreden? Ik geef toe, dat er een Regeering bestaanbaar is gevoerd door Ministers wier politieke gevoelens slechts aan een minderheid van politieke geestverwanten in het Parlement beantwoorden - maar doet dit aan het feit te kort, dat als de meerderheid zich tegen de Ministers keert, deze moeten aftreden? Ik geef toe, dat de voordrachten welke de Ministers aan den Koning doen niet altijd door den Koning worden bekrachtigd, maar staan wij ook hier niet voor het feit, dat de Koning die bekrachtiging niet kan weigeren als de Minister met een beroep op zijn verantwoordelijkheid de voordracht handhaaft? Ik geef toe dat de Koning bij een ministeriëele crisis, den Minister-president niet aangewezen vindende door de samenstelling of door de stemming van het Parlement, binnen zekere grenzen in de keus vrij is, maar nog eens: kan, als uit het Parlement duidelijk blijkt wie aan de Regeering behoort te komen en zoo dat niet duidelijk is gebleken en de Koning in de keuze gedwaald heeft, kan de Minister dan aanblijven als het Parlement van zijn gevoelen doet blijken?
Dat alles wijst op een en dezelfde grondgedachte van de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel nl. dat de beslissende macht berust bij de Volksvertegenwoordiging. Ik begrijp daarom niet, dat mannen, die boven alle verdenking van onvrijheid in oordeel zijn verheven, de beteekenis onzer monarchie blijven zoeken in een macht, die onherroepelijk tot het verledene behoort. Toen bijv. in de zitting van de Tweede Kamer van 27 September 1898 Mr. Pijnappel de beteekenis van onze monarchie ontvouwde, sprak hij de verwachting uit dat de Koningin ‘den duidelijk gebleken volkswil zal erkennen, aannemen en handhaven’; maar hij voegde daaraan toe: ‘De Koninklijke macht is de beslissende macht in tijden waarin de volkswil niet met zekerheid blijkt..... de Koninklijke macht heeft te kiezen, waar
| |
| |
zij staat op een tweesprong, welke weg zal worden ingeslagen.’
Terwijl dus eerst het beginsel wordt verkondigd, dat de Koning den duidelijk gebleken volkswil behoort te aanvaarden, wordt voor den Koning, als de volkswil niet met zekerheid blijkt, de functie weggelegd van een deus ex machina, om dien volkswil uit het duister aan het licht te brengen. Tweeërlei misvatting ligt hieraan ten grondslag. Allereerst deze dat ons regeeringsstelsel een dergelijke deus ex machina noodzakelijk vordert. Wanneer, zooals Mr. Pijnappel het uitdrukt, de volkswil den doorslag moet geven, dan ligt het in de lijn van dat stelsel om, als de volkswil niet met zekerheid blijkt, het regelmatige middel tot opheffing van die onzekerheid te baat te nemen, nl. het orgaan van dien volkswil - de Volksvertegenwoordiging te doen spreken. Wordt dat middel niet dan in buitengewone omstandigheden toegepast en verblijft in de praktijk meestal de oplossing eener crisis bij den Koning, dan geschiedt dat om redenen van opportuniteit, niet als een logisch uitvloeisel van het parlementaire stelsel. Grooter misvatting is echter de bewering dat door de keuze, die de Koning bij onzekerheid van den volkswil verricht, eene beslissende macht wordt uitgeoefend. Het is immers zoo klaar als de dag, dat die keuze onmiddellijk moet worden herzien als de Volksvertegenwoordiging den Minister steun onthoudt. Niet de Koninklijke macht heeft te kiezen welke weg zal worden ingeslagen maar de Volksvertegenwoordiging. Zij is het altijd die dat in laatste instantie beslist; dat daarbij soms niet, soms wèl tegelijk de te benoemen Minister op den voorgrond wordt gebracht, is van ondergeschikte beteekenis. Over de te volgen politiek en over den persoon die haar zal voeren beslist de Volksvertegenwoordiging, hetzij onmiddellijk hetzij later.
De verbazende moeite die men zich telkens opnieuw geeft om de beteekenis onzer monarchie bloot te leggen, zal wel grootendeels een gevolg zijn van de omstandigheid, dat de vormen waarin het staatsgezag zich doet gelden in zulk een volmaakte tegenspraak zijn met den werkelijken toestand, een tegenspraak die, zooals wij zagen, reeds Benjamin Constant in zijn tijd zoo sterk had getroffen. De vorm bijv. waarin de wetten ter kennis van het publiek worden gebracht, doet den Koning als wetgever spreken, niettegenstaande hij staatsrechte- | |
| |
lijk geen beslissenden invloed op de totstandkoming van de wet heeft gehad. Geheel onschuldig zijn die vormen daarenboven niet. Zij geven voedsel aan theoriën, zooals wij die bij Duitschland hebben gevonden en die door het anti-revolutionaire staatsrecht hier te lande zijn overgenomen, welke de geheele staatsmacht opbergt bij den Koning. In normale tijden verandert dat feitelijk aan de toestanden niets - de Koning blijft eenvoudig kassier van macht waarover anderen beschikken - maar bij een conflict tusschen Koning en Volksvertegenwoordiging kan een theorie, welke op zulk een souvereine wijze de feiten verwaarloost, gevaarlijk worden: niet echter voor de volksregeering maar voor het Koninklijk ambt zelf. Tegen het historische proces, dat het staatsgezag uit handen van bepaalde geslachten heeft overgebracht bij het volk, kan men niet straffeloos ingaan; en hij die de hand opheft tegen de voortschrijding der democratie ten einde aan het Koningschap op nieuw zijn ouden staatsrechtelijken inhoud, zij het ook ten deele, te hergeven, zou daarmee aan de instelling, welke hij wenschte te verheffen, een doodelijke wonde hebben toegebracht.
| |
V.
Evenals in Engeland is ook in ons land de representatieve volksregeering tot stand gekomen zonder rechtstreeksche daarop gerichte wet. Haar werking is geregeld door een ‘unwritten and conventional code of tacit understandings’ waarvan de hoofdtrekken het gemeen goed zijn van iedereen, maar die op de pen van een praktisch ervaren staatsman wacht om volledig te worden gekend. Deze ongeschreven of conventioneele constitutie heeft intusschen hier te lande niet het gezag 'twelk zij in Engeland heeft. Dáár bezit zij een bindend karakter van ongeveer gelijke beteekenis als eene die werkelijke rechtsregels bevat, maar op zulk een gezag kan onze code van usances geen aanspraak maken. De lijn tusschen geschreven en ongeschreven staatsrecht is bij ons scherper getrokken dan in Engeland, en het laatste kan wel op de interpretatie van het eerste invloed hebben, maar het geschreven staatsrecht niet op zijde zetten. Zoo blijft bij ons staatsrechtelijk de mogelijkheid, dat het parlementaire stelsel
| |
| |
geheel of gedeeltelijk weer plaats maakt voor een regeeringsstelsel dat wij hebben leeren kennen onder den naam van getemperde monarchie. Maar wat juridisch mogelijk is kan politisch blijken een onmogelijkheid te zijn en zoo rijst dus de vraag, waarmee wij ons nog ten slotte hebben bezig te houden, of uit een politisch standpunt het parlementaire stelsel weer even stil kan verdwijnen als het gekomen is; en, zoo neen, waar dan de waarborg ligt dat dit niet zal gebeuren.
Het vraagstuk van den grondslag van het parlementaire stelsel is niet een juridisch vraagstuk; Buys heeft daarop in de schoone bladzijden, welke hij in ‘De Grondwet’ aan het parlementaire stelsel wijdt, met nadruk gewezen. Maar als dat het geval is, dan staat tweeërlei vast t.w.: dat een conflict tusschen Koning en Volksvertegenwoordiging niet is uitgesloten en voorts dat, waar zoodanig conflict zich voordoet, het geschreven staatsrecht ons de oplossing van dat conflict niet kan geven.
Nemen wij een conflict in zijn meest eenvoudigen vorm. Men stelle het geval, dat de Koning andere Ministers benoemt dan die door het vertrouwen van het parlement zijn aangewezen. Uitgaande van de practijk, welke den Koning de vrije hand laat in de keuze, zal dit kunnen gebeuren. Maar dan is er spoedig een conflict te verwachten tusschen de Regeering en de Kamers. Blijven de Ministers, tegen het gebleken wantrouwen der Volksvertegenwoordiging, in functie, dan volgt misschien afstemming der begrooting. Zonder begrooting kan echter niet worden geregeerd. Is het zoover gevorderd, dan verkeeren wij in een onregelmatigen toestand, waarvan men de schuld kan geven aan de Vertegenwoordiging, die de begrooting afstemde, of aan den Koning, die de Ministers handhaaft.
Om dit geschil te beslissen hebben wij aan de Grondwet niets en het geschreven staatsrecht der constitutioneele monarchie kàn een dergelijk conflict ook niet voorzien. Hoever men het met de rechten die de Grondwet toekent kan brengen als men ze op de spits stelt, wie zal het zeggen? Wij weten alleen dat ze niet gegeven zijn om op de spits te worden gesteld. Een staatsrechtelijke bevoegdheid of welk ander recht ook mag slechts binnen redelijke grenzen worden gebruikt.
| |
| |
Om het gedrag der strijdende partijen bij een conflict als zooeven geschetst te beoordeelen, moeten wij dus, waar het geschreven staatsrecht ons in den steek laat, omzien naar een beginsel van ongeschreven staatsrecht, hetgeen hier geen ander kan zijn dan een van historisch staatsrecht. En dit beslist onvoorwaardelijk ten gunste van de Volksvertegenwoordiging.
De overgang toch van de absolute tot de getemperde monarchie en van deze tot de constitutioneele monarchie met parlementair stelsel is allerminst een product van willekeur of theorie, maar wordt voltrokken met dezelfde noodzakelijkheid als die welke eenmaal geleid heeft tot de absolute monarchie. Ook deze organisatie van het overheidsgezag heeft recht van bestaan gehad, maar zij moest plaats maken voor eene andere, van het oogenblik af dat het gemeenschapsleven bevrediging van behoeften vorderde die de absolute monarchie niet kon schenken.
De absolute monarchie is het regeeringsstelsel dat de roeping vervuld heeft om het verbrokkelde overheidsgezag te concentreeren en tot eene alle deelen der maatschappij beheersche macht op te werken. Wat de Middeleeuwen achtergelaten hadden was een oneindige verbrokkeling van gezag, die in het feodale stelsel zich het kenmerkendst had geopenbaard, maar die wij toch in tal van andere instellingen, zooals de gilden-corporaties, terugvinden. Voor de ontwikkeling nu van het gemeenschapsleven was het volstrekt noodig, dat het wijdverspreide, in zijn deelen schier niet samenhangend, overheidsgezag werd opgezogen in één instituut, één ambt, omdat daardoor alleen de staatkundig afgesloten bevolkingsgroepen in vreedzaam verkeer konden treden en aldus een voor de beschaving bevruchtende werking op elkander konden uitoefenen. Met geniaal inzicht in den politieken toestand dier tijden heeft Machiavelli het den ‘Vorst’ tot bewustzijn gebracht, dat in concentratie van gezag de roeping der monarchie gelegen was. De onophoudelijke oorlogen en twisten tusschen al die groote en kleine staten, waarvan de geschiedenis na de Middeleeuwen vol is en waarvan het gewicht waarmee ze in de geschiedboeken behandeld worden ons dikwijls ontsnapt, zijn de barensweeën die de geboorte der absolute monarchie voorafgaan. De verschillende landen hebben haar op verschillende tijden zien ontstaan en de groote bevolkingsgroepen
| |
| |
die als zelfstandige nationaliteiten daaruit zijn voortgekomen, zijn nog altijd die waarin de Europeesche volkenfamilie uiteenvalt. In Engeland is de absolute monarchie het vroegst, doch van buiten, welhaast duizend jaar geleden, gevestigd; in Frankrijk vindt het streven naar centralisatie van gezag zijn bekroning onder de glansrijke regeering van Lodewijk XIV, terwijl voor Duitschland alleen in den Pruisischen staat dat proces in de 17e eeuw voorloopig ten einde wordt gebracht. In al die landen heeft de absolute monarchie het staatsgezag tot Souvereiniteit opgewerkt, tot een macht die, boven elke andere verheven, de maatschappij tot in haar onderste geledingen beheerschte. Het gemeenschapsleven mocht een matelooze gescheidenheid van standen bevatten en groote ongelijkheid van rechten gedoogen, in onderworpenheid aan het staatsgezag, dat in den Vorst belichaamd was, waren allen volstrekt gelijk. Met de concentratie van gezag heeft dus de absolute monarchie een algeheele en gelijke onderworpenheid tot stand gebracht, welke het den modernen Staat mogelijk heeft gemaakt de taak ter hand te nemen die hij thans beproeft te volvoeren.
Eenmaal de absolute monarchie gevestigd, begint een nieuw proces in de organisatie van het overheidsgezag zich af te wikkelen, een proces, dat in Engeland over eeuwen loopt, maar dáár dan ook vroeger dan in eenig ander land is aangevangen. De absolute monarchie belichaamt een gezag, dat zich niet door eenig doel maar door zijn macht kenmerkt; de absolute monarchie heeft de souvereiniteit van het staatsgezag gevestigd; zij gebiedt dus onbeperkt; zij staat boven het recht en doorbreekt het als de ordening van het gemeenschapsleven haar in den weg staat. Het recht komt dientengevolge herhaaldelijk met het staatsgezag in een conflict, waaruit het streven ontstaat het gemeenschapsleven tegen inbreuken van de zijde van den Staat te beveiligen. Uit de toongevende klassen der maatschappij ontwikkelt zich dan een lichaam, dat het staatsgezag onder controle stelt, het absolute vorstengezag op allerlei gebied beperkt en het ongeordend ingrijpen van het overheidsgezag in de maatschappij vervangt door een gezagsoefening naar rechtsregelen. De constitutioneele monarchie als getemperde monarchie is de titel waaronder deze nieuwe organisatie van het overheidsgezag bekend staat.
| |
| |
Een Volksvertegenwoordiging, aanvankelijk tegenover den absoluten Vorst en dus buiten het staatsverband staande, komt later aan de uitoefening van het staatsgezag deelnemen en volbrengt, onder aanhoudende conflicten met het Koningschap, de taak om de verhouding van den Staat tegenover de Maatschappij te regelen. Engeland in 't bijzonder, waar het constitutioneele stelsel zoo vroegtijdig tot ontwikkeling kwam, heeft dan ook een ordening tot stand weten te brengen, welke de uitoefening van het staatsgezag onder de heerschappij van het recht stelt en waarin het ook nu nog de vergelijking met andere landen ten volle kan doorstaan. Overal echter waar de overgang van de absolute monarchie in een constitutioneele monarchie plaats greep, is het hoofddoel dat men met het deelnemen van de Volksvertegenwoordiging in de uitoefening van het staatsgezag wil bereiken: de betrekking tusschen Staat en Maatschappij in rechtsregelen vast te leggen. Het is, als ik het zoo noemen mag, de bloeitijd voor de vorming van het administratieve recht.
Dat met de beperkte monarchie de voorwaarden gesteld zijn voor den overgang tot het parlementaire stelsel valt in het oog. Wànneer het daaruit zal voortvloeien hangt voor een groot deel af van de vraag: of de monarchie haar historische taak heeft volbracht en dus voor een bepaald volk de concentratie van gezag is afgeloopen. Met name is dit nog niet geheel het geval met Duitschland, ofschoon sinds de vestiging van het Keizerrijk het verbrokkelde overheidsgezag voor een zeer groot deel reeds is gecentraliseerd. En Oostenrijk verkeert in een soortgelijken toestand. Maar in alle landen waar dat proces is afgewikkeld, staat aan de volksregeering niets meer in den weg en heeft deze zich dan ook voltrokken.
Doch het parlementaire stelsel is niet eenvoudig een uitlooper van de getemperde monarchie; met de volksregeering vangt tevens een nieuwe periode in de staatkunde aan, waarin de noodzakelijkheid van dezen regeeringsvorm gelegen is. In de geschiedenis der staatsleer heeft onze eeuw een zeer geteekende plaats, daar zij zich kenmerkt door een verbreeding van de staatstaak waarvan in vroegere tijden het voorbeeld schier niet is te vinden. Zij is een gevolg van het feit dat eigenlijk eerst in onze eeuw de Staat zich aan de gemeenschap laat gelegen liggen. Natuurlijk is dit niet in letterlijken zin op te vatten, want eene betrekking tusschen Staat en
| |
| |
gemeenschap heeft er altijd bestaan. De rechtelijke ordening van het maatschappelijk leven heeft inzoover onder den invloed van den Staat gestaan, als de Staat voor hare handhaving heeft gezorgd. Maar met de rechtsvorming en rechtshervorming laat de Staat zich schier niet in, dan voorzoover dit op het gebied van het publieke recht gelegen is. Eeuwen lang gaat de ontwikkeling van het recht, van de ordening van het samenleven, haar eigen banen, buiten duurzame inwerking van den Staat; en omgekeerd doorloopt ook het staatsgezag een eigen geschiedenis. Het zou een dankbare taak zijn beider van elkander onafhankelijken groei te schetsen en bij de hereeniging van beiden stil te staan. Wij moeten dat hier ter zijde laten. Voor ons onderwerp is het voldoende er op te wijzen hoe in de 18e eeuw in Duitschland, naast de rechtstaak, in den engen zin waarin dit woord vroeger werd gebruikt als zorg voor orde en veiligheid, de zorg voor de welvaart door de leeringen van het natuurrecht den Staat tot plicht wordt gesteld en daarmee het staatsdoel dien ruimen omvang verkreeg, welke in de maatregelen van de Vorsten uit dien tijd, een Frederik de Groote en een Joseph II, uitdrukking vond. Maar de onzeggelijke bekrompenheid van het zoogenaamde verlichte despotisme dier dagen bewijst voldingend, hoe weinig de absolute monarchie voor die nieuwe taak was berekend.
De Fransche Revolutie toont dat voor Frankrijk aan. Meer dan elders had zich hier de Staat van het maatschappelijk leven vervreemd; gehandhaafd werd wat in den loop der tijden zich buiten den Staat om had geörganiseerd, breed gemaakt of in verdrukking was gekomen - voor een zelfstandig ingrijpen en een hervorming van het gemeenschapsleven ontbrak het inzicht. De organisatie van de gemeenschap werd aan de maatschappij zelve overgelaten. Toen daaruit een algeheele desorganisatie was voortgekomen, het gemeenschapsleven zijn zedelijken grondslag verloren had en daartegenover het overgeleverde staatsgezag onmachtig bleek een nieuwe ordening voor te bereiden, werd met de revolutie van 1789 het historische overheidsgezag op zijde geschoven, nam het ongeordende volk zelf de teugels van het bewind in handen en hamerde het de bestaande orde van zaken in stukken. Voorwaar, het heeft de historische school van het staatsrecht niet veel hoofdbrekens gekost om, met verwijzing naar den
| |
| |
uitslag dezer eerste proeve van volksregeering, smalend neer te zien op het onhistorische bedrijf waaraan het Fransche volk zich schuldig had gemaakt, maar haar treft het verwijt van een volkomen gemis aan waardeering van hetgeen het glanspunt der Fransche Revolutie in dit opzicht uitmaakt, dat nl. een geheel volk zich opmaakt om met één slag te verwezenlijken, wat van toen af aan het doelwit zou worden waarop de staatkunde van het vasteland van Europa zich had te richten.
Het is wederom Engeland waar met het veldwinnen van het parlementaire stelsel de nieuwe taak van den Staat stap voor stap baan breekt. Het is bekend hoe, in 't bijzonder op het gebied der sociale wetgeving, Engeland alle landen ver vooruit was, toen deze nog de eerste weifelende schreden daarop moesten doen. Maar het is toch ook in Engeland eerst na 1832, toen, met de opruiming van de nominationboroughs, de invloed van de Kroon en het Hoogerhuis op de samenstelling van het Lagerhuis vernietigd was, dat het parlementair stelsel die nieuwe taak met kracht heeft kunnen ter hand nemen. Want eerst van dien tijd af berustte de politieke macht bij een werkelijk volksorgaan dat de nooden en behoeften van het volk, welke buiten het gezichtsveld der Overheid gebleven waren, in onmiddellijke aanraking met 's lands bestuur bracht. En naar gelang de grondslag dier volksrepresentatie verbreed werd, treedt ook de taak om het gemeenschapsleven te ordenen meer op den voorgrond.
En zoo is het in alle landen met parlementair stelsel gegaan. Zelfs in Duitschland komt het voor den dag, dat alleen dáár het overheidsgezag aan den eisch eener hervorming van de rechtsordening kan tegemoetkomen, waar een waarachtig volksorgaan zijn nadrukkelijke stem doet hooren. Met den Pruisischen Landdag had noch de sociale wetgeving noch de vaststelling van het nieuwe Burgerlijk Wetboek kunnen tot stand komen, welke de op breeden grondslag opgetrokken Rijksdag aan het Duitsche volk heeft geschonken.
Ziehier dan de politieke noodzakelijkheid eener volksregeering en de onmogelijkheid om met, zij het ook gedeeltelijke, terzijdestelling van deze, aan de monarchie een eigen staatrechtelijk levensgebied te hergeven. Zij die spreken van een versterking van het Regeeringsgezag in de richting van een herleving van den persoonlijken wil des Konings, miskennen
| |
| |
de wet van historische ontwikkeling die zich in de constitutioneele monarchie doet kennen. Een andere organisatie van het overheidsgezag moet de plaats innemen van die welke in vorige eeuwen volkomen recht van bestaan had, als de staat zich een werkkring ziet geopend zooals thans tegenover het gemeenschapsleven op zijn schouders rust. Eerst met de volksregeering is de Overheid zich bewust geworden van de schuld die zij een reeks van geslachten lang verzuimd had af te dragen. De Overheid had geheerscht; zij had de strijdende belangen in de maatschappij het dreigende zwaard voorgehouden en het laten neervallen op hen die zich buiten de kampplaats mochten begeven, maar met een ordening van den strijd zelf zich niet bemoeid. Welnu de taak haar thans opgelegd, is die ordening te geven; en zoo ligt het karakter van de staatstaak thans niet in de eerste plaats meer in het heerschen maar in het organiseeren. Men kan verschillend denken over het hoe, verschillend ook over het aandeel dat aan de individueele persoonlijkheid moet worden gelaten in het tot stand brengen van die organisatie, maar de koopmansgeest, voor wien de gemeenschap niets anders is dan een groote markt, een beursgebouw waar zaken en niets dan zaken worden gedaan, die geest waarmee de Overheid na de eerste politieke mondigheid van den derden stand doortrokken was - hij behoort door en sinds de volksregeering voor goed tot het verledene. Nu, nu eindelijk, begint er iets te gloren van het eenige en eigenlijke doel van den Staat, dat in zijn idee altijd gelegen heeft, nl. zijn bestemming om het maatschappelijk leven tot een volmaakt organisme te ordenen. Eeuwen is die bestemming op den achtergrond gedrongen door de noodzakelijkheid om voor de Overheid de macht te verzamelen die, in tallooze brokstukken verspreid, niet veel meer was geweest dan een bron van twisten en oorlogen. De monarchie heeft die concentratie weten tot stand te brengen en daarin ligt haar adelbrief. De volgende periode
kenmerkt zich door het streven om de betrekking tusschen Staat en Maatschappij te ordenen en ook het staatsgezag te brengen onder de
heerschappij van recht en wet. Zij leidt tot de beperkte of getemperde monarchie. En eindelijk, sinds de Staat rechtstaat is geworden en ook de staatsmacht de wijding van het recht heeft ondergaan, wordt de overgang tot de volks- | |
| |
regeering voltrokken en komt daarmee het maatschappelijk leven in al zijn volheid den Staat binnenstroomen. Dáár wekt het de Overheid op tot nieuw leven, tot eindelijke vervulling van haar bestemming om het samenleven der menschen een ordening te verschaffen waarbij nog iets meer, iets hoogers dan ‘zaken doen’ op den voorgrond treedt, en godsdienst en zedelijkheid niet enkel ‘zaken’ noch ‘bijzaken’ zijn, waarbij in één woord voorwaarden van levensgemeenschap worden gegeven, die den ganschen schat van geestelijk leven van heel het volk, kan het zijn, in een verre toekomst, van de geheele menschheid te voorschijn kunnen brengen. Dit te volbrengen kan alleen het volk zelf. Het is hier te doen om een wedergeboorte en deze moet altijd uitgaan uit het innigste leven van het schepsel zelf dat herboren moet worden.
Men heeft gedroomd van een monarchie die, troonende boven den klassenstrijd der maatschappij, den drang naar gerechtigheid zou kunnen bevredigen; men heeft gezocht naar een toestel dat de in de maatschappij verspreide brokstukken van het licht der rede zou verzamelen in één brandpunt, van waaruit het de goddelijke vonk van het reeht zou kunnen ontsteken; men heeft het lager gezocht en eenvoudig beoogd om de verschillende maatschappelijke belangen met juist zooveel politieke macht toe te rusten, dat geen van allen de overwinning zou kunnen behalen - maar dat alles getuigt meer van vindingrijkheid van den geest dan van historischen zin. De monarchale droom waarin men gezwelgd heeft kan het wakkere leven slechts met schouderophalen bejegenen. Ook een reeks van voortreffelijke Vorsten - evenzoovele ‘accidents heureux’ - staat machteloos tegenover een maatschappelijk leven, waarin zij nooit hebben deelgenomen en waarvan zij soms den kostbaar versierden buitenkant maar nimmer het heerlijke en het rampzalige daarbinnen zien. Het rede-toestel, gewrocht van denkbeelden die aan het kenteren zijn, stelt kennis hooger dan karakter en is reeds daarom in onzen tijd, waar de overheidstaak vóór alles vastheid van karakter vordert, een denkbeeld, dat, zoo het al praktisch kon worden verwezenlijkt, niet leiden zou tot het beoogde doel. En eindelijk wordt in het belangen-evenwicht het doode punt kunstmatig gevormd; het kan tegenhouden, niet scheppen; het bestaande wel bestendigen maar niet hervormen.
| |
| |
Toch ligt aan die pogingen om de democratie te ondervangen de onbetwistbaar juiste gedachte ten grondslag, dat hetgeen zich thans als democratie aankondigt niet de volksregeering is, welke voor haar taak ten volle is berekend. En daarom zal deze regeeringsvorm nog langen tijd te worstelen hebben met den tegenstand van hen, die oog hebben voor hare gebreken, welke helaas! vele zijn, maar niet inzien dat een zoo jonge regeeringsvorm niet plotseling met een passende volledige organisatie kan optreden.
Maar gebrekkig of niet: hààr behoort het heden en de toekomst, en de volksregeering heeft thans de historische brieven die weleer de monarchie kon toonen.
Waar dan echter is de waarborg te vinden, dat zij blijvend zullen worden erkend en niet met een beroep op juridische ongenoegzaamheid weer zullen worden verscheurd?
De waarborg ligt alléén in 's Konings onafgebroken en blijvende gezindheid, om zijn persoonlijk willen altijd ondergeschikt te maken aan de politiek der Volksvertegenwoordiging. Geen wet en geen grondwet kan, met behoud van het Koningschap, rechtszekerheid geven voor een volksregeering. Hier is dan ook van toepassing het woord dat Madame de Staël aan Czaar Alexander I toevoegde op zijn verzuchting dat in zijn rijk een constitutie ontbrak: ‘Sire, votre caractère est une constitution.’ Geen andere waarborg dan het karakter des Konings is hier bestaanbaar. Op het vertrouwen dat wij in den Koning stellen steunt het voortduren van het parlementaire stelsel en kan het ook alleen steunen, zoolang wij het erfelijke en onverantwoordelijke Koningschap willen behouden. Waar dat vertrouwen niet bestaat of wegvalt, daar wordt ook en moet ook worden gebroken met dat Koningschap. Maar als wij rondzien naar de landen met parlementair stelsel en in 't bijzonder naar Engeland en Nederland, dan nemen wij acte van een vertrouwen, dat een hechten grondslag voor de volksregeering vormt. En daarom kunnen wij zeggen, dat juist dit de monarchie van onze dagen in de landen met parlementair stelsel stempelt tot een karaktervolle instelling, dat de Vorst van de wet der historische ontwikkeling volkomen doordrongen is en zich daaraan onderwerpt met hoog bewustzijn van de roeping die zijn geslacht heeft vervuld. Maar bewust toch ook, dat hij in staat is gebleven nog diensten te
| |
| |
bewijzen, die, al worden zij niet meer onder klaroengeschal den volke openbaar, in waarheid koninklijke diensten kunnen zijn.
Het Koningschap onder een volksregeering geeft nl. een ambt te vervullen, dat nergens ter wereld zijn weerga vindt in de politieke ervaring welke het aan zijn drager verschaft. In alle staatszaken van gewicht moet de Koning worden gekend; ook naar Engelsch recht heeft de Koning aanspraak volledig te worden ingelicht en van niets onkundig te worden gelaten dat de algemeene belangen van den Staat raakt. Voorts kan de Minister, in zaken waar 's-Konings medewerking gevorderd wordt, niet volstaan met de voordracht, maar moet hij deze ook motiveeren en tegen de bedenkingen des Konings kunnen staande houden. Tusschen Minister en Koning bestaat dus een onafgebroken verkeer over alle gewichtige staatsbelangen, waardoor zich in het ambt van den Koning een schat van staatkundige kennis kan ophoopen, zooals bij geen ander ambt het geval is, en 's Konings adviezen een beteekenis kunnen hebben, welke de adviezen van staatslieden, die altijd maar tijdelijk in de politiek werkzaam zijn, nooit kunnen bezitten. Hier is dus een ambt waarin alle voorwaarden vereenigd zijn om zijn drager den grootst mogelijken invloed op den gang van zaken te verschaffen, een invloed te grooter en duurzamer, waar deze onder de volksregeering uitsluitend kan steunen op de rijpheid van oordeel welke uit die adviezen spreekt. De Koning is dus in het parlementaire stelsel een Raad van Staat en bestond de monarchie niet, zij zou misschien behooren te worden uitgevonden om in de staatsinrichting een dergelijken Staatsraad te verkrijgen.
Welnu als dat zoo is, laat dan vrij aan het ambt ook verbonden blijven die aloude emblemen van Kroon en Schepter welke op de historische taak der monarchie terugwijzen. Wij weten dat het symbolen zijn van een macht die onherroepelijk tot het verledene behoort; maar zij leggen toch ook nu nog getuigenis af van eene macht die, wel is waar in het ambt verscholen, alleen door persoonlijke inspanning en toewijding het erfdeel van den Koning kan worden, maar daardoor dan ook een zedelijk gezag bezit, dat het rechtsgezag der monarchie van weleer in duurzaamheid en omvang verre overtreft.
H. Krabbe.
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd