De Gids. Jaargang 56

[p. 406]

Aan gene zijde van het algemeen stemrecht.

II.

De lezers van de Gids herinneren zich ongetwijfeld de hoogst belangrijke opstellen waarin Mr. Arntzenius in den vorigen jaargang van dit tijdschrift Amerikaansche toestanden schetste, zooals zij thans in de nieuwe wereld voorkomen. Hij schreef naar aanleiding van het groote en uitnemende werk The American Commonwealth van James Bryce, die, door een langdurig verblijf in verschillende deelen van de Vereenigde Staten grondig met hunnen toestand bekend en groot bewonderaar van hunne instellingen, vooral dáár recht heeft geloofd te worden waar hij de gebreken van die instellingen aanwijst. Wat in de groote Unie van Noord-Amerika aan gene zijde van het algemeen stemrecht wordt aangetroffen, blijkt uit die opstellen duidelijk genoeg om mij te ontslaan van de verplichting, het hier nogmaals in het breede uiteentezetten Slechts enkele punten, onmiddellijk in verband staande met de vraag die ik stelde: hoe ontsnapt men in Amerika aan de gevaren, welke uit het alvermogen van volksvertegenwoordigingen kunnen voortvloeien? - dienen in het belang van mijn betoog nog eenigszins nader te worden aangedrongen.

En zoo ergens dan heeft men zeker in de Vereenigde Staten aanleiding om die vraag te stellen, want de producten van het algemeen stemrecht beantwoorden daar zeker al zeer weinig aan de illusien van de voortreffelijke mannen, die op het congres van Philadelphia de grondslagen van het staatsrecht der Unie hebben vastgesteld. Wel kan men in de dagen die wij beleven, kwalijk meer spreken van teleurstelling, welke de

[p. 407]

toepassing van het algemeen stemrecht zoude opleveren, maar om geen andere reden dan deze, dat het tegenwoordig geslacht op dit punt sinds lang alle illusiën verloren heeft. De parlementen zijn in het groote gemeenebest eenvoudig wat zij daar zijn kunnen en niemand denkt meer aan het stellen van hooge eischen. Een Amerikaan zou waarschijnlijk vreemd opzien als men hem de vraag deed: of het Huis van afgevaardigden te Washington in zijn oog door kan gaan voor eene eenigszins zuivere afbeelding van de politieke meeningen in den boezem van het Amerikaansche volk levende? Vermoedelijk zou hij antwoorden, dat het drijven van politiek zich onder zijne landgenooten oplost in zaken doen en geld maken en dat dus de afgevaardigden van de Unie eenvoudig opkomen voor de belangen van hun district, meer in het bijzonder voor die, welke - op den voorgrond geschoven door lieden van slecht allooi en verdedigd met middelen welke het daglicht kwalijk kunnen verdragen - daar op een gegeven oogenblik de meerderheid hebben verworven.

Het vuile spel, dat in de staten der Unie onafscheidelijk is van de uitoefening van kiesrecht, verklaart een der treurigste feiten, die zich in het staatkundig leven van Amerika voordoen, het feit namelijk, dat de degelijksten, besten en meest ontwikkelden in den lande zich in toenemende mate van alle deelneming aan het kiesrecht onthouden, omdat zij evenmin de slachtoffers willen zijn als de medeplichtigen van het spel dat daarbij telkens weder gespeeld wordt. Het is dan ook opmerkelijk dat juist die natie, welke aan het stelsel van zelfregeering de ruimst denkbare toepassing heeft gegeven, zich tot politieke vraagstukken zoo weinig voelt aangetrokken. ‘De Engelsche bezoeker’ - dus schrijft Bryce - staat verbaasd te zien, welke kleine plaats in de dagelijksche gesprekken van de meergegoede klassen en meer algemeen in de steden aan de politiek wordt ingeruimd. Gedurende eene reis door Amerika in de herfst van 1881, eene reis van vier maanden, die mij in alle dealen van het land en meer bijzonder in de steden van het Westen in aanraking bracht met allerlei slag en allerlei klassen van menschen, woonde ik nooit eene discussie bij over Amerikaansche politiek, behalve alleen dan wanneer òf ik òf een ander Europeaan die politiek op het tapijt bracht¹⁾. Gedurende

1) Bryce, The American Commonwealth, III, pag. 57.

[p. 408]

de maanden, welke aan de verkiezing van den president der Republiek voorafgaan, komt er aan die antipathie natuurlijk een einde, maar ook dan nog is het veelal niet het een of ander staatkundig vraagstuk maar eene zuivere personenkwestie, eene kansberekening, welke de Amerikanen, groote liefhebbers als zij zijn van tournooien en wedstrijden, in spanning houdt.

De dagbladpers doet trouwens weinig om de aandacht van het publiek voortdurend op de handelingen van het parlement gevestigd te houden. Hare verslagen van die handelingen zijn in den regel beknopt en van weinig beteekenis, niet omdat zij deelt in de onverschilligheid van het publiek maar omdat het niet anders kan. De openbaarheid toch van de verrichtingen van het parlement is nergens meer een naam dan in de Vereenigde Staten; alle gewichtige zaken worden geregeld in de geheime zittingen van bijzondere commissiën; eigenlijke contradictoire debatten komen, enkele bijzondere gevallen uitgezonderd, in de openbare vergadering weinig of niet voor, en tot overmaat van ongeluk het gebouw waarin de afgevaardigden hunne openbare vergaderingen houden is zoo ingericht, dat niet dan met de grootste moeite iets van het daar gesprokene door de toehoorders kan worden opgevangen. Vreemdelingen die de zittingen bijwonen krijgen meer den indruk van eene beurs dan van eene parlementszitting.

De onverschilligheid van het publiek voor de handelingen van de Vertegenwoordiging maakt het vaak onbillijk in zijn oordeel over die handelingen. Volgens de eigen bewering van de Amerikanen staan de leden van hun parlement in beteekenis zeer ver achter bij de Europeesche volksvertegenwoordigers, maar naar het oordeel van Bryce is die bewering slechts gedeeltelijk juist, althans voor de vertegenwoordiging van de geheele Unie, welke te Washington zetelt. Zeker de politieke illustratiën van het land moet men in het huis van afgevaardigden niet zoeken en evenmin de mannen van hooge beschaving en van groote wetenschappelijke ontwikkeling, maar men vindt er omgekeerd evenmin de absolute nullen, die in de gulden dagen van de rotten boroughs zoo vele plaatsen in het Engelsche Lagerhuis innamen en die hunne benoeming aan niets anders te danken hadden dan aan de welwillendheid van dezen of genen machtigen patroon. Onder de mannen, die te Washington het huis van afgevaardigden bevolken, vindt men veel minder verschei-

[p. 409]

denheid dan in Europa: het zijn veelal lieden van één stempel, met niet veel beschaving, weinig degelijke kennis, maar mannen van zaken, wien het allerminst aan gezond verstand hapert.

Toch is het gemis van illustratiën in alle vergaderingen, maar in wetgevende vergaderingen het meest, een wezenlijke ramp. Waarom worden nu juist de Vereenigde Staten door die ramp in zoo sterke mate getroffen? Allerlei oorzaken werken daartoe zamen. Vooreerst de omstandigheid, dat, tengevolge van de strenge scheiding tusschen wetgevende en uitvoerende macht, het parlement niet is en ook niet zijn kan de groote leerschool voor het staatkundig leven. Terwijl elders de mannen, die in de parlementen boven anderen uitblinken, zich van zelf als de toekomstige regeerders opleggen, bestaat er in de Unie volstrekt geen verband tusschen Regeering en volksvertegenwoordiging en worden de hoogste ambten in den Staat dan ook in den regel toevertrouwd aan mannen, die hun leven lang aan de vertegenwoordiging vreemd bleven, althans daar nooit eene in het oogvallende rol gespeeld hebben. Hierbij komt dat de groote krachten waarover de Vereenigde Staten beschikken kunnen zich veel meer voelen aangetrokken tot handel en nijverheid dan tot deelneming aan het staatsbedrijf, dat, hier weinig belangwekkend en vooral weinig zelfstandig, allerminst geschikt is om groote geesten te boeien.

Maar misschien nog sterker dan een van de genoemde motieven, werken twee andere oorzaken de armoede van de Amerikaansche parlementen in de hand; oorzaken, die geheel vreemd aan het geldende staatsrecht, enkel uit gewoonten voortvloeien, maar gewoonten zoo muurvast gevestigd, dat zij niet te verwikken of te verwegen zijn. De eerste is, dat de aftredende leden zelden meer dan eens herkozen worden en dat afgevaardigden, die telkens van de eene parlementszitting in de andere overgaan en daar gedurende eene lange reeks van jaren hetzelfde mandaat vervullen, in de Vereenigde Staten onbekende grootheden zijn. De zuiver democratische leer, dat ieder zijne beurt moet hebben, wordt daar met groote stiptheid in toepassing gebracht. Bij die eerste oorzaak komt dan eene tweede althans in niet mindere mate tot hetzelfde betreurenswaardig resultaat medewerken, te weten deze, dat in de Vereenigde Staten de afgevaardigden altijd gekozen worden uit de bewoners van het eigen enkelvoudig en dus zeer klein kiesdistrict. Van Ameri-

[p. 410]

kaansch standpunt volkomen natuurlijk: de afgevaardigden moeten de belangen behartigen van hun eigen district, en wie zullen dit beter doen dan zij die er gevestigd zijn? Natuurlijk nu dat tal van districten dood arm zijn aan geschikte candidaten en dat in Amerika, even als overal op de wereld, de meest bruikbare elementen voor eene goede volksvertegenwoordiging in de groote steden samenwonen. Uit de daar aanwezige menigte kan nu intusschen slechts één gekozen worden; alle anderen zijn onvoorwaardelijk uitgesloten, niet alleen daar maar overal, althans wanneer zij hunne woning niet naar elders overbrengen.

Hoe wapent men zich nu in de Unie tegen de overheersching van het Huis van afgevaardigden? Vóór alles dit: de macht welke aan genoemd Huis toekomt staat zeer, zeer ver achter bij die welke in onze parlementair geregeerde Staten, niet het minst in de monarchiën, door de Kamer van volksvertegenwoordigers wordt uitgeoefend. Terwijl hier de meerderheid van die Kamer noodwendig ook regeering wordt en dus beschikt over de geheele administratie, op zoodanige wijze, dat de uitspraak van de stembus voor het eerstvolgend tijdvak de uitoefening van de staatsmacht in haren ganschen omvang bepaalt, kan van iets dergelijks in de Unie zelfs geen sprake zijn. Wetgevende en uitvoerende macht blijven daar streng gescheiden, zoodat wijziging in de samenstelling van de Vertegenwoordiging tot geen enkele wijziging in het bestuur van den Staat aanleiding geeft. De ministers staan geheel buiten het parlement, welks vergaderingen zij dan ook niet bijwonen. Het zijn de vrienden of vertrouwelingen van den president, die van hun doen en laten aan hem, maar allerminst aan de volksvertegenwoordiging, verantwoording schuldig zijn. Vraagt men nu of dit scherp geteekende dualisme tusschen wetgevend en uitvoerend gezag den Staat niet noodzakelijk tot onmacht doemt, dan zij het antwoord, dat men in Amerika allerminst blind is voor het besef, dat de Staat eene eenheid zijn moet en dus ook slechts aan één wil gehoorzamen kan. Deze souvereine wil berust echter in de Vereenigde Staten noch bij de Vertegenwoordiging noch bij den president, maar bij het volk zelf. ‘Wij het volk van de Vereenigde Staten’ - zooals de eerste woorden van de constitutie luiden - vormen zelven het beslissend souverein gezag, en alle macht die in den Staat wordt uitge-

[p. 411]

oefend, wetgevende en uitvoerende beiden, zijn uit dit hoogste gezag voortgevloeid.

Is om de hiergenoemde reden de macht van het Huis van afgevaardigden betrekkelijk gering, - te geringer omdat de bevoegdheid van de Unie streng beperkt is tot enkele onderwerpen, terwijl alle andere aan de vrije wetgeving van de bijzondere Staten zijn overgelaten - aan krachtige wapenen tegen mogelijke overheersching ontbreekt het daar allerminst.

Het krachtigste van die wapenen is de Senaat, zeker het machtigste Hoogerhuis dat ergens in de wereld wordt aangetroffen, want het rust op een geheel zelfstandigen grondslag; een grondslag even sterk als die van de Kamer van afgevaardigden. Vertegenwoordigt laatstgenoemde individuen, de geheele volksgemeenschap, de Senaat vertegenwoordigt Staten, en vandaar dat de parlementen der bijzondere Staten, deze mogen groot of klein zijn, elk twee afgevaardigden naar den Senaat heenzenden. Aan de zelfstandigheid van de bijzondere Staten is der Unie zeker niet minder gelegen dan aan de volkseenheid; Senaat en Kamer van afgevaardigden zijn beiden van elkander volkomen onafhankelijke organen van de twee groote beginselen waarop het Verbond berust. En die volkomen onafhankelijke Senaat is ook in macht aan het Huis van afgevaardigden geheel gelijk. Immers datgene wat overal in de parlementaire Staten aan de Kamer van afgevaardigden het overwicht verzekert, namelijk het feit dat die Kamer, en zij alleen, de Regeering aanwijst, dat overwicht ontbreekt in de Vereenigde Staten geheel om de eenvoudige reden dat het recht om de richting van de Regeering te bepalen, zoo min aan het een als aan het andere Huis toekomt. Moest er verschil gemaakt worden tusschen de macht van de beide deelen der wetgevende macht, dan zou er alle reden zijn om het overwicht aan den Senaat toe te kennen, niet alleen omdat hij veel beter is georganiseerd maar ook omdat die Senaat op sommige takken van bestuur, met name op het bestuur van de buitenlandsche aangelegenheden, een vrij grooten invloed uitoefent.

Naast de krachtige contrôle van den Senaat staat het toezicht van den president der Unie, die dit uitoefent door de toepassing van zijn recht van veto. Hetzelfde recht dus als alom in de constitutioneele monarchiën aan den vorst is toegekend,

[p. 412]

met dit verschil alleen, dat, terwijl het daar onder de toepassing van het parlementaire stelsel feitelijk geheel in onbruik geraakt en ook werkelijk onbruikbaar geworden is, het daarentegen in Amerika als een zeer ernstig recht regelmatig toepassing vindt, en dit veelal onder toejuiching van het publiek. De toestand is dan ook een geheel andere, want hier is het niet eene macht buiten het volk, welke zich tegen de bevrediging van volkswenschen komt verzetten, maar een orgaan van den souvereinen volkswil, dat een ander orgaan van denzelfden oorsprong komt veroordeelen omdat het van zijne rechten een verkeerd gebruik zou hebben gemaakt. Aangezien nu dat andere orgaan, de volksvertegenwoordiging, in de openbare meening niet hoog staat aangeschreven, is men licht geneigd voor den president partij te kiezen en zich over zijne gansch niet overbodige waakzaamheid te verheugen. Trouwens de omstandigheid, dat volgens de constitutie het uitgesproken veto vervalt wanneer in beide Huizen eene meerderheid van minstens twee derden der stemmen de afgekeurde wet nader bevestigt, is waarborg genoeg tegen een onbesuisde toepassing van het toegekende recht. De presidenten van de Unie gebruiken het hun in handen gegeven wapen dan ook veelal met groote omzichtigheid, getuige het feit dat in de 96 eerste jaren van het bestaan der Republiek het veto-recht slechts 77 maal in toepassing werd gebracht. Sedert kwam daarin echter verandering, vooral onder het presidium van Cleveland, die in één jaar, in 1886 namelijk, niet minder dan 115 wetten aan het Congres terugzond, veelal op grond dat daarbij op roekelooze wijze ten behoeve van bijzondere personen met de gelden van den Staat werd omgesprongen. De omstandigheid dat het in al die gevallen slechts eenmaal aan het congres mocht gelukken in beide Huizen eene meerderheid te vinden, groot genoeg om het veto te doen intrekken, bewijst vrij duidelijk, dat de president afdoende redenen had om van zijn recht gebruik te maken en verklaart dan ook het anders zonderlinge feit, dat door dit gebruik zijne populariteit niet weinig is toegenomen.

Wordt hier nu eindelijk nog bijgevoegd, dat aan het hoogste gerechtshof van de Unie het in Europa veelal onbekende recht is toegekend, om wetten, welke naar zijn oordeel met de constitutie in strijd zijn, buiten werking te stellen, dan zal men

[p. 413]

moeten toegeven dat de Vereenigde Staten zich sterk gewapend hebben tegen misbruiken waaraan de volksvertegenwoordiging zich zou kunnen schuldig maken, al staat het dan ook ongelukkig vast dat slechts een klein deel van de voorkomende misbruiken werkelijk door deze wapenen wordt gekeerd.

Dit alles betreft intusschen slechts het staatsrecht van de Unie, niet dat van de bijzondere Staten waaruit het Noord-Amerikaansche verbond is samengesteld, maar reeds jaren geleden heeft Robert von Mohl, in zijne hoogst belangrijke studie over de democratie van Noord-Amerika, er op gewezen, dat het om deze goed te leeren kennen vóór alles op het recht van die bijzondere Staten aankomt. Deze toch, bijna volkomen vrij in hunne bewegingen, ook voor zooveel het vormen en vervormen hunner constitutiën betreft, zijn veel meer dan de Unie in de gelegenheid de beginselen van de moderne democratie zuiver toe te passen en hebben dan ook van die vrijheid een ruim gebruik gemaakt.

Bryce, die dezelfde meening is toegedaan, onderscheidt in de geschiedenis van de politieke ontwikkeling dezer Staten drie verschillende periodes. In de eerste, welke zich uitstrekt over de dertig eerste jaren van het bestaan der Unie, voert vrees voor militaire overheersching en argwaan tegenover de uitvoerende macht den boventoon. Men is er daarom op uit de macht van de wetgevende vergadering zooveel mogelijk uit te breiden en daarentegen de bevoegdheid van de gouverneurs, veelal door het wetgevend lichaam benoemd, tot een minimum terug te brengen. Zij staan tegenover dat lichaam geheel machteloos, daar hun zoowel het recht van veto onthouden wordt als de bevoegdheid, in de dagen van de Engelsche heerschappij aan de koninklijke gouverneurs toegekend, om de vertegenwoordiging te ontbinden of hare zittingen te sluiten. De gedachte aan eene rechtstreeksche inmenging van het volk in het bestuur des lands openbaart zich nog bijna nergens, want het wetgevend lichaam is het natuurlijk en zelfstandig orgaan van de volksregeering even als the House of Commons in Engeland. De tweede periode, welke de eerste helft van deze eeuw omvat, kenmerkt zich vooral door de sterke en snelle ontwikkeling van de zuiver democratische denkbeelden. De gedachte dat het volk zelf de regeering in handen moet

[p. 414]

nemen, treedt nu duidelijk op den voorgrond; alle beperkingen, totnogtoe aan de uitoefening van het kiesrecht verbonden, vallen weg; het wetgevend lichaam wordt, van zelfstandig regeerder, eene vergadering van agenten van het souvereine volk, aan zijne wilsuiting gebonden, terwijl de benoeming van de hoogste staatsambtenaren, veelal de rechterlijke daaronder begrepen, van het wetgevend lichaam onmiddellijk naar de kiezers zelven wordt overgebracht. De derde periode eindelijk, die met den burgeroorlog begint en tot den huidigen dag voortduurt, is in zekeren zin een tijdvak van reactie. Niet dat de democratische beginselen, vroeger aanvaard, nu worden prijsgegeven; integendeel, maar de zuivere toepassing van die beginselen leidt er toe eenerzijds om de bevoegdheid van de Vertegenwoordiging allengs meer in te krimpen en hare vrijheid van beweging op allerlei wijzen te belemmeren; anderzijds om aan de uitvoerende macht een goed deel van hare vroegere zelfstandigheid terug te geven en haar te bekleeden met een uitgebreid gezag ook tegenover de volksvertegenwoordiging zelve. Men nadert op die wijze het ideaal door Rousseau in zijn Contrat Social geteekend: de tusschenhand, de Volksvertegenwoordiging verkeert bijna overal in een staat van zichtbaar verval, en het souvereine volk wordt er meer en meer toe geleid om het gezag, voor zoover het dit zelf niet kan uitoefenen, te concentreeren in handen van enkele hooge ambtenaren, van hem alleen afhankelijk.

Natuurlijk zou het recht in de verschillende Staten waaruit de Unie is samengesteld zich niet hebben kunnen ontwikkelen in de hierboven aangewezen richting, wanneer de wijze waarop de wetgevende lichamen van de hun toegekende rechten gebruik maakten, daartoe geen aanleiding had gegeven. En inderdaad aan motieven om die rechten in te krimpen ontbrak het allerminst, want de samenstelling van de Volksvertegenwoordiging laat in de meeste staten veel, in sommige alles te wenschen over. Het peil van de intellectueele ontwikkeling der afgevaardigden is in ettelijke vergaderingen even laag als het peil van hunne zedelijkheid, en dit zegt daar niet weinig.

Hoe nu te waken dat deze wetgevende lichamen hun gezag niet al te zeer misbruiken? Een van de beste middelen ter bereiking van dit doel, het middel dat men, zoo als hierboven werd uiteengezet, in de Unie zelve met goed gevolg aanwendt,

[p. 415]

namelijk de controle van een machtig en zeer zelfstandig hoogerhuis, ontvalt aan de bijzondere Staten. Wel vindt men overal de wetgevende macht in twee afdeelingen gesplitst - want het tweekamer-stelsel is ook om historische redenen eene vaste Amerikaansche traditie - maar aangezien de eerste kamer gekozen wordt door dezelfde kiezers als de tweede en dus ook hetzelfde karakter draagt, is zij tot het uitoefenen van eene doeltreffende contrôle volkomen ongeschikt.

Voor dat middel komt hier dan ook een ander in de plaats, en wel een dat nog wel zoo afdoende is, namelijk de eigenaardige inrichting van de constitutie. De grondwetgevende macht berust in alle Staten bij de kiezers zelven en deze zijn in het gebruik van die macht zoo vrij mogelijk. Immers terwijl de grondwet van de Unie niet kan worden veranderd en aangevuld dan met instemming van drie vierden der in het Verbond opgenomen staten, zoo beslist over de constitutie van elken Staat in het bijzonder de gewone meerderheid van stemmen. Het initiatief tot grondwetsherziening gaat gewoonlijk uit van het wetgevend lichaam, dat echter, als gehoorzame dienaar van de openbare meening, nooit aarzelt van dit recht van initiatief gebruik te maken als het volk daarop aandringt. Is het om enkele wijzigingen of aanvullingen te doen dan stelt de wetgever die voor en beslissen de kiezers met ja of neen; maar reikt de bedoeling verder en wil men tot eene geheele herziening overgaan dan benoemen de kiezers, nadat zij alvorens tot die herziening machtiging hebben gegeven, eene bijzondere conventie om het nieuwe ontwerp gereed te maken en dit daarna aan het oordeel van de stemgerechtigden te onderwerpen. Aan het samenstellen van zulk eene conventie wordt groote zorg besteed en de beste krachten van het land vindt men veelal bereid aan haren arbeid deel te nemen, vooreerst omdat men van het gewicht van dien arbeid doordrongen is en ten andere ook omdat het hier eene geheel tijdelijke commissie betreft, welke ook kan worden waargenomen door personen die geen tijd of gelegenheid zouden hebben om het meer blijvende mandaat van volksvertegenwoordiger te aanvaarden.

Wat nu de constitutien, in de laatste vijfentwintig jaren uitgevaardigd, in de eerste plaats kenmerkt, is haar allengs grootere omvang. En geen wonder want naast de bepalingen

[p. 416]

die in elke grondwet op hare plaats zijn, vindt men hier een groot aantal voorschriften, welke in de oude wereld wel nooit onder de constitutioneele zouden worden gerangschikt. Die voorschriften, in een bijzonder hoofdstuk, de gemengde zaken betreffende, samengevoegd, omvatten allerlei regelen omtrent banken, spoorwegen, vennootschappen, school- en armwezen, handel en nijverheid, geld en crediet, tractementen van ambtenaren, openbare werken enz.; in één woord een onbepaald aantal voorschriften op de meest willekeurige wijze samengevoegd en onderling door geen anderen band verbonden dan deze, dat zij alle betrekking hebben op zaken waarover het volk zelf wil beslissen en die het daarom aan het oordeel van den wetgever onttrekt. Het kiezersvolk is er alzoo op uit den wetgever langzamerhand van zijne plaats te dringen; het gewichtigste op wetgevend gebied verricht het zelf, terwijl het de minder gewichtige onderwerpen aan de volksvertegenwoordiging overlaat. En dat deze zich stipt zal gedragen naar de strenge en uitvoerige instructie door de kiezers uitgevaardigd, daarvoor heeft men ook hier een waarborg in de verplichting, den rechter opgedragen, om alle wetten die met de constitutie strijden ter zijde te leggen.

De zeer eigenaardige wijze waarop het Amerikaansche volk zijn grondwetgevend gezag uitoefent, komt, naar het oordeel van Bryce, gewoonlijk den Staat ten goede. Hij erkent dat aan het stelsel één groot nadeel is verbonden, te weten dít, dat de argwaan tegenover den wetgever, welke uit dat stelsel spreekt, er toe leidt, dat de Vertegenwoordiging nog slechter wordt dan zij anders zijn zoude. Maar in andere opzichten is de tot nog toe verkregen uitkomst gunstig. Dat de kiezer van zijne macht een onzedelijk gebruik zou maken, is allerminst waarschijnlijk, niet omdat zijn moraal zooveel hooger staat dan die van den afgevaardigde, maar vooreerst omdat er tusschen de algemeene regelen die hij stelt en de bijzondere belangen maar zelden die nauwe aanraking bestaat, welke de groote bron is van alle knoeierijen op wetgevend gebied, en ten andere omdat, als de meerderheid van eene vergadering kan worden omgekocht, de meerderheid van alle kiezers niet licht. En wat nu betreft de bekwaamheid van den kiezer voor de hem opgedragen taak, zoo houde men in het oog, dat wanneer de volksvertegenwoordiger in de bijzondere staten van Amerika verre achter-

[p. 417]

staat bij dien in Europa, het standpunt van den kiezer er daarentegen vrij wat hooger is. Het type-volksvertegenwoordiger en het type-kiezer komen vrij wel overeen, althans tusschen beiden bestaat niet zulk eene wijde kloof als in de oude wereld; beiden zijn personen van gelijke soort en ontwikkeling en dus ook in gelijke mate bevoegd of onbevoegd om de taak van wetgever te vervullen.

De macht die nu in de bijzondere staten van de Unie aan de wetgevende vergaderingen overblijft, heeft zij nog te deelen met den mede rechtstreeks door het volk gekozen gouverneur. Met uitzondering van slechts vier staten geven alle aan het hoofd van de uitvoerende macht hetzelfde recht van veto als de president van de Unie uitoefent en dit met soortgelijk voorbehoud als daar geldt. Voor de gouverneurs is het recht echter daarom van meer beteekenis dan voor den president omdat hij het op veel ruimer schaal pleegt toe te passen. In ettelijke staten behoort die toepassing tot de voornaamste zijner bemoeiingen, terwijl van de meer of minder verstandige wijze waarop hij dit zijn recht gebruikt, veelal zijne kansen op herkiezing afhangen.

Let men nu op dit alles dan zal wel worden toegegeven, dat men nergens minder dan in de Vereenigde Staten spreken kan van een onbeperkt gezag dat aan de wetgevende vergadering - product van het algemeen stemrecht - zoude toekomen.

Wat in de staten waaruit de Noord-Amerikaansche Unie is samengesteld slechts als uitzondering voorkomt, dat namelijk in de bijzondere constitutien het uitvaardigen van wetten over bepaald omschreven onderwerpen afhankelijk wordt gemaakt van de voorafgaande toestemming van de meerderheid der kiezers, is regel in Zwitserland en het daar nu bijna algemeen aangenomen middel om grenzen te stellen aan de overmacht van de volksvertegenwoordiging. De naam Referendum, aan dit middel gegeven, stamt uit het middeneeuwsche recht, uit den tijd toen de afgevaardigden volgens lastbrief stemden en dus, zoo dikwijls in de vergadering zaken voorkwamen niet in den lastbrief aangeroerd, konden verzoeken of eischen dat die zaken werden aangehouden, opdat zij gelegenheid zouden hebben daarover nadere instructien van hunne committenten in te winnen.

[p. 418]

Maar al bleef de naam behouden, in Zwitserland kreeg het referendum een ander karakter. Wel ligt ook aan de nieuwe instelling het oude beginsel ten grondslag, dat de lastgever en niet hij die het mandaat ontvangt de eindbeslissing bepaalt, maar in plaats van zelfstandige corporatiën treden nu individuën als lastgevers op, terwijl de voorafgaande instructie van de committenten vervangen wordt door het recht der kiezers om het besluit van de vertegenwoordiging in hooger beroep te bevestigen of te vernietigen.

De kiem van deze inrichting ligt in het stelsel van rechtstreeksche wetgeving door het volk zelf, zooals dit sedert het ontstaan van het Zwitsersche Eedgenootschap in sommige kleine kantons, met name in Uri, Schwyz, Unterwalden, Glarus, Zug en Appenzell, werd toegepast. De Landsgemeinde, d.w.z. de vergadering van alle vrije burgers van het kanton, kwam daar op den laatsten zondag van April of den eersten van de Meimaand, tegen den tijd dus waarop de herders met hunne kudden naar het hooggebergte trekken, bijeen, teneinde onder Gods vrijen hemel en met de hooge Alpen tot achtergrond, de zaken van het kanton te regelen en bij keuze te bepalen wie in het eerstvolgende jaar als overheid, rechters en beambten zouden optreden. Behalve te Zug en te Schwyz, waar men het om de toenemende bevolking in 1848 moest prijsgeven, duurt dit stelsel tot op den huidigen dag onafgebroken voort en schijnt het ook allezins voldoende om de bescheiden behoeften van deze zeer eenvoudige huishoudingen volkomen te bevredigen. Aan misbruiken moet het er intusschen vroeger niet ontbroken hebben; althans volgens Dr. Blumer - de geschiedschrijver van deze kleine republiekjes¹⁾ - was het omkoopen van stemmen bij de verkiezing van sommige ambtenaren in de zeventiende eeuw zoo algemeen, dat, toen het onmogelijk bleek dit kwaad door strafbedreiging en andere middelen uit te roeien, men eindelijk tot het wanhopig besluit moest komen om naar een klassiek voorbeeld de vervulling van de bedoelde ambten tusschen eenige vooraf aangewezen candidaten door het lot te doen bepalen. Sedert schijnt men zich echter voor dat stelsel geschaamd te hebben, althans, nadat het tegen het einde van

1) Staats- und Rechtsgeschichte der schweizerischen Demokratien, oder der kantone Uri, Schwyz, Unterwalden, Glarus, Zug und Appenzell, von Dr. J.J. Blumer; St. Gallen 1858, II pag. 113 en volgg.

[p. 419]

de 17de eeuw in onbruik was geraakt, wordt in het begin der achttiende in Schwyz op straffe van vogelvrij-verklaring verboden, zijne wederinvoering aan de Landsgemeinde voor te stellen.

Voor toepassing van eenig referendum was in deze kantons natuurlijk geene plaats, maar het lag voor de hand dat daar, waar de meerdere omvang van de bevolking het regeeren door eene Landsgemeinde niet toeliet, een daarmede verwant stelsel werd ingevoerd¹⁾. Dit was reeds sedert de tweede helft van de vijftiende eeuw het geval in Grauwbunderland en Wallis, kantons die zelven uit eene confederatie van geheel zelfstandige deelen of gemeenten bestonden. In Grauwbunderland kwam jaarlijks een Bondsdag bijeen, samengesteld uit afgevaardigden van de 63 zelfstandige deelen, niet echter om de wet te geven maar om ze aan de deelen van het kanton ter beslissing voor te leggen. Deze hadden niet enkel het recht om hunne goedkeuring te geven of te weigeren, maar zij konden dat ook voorwaardelijk doen en amendementen vaststellen; eene vrijheid welke natuurlijk ten gevolge had dat het opmaken van het besluit, door de meerderheid genomen, dikwijls vrij wat hoofdbreken kostte. In 1471 ingevoerd bleef dat stelsel tot 1880, toen eene nieuwe constitutie het kanton tot eene eenheid vormde, onveranderd voortbestaan en leverde daar voortdurend bevredigende uitkomsten op. In Wallis, uit zeven kleine republieken samen-

1) De litteratuur over het Zwitsersche referendum is reeds vrij uitgebreid. Onder de belangrijkste geschriften daarover, welke mij in den laatsten tijd onder de oogen kwamen en die ik dan ook voor de hier volgende opgaven bij voorkeur raadpleegde, breng ik vooreerst de uitmuntende monografie van Simon Deploige, advocaat te Tongeren in Belgie, uitgegeven onder den titel van ‘Le referendum en Suisse’. Dit boek, dat noch voor noch tegen het Zwitsersche instituut partij kiest, geeft eene uitvoerige uiteenzetting van zijne geschiedenis en van de totnogtoe verkregen resultaten, zooals die uit de beschikbare bronnen, aangevuld door plaatselijk onderzoek en door raadpleging van vele gezaghebbenden in Zwitserland, kouden worden opgemaakt. Naast het werk van Deploige komen o.a. vooral in aanmerking de geschriften van Dr. Hilty, Hoogleeraar te Bern, een groot bewonderaar van het referendum. Genoemde hoogleeraar ontwikkelde zijn gevoelen daarover in 1887 in twee belangrijke opstellen in het Archiv für öffentliches Recht, in de tweede en derde aflevering van het tweede deel, en nu onlangs in de Revue de Droit International, XXIV, no. 4. Het vervolg op laatstgenoemd opstel is intusschen nog niet verschenen, althans mij nog niet onder de oogen gekomen. Hier te lande werd het Referendum besproken door Dr. Pijzel in de Gids van Januari 1887 en in het akademisch proefschrift van W.E.J. van Balveren, verdedigd te Amsterdam op 2 Maart 1888.

[p. 420]

gesteld, bestond van oudsher maar niet onafgebroken eene soortgelijke wijze van regeeren.

In de andere kantons kende men het referendum niet, althans niet als gevestigd stelsel, maar niettemin was men er volkomen vertrouwd met de gedachte welke daaraan ten grondslag ligt, vooral in het kanton Bern, waar in de zestiende eeuw het volk telkens, minstens 88 maal, gedwongen of vrijwillig, over regeeringszaken, zelfs over tractaten, werd geraadpleegd.

In Zurich en Lucern volgde men dezelfe methode, maar meer als middel van bevrediging in dagen van crisis en onder buitengewone omstandigheden, dan wel als vasten regel. In de zeventiende eeuw komt er echter aan dat raadplegen van het volk in de groote kantons een einde, als kwalijk passende bij het ologarchisch regeeringsstelsel dat in die eeuw aldaar zegevierde en tot aan de Fransche revolutie, in zekeren zin tot 1868, voortduurde. Wel brachten de gebeurtenissen van 1798 het moderne stelsel van volksvertegenwoordiging, maar volgens prof. Hilty¹⁾ stond dat stelsel in de volksgunst nooit hoog aangeschreven. Het was hier niet, zooals in de Europeesche monarchiën, eene groote overwinning door den vrijheidszin op het absolutisme behaald, maar eene plant aan vreemden bodem ontleend, die, al maakte zij de oude ologarchie meer dragelijk, toch altijd bleef eene regeering in de tweede hand, daar waar men vroeger het beginsel van eene rechtstreeksche volksregeering in meerdere of mindere mate gekend had.

Maar de oude kiem, al werd zij gedurende een paar eeuwen in hare ontwikkeling gestuit, was daarom niet vernietigd. Reeds de omstandigheid dat de rechtstreeksche volksregeering in de kantons met Landsgemeinde, ook in Grauwbunderland en Wallis, bestaan bleef, was genoeg om haar voor ondergang te behoeden. Behoeft men er zich dan over te verwonderen, dat toen in de tegenwoordige eeuw de adem van onze moderne vrijheid deze oude kiemen beroerde, uit die aanraking in weinig jaren het eigenaardig regeeringsstelsel opwies, dat, in de kantons ontstaan, zich weldra tot het Zwitsersche Verbond in zijn geheel zoude uitstrekken?

De eerste openbaring van de nieuwe richting waarin men voor het vervolg zou zoeken naar beperking van het absoluut

1) Archiv für öffentl. Recht II pag. 202 en volgg.

[p. 421]

gezag, dat de volksvertegenwoordiging in de Zwitsersche kantons veelal uitoefende, kwam voor in St. Gallen waar de constitutie reeds in 1831 aan de kiezers het recht van veto toekende, d.w.z. de bevoegdheid om zich te verzetten tegen het ten uitvoer leggen van eene aangenomen wet. Ofschoon in eenige andere kantons nagevolgd, voldeed de regeling evenmin aan de vijanden als aan de vrienden van rechtstreeksche volksregeering; aan de eersten niet zoowel om het beginsel zelf als om de demagogische beweging waartoe de toepassing vaak aanleiding gaf, en aan de vrienden evenmin omdat men langs dezen weg niet dan met de uiterste inspanning tot de afstemming van eene wet konde geraken. Immers dan alleen was deze veroordeeld als de volstrekte meerderheid van alle kiezers uitdrukkelijk haar veto had uitgesproken. De gewoonlijk niet stemmenden - en deze zijn zeer talrijk ook in Zwitserland - verklaarden zich niet openlijk tegen de wet en moesten dus wel gerangschikt worden onder hen die daaraan stilzwijgend hunne goedkeuring hechtten.

Op deze eerste gebrekkige pogingen volgden echter al spoedig andere, die beter doel troffen. Het veto werd als een verouderd stelsel ter zijde geschoven en vervangen door het referendum, het recht dus om van een besluit, door de volksvertegenwoordiging genomen, in beroep te komen bij het volk. Nu is het de meerderheid van de stemmende kiezers die de uitkomst bepaalt, zoodat zij die zich van stemming onthouden niet langer op het eindresultaat invloed uitoefenen. Aanvankelijk wil men het referendum slechts bij uitzondering toepassen, als namelijk een zeker aantal kiezers dit vordert, en het dus facultatief stellen. Het kanton Waadtland nam in 1845 de eerste proef, in 1848 volgden Schwyz en Zug, in 1852 Wallis en Aargau en in 1858 Neuchâtel. De afstand tusschen het facultatieve en het verplichte referendum was intusschen te klein dan dat die niet spoedig zou zijn afgelegd: het halve kanton Basel (de landgemeenten) waagde in 1863 den eersten stap die naar het meer radicale stelsel leidde en zag zijn voorbeeld welhaast door vele andere leden van het eedgenootschap gevolgd. Binnen eenige jaren was het referendum, op de eene of de andere wijze toegepast, de wet van alle kantons. Alleen Freiburg onthield zich van deelneming aan de algemeene beweging, en blijft tot den huidigen dag aan het oude vertegenwoordigende stelsel getrouw.

[p. 422]

Hoe te verklaren dat men in zoo weinig jaren en zoo algemeen het stelsel van de vertegenwoordigende democratie prijs gaf? De Heer Deploige stelt deze vraag in zijn hierboven aangehaald belangrijk werk en zoowel de geschriften van welke hij kennis nam als de staatkundigen die hij raadpleegde brachten hem tot het besluit, dat de hoofdoorzaak van deze snelle omkeering gezocht moest worden in een fundamenteel gebrek, eigen aan alle kantonnale constitutien die uit de revolutionaire beweging van 1830 zijn voortgekomen. Met overhaasting tot stand gebracht, werden zij van het eerste oogenblik af op gebrekkige grondslagen gevestigd en met geheele miskenning van de wetten van het evenwicht.

‘De leden van de constitueerende vergaderingen werden geheel beheerscht door de gedachte, dat zij de politieke gelijkheid moesten waarborgen en de volkssouvereiniteit op duurzame grondslagen vestigen. Dit doel nu zou naar hunne meening bereikt zijn wanneer zij aan alle burgers het stemrecht en aan de rechtstreeksche vertegenwoordigers van het volk het hooggezag hadden toevertrouwd.

Alle regeeringsmacht werd samengevoegd in de handen van eene enkele vergadering, den Grooten Raad. Boven of naast die vergadering mocht geen andere macht bestaan met een onafhankelijk gezag. De stipte toepassing der beginselen eischte het.... De Groote Raad van het kanton moest niet alleen het wetgevende gezag uitoefenen, maar alle macht, hem niet uitdrukkelijk door de grondwet opgedragen, behoorde toch van hem uittegaan; hij benoemde en ontsloeg de leden van het uitvoerend bewind en koos de rechterlijke autoriteiten....

De mannen van 1830, die op deze wijze het despotisme meenden te vernietigen, hadden zich echter bedrogen want zij stelden eenvoudig de almacht van den gekozen Raad voor die van de aristocratische familiën in de plaats. De democratie bestond niet en het werk moest nog eens van meet af worden opgezet....

Zucht tot navolging en partij-tactiek hebben ongetwijfeld tot verspreiding van de rechtstreeksche democratie veel bijgedragen. Maar zou het vertegenwoordigend stelsel zoo gemakkelijk het onderspit hebben gedolven, indien de grondwetten van 1830 het gezag beter hadden ingericht; indien men naast den Grooten Raad eene andere kamer had gevestigd, of althans

[p. 423]

gezorgd dat het lot van het kanton niet door allerlei kunstgrepen in handen werd gespeeld van eene dikwijls kunstmatige meerderheid?

Wij gelooven het niet. In 1830 heeft men aan het gout vernementeele raderwerk slechts een alvermogende beweegkrachwillen toevoegen, maar niet gedacht aan een remtoestel. En het gevolg is geweest, zooals Cherbuliez het uitdrukt¹⁾, dat men zich eindelijk genoodzaakt heeft gezien in de sanctie van het volk, hoe onbekwaam en hartstochtelijk die somtijds ook werd toegepast, de eenige inderdaad afdoende contrôle te gaan zoeken waaraan de Groote Raad konde worden onderworpen, de eenige grens die men aan de machtsoverschrijding van deze souvereine vergadering stellen konde, de eenige waarborg tegen de verdere uitbreiding van zijn alvermogen. Ziedaar het groote geheim van de ontwikkeling der democratie in de Zwitsersche kantons.’²⁾

Op dit oogenblik heeft het referendum in de Zwitsersche kantons vier verschillende vormen aangenomen. Vooreerst het verplichte referendum, dat zich meer en meer uitbreidt en blijkbaar bestemd is alle andere vormen te verdringen. Het behelst de meest radicale toepassing van het stelsel van rechtstreeksche volksregeering, daar het feitelijk neerkomt op het terzijdestellen van het wetgevend gezag der volksvertegenwoordiging, die in een college van voorbereiding wordt omgezet. Ofschoon hoogst eenvoudig van aard, komt het aan de stemgerechtigde burgers zeer hooge eischen stellen; het vordert veel van hunnen tijd en onderstelt bij hen het bezit van eene niet geringe hoeveelheid kundigheden. Kon men er in slagen een goeden maatstaf te vinden om gewichtige besluiten van de niet gewichtige te onderscheiden en werd dan het stelsel alleen voor de eerstgenoemde gehandhaafd, dan zou het zeker nog veel spoediger dan nu bij de verschillende kantons ingang vinden.

Het facultatieve referendum, van oudere dagteekening dan het eerstgenoemde, draagt een veel gematigder karakter. De kiezer wordt hier slechts bij uitzondering tot deelneming aan de wetgevende taak opgeroepen, namelijk alleen dan wanneer een groot aantal kiesgerechtigden - het minimum verschilt in

1) De la démocratie en Suisse, II, pag. 35.

2) t.a. pl. pag. 52-55.

[p. 424]

de onderscheiden kantons van 500 in Zug tot 6000 in Waadtland - de toepassing van het referendum gevraagd heeft en zulk een aantal wordt niet licht bijeengebracht. Omgekeerd is het stelsel omslachtig, want het eischt eene dubbele volksbeweging: eerst om het vereischte getal aanvragen en later om de noodige stemmen voor of tegen de wet bijeentezamelen.

Dat het votum van de kiezers meestal ten nadeele van de wet uitvalt is natuurlijk genoeg, niet alleen omdat er dan slechts van referendum sprake zijn kan wanneer de wet in een vrij groot deel van het kanton bij het volk slecht staat aangeschreven, maar ook omdat de oppositie bij de eindstemming veel voor heeft. Immers de gezamenlijke aanvragers zijn opposanten en hun cijfer groeit lichter tot eene meerderheid aan dan het cijfer van de voorstanders der wet, die zich nog geheel moeten organiseeren. Met dit al wordt door de telkens herhaalde afstemming het zedelijk gezag van de volksvertegenwoordiging niet weinig verzwakt, want elk ongunstig votum lost zich op in eene veroordeeling van haar beleid.

Tusschen de twee hier genoemde stelsels ligt een derde, het zoogenaamde beperkte referendum. Het geldt in die kantons waar het referendum in den regel facultatief maar in sommige bepaald aangewezen gevallen verplichtend is. Meestal worden die uitzonderingen gemaakt voor besluiten, waaraan buitengewone geldelijke uitgaven boven een zeker, in de constitutie genoemd, maximum verbonden zijn. Wallis gaf in 1852 het voorbeeld van zulk eene regeling en sedert volgden verschillende andere kantons. Bern heeft in 1869 zelfs beproefd eene verplichte volksstemming over het vierjaarlijksche budget in te voeren, maar de proef voldeed allerminst, zoodat men reeds spoedig op dit besluit terugkwam. Nu staat het dan ook vast dat het budget zelf nergens aan het referendum wordt onderworpen. In sommige kantons, als Genève en Waadtland, heeft de constitutie het zelfs uitdrukkelijk verboden. Hoe groot voorstander hij ook zijn moge van het referendum in het algemeen, zoo is Prof. Hilty met zijne toepassing op finantieele zaken toch allerminst ingenomen. Naar zijn inzien loopt het volk, weinig bekend met den algemeenen finantieelen toestand en niet in staat zuiver te oordeelen over de vruchten, welke groote uitgaven in eene meer of minder verwijderde toekomst kunnen opleveren, groot gevaar deze voorstellen eenzijdig te beoordeelen

[p. 425]

en zich daarbij te laten leiden door zijne bekrompen inzichten van geldzaken.¹⁾

Een vierde en laatste vorm eindelijk waarin het stelsel van rechtstreeksche volksregeering in de zwitsersche kantons wordt toegepast, en wel de vorm welke van het oorspronkelijk referendum het meest afwijkt, is die van het initiatief. Aan het kiezersvolk wordt dan de bevoegdheid toegekend om zelf eenig voorstel aanhangig te maken, 't zij tot afschaffing of wijziging van bestaande, 't zij tot invoering van nieuwe wetten. Om zulk een voorstel in behandeling te kunnen nemen moet het van een groot aantal kiezers uitgaan. De laagste eisch is 1000, de hoogste 6000 onderteekeningen. Alleen in het kanton Zürich kan ook één enkele kiezer het voorstel doen, en moet ook dit in behandeling worden genomen, wanneer een derde deel van de leden der volksvertegenwoordiging daarop aandringt.

Overigens is het recht van initiatief vatbaar om op twee verschillende wijzen te worden toegepast. De kiezers kunnen namelijk zich bepalen tot eene aanwijzing en omschrijving van het onderwerp, dat zij wettelijk willen regelen, of een volledig geredigeerd, ontwerp voorleggen. Wordt de eerstgenoemde weg ingeslagen, dan is de wijze waarop men met het ingekomen voorstel handelt nog al uiteenloopend. In sommige kantons moet de Groote Raad - de volksvertegenwoordiging - dadelijk het plan uitwerken en zijn ontwerp aan de kiezers voorleggen; elders onderwerpt men het voorstel zoo als het daar ligt rechtstreeks aan de kiezers en keuren deze het goed dan is de Vertegenwoordiging verplicht de bedoelde wet gereed te maken en in te voeren; terwijl weder in andere kantons de gewone wetgevende macht het voorstel eerst onderzoekt en keurt zij dit goed, de wet gereedmaakt en uitvaardigt. Kan zij zich echter met het voorstel niet vereenigen dan wordt de beslissing van de kiezers ingeroepen.

Hebben de kiezers daarentegen een volledig geredigeerd ontwerp van wet aangeboden dan moet dit ontwerp onveranderd den kiezers worden voorgelegd, behoudens de bevoegdheid van den Grooten Raad om de aanneming van het voorstel te ontraden of een gewijzigd ontwerp daarnevens te stellen. De stemgerechtigden kunnen dan tusschen beiden kiezen.

1) Archiv für öffentliches Recht II, pag. 416.

[p. 426]

Ofschoon het recht van initiatief de meeste critiek heeft uitgelokt, zoo schijnt het in Zwitserland toch zeer populair. Het geldt reeds in twaalf geheele en twee halve kantons en breidt zich voortdurend verder uit.

De regeling in het kanton Zürich, in 1869 ingevoerd, heeft tot model gediend. Sedert werd het daar 23 maal toegepast en dit voor zeer verschillende doeleinden: wederinvoering van de doodstraf, afschaffing van vaccine-dwang, vrijheid voor iedereen om de geneeskundige praktijk uit te oefenen zonder aan eenige verplichting tot het afleggen van examen gehouden te zijn, enz. De uitslag was intusschen niet schitterend, want slechts aan acht van die voorstellen hebben de kiezers hun zegel gehecht.

Dat het stelsel van rechtstreeksche volksregeering, dus in verschillende vormen door ongeveer alle kantons gehuldigd, eindelijk ook tot het Bondsrecht zou doordringen lag voor de hand. Trouwens reeds in de grondwet van 1848 stond het beginsel van het referendum uitgedrukt,¹⁾ maar werd het enkel toepasselijk verklaard op de herziening van die grondwet zelve. Mochten de twee Kamers van het wetgevend lichaam zich over eene wijziging van de constitutie niet kunnen verstaan of vijftig duizend burgers uit eigen beweging op zulk eene wijziging aandringen, dan zoude de meerderheid der stemgerechtigden beslissen. Verklaarde deze zich vóór eene herziening dan werden de beide Kamers ontbonden en moest de nieuwe vertegen woordiging, onder nadere goedkeuring zoowel van de kiezers als van de kantons, het herzieningswerk uitvoeren. Tevens bepaalde art. 6 van deze zelfde grondwet, dat de constitutiën van de bijzondere kantons door het Verbond gewaarborgd werden, maar onder anderen slechts op deze voorwaarde, dat die constitutiën door het volk bekrachtigd waren en ten allen tijde op voorstel van de meerderheid zouden kunnen worden gewijzigd.

De grondwet van 1848 bleef ruim twintig jaren onveranderd. In 1869 openbaarde zich de begeerte om op het voetspoor van het Noord-Duitsche Verbond de attributen van het Bondsbestuur belangrijk uit te breiden en de kantons tot eene nauwere eenheid samen te voegen dan totnogtoe bestaan had. Dit streven stuitte echter op ernstigen tegenstand bij de voorstanders van

1) Zie de artt. 113 en 114.

[p. 427]

groote kantonnale zelfstandigheid; vooral het plan om voor het geheele Verbond een zelfde burgerlijk- en strafrecht in te voeren werd fel bestreden, met dit gevolg dan ook dat toen in 1872 na vrij wat wederwaardigheden het herzieningswede eindelijk gereed lag, de trouwens kleine meerderheid zoowel van de kiezers als van de kantons, daaraan hare goedkeuring onthield. Een nieuw ontwerp, dat om aannemelijk te zijn de voorgenomen uitbreiding van het Bondsgezag vrij wat moest inkrimpen, slaagde beter en is geworden de thans geldende constitutie van 29 Mei 1874.

Omtrent het stelsel van grondwetsherziening behelsde deze constitutie geen andere voorschriften dan reeds in 1848 gegeven waren, maar ten vorigen jare, in April 1891, heeft men daarin groote veranderingen gebracht. De constitutie onderscheidt nu de volledige en de gedeeltelijke herziening en bepaalt, dat, terwijl de eerstgenoemde enkel zal kunnen plaats hebben op de wijze reeds in 1848 vastgesteld, laatstgenoemde behalve op die wijze ook zal kunnen geschieden op initiatief van het volk. Wil dit volk van die bevoegdheid gebruik maken dan moeten minstens 50000 stemgerechtigde burgers daartoe het voorstel doen en wel zoo, dat elke aanvulling of wijziging het onderwerp uitmaakt van een afzonderlijk voorstel. De toepassing van het recht is geheel gelijk aan die welke hierboven werd omschreven, zoodat de stemgerechtigden ook hier de keuze hebben tusschen een nauwkeurig geredigeerd en een slechts in algemeene trekken omschreven voorstel. Alleen dit verschil blijft over, dat hier, geheel overeenkomstig den aard van het Bondsrecht, bij de eindstemming goedkeuring noodig is niet slechts van de meerderheid der kiezers maar ook van de grootste helft der kantons.

Over de voor- en nadeelen van dit nieuwe stelsel zal eerst de toekomst uitspraak kunnen doen. Maar althans één daaraan verbonden fout valt dadelijk in het oog. De grondwet onderscheidt nu tusschen geheele en gedeeltelijke herziening, maar geen sterveling is in staat uittemaken waar dit onderscheid eigenlijk ligt en welk karakter eene herziening moet dragen om te kunnen doorgaan 't zij dan voor eene gedeeltelijke, 't zij voor eene volledige. Feitelijk zullen de kiezers zich wel altijd op hun recht van initiatief kunnen beroepen en er niet licht termen gevonden worden om dit beroep met eene verwijzing naar de gemaakte onderscheiding inconstitutioneel te verklaren. Alleen de

[p. 428]

opgelegde verplichting om van elke aanvulling of wijziging een afzonderlijk voorstel te maken, stelt praktische grenzen, welke de kiezers wel altijd zullen moeten eerbiedigen, en in zooverre is er aan de onduidelijkheid van de gemaakte onderscheiding maar weinig gelegen.

Liet de constitutie van 1874 het stelsel van grondwetsherziening aanvankelijk ongewijzigd, daarentegen heeft zij voor het eerst het referendum toepasselijk verklaard ook op de gewone wetten en besluiten die van de Bondsvergadering uitgaan. Art. 89 van die constitutie zegt daaromtrent het volgende: ‘De Bondswetten zijn onderworpen aan de goed- en afkeuring van het volk indien dit door 30000 stemgerechtigde burgers of door acht kantons wordt gevraagd. Hetzelfde geldt van de Bondsbesluiten die eene algemeene strekking hebben en niet het karakter dragen van spoedeischende zaken.’

Men is het in Zwitserland algemeen daarover eens, dat deze grondwettige bepaling juist niet uitmunt door groote helderheid. Zij stelt een regel met uitzonderingen, maar de omschrijving van die uitzonderingen is zoo onbestemd, dat het hoogst moeilijk valt te beslissen wat daaronder al of niet moet begrepen worden. Hollandsche juristen zouden vermoedelijk niet aarzelen de besluiten die eene algemeene strekking hebben, gelijk te stellen met onze algemeene maatregelen van bestuur, maar dit is allerminst de Zwitsersche opvatting, zooals genoeg blijkt uit de toepassing. Onder de door het volk vernietigde besluiten vindt men er bijv. één, strekkende om aan de legatie te Washington een subsidie van 10000 francs toe te kennen, en nu heeft zeker niemand er ooit aan gedacht zulk een besluit onder de algemeene maatregelen te rangschikken. De bedoeling schijnt veeleer eene geheel andere. Het wetgevend lichaam is ook met eene zekere administratieve rechtspraak belast, en nu heeft men de besluiten, welke rechterlijke beslissingen behelzen en den rechtstoestand van personen of kantons bepalen, aan het referendum willen onttrekken. Intusschen ook die opvatting staat in Zwitserland allerminst vast en van daar dat men er wel toe moest komen om in elk bijzonder geval aan de Bondsvergadering zelve de beslissing over te laten van de vraag of eenig genomen besluit vatbaar is om aan het referendum te worden onderworpen. Beantwoordt zij deze vraag toestemmend, dan wordt dit bij de toezending van het besluit aan het Bondsbe-

[p. 429]

stuur medegedeeld. Dit bestuur zorgt voor de onmiddellijke afkondiging in het officieel orgaan, zendt een groot aantal exemplaren van het nommer dat de afkondiging behelst aan de kantons en opent den kiezers een termijn van negentig dagen gedurende welken zij hun verzet kunnen aanteekenen. Heeft men den gestelden termijn ongebruikt laten voorbijgaan dan treedt het besluit in werking.

Naar de thans geldende praktijk worden van het referendum uitgesloten: begrootingen, tractaten, subsidiën voor de verbetering van wegen en rivieren, de besluiten, houdende beslissing van administratieve geschillen of regelende de bijzondere belangen van een bepaald kanton. Vraagt men waar het gemeenschappelijk kenmerk ligt van al die besluiten, dat alle te zamen stempelt tot uitzonderingen op den gestelden regel, dan zou ik voor mij op die vraag niet gaarne antwoord willen geven.

Bij herhaling heeft men pogingen gedaan om in het Zwitsersche Verbond even als in de kantons van het facultatieve tot het verplichte referendum te komen, maar totnogtoe te vergeefs, en zeer natuurlijk omdat het karakter van het Verbond er zich tegen verzet. Immers wanneer de numerieke meerderheid van het geheele volk als eenheid over alle wetten beslist, dan ontvalt aan de meerderheid van de kleine kantons het recht om die wetten tegen te houden, welke zij strijdig acht met hare bijzondere belangen; of men zou, even als bij grondwetsherziening, telkens eene dubbele meerderheid moeten vorderen èn van het geheele volk èn van de bijzondere kantons, maar zulk een omslag ware hier natuurlijk te groot.

Welke zijn totnogtoe de uitkomsten geweest van dit aan het volk toegekende recht om zelf in hoogsten aanleg over wetten en besluiten uitspraak te doen? Ik laat nu de afzonderlijke kantons rusten om enkel te vragen naar de uitkomsten die men verkreeg zoo dikwijls het Zwitsersche volk werd opgeroepen om zich als eenheid te verklaren over de constitutie, de wetten en besluiten van het Verbond.

Vooreerst enkele cijfers.

Sedert de constitutie van 1848 bepaalde, dat in de toekomst in die constitutie geen verandering zou kunnen worden gebracht dan onder goedkeuring van het stemgerechtigde volk, is dit

[p. 430]

volk 19 maal in de gelegenheid geweest over voorstellen, den inhoud van de grondwet rakende, uitspraak te doen. Tien van die voorstellen werden verworpen en negen andere goedgekeurd.

Van het recht, in 1874 toegekend, om met vijftigduizend kiezers het initiatief te nemen tot een voorstel van grondwetsherziening werd slechts eenmaal gebruik gemaakt, namelijk in 1880, en toen met gunstigen uitslag.

En wat nu betreft de toepassing van het referendum op gewone wetten en besluiten, sedert 1874 nam de wetgevende macht van het Verbond ongeveer 150 beslissingen, die vatbaar waren voor cassatie. Slechts 19 maal eischte het volk toepassing van het referendum, en meestal met goed gevolg, want niet minder dan 13 beslissingen werden vernietigd en slechts zes gehandhaafd. In het geheel heeft het volk 39 maal als eenheid gestemd en 24 maal was zijne uitspraak een votum van afkeuring.

De deelneming van de kiezers aan dezen wetgevenden arbeid was op onderscheiden tijden en in de verschillende kantons zeer uiteenloopend; slechts vijf- of zesmaal bleek van eene eenigszins algemeene deelneming. Worden alle 39 stemmingen, welke tot het einde van 1891 voorkwamen, te zamen gevoegd, dan vindt men dat over geheel Zwitserland gemiddeld 58½ percent van het stemgerechtigde volk door daden van zijne belangstelling in den wetgevenden arbeid blijk heeft gegeven, maar in niet minder dan zeven kantons daalde die gemiddelde deelneming tot beneden 50, te Neuchâtel zelfs tot 39.6 ten honderd.¹⁾

Wat nu te denken van het gebruik dat de kiezers gemaakt hebben van het hun toegekende wetgevend gezag? Geen vraag is moeilijker te beantwoorden dan deze, want de meeningen daarover loopen in Zwitserland zelf zoo verbazend uiteen, dat het voor vreemden volstrekt onmogelijk is tot eene stellige conclusie te komen. En geen wonder want het oordeel over de stemgerechtigde burgers als wetgevers hangt natuurlijk geheel af van elks oordeel over de deugden en gebreken der wetten waarover de kiezers vonnis vellen. Één zelfde stemming is voor sommigen een krachtig argument tegen het referendum en voor

1) De bovengenoemde cijfers zijn ten deele ontleend aan den onlangs verschenen jaargang 1892 van het ‘Statistisches Jahrbuch der Schweiz.’ Men vindt in dat jaarboek zeer uitvoerige en hoogst belangrijke tabellen, bestemd om de uitkomsten te bepalen, welke door de toepassing van het referendum verkregen zijn.

[p. 431]

anderen een bewijs van zijne deugdelijkheid. In den regel, en zeer natuurlijk, draagt de minderheid van het wetgevend lichaam, onverschillig welke hare staatkundige beginselen zijn, aan de volksstemming een goed hart toe, terwijl omgekeerd de meerderheid, en dat even natuurlijk, met de censuur van de kiezers maar matig is ingenomen. Aangezien nu in den tegenwoordigen tijd de radicale partij in de meeste kantons het gezag in handen heeft, zoo is hare verhouding tot het referendum nu vrij koel. Het ligt overigens in den aard van de zaak, dat de heilrijke of heillooze gevolgen van de volksstemming niet zoo dadelijk in het oog vallen. Immers welke kunnen de gevolgen zijn van eene verkeerde toepassing? Enkel deze, dat meermalen goede wetten verworpen en slechte aangenomen worden, maar deze feiten, trouwens niet zelden ook de uitkomst van onze gewone parlementaire wetgeving, zijn, hoe treurig ook op zich zelven, nu nog juist geen doodelijke wonden aan het een of ander regeeringsstelsel toegebracht. Er zal een veel ruimer en langer ervaring noodig zijn dan totnogtoe verkregen werd om met volledige kennis van zaken te kunnen beoordeelen òf en in hoeverre de rechtstreeksche uitoefening van wetgevende macht door het volk zelf groote staatsbelangen in gevaar brengt.

Maar al blijft het eindoordeel opgeschort, dit mag intusschen nu reeds gezegd worden, dat zich bij de weinige algemeene stemmingen, totnogtoe gehouden, enkele verschijnselen hebben voorgedaan die niet veel goeds voor de toekomst beloven. Het bedenkelijkste is wel - hoe natuurlijk het op zich zelf ook zijn moge, - dat het volk bij het uitbrengen van zijne stem slechts met zijne eigen belangen en niet met die van het algemeen rekening houdt. Vooral de belasting-wetgeving moet onder deze omstandigheden, naar ik meen, in zijne handen al zeer onveilig zijn. Totnogtoe bleek daarvan wel niet veel, maar dat weinige was niet geruststellend. Tot tweemaal verwierp de meerderheid wetten, welke allen, die om de een of andere reden van den op hen rustenden militairen dienst werden vrijgesteld, onderwierp aan eene persoonlijke belasting, hooger of lager naar gelang van hun inkomen of dat hunner ouders. Gelukkig dat deze belasting, welke zeker op een zeer rechtvaardig beginsel steunde en dit ook met groote billijkheid toepaste, ten derden male aan het referendum ontsnapte en dus door het Bondsbestuur konde worden ingevoerd. Nog erger wordt het wanneer

[p. 432]

bij dat zoeken naar behartiging van eigen belangen iets van onzen treurigen modernen klassenstrijd door de reten komt gluren. In October 1890 aanvaardde het volk zonder veel tegenstand eene wijziging van de constitutie waarbij aan de Bondsvergadering de taak werd opgelegd eene wet gereed te maken, welke eene verzekering tegen ziekten en ongelukken van werklieden invoerde, en een half jaar later verwierp het met de grootste meerderheid, welke nog ooit werd bijeengebracht, eene wet, bestemd om aan burgerlijke ambtenaren, die het Verbond minstens 15 jaren trouw hadden gediend, pensioen te verzekeren indien zij wegens ouderdom of ziekte hun dienstwerk niet langer mochten kunnen vervullen. De ambtenaren, die men ook in Zwitserland liefst met den naam van bureaucraten bestempelt, staan daar bij het volk slecht aangeschreven.

Hoe verschillend overigens ook het oordeel moge zijn over de resultaten van het referendum, dat de wijze waarop men dit stelsel toepast, eene hoogst gebrekkige is, wordt algemeen toegegeven. De grootste fout zal wel deze zijn, dat, terwijl men het volk oproept om een zelfstandig oordeel over de wet uit te spreken, men het geheel versteekt van de middelen noodig om zulk een oordeel te kunnen vestigen. De kiezer ontvangt met zijn stembillet een afdruk van de wet en ziedaar alles. Hij moet nu maar trachten zich zelven op de hoogte te stellen van het onderwerp waarover hij gaat oordeelen, en dit is in Zwitserland te moeilijker omdat daar geen officieel verslag van de handelingen der Bondsvergadering wordt uitgegeven. Verbeeld u den Zwitserschen boer of ambachtsman, den inhoud bepeinzende van eene wet op de uitgifte van bankbilletten, van een nieuw tarief van in- en uitgaande rechten, van voorgestelde wijzigingen in het strafwetboek - alle onderwerpen die in de laatste jaren door het referendum werden beslist, - en hopelooze pogingen doende om van de zaak iets anders en iets meer te begrijpen dan dit, dat de regeering van zijn land wel eene zeer zonderlinge zijn moet, wanneer zij hem met een ernstig gelaat zulke stukken met zulk een doel in handen speelt. Mocht hij al tot het besluit komen om voor zich licht te gaan zoeken, dan tien tegen één dat hij in handen valt van een partijman, wien het enkel om de invulling van zijn stembillet te doen is maar allerminst om den eenvoudigen kiezer eerlijk en zuiver op de hoogte te brengen van de deugden en gebreken aan de voorgelegde wet ver-

[p. 433]

bonden. Zelfs de warmste voorstanders van het referendum noemen deze wijze van handelen eene bespotting van het volk, en wie durft beweren dat zij ongelijk hebben?

Intusschen al valt de fout duidelijk genoeg in het oog, haar te verbeteren is niet gemakkelijk. Dit ondervindt men in de kantons waar gewoonlijk aan het volk te gelijk met de wet eene toelichtende memorie wordt in handen gegeven. Maar wat gebeurt daar? Aangezien de memorie afkomstig is van het gezag, dat de wet opstelde, welke aan het referendum wordt onderworpen, zoo ligt het voor de hand dat die memorie gewoonlijk ontaardt in een zeer partijdig pleidooi ten gunste van de wet. Het volk dat dit alles weet hecht daarom aan de toelichting geenerlei waarde en laat haar veelal ongelezen. ‘De inlichtingen welke ik omtrent dit punt heb ingewonnen, luiden eenstemmig’ - schrijft Deploige¹⁾. Om die onverschilligheid van het publiek te overwinnen en de kiezers tot lezen over te halen, is men er nu op uit de toelichting zoo beknopt mogelijk te maken, en hoe men in dien toeleg is geslaagd blijkt o.a. uit het feit, dat, toen men ten vorigen jare de kiezers van het kanton Solothurn moest laten oordeelen over een nieuw burgerlijk wetboek van ruim 900 artikelen, de geheele toelichting van deze uitvoerige wet werd samengedrongen in eene memorie van vijf bladzijden druks. In sommige kantons is het echter volgens prof. Hilty beter gesteld. Hij prijst met name Grauwbunderland om de nauwgezetheid waarmede het bestuur daar de kiezers tracht in te lichten.

Niemand behoeft er zich over te verwonderen dat onder de omstandigheden, die ik hierboven aanstipte, de deelneming aan de volksstemming vrij wat te wenschen overlaat. In de Fransche kantons, waar trouwens de instelling niet te huis behoort, is de onverschilligheid het grootst. Men vergenoegt zich daar veelal met het facultatieve referendum en maakt er van het recht om stemming te vragen een zeer bescheiden gebruik. Zoowel in Genève als in Neuchâtel bestaat het referendum sedert twaalf jaren en in beide kantons werd het totnogtoe slechts tweemaal toegepast. Maar zelfs in een kanton als Bern, van oudsher aan volksstemmingen gewend, klimt de deelneming aan die stemmingen gewoonlijk niet hooger dan tot 45 percent.

1) t.a. pl. pag. 117.

[p. 434]

Achtenzestigmaal werd daar een referendum uitgeschreven en slechts negenmaal gaf de meerderheid van de kiezers aan de oproeping gehoor.

Die talrijke onthoudingen zouden op den duur het voortbestaan van het referendum in gevaar brengen en geen wonder dus dat men zint op middelen om de belangstelling te prikkelen. En zoo al niet het eenige dan toch zeker het meest afdoende van die middelen is strafbedreiging tegen hen die niet naar de stembus gaan. Zoo verbeuren zij die in het kanton Schaffhausen hun plicht als stemgerechtigd burger verzaken eene boete van twee francs. Elders, bijv. in het kanton Zürich, laat men de beslissing van de vraag of strafbepalingen noodig zijn aan de gemeenten over en wel met dit gevolg, dat daar waar boete bedreigd wordt, de deelneming klimt tot 97 en 98 percent, terwijl elders, waar de vrijheid om niet te stemmen wordt geëerbiedigd, de deelneming daalt zelfs tot tien percent.

Straffen schijnen dus een zeer praktisch middel om belangstelling op te wekken, maar toch is het niet meer dan schijn, want waar de vrijheid om niet te stemmen ontbreekt, wordt het aantal in de bussen geworpen blanco billetten allengs grooter. In sommige gemeenten van Zürich klimt het soms tot 24 percent van het aantal ingeleverde stembriefjes. Ik moet bekennen dat ik eerbied heb voor die blanco billetten; zij komen blijkbaar van de verstandigen en de gemoedelijken in den lande: de verstandigen die weten wat zij niet weten, en de gemoedelijken die beseffen dat het niet past om zonder kennis van zaken oordeel te vellen.

Ik mag voor de uiteenzetting van het Zwitsersche referendum niet meer ruimte in beslag nemen dan ik reeds gedaan heb, hoeveel er over die instelling ook nog te zeggen blijft. Het medegedeelde zal intusschen, naar ik vertrouw, wel voldoende zijn om wie de toepassing van het volksstemrecht niet kennen op de hoogte te brengen van zijne beteekenis en waarde, en misschien ook voldoende om hen te brengen tot mijne overtuiging, dat men de volken gelukkig moet prijzen die geen aanleiding hebben om het Zwitsersche voorbeeld na te volgen. 't Is waar - ik erkende het zelf - de uitkomsten van dit stemrecht verkregen zijn totnogtoe zeer gemengd, maar vervalt met die erkentenis het recht om de instelling op zich zelve, het beginsel waarop zij steunt, te veroordeelen? Ik zou het

[p. 435]

niet denken. Wanneer straks werd overeengekomen om de eindbeslissing over de wet eenvoudig aan het lot op te dragen, dan zou ongetwijfeld ook dat lot zeer gemengde resultaten leveren, maar toch zeker niemand bevoegd zijn om met eene verwijzing naar die misschien betrekkelijk gunstige resultaten, zulk eene, wel is waar zeer bondige maar toch zeer gevaarlijke, wijze van wetten maken in bescherming te nemen. Met de rechtstreeksche uitoefening van wetgevende macht door het volk zelf is het niet anders gesteld. Wie in gemoede gelooven dat aan het geheele volk van rechtswege de souvereiniteit toekomt, vragen naar geen resultaten en zijn reeds volkomen tevreden wanneer hun souverein maar in de gelegenheid wordt gesteld zijn wil als wet op te leggen; maar wie zich met mij eene geheel andere voorstelling hebben gemaakt van de souvereiniteit en meenen, dat de hoogste macht in den Staat noodzakelijk daar moet berusten waar zij ten meeste nutte van de groote gemeenschap kan worden uitgeoefend, zullen zich niet licht laten overtuigen dat men verstandig handelt met van den beter ingelichten rechter bij den minder ontwikkelde, van den meester bij den leerling in beroep te komen.

Ik moet dan ook erkennen dat de argumenten waarmede prof. Hilty¹⁾ het referendum verdedigt op mij al zeer weinig indruk hebben gemaakt. ‘Het volksstemrecht maakt de wet populair.’ - Voor de meerderheid misschien, maar voor de minderheid? - ‘Alleen bij deze wijze van stemmen kan blijken aan welke zijde de ware meerderheid is.’ Het referendum is door het Zwitsersche Verbond totnogtoe 39 maal toegepast, en slechts bij één van die toepassingen kwam de wil van de meerderheid duidelijk aan het licht. In alle andere gevallen was het één derde deel van de kiezers of een nog kleiner aantal dat de wet bevestigde of verwierp. - ‘Het maakt voor goed een einde aan alle geschillen.’ Voor goed? Maar hoe dikwijls werd niet eene wet in het eene jaar door het volk verworpen en in het volgende bevestigd. Denk ook aan de wet, houdende invoering eener belasting op de vrijstelling van militairen dienstplicht. Zij wordt tweemaal door het volk verworpen, maar komt in weerwil daarvan nog eens ten derde male op het tapijt en is toen zoo gelukkig van aan het referendum te ontsnappen. - ‘De

1) Archiv. für öffentl. Recht II, pag. 427 en volgg.

[p. 436]

beste school voor de vrijheid is de vrijheid zelve.’ Eene voortreffelijke spreuk inderdaad, maar wat heeft het met de vrijheid te maken dat men aan een boer het strafwetboek en aan een ambachtsman de bankwet ter fine van afdoening in handen stelt? Ligt er waarheid in het zeggen van James Fazy, van Welty en zoovele anderen, dat de toepassing van het referendum op eene bespotting van het volk neerkomt, hoe kan dan die bespotting de dageraad van zijne vrijheid zijn? Wie letten wil op de wijze waarop de politieke partijen het aanleggen, waarlijk niet enkel in Zwitserland maar ook overal daarbuiten, om zich van de stemmen der eenvoudige kiezers meester te maken, spreekt oprechter taal, wanneer hij erkent, dat die zoogenaamde leerschool der vrijheid tot de intellectueele ontwikkeling des volks niets maar tot zijne zedelijke verbastering niet weinig kan bijdragen. - ‘Men moet vertrouwen stellen in het gezond verstand van het volk,’ roepen anderen. Maar met welk recht, zou ik willen vragen, mag de wetgeving zich op dat gezond verstand beroepen als uit daden blijkt, dat men zich op haar gezond verstand niet langer verlaten kan?

Vrij wat meer dan al deze beweringen weegt d.m. het woord van Dr. Dubs, die jaren lang èn als lid van den Bondsraad en van het Bondsgericht èn in tal van geschriften vóór de democratie maar tegen het referendum heeft strijd gevoerd.

‘Men vraagt aan het volk een categorisch oordeel, bevestigend of ontkennend, dadelijk na de uitvaardiging van eene wet? Meestal zal het volk niet geneigd zijn onder die voorwaarden uitspraak te doen Hij zal willen wachten en de nieuwe wet beproeven. Waarom hem dit te beletten? De theoretische voorstanders van de democratie dwalen als zij meenen dat het volk even gemakkelijk en even vlug oordeelt als zij. Niet uit de afgetrokken theorie maar uit de practische ervaring put het volk leering. Zijne meening heeft evenveel waarde als die van het parlement, mits zij zich kunne vormen op de wijze aan zijne natuur passende.’¹⁾

Hoe men intusschen ook oordeele over het referendum, geen oogenblik mag daarbij vergeten worden dat het in elk geval veel beter past voor de Zwitsers dan voor welk ander volk ook. De Zwitsersche Staat is zoo ingericht, dat ook nu nog betrekkelijk zeer weinig onderwerpen van wetgeving tot de bevoegd-

1) Die schweizerische Democratie, pag. 16, aangehaald door Deploige.

[p. 437]

heid van de Bondsvergadering behooren; verreweg de meesten worden door de kantons geregeld, en deze kantons zijn veelal kleine gemeenschappen met eene zeer bescheiden huishouding, welker behoeften licht kunnen worden overzien. Daarenboven het Zwitsersche volk is van oudsher gewend geweest de zaken van staat zonder tusschenkomst van eene vertegenwoordiging af te doen, of in elk geval zoo, dat het zelf op de eindbeslissing een overwegenden invloed konde oefenen. Is het dan te verwonderen dat toen de behoefte aan beperking van het absoluut gezag der volksvertegenwoordiging zich ook in Zwitserland dringend deed gevoelen men zonder veel overleg en geheel uit eigen beweging redding zocht bij die instelling waarmede het volk als het ware was opgegroeid? Voor de Zwitsers was het referendum niet iets nieuws maar in zekeren zin een restauratie, een terugkeer onder gewijzigden vorm naar oorspronkelijke toestanden.

Dit alles is volkomen natuurlijk maar toch blijft de vraag: of het Noord-Amerikaansche volk, voor hetzelfde probleem gesteld als het Zwitsersche, niet een veel praktischer oplossing vond toen het de benoeming van het uitvoerend gezag aan zich trok en aan de hoofden van dat gezag het recht van veto toekende. Dit recht in handen van een deskundig maar van het volk geheel afhankelijk gezag, verschaft vrij wat meer waarborgen voor eene tegelijk deugdelijke en afdoende controle van de vertegenwoordiging, dan het Zwitsersche referendum ooit zal kunnen opleveren. Trouwens het Amerikaansche stelsel is aan Zwitserland niet onbekend; sinds 1847 bestaat het in Genève en sedert werd het ook elders ingevoerd. Mocht de navolging algemeen worden en zich ook gaan uitstrekken tot de Duitsche kantons, dan blijft het de vraag, of het referendum zich daarnevens zal kunnen handhaven. Zeker zou het in dat geval zijne voornaamste reden van bestaan verloren hebben.

De Belgen hebben eene eigenaardige wijze van grondwetsherziening, nog al afwijkende van die welke hier is voorgeschreven. Terwijl bij ons de gewone wetgever de wijzigingen die hij noodig keurt formuleert en vaststelt, zoodat de nieuwe vertegenwoordiging enkel te beslissen heeft of zij de wijzigingen, zooals haar die worden voorgedragen, al of niet wil, doet in

[p. 438]

België de gewone wetgever niet anders dan de artikelen noemen, die in de herziening zullen worden betrokken, maar zonder iets te beslissen omtrent den zin waarin die herziening zou moeten uitvallen. Hij steekt eenvoudig den sleutel in het slot van de deur waarachter de bewuste artikelen liggen weggeborgen en machtigt zijn opvolger de nu geopende schuilplaats binnen te gaan en van de daar gevonden grondwetsartikelen te maken wat hij zal goedvinden. Als een uitvloeisel van deze wrijze van handelen heeft de gewone wetgever, toen hij in het jongst verloopen voorjaar over een voorstel tot grondwetsherziening te oordeelen had, op aandrang van de Regeering besloten die herziening ook uit te strekken tot art. 26 van de constitutie, luidende: ‘Het wetgevend gezag wordt gezamenlijk uitgeoefend door den Koning, de Kamer van Vertegenwoordigers en den Senaat.’ Dus ongeveer woordelijk de inhoud van art. 109 onzer Grondwet, en naar men zou meenen de minst betwistbare bepaling die in het staatsrecht van de constitutioneele monarchie kan voorkomen. Waarom haar dan in de herziening opgenomen? Omdat de Regeering de Kamer had geraadpleegd over de vraag: of den koning niet de bevoegdheid moest worden toegekend om in bijzondere omstandigheden rechtstreeks een beroep te doen op de stemgerechtigde burgers? Mocht nu deze vraag toestemmend worden beantwoord dan zou art. 26 der constitutie de meest passende plaats zijn voor het bedoelde nieuwe voorschrift. Blijkbaar hechtte de Regeering groote waarde aan haar denkbeeld en vandaar dat de trouwens kleine meerderheid gemeend heeft zich naar haren wensch te moeten voegen door ook art. 26 in het herzieningswerk te betrekken. Tot die meerderheid behoorden echter ook de heftigste bestrijders van het opgeworpen denkbeeld en daaronder mannen die uitdrukkelijk verklaarden, dat, naar zij hoopten en vertrouwden, de nieuwe vertegenwoordiging van de haar hier gegeven vrijheid zoude partij trekken om in art. 26 uitdrukkelijk te bepalen, dat de koning in geen geval bevoegd zou zijn om zich in zake van wetgeving rechtstreeks op de kiezers te beroepen.

Het denkbeeld van zulk een beroep schijnt het eerst in de allerhoogste kringen gerijpt te zijn en niet onwaarschijnlijk zal daartoe veel hebben bijgedragen het welbekende feit, dat koning Leopold II meermalen, maar telkens te vergeefs, ministerie en volksvertegenwoordiging heeft trachten te winnen voor het stelsel

[p. 439]

van persoonlijken dienstplicht. Het oorspronkelijk plan kende tweederlei referendum, het eerste over zaken van wetgeving nog niet bij de vertegenwoordiging aanhangig, en het andere over besluiten door de beide kamers vastgesteld maar nog niet door den koning bekrachtigd. Te oordeelen naar de inlichtingen van regeeringswege verstrekt, gold het hier eene vrij eenvoudige regeling, geheel passende in de beginselen van het Belgische staatsrecht. Het referendum zou in menig geval eene ontbinding van de volksvertegenwoordiging overbodig maken; het zou in geen geval aan koning of vertegenwoordiging hunne vrijheid van handelen kunnen ontnemen, omdat niet anders werd bedoeld dan het inwinnen van advies, en het zou geenerlei gevaar voor misbruik kunnen opleveren, omdat de koning niet anders dan onder medewerking van zijne verantwoordelijke ministers de hem gegeven vrijheid zoude mogen gebruiken.

Het regeeringsvoorstel hier besproken, dat midden in den strijd over grondwetsherziening zoo onverwacht uit de lucht kwam vallen, heeft aanvankelijk in Belgie groot opzien gewekt en tot tallooze vertoogen in dagbladen en tijdschriften aanleiding gegeven. De bestrijders vormden blijkbaar de groote meerderheid, maar toch ontbrak het ook niet aan talentvolle verdedigers. Emile de Laveleye had reeds vroeger in brieven aan de Indépendance Belge van zijne instemming met de hoofdgedachte van het voorstel doen blijken en sedert kwam een ongenoemd schrijver in de Revue des Deux Mondes hetzelfde doen.¹⁾

Veel minder groot was het verschil van meening in de Volksvertegenwoordiging zelve. Zoowel katholieken als liberalen gevoelden instinctmatig, dat, hoe schoon de zaak ook werd voorgesteld, zij hier werkelijk stonden voor een aanval op hunne onafhankelijkheid en geen wonder dus dat beiden zich vereenigden tot een gemeenschappelijk verzet tegen het ontworpen plan. Lettende op dit verzet moest de Regeering al dadelijk de helft van haar voorstel - het referendum over onderwerpen van wetgeving, nog niet bij het parlement aanhangig - prijsgeven. Immers er viel niets te zeggen tegen de opmerking, dat als

1) Revue des Deux Mondes van 1 Mei 1892: ‘Une question de droit constitutionel. Le referendum Belge.’ Volgens eene uitlating van den heer Woeste in de Kamer van Volksvertegenwoordigers - zitting van 27 April 1892 - zou de heer Desjardins te Parijs de schrijver zijn van dit opstel.

[p. 440]

men bij de Kamer wetsontwerpen bracht die reeds tusschen koning en stemgerechtigde burgers waren afgedaan, het parlement toch wel niets anders zou kunnen doen dan het reeds genomen besluit eenvoudig te registreeren.

Bleef dus slechts over het referendum omtrent besluiten reeds door het parlement vastgesteld maar nog niet door den koning bekrachtigd. Was het daarmee nu zooveel beter gesteld? Ik zou het waarlijk niet meenen, want ook de bezwaren daartegen zijn legio.

Ik mag niet zooveel ruimte in beslag nemen als noodig zou zijn om dit gevoelen breedvoerig toe te lichten. Trouwens zulk eene toelichting zou vrij overbodig zijn, want bedrieg ik mij niet, dan vallen de bedoelde bezwaren zoo duidelijk in het oog, dat ik kan volstaan met de voornaamste daarvan even aan te stippen.

Vóór alles begrijpt iedereen, dat de voorstelling, als zoude het hier slechts om advies vragen te doen zijn, zoodat koning en vertegenwoordiging beiden volkomen vrij bleven om naar eigen inzicht te beslissen, op niets meer dan eene phrase neerkomt. Het volk geeft geen advies maar neemt besluiten, en die besluiten, goed of slecht, moeten worden uitgevoerd. Is dit altijd en overal waar, zeker nergens meer dan bij het volk, dat aan den ingang van zijne constitutie de plechtige verklaring heeft gesteld: ‘Tous les pouvoirs émanent de la nation.’

Maar afgescheiden hiervan, het door de Belgische regeering bedoelde referendum verdraagt zich noch met de natuur van de volksvertegenwoordiging in de constitutioneele monarchie, noch met de beteekenis van het koninklijk veto, noch met het eigen karakter van het referendum zelf.

Niet met de natuur van de volksvertegenwoordiging. Immers in het staatsrecht van de constitutioneele monarchie staat geen beginsel beter vast dan dit, dat, wanneer aan de stemgerechtigde burgers alle vrijheid moet worden gelaten bij de keuze hunner vertegenwoordigers, omgekeerd de gekozen vertegenwoordiging bij het uitoefenen van de rechten, haar door de constitutie verzekerd, slechts te rade mag gaan met hare eigen inzichten omtrent de eischen van het ware staatsbelang. Het Engelsche parlement, ons aller leermeester in het constitutioneele staatsrecht, heeft zich aan geen zijner rechten meer laten gelegen liggen dan aan zijne onafhankelijkheid tegenover de kiezers, en

[p. 441]

nu zoude men die onafhankelijkheid, door het verbod van mandaten en instructien gewaarborgd, op het einde van de eeuw gaan prijsgeven door de kiezers in de wetgevende vergadering te roepen en hun daar het cassatierecht op te dragen?

Ook niet met de beteekenis van het koninklijk veto, nu een zuiver theoretisch recht, schijnbaar zonder eenige waarde, maar toch een dat geen verstandig staatsman ooit uit de constitutie zou willen bannen. In het leven van alle volken kunnen oogenblikken voorkomen waarin redenen van het hoogste staatsbelang den vorst nopen in het diep besef van de plichten, welke op hem rusten als den blijvenden Vertegenwoordiger van de gemeenschap in al hare verscheidenheid, tegenover allen en alles neen te zeggen, niet krachtens revolutionair geweld maar in overeenstemming met het hem plechtig gewaarborgd recht. Komen zulke oogenblikken en is een volk gelukkig genoeg dan een verstandigen vorst aan het hoofd te hebben, dan kan ditzelfde veto-recht de reddingsplank worden van een zinkende natie. En dát recht, dat bij den vorst vóór alles moedbetoon onderstelt, zal hij uit zwakheid prijsgeven, en aan wien? Aan kiezers, die, zoo zij al een open oog hebben voor wat hun eigen belangen medebrengen, dan toch zeker de geroepenen niet zijn kunnen waar het om de beslissing van de zwaarwichtigste redenen van staat te doen is.

Eindelijk allerminst met het eigen karakter van het referendum zelf. De beteekenis van dat instituut zal toch wel daarin liggen, dat men aan hen, die zich door een besluit van de wetgevende macht in hunne belangen gekrenkt achten, de gelegenheid van hooger beroep wil openstellen. Hier daarentegen zal het beroep uitgaan niet van den benadeelde of gekrenkte, maar van het ministerie, dat wil zeggen van het hoofd der meerderheid, welke het betwiste besluit genomen heeft. De rechter zelf die vonnis wees komt van dat vonnis cassatie aanteekenen. Is het nu denkbaar aan het volk zulk een recht van cassatie te gunnen, wanneer anderen klagen, en hem daarentegen dat recht te weigeren wanneer het zich zelf door een besluit van den wetgever in zijne hoogste belangen gekrenkt acht? Met andere woorden is een koninklijk referendum denkbaar wanneer niet het facultatieve volksreferendum der Zwitsers daaraan wordt toegevoegd? Mij dunkt dat het eenvoudig gezond verstand op deze vraag een afdoend antwoord geeft.

[p. 442]

Maar is dit referendum nu in een ander opzicht althans zoo onschuldig als de Belgische regeering het wil doen voorkomen? Men gewaagt van mogelijke geschillen tusschen ministers en volksvertegenwoordiging, maar om deze te beslissen heeft men waarlijk het referendum niet noodig omdat het parlementaire stelsel over andere en eenvoudiger middelen beschikt om zulke geschillen uit den weg te ruimen. Het referendum zou eerst dan wezenlijke beteekenis erlangen wanneer de koning alleen bleef staan in een strijd tegen parlement en ministerie beiden. 't Is waar zonder contraseign van ministers kan de koning geen beroep op het volk instellen; maar hij behoudt dan toch het recht om zich andere ministers te kiezen, en aan een lichtzinnigen vorst, zooals vroeger of later ook aan Belgie kan beschoren zijn, zou het zeker geen moeite kosten zich te omringen van mannen, die bereid waren hem in zijne avontuurlijke politiek te steunen. Voor het koningschap zelf is dan ook dit referendum een gevaarlijk wapen bij uitnemendheid; het lokt den vorst uit de kalme sfeer boven alle partijen, welke het constitutioneele stelsel den koning heeft toegedacht, en dwingt hem partij te worden in een strijd, welke, hoe ook beslist, geen andere uitkomst kan hebben dan deze, dat hij òf de vijand van zijn parlement òf de veroordeelde van zijn volk wordt.

Zoo oordeelt dan ook prof. Hilty, waar hij in zijne schets van het Zwitsersche referendum, opgenomen in de Revue de droit international,¹⁾ een oogenblik bij de Belgische ontwerpen stilstaat ‘Si l'on veut’ - dus schrijft hij - ‘ne pas méconnaître l'esprit de notre siècle, il faut bien ajouter qu'une application très fréquente d'un tel régime diminuerait singulièrement la longueur du chemin qui mènera peut-être les peuples européens de la monarchie à la république et donnerait aux rois le rôle, fort beau du reste, attribué par l'apôtre Paul à Moïse, qu'il appelle un conducteur vers la liberté.’

Het komt mij voor dat de Zwitsersche hoogleeraar hier goed ziet en dat zijne woorden daarom ernstige overweging verdienen, zeer in het bijzonder bij hen, die zich met mij weinig voelen aangetrokken tot die eigenaardige soort van vrijheid waarheen het koningschap ons langs den weg van het referendum zou moeten leiden.

1) Tome XXIV, pag. 399.

[p. 443]

Er bestaat intusschen weinig aanleiding om te vreezen, dat eerlang aan België de verplichting zal worden opgelegd om de proef te nemen van het nieuwe en gevaarlijke regeeringsstelsel door het hoogste gezag daar te lande zoo warm aanbevolen. Immers wanneer niet alle voorteekenen bedriegen dan zal de herziening van art. 26 der constitutie op niets uitloopen, of het moest zijn op eene bepaling lijnrecht tegenovergesteld aan die welke de regeering bedoelde, de bepaling namelijk, welke het koninklijk referendum onvoorwaardelijk verbiedt. Dat men in de hoogste kringen niet heeft ingezien, welke onoverkomelijke en tevens zeer voor de hand liggende bezwaren aan de bevrediging van den opgerezen wensch in den weg staan en zich zoodoende aan een bedenkelijk échec heeft blootgesteld, bewijst wel, dat wij niet meer leven in den tijd toen niet enkel in maar ook buiten België met aandacht werd geluisterd naar het in die hoogste kringen gesproken woord, omdat men daarin de stem meende te herkennen van een der schranderste en meest ervaren gidsen op staatkundig terrein, waarover het toenmalig Europa te beschikken had.

De groote beteekenis van het in België opgeworpen plan ligt intusschen niet in dat plan zelf, reeds van den aanvang af ten doode opgeschreven, maar in de motieven die het hebben uitgelokt. Lettende op het feit, dat de eisch naar algemeen stemrecht ook in België allengs dringender wordt en vermoedelijk wel inziende, dat men dien eisch op den duur niet zal kunnen afwijzen, ging de regeering zich angstig afvragen, welke wel de toekomst zijn zoude wanneer eenerzijds het gehalte van de Kamer van afgevaardigden verzwakte - en dit als een onvermijdelijk gevolg van het zwakker gehalte van het kiezerscorps - en anderzijds de macht van diezelfde Kamer bijna onwederstaanbaar zoude worden, juist omdat nu alle meerderjarige burgers tot hare samenstelling medewerkten. Wat men vreesde was, dat het parlement allengs topzwaar zoude worden en door die vrees geleid kwam men er toe om, zoekende naar steunsels ten einde den dreigenden val te voorkomen, uit verlegenheid de hand te leggen op het referendum, weinig vermoedende dat, werd dit steunsel aanvaard, de val van het parlementaire stelsel niet zoude worden voorkomen maar inderdaad gemaakt tot een reeds voldongen feit. Immers al leert de ervaring van Noord-Amerika en Zwitserland beiden dat parlementair alvermogen

[p. 444]

licht op het referendum uitloopt, zoo is dit daarom niet de natuurlijke ontwikkeling van dat stelsel, maar in den vollen zin van het woord zijn tegenvoeter. Men kan het hoogste gezag feitelijk opdragen òf aan een college van vertegenwoordigers, dus aan het parlement, òf aan de stemgerechtigde burgers, maar wat men niet kan is het gelijktijdig huldigen van beide stelsels. Waar de hoogste regeeringsmacht op de stemgerechtigden zelven overgaat, heeft het parlement de vlag gestreken. Daarin ligt naar ik meen de groote beteekenis van het Belgische voorstel: het maakte op mij den indruk als kwam het den doodsklok luiden over het ineenstortende parlementaire stelsel.

Natuurlijk heeft de Belgische regeering dit alles slechts zeer voorzichtig en in bedekte termen kunnen uitspreken, want zij richtte het woord tot dezelfde Kamer van volksvertegenwoordigers om de beperking van welker macht het te doen was. Toch komt hare ware bedoeling reeds in de memorie van toelichting duidelijk genoeg uit, waar zij zegt: ‘Naarmate het karakter van eene constitutie meer democratisch is, naarmate men aan het kiesrecht een breederen grondslag geeft, naar die mate doet de behoefte aan een nuttig tegenwicht zich ook sterker gevoelen. Reeds Stuart Mill heeft het in zijne verhandeling over de vertegenwoordigende regeering helder in het licht gesteld. Het is - dus zegt hij daar - een fundamenteel beginsel van de regeerings-wetenschap, dat elke constitutie een centrum van weerstand tegenover het heerschend gezag moet kunnen aanwijzen en dus eene democratische constitutie een centrum van weerstand tegenover de democratie.’

Bij de openbare beraadslagingen is de minister Beernaert, die het voorstel verdedigt, wat vrijer in zijne uitdrukkingen. ‘Ronduit gesproken’ - dus vraagt hij daar - ‘bestaat er eigenlijk wel eenige reden om overschrijding van de koninklijke macht ernstig te vreezen? Feitelijk heeft deze macht de nauwe grenzen, haar door de constitutie gesteld, nooit overschreden of dit ook maar trachten te doen. Maar wij op onze beurt, als wij eens de hand in eigen boezem wilden steken, zouden wij dan niet moeten erkennen, dat er misschien meer reden is om de machtsoverschrijding van het parlement te duchten? Die ministers, die naar de woorden van de grondwet door den koning worden benoemd en ontslagen, zijn zij niet veeleer de

[p. 445]

vertegenwoordigers van de meerderheid dan de gemachtigden van den koning bij die meerderheid? Doet het parlement niet dag aan dag en onder duizend vormen zijn invloed gelden op alles wat behoort tot het domein van de uitvoerende macht en van het administratief gezag en toch heeft de grondwet dat domein aan den koning voorbehouden.’

En als de heer Woeste den spreker hier in de rede valt met de opmerking: ‘Dit alles behoort tot het wezen van het parlementaire stelsel’, is het wederantwoord van den minister: ‘Zou men niet beter doen dit alles de overdrijving van dat stelsel te noemen?’¹⁾. De interruptie was op zich zelve volkomen gegrond: alles wat de heer Beernaert noemde behoort inderdaad tot de eigenaardigheden van het parlementaire stelsel, maar had die minister ongelijk toen hij, in verband met een meer en meer waarschijnlijk algemeen stemrecht, zich bekommerd afvroeg, of niet in die eigenaardigheden een van de gevaren schuilt, welke de toekomst van België bedreigen?

Mijn naar ik vrees veel te uitvoerig betoog voert mij hier van zelf naar onze eigen toestanden terug. De taak om de voor ons belangrijke gevolgtrekkingen, die in dit betoog liggen opgesloten, samen te voegen, moet ik aan den scherpzinnigen lezer overlaten, omdat ik ten slotte nog slechts over eene kleine ruimte mag beschikken tot nadere toelichting van eene bewering, in het eerste gedeelte van dit opstel uitgesproken en onmiddellijk in verband staande met het nu aanhangig wetsontwerp tot regeling van het kiesrecht.

De vraag - dus merkte ik op - of eenig stelsel van kiesrecht met gerustheid kan worden aanvaard, is nog niet toestemmend beantwoord wanneer men, zooals onze Regeering doet, met eene verwijzing naar de verhouding tusschen stemgerechtigden en bevolking, eenvoudig in het licht stelt, dat andere staten een nog betrekkelijk grooter aantal kiezers naar de stembus riepen dan men zich hier voorstelt te doen. Immers wat doet die vergelijking af wanneer daarbij uit het oog wordt verloren, dat de instelling welke de kiezers zullen gaan vestigen, - de volksvertegenwoordiging dus - in het eene

1) Annales parlementaires. Zitting van 26 April 1892.

[p. 446]

land over oneindig meer macht beschikt dan in het andere?

In de republieken op zuiver democratischen grondslag steunende, kan in den regel van parlementair alvermogen geen sprake zijn, want de middelen om dit in bedwang te houden heeft men daar, zooals wij zagen, slechts voor het grijpen, 't zij men die zoeke in eene strenge beperking van de grondwettige bevoegdheid der volksvertegenwoordiging, in eene volledige scheiding van wetgevende en uitvoerende macht en in de toekenning van een zeer wezenlijk en veelvuldig gebruikt vetorecht aan het hoogste administratief gezag, zooals in de Vereenigde Staten van Noord-Amerika, 't zij men aan de kiezers het recht verleene om de besluiten van de wetgevende macht te vernietigen, zooals in Zwitserland.¹⁾. Aan de monarchie ontvallen echter al die hulpmiddelen. Kan men daar het toch onmisbaar tegenwicht niet vinden in het onafhankelijk koninklijk gezag, zooals in Pruisen, dan moet men het zoeken in een goed georganiseerd en zelfstandig Hoogerhuis. Belgie begint dit in te zien en vandaar dat het, nu juist eene grondwetsherziening aan de orde is, van die omstandigheid partij trekt om ernstig te overwegen welk lichaam het voor zijn machteloozen Senaat - een zwakke echo van de Kamer van afgevaardigden en juist daarom volkomen doelloos, - in de plaats kan stellen. Mochten die pogingen met eene goede uitkomst worden bekroond, dan zal het althans met betrekkelijke gerustheid de naaste toekomst kunnen te gemoet zien.

Wij zijn in dit opzicht minder gelukkig dan de Belgen, want het werk der grondwetsherziening ligt achter ons en zal vermoedelijk niet spoedig weer worden ter hand genomen. Ware het anders geweest en hadden wij daarbij het probleem dat nu voor ons ligt goed onder de oogen kunnen zien, wij zouden dan vermoedelijk de vraag niet gemeden hebben of de Eerste Kamer, in den vorm waarin de grondwet van 1848 haar herschiep, wel op

1) De redenen waarom de tegenwoordige Fransche Republiek die voorbeelden niet opvolgde, behoef ik zeker niet in het breede uiteen te zetten. Tegen eene scheiding van de wetgevende en de uitvoerende macht door de keuze van den president rechtstreeks aan het volk op te dragen, verzette zich de ervaring in het Napoleontisch tijdperk opgedaan, en tegen eene ernstige toepassing van het referendum de groote uitgestrektheid van het Rijk. Deze republiek kan nu als de monarchie nergens anders bescherming zoeken tegen misbruiken van de Volksvertegenwoordiging dan in een zoo sterk mogelijk georganiseerden Senaat.

[p. 447]

den duur aan de behoefte kan voldoen; - de vraag of het niet hoog tijd werd haar de rechten toe te kennen welke bijna overal aan het hoogerhuis zijn opgedragen - recht van initiatief en van amendement - opdat zij aan onze wetgeving een werkzamer aandeel zoude kunnen nemen dan nu en dus ontsnappen aan de treurige verplichting om zich eerst dan met groote vraagstukken te gaan bezighouden, wanneer èn openbare meening èn Tweede Kamer die sinds lang hebben afgedaan; - de vraag vooral òf de benoeming van hare leden door provinciale staten wel inderdaad genoegzame waarborgen oplevert voor hare zelfstandigheid en haar in staat stelt te zijn wat zij in de toekomst toch bestemd is te wezen: eene vereeniging van de beste staatkundige elementen des lands, die tegenover de woelingen van het sociale leven, zooals deze zich in de Tweede Kamer afspiegelen, door haar recht van veto de blijvende belangen van de eenheid in bescherming neemt. Had men althans dit laatste gedaan dan zou vermoedelijk ook hier wel gebleken zijn, dat de wijze waarop de Franschen hun Senaat samenstellen vrij wat meer waarborgen voor zijne zelfstandigheid aanbiedt dan het stelsel dat wij voor de verkiezing van leden der Eerste Kamer hebben aangenomen. Wel zijn het ook daar enkel gekozenen des volks die de leden van den Senaat aanwijzen, maar gekozenen uit zoo velerlei en onderling zoo ver verwijderde groepen tot een enkel lichaam samengevoegd, dat geen meerderheid van kiezers, in dit of dat district gevestigd, er aan kan denken, het aan haren invloed te onderwerpen en van haren wil afhankelijk te maken.

Bij de grondwetsherziening van 1887 is van dit alles hier te lande geen sprake geweest. Het motto van die dagen was zich te bewegen in eene richting, juist tegenovergesteld aan die welke nu, zooals wij zagen, in de meeste Amerikaansche staten stelselmatig wordt gevolgd; de band welken de constitutie den wetgever heeft aangelegd moest niet nauwer toegehaald maar daarentegen worden losgemaakt en voor het overige het herzieningswerk zich bepalen tot hier en daar wat opknappen en bijschilderen, maar zoo dat de groote constitutioneele beginselen, zooals die in 1848 waren vastgesteld, onveranderd bleven gelden. Stellig is door dat wegnemen van knellende constitutioneele banden het belang van onze wetgeving in hooge mate gediend, maar even stellig heeft het de macht van onze Tweede

[p. 448]

Kamer nog aanmerkelijk uitgebreid. Dat hierop maar weinig werd gelet laat zich enkel daaruit verklaren, dat men, tegen beter weten aan maar overeenkomstig eene verouderde traditie, zich de Staten-Generaal voorstelde als geroepen om contrôle uit te oefenen over een geheel zelfstandig staatsgezag door of van wege de Kroon uitgeoefend; eene voorstelling welke vrij natuurlijk medebrengt, dat men de Eerste Kamer zoo al niet beschouwt als het vijfde rad aan den wagen, dan toch als een college dat naar goede constitutioneele begrippen homogeen moet zijn met de beginselen door de meerderheid van de Tweede Kamer beleden. Immers eenheid van contrôle is voorwaarde van hare deugdelijkheid. Had men zich beter rekenschap gegeven van de werkelijkheid en dus erkend, dat feitelijk de Tweede Kamer rechtstreeks de wetgeving en zijdelings de geheele administratie beheerscht, en dat zij, door de grondwet bijna niet meer in hare vrijheid belemmerd, eene onweerstaanbare macht moest gaan uitoefenen als de dagen van het algemeen stemrecht hier eenmaal mochten aanbreken, dan zoude men vermoedelijk ook de Eerste Kamer met een geheel ander oog aangezien en begrepen hebben, dat de eischen van goede constitutioneele beginselen geheel wat anders medebrachten dan men toen aannam.

Hoe weinig in die dagen de naderende toestand werd begrepen kwam misschien het duidelijkst aan het licht bij den hardnekkigen strijd door den minister van Binnenlandsche Zaken in naam van conservatieve beginselen gevoerd tegen het voorstel om aan de provinciale staten vrijheid te geven, de leden van de Eerste Kamer ook uit andere dan de hoogst aangeslagenen te kiezen. Alsof vrijheid van keuze niet noodig ware om die Kamer samen te stellen uit de meest gezaghebbende en invloedrijkste personen in den Staat en alsof zulk eene samenstelling niet vóór alles door de welbegrepen conservatieve beginselen werd geboden.

Hoe onvoorzichtig wij handelden door geen gebruik te maken van de laatste gelegenheid die zich aanbood om de onafhankelijkheid van de Eerste Kamer volkomen te verzekeren, bleek reeds spoedig na de grondwetsherziening toen het antirevolutionair kabinet, om mogelijken tegenstand in de Eerste Kamer te breken, kwam voorstellen de grenzen van de provinciale kiesdistricten met die voor de Tweede Kamer in overeenstemming te brengen; een voorstel dat blijkbaar bedoelde om provinciale staten in zuiver politieke kiescolleges om te

[p. 449]

zetten. Had men dit doel kunnen bereiken en waren die colleges geworden wat zij overal zijn: de gehoorzame en afhankelijke dienaren van de in de districten bovendrijvende partijen, dan zouden dezelfde stemgerechtigden, die rechtstreeks voorzien in de samenstelling van de Tweede Kamer, zijdelings ook de leden van de Eerste Kamer aanwijzen. De volkomen harmonie tusschen de beide deelen van de Staten-Generaal zou op die wijze verzekerd zijn, maar natuurlijk ten koste van de Eerste Kamer, die, ontaard in een zwakken weerklank van hare luidruchtige zuster, haar reden van bestaan even stellig zoude verliezen, als wanneer naar den wensch van de radicalen - blijkbaar warme voorstanders van absolute regeeringsvormen - eenvoudig tot opheffing van ons hoogerhuis besloten werd.

Wanneer ik let op al deze omstandigheden; - wanneer ik mij rekenschap geef van den omvang der macht welke nu reeds aan de Tweede Kamer toekomt, eene macht niet ongelijk aan die van het Engelsche Lagerhuis, waarvan men zegt dat het alles vermag, behalve van een man eene vrouw maken, en in zekeren zin zelfs grooter dan de zijne, omdat de Fransche grondslag van onze staatsinrichting aan de vertegenwoordiging zijdelings veel meer invloed geeft op de administratie dan in Engeland ooit zou kunnen worden uitgeoefend; - wanneer ik bedenk, dat het eenig tegenwicht, dat aan het alvermogen van deze volksvertegenwoordiging kan worden overgesteld, bestaat eenerzijds in den zedelijken invloed van de Kroon, een invloed die, om redenen welke iedereen begrijpt ook zonder dat ik ze noem, zich vermoedelijk in eene lange reeks van jaren niet in zijn volle kracht zal kunnen doen gelden, en anderzijds in het veto-recht van de Eerste Kamer, eene Kamer, welker zelfstandig bestaan op een waggelenden grondslag rust, die bij de eerste de beste verkiezing kan worden omvergeworpen, - dan krijgt het nu aanhangig wetsontwerp voor mij eene zeer bijzondere beteekenis en word ik omtrent de ernstige gevolgen, welke dat ontwerp, wet geworden, voor de toekomst van het vaderland zou kunnen opleveren, nog allerminst gerustgesteld, wanneer men mij eenvoudig verwijst naar hetgeen elders onder geheel andere omstandigheden voorkomt. Aan eene massa, voor de groote meerderheid samengesteld uit menschen, van wie noch de Regeering, noch iemand onzer iets weet; niet weet voor welk deel zij is samengesteld uit zelfstandige en voor welk ander

[p. 450]

deel uit onzelfstandige elementen, - niet weet ook aan welke invloeden die onzelfstandige elementen nu eigenlijk gehoorzamen, aan die massa het lot van Nederland in handen te geven, in het vaste maar nog door niets gestaafde vertrouwen, dat zij van hare macht een voor het vaderland nuttig gebruik zal maken, dat bedrijf, ondernomen met de stellige wetenschap dat op den eens gedanen stap niet kan worden teruggekeerd, getuigt van eene - ik zal nu maar zeggen - onversaagdheid, welke wel mijne verbazing, maar allerminst mijne bewondering kan opwekken.

Allen te zamen eene groote gemeenschap te regeeren met hare rijke verscheidenheid van individuen, neigingen en belangen, onderstelt niet alleen dat allen aan die gemeenschap een warm hart toedragen, niet alleen dat allen het vermogen bezitten om, waar noodig, eigen belangen aan de hoogere belangen van die gemeenschap op te offeren, maar ook een zeker algemeen en nationaal accoord omtrent datgene, waarvan het wel en wee van het vaderland kan afhangen. Ik vind zulk een accoord in Frankrijk, dat te midden van zijne politieke ellende bezield blijft door een grooten nationalen wensch naar herstel van verloren grootheid; een wensch die een machtige snaar doet trillen in het hart van elken Franschman; een wensch die wonderen werkt en hem, al naar de behoefte van het oogenblik, òf tot de grootste offers, òf tot onstuimige krachtsinspanning, òf tot voorbeeldelooze ingetogenheid kan dwingen; een nationale wensch, die zich altijd en overal uitspreekt met eene macht, groot genoeg om elke uiting van klassenhaat te overstemmen.

Waar zoeken wij bij ons zulk een nationaal accoord, waar is de gemeenschapszin die den gemeenschappelijken arbeid wijden en zijn goeden uitslag verzekeren zal? Zeker aan openbaringen van opgewekt publiek leven ontbreekt het ook ten onzent niet, maar wat blijft er van die beweging over, als ik eenerzijds hen uitzonder, wien het slechts om verbetering van eigen lot te doen is en anderzijds de hartstochtelijke vrienden van politieke klopjachten, die juichen bij de gedachte aan het zeldzaam rijke jachtveld, dat welhaast voor hen zal worden opengesteld en nu reeds trachten te berekenen, welk gedeelte van den grooten buit hun zou kunnen toevallen.

Men meent alle bezwaren te dekken door een beroep op onze goede nationale eigenschappen. De wetgever - zegt men - moet toonen dat hij vertrouwen stelt in zijn volk. Ongetwijfeld

[p. 451]

en, ware ik wetgever, dan zou ik in het betrachten van dien plicht bij niemand willen achterstaan en dit ook gemakkelijk kunnen doen, omdat het mij allerminst hapert aan het daartoe vereischte optimisme. Maar een volk kan door de voortreffelijkste hoedanigheden uitmunten en toch staatkundig inzicht missen. Immers op dat inzicht komt het hier aan, en wie nu zou willen beweren dat het ook in dit opzicht gunstig met ons volk gesteld is, beweren dat zijne staatkundige ontwikkeling reeds nu groote vorderingen maakte, die misleidt zich zelven en anderen. Zeker, ons volk is tot veel groots en goeds in staat, mits onder verstandige leiding, maar nu is al mijn optimisme niet voldoende om mij ten aanzien van het bestaan van zulk eene leiding en haar voortbestaan in de toekomst ook maar eenigszins gerust te stellen. Waar zijn onze staatslieden, waar is die trits van mannen waarop Engeland bogen kan, in wier midden alle staatkundige groepen de leiders kunnen vinden, die in dagen van gevaar het schip van staat met vaste hand door de branding voeren?

Men heeft volkomen gelijk met te beweren, dat als zich hier en daar in het kiezerscorps slechte invloeden mochten openbaren, deze door betere invloeden elders zullen worden onschadelijk gemaakt. Maar ziet men dan niet in, dat al die elkander neutraliseerende en vernietigende invloeden ten slotte onmacht uitwerken en dat van een machteloos parlement eene machtelooze regeering de natuurlijke vrucht moet zijn? En zulk eene vrucht in onzen tijd, nu de gebeurtenissen van elken dag de behoefte aan een krachtig bestuur zoo luide en zoo duidelijk verkondigen! Is men er zeker van dat langs den weg dien wij nu zullen volgen het vermogen om die eerste levensbehoefte van elken Staat werkelijk te bevredigen ons ook in de toekomst niet zal ontbreken?

Of ik dan inderdaad geloof dat het mogelijk zoude zijn de democratie in hare vaart te stuiten? Neen waarlijk niet en, ook al mocht het anders wezen, ik zou allerminst wenschen dat het werd beproefd. Er ligt in dit regeeringsbeginsel niets afschrikwekkends, integendeel; alleen in zijne ontijdige geboorte schuilt gevaar, voor de wereld vooreerst maar allermeest voor het beginsel zelf, want altijd en overal was zulk eene geboorte de bode van een vroegtijdigen dood. Toen de Tocqueville - een van de beste denkers en van de nobelste harten tevens waarop

[p. 452]

het Frankrijk van deze eeuw roem draagt - nu ruim vijftig jaren geleden Europa de snelle nadering vande democratie aankondigde, voegde hij er waarschuwend bij, dat men zich mocht haasten tijdig de bedding gereed te maken waarin die democratie veilig zou kunnen stroomen, opdat zij voor de volken van Europa een zegen en geen vloek mocht zijn.

Hier en overal is totnogtoe op die waarschuwing helaas veel te weinig gelet, maar dit is dunkt mij eene reden te meer om haar in elk geval thans, nu wij ons gereed maken een nieuwen stap te zetten op den weg welke naar de democratie heenleidt, niet verder te verwaarloozen. En dit doen wij dan het best wanneer gezorgd wordt, dat de uitbreiding van het kiesrecht eene geleidelijke zij, even als de ontwikkeling van het individu voor wien dat recht bestemd is niet anders dan eene geleidelijke kan wezen. De wetgever schrijde moedig voorwaarts, want zeer zeker blijft dit het ideaal dat eenmaal allen zonder onderscheid op het bestel van 's Lands zaken mede invloed kunnen uitoefenen, maar het zij een moed die op wetenschap steunt, op het feit, dat hij den weg langs welken hij zich voortbeweegt verkend en de maatregelen genomen heeft welke noodig zijn om de maatschappij te waarborgen tegen de dwalingen en gevaren van absolute democratie. Mijne voorstelling van die gevaren steunt, ik erken het gaarne, op eene zuiver subjectieve opvatting en deze behoeft niet zwaarder te wegen dan de rooskleurige maar even subjectieve opvatting van anderen. Maar ziehier het verschil: dwaling aan mijne zijde kan geen ander gevolg hebben dan dit, dat de reis naar het einddoel in veel minder tijd wordt afgelegd dan ik waarschijnlijk acht, terwijl dwaling bij de tegenstanders ons tot slachtoffers maakt van een kansspel dat den Nederlandschen Staat tot inzet heeft.

't Is waar, door het stelsel van geleidelijke ontwikkeling te aanvaarden wordt een kiem van vergankelijkheid in de wet neergelegd, maar is dit onloochenbare feit - een overwegend bezwaar waar men met moeilijk te wijzigen grondwettige voorschriften te doen heeft - hier wel een wezenlijk nadeel? Wetten, goede wetten althans, worden niet als de kleederen van kinderen in handen van eene zuinige huismoeder, ‘op den groei’ gemaakt. Zij moeten passen en om te passen gestadig wisselen met de telkens wisselende vormen van de individuen die zij dekken zullen. Men make zich trouwens op dit punt

[p. 453]

niet al te bezorgd; het Nederlandsche Staatsblad draagt een bij uitstek conservatief karakter, getuige het feit dat wij in onze administratie vrij wat meer te tobben hebben met de schijnbare onvergankelijkheid der wetten dan met haar al te vluchtig bestaan.

Eene slechts geleidelijke uitbreiding van het kiesrecht zou zeker bij velen ontevredenheid wekken, vooral thans nu een zoo veel verder reikend voorstel eenmaal aanhangig is gemaakt. Ik erken dit is een groot kwaad, maar aan hen die zoo onverschrokken voorwaarts gaan en met alle gevaren spotten, zou ik toch wel willen vragen: waarom zoo kleinmoedig tegenover die ontevredenheid? Waarom haar niet beter onder de oogen gezien en zoo uw verstand haar veroordeelt, niet van uwen moed blijk gegeven door die ontevredenheid te weerstaan? Trouwens, ik zeide het reeds vroeger, ook hier zou de wetgever zich kunnen troosten met de wetenschap, dat hem op dit gebied toch geen rust gegund zal zijn. Om zich hiervan te overtuigen behoeft hij slechts te luisteren naar wat hier en daar wordt aanbevolen ten einde het kiesrecht nog verder uit te breiden dan de Regeering bedoelt. Het vermakelijkste op dit gebied leverde kort geleden de Redactie van De Standaard toen zij, met souvereine minachting voor het uitdrukkelijk gebod van de grondwet, maar nochtans met het ernstigste gezicht van de wereld kwam betoogen, dat de uitsluiting van bedeelden althans niet toepasselijk moest zijn op hen die uit kerkelijke kassen onderstand ontvangen. Voortreffelijk inderdaad. Met onze kiesrecht-overpeinzingen raken wij zoo verdoold in een sfeer van fictiën en onwaarheden, dat het vermogen om te onderscheiden ons geheel dreigt te ontvallen en wij ook de grootste ongerijmdheden met de meeste vrijmoedigheid ernstig durven aanbevelen.

Maar waar moet de wetgever dan de grenzen van het kiesrecht zoeken, wanneer hij eenerzijds den zeer billijken wensch wil bevredigen om zelfstandige personen zoo min mogelijk van de stembus te weren en anderzijds de belangen van den Staat niet verwaarloozen? Misschien worden de tegenstrijdige inzichten nog het best tot overeenstemming gebracht wanneer de wet den toekomstigen kiezer deze twee volkomen redelijke eischen stelt: vooreerst, dat hij die mate van beschaving bezitte welke de lagere school voor elkeen beschikbaar houdt en ten andere

[p. 454]

dat hij zijn aandeel, groot of klein, in de lasten van het Rijk bijdrage. Aan een geregeld schoolbezoek gedurende zes of acht jaren zou ik voor mij vrij wat meer hechten dan aan het feit, dat men de kunst van lezen en schrijven verstaat, hoe gebrekkig dan ook. Ik vrees toch zeer dat zij, die ik nu maar zal noemen de machinale kiezers lichter en dus in veel grooter getale naar het gemeentehuis zullen worden gedreven om daar proeven af te leggen van hunne schrijfkunst, dan de personen die proprio motu daarheen moeten gaan, en toch op de steun van laatstgenoemden komt verreweg het meest aan. Het kan intusschen zeer wel zijn dat het vooralsnog niet mogelijk blijkt zulk een geregeld schoolbezoek met genoegzame zekerheid te bewijzen, zoodat er misschien niet anders overblijft dan hier met de Regeering mede te gaan tot dat eene wet op den schoolplicht ons tot het verzamelen van juiste gegevens in staat komt stellen. Alleen op den tweeden eisch, het bijdragen in 's Rijks belastingen, zou dan alle nadruk moeten worden gelegd, want het laat zich toch inderdaad niet verdedigen, dat men de beslissing over belastingen in handen legge van hen die tot deze belastingen niet bijdragen. Ongelukkig komt ook hier het ontwerp tot regeling van het kiesrecht op een slecht oogenblik. Immers ware de herziening van onze directe belastingen reeds voltooid en in eene nieuwe wet op het personeel bepaald, dat ook de kamer-bewoners hunne bijdrage in deze verteringsbelasting zelfstandig aan de schatkist opbrengen, dan zou de kieswet kunnen volstaan met te eischen, dat de kiezer op een der kohieren van 's Rijks directe belastingen, tot welk bedrag dan ook, is aangeslagen, dien aanslag over het jongst verloopen jaar heeft voldaan en desnoods bewijze, dat de grond waarop zijn aanslag rust, werkelijk voorhanden is. Nu echter zoude men zich moeten behelpen met de oude wet en dus bepalen, dat ook zij die slechts een of twee derden van hun aanslag hebben op te brengen in het kiesrecht zullen deelen, terwijl dan voor kamer-bewoners soortgelijke regelen zouden moeten worden gesteld als in de tegenwoordige kieswet voorkomen.

Dat er aan het verband tusschen kiesrecht en belastingen bezwaren verbonden zijn, spreek ik waarlijk niet tegen, maar zeker worden die bezwaren tot een minimum teruggebracht wanneer men eischt dat de kiezer niet een zeker bedrag aan directe

[p. 455]

belastingen opbrenge, maar slechts eenig bedrag, hoe klein ook. In elk geval zinken die bezwaren in het niet, vergeleken bij die welke voortvloeien uit het stelsel van de Regeering. Immers in de toekomst zullen de bedeelingslijsten over het kiesrecht beslissen, en tot welke misbruiken men bij het opmaken van die lijsten kan en zal vervallen begrijpt iedereen.

Wijk ik dus hier van de zienswijze der Regeering vrij ver af, daarentegen sta ik geheel aan hare zijde voor zooveel het de opvatting van de grondwet betreft. Ik doel hier enkel op de hoofdbepaling van de wet, want over de al of niet bestaanbaarheid van enkele bijzondere artikelen wensch ik mij nu niet uittelaten. Wanneer de wetgever zegt dat hij het bewijs van welstand zoekt in het feit, dat de kiezer voorziet in eigen onderhoud en in dat van zijn gezin, onder bijvoeging dat alleen tijdelijke of duurzame ondersteuning uit openbare of kerkelijke kassen als bewijs van het tegendeel zal worden aangenomen, dan meen ik dat aan de grondwettigheid van het voorschrift niet mag worden getwijfeld. Het vraagstuk dat mij hier bezighoudt is inderdaad veel te groot om het in allerlei kleine juristerij te verdrinken. De grondwet heeft gewild dat de wetgever bij de regeling van het kiesrecht op eigen beenen zoude staan, en nu moet de wetgever niet uit oude sleur gaan zoeken naar een steunpunt in de grondwet, want ik houd mij overtuigd dat hij het daar niet zal aantreffen. Hoe meer men in art. 80 wroet en graaft, hoe meer men zal vinden dat daar werkelijk niets in zit, althans niet in die ‘kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijken welstand’ waarvan de eerste zinsnede gewaagt.

't Is waar de uitoefening van het kiesrecht wordt gebonden aan zekere kenteekenen, maar welke? ‘Die welke de wetgever zelf zal aanwijzen. Met andere woorden, de grondwet houdt hier op te heerschen over den wil van den wetgever en stelt hem geen andere perken dan die welke hij even goed onvermeld had kunnen laten.... Zeker hij (wetgever) moet kenteekenen aannemen en grenzen stellen, maar is bevoegd vrede te hebben met een muur waar een kind overheen stapt. Hij mag niet kortweg algemeen stemrecht voorschrijven, maar hij mag wel de kenteekenen zoo inrichten dat het algemeen stemrecht feitelijk bestaat. En nu zegge men niet dat hij door zoover te gaan althans de gedachte van den grondwetgever zou

[p. 456]

miskennen, want die bewering is volkomen onjuist. De grondwetgever - ik zeg niet de minister Heemskerk - heeft van geenerlei voorkeur voor dit of dat stelsel van grensomschrijving blijk gegeven; hij verlangt dat hier de beslissing worde gelaten aan den wil van den wetgever, zoodat deze slechts het bestaan van dien wil behoeft te openbaren, om zeker te zijn dat hij getrouw blijft aan den geest van de grondwet.’¹⁾ Zoo oordeelde ik ruim vier jaren geleden en aan dat oordeel zou ik nog willen vasthouden.

Tot welke gevolgen verwerping van het nu aanhangig voorstel leiden moet laat zich vooraf kwalijk berekenen, maar iedereen erkent dat zij in elk geval noodlottig zouden wezen. Hiervan diep doordrongen, houd ik mij overtuigd dat Regeering en Vertegenwoordiging beiden, aan haar vaderland geen grooter dienst kunnen bewijzen dan wanneer zij niets onbeproefd laten om zich te verstaan over een anderen en meer ernstigen maatstaf van welstand, dan nu in het ontwerp voorkomt. Slagen echter die pogingen niet, dan blijft voor de meerderheid nog slechts de vraag over of zij, op grond van de overwegingen die ik in den aanvang van dit opstel noemde en van welker groote beteekenis ik mij overtuigd houd, de verantwoordelijkheid voor deze wet zou durven aanvaarden. Persoonlijk zou mijn moed zoover niet reiken, maar ik erken dat de beslissing moeilijk is, vooral nu het ontwerp reeds bij de Staten-Generaal ter tafel ligt en daardoor het geheele vraagstuk in niet geringe mate is gepraejudiceerd. Het geldt de keus tusschen allerlei kwaad, en de vraag, welk kwaad eigenlijk het zwaarst zou wegen, wordt niet zoo gemakkelijk beantwoord.

Mocht de meerderheid, lettende op al deze omstandigheden, tot het besluit komen om zich aan de zijde van de Regeering te scharen, dan zou ik meenen dat zij aan haar goedkeurend votum in elk geval twee stellige voorwaarden moest verbinden. De eerste betreft het gemeentelijk kiesrecht waarvan het wetsontwerp de regeling aan de toekomst voorbehoudt. Met zulk een voorbehoud echter kan en mag de Kamer d.m. geen vrede nemen, en dit te minder, omdat de vrijheid, die, zooals het heet, hier aan den opvolgenden wetgever wordt overgelaten, feitelijk

1) De Grondwet, derde deel, pag. 147.

[p. 457]

niet bestaat. Immers het getal kiezers voor den gemeenteraad kan wel grooter maar niet kleiner zijn dan dat voor de algemeene landsvertegenwoordiging. Feitelijk wordt dan ook nu reeds over het minimum van het gemeentelijk kiezerscorps beslist maar zonder dat men de gevolgen van die beslissing vaststelt. Waarom? Is het omdat de bezwaren aan het gekozen stelsel verbonden bij gemeente-verkiezingen het sterkst aan den dag komen, of acht men bijzondere voorzieningen noodig om Staat en gemeente te waarborgen tegen mogelijke uitspattingen van de gemeentelijke vertegenwoordiging? Misschien dat beide motieven hier hun invloed doen gelden, maar noch de eene, noch de andere reden kan uitstel van regeling rechtvaardigen. Men heeft tegenwoordig den mond vol van de onbevoegdheid der Staten-Generaal - eene reeds veroordeelde vertegenwoordiging zooals het heet - om nog andere dan zeer dringende zaken van wetgeving af te doen. Welnu ziehier dan toch een onderwerp tot welks regeling de oude Kamer zeker wel en de nieuwe even zeker niet bevoegd is. Immers het geldt hier de voorwaarden te bepalen die aan het uitgebreid kiesrecht verbonden moeten worden, en deze voorwaarden te stellen zal toch wel de taak zijn van hem die de uitbreiding inwilligt.

Hetzelfde motief is in niet mindere mate van toepassing op de tweede uitzondering die de meerderheid naar mijn oordeel aan haar toestemmend votum zou moeten vastknoopen, ik bedoel de regeling van de districten voor de verkiezing van leden der provinciale staten; feitelijk een onderdeel en een zeer belangrijk onderdeel van de regeling van het kiesrecht voor de algemeene volksvertegenwoordiging. Ik hecht aan dit onderwerp veel, want alleen door die districten zoo in te richten dat zij zoo min mogelijk aan de kiesdistricten voor de Tweede Kamer herinneren, zal het mogelijk zijn althans iets te redden van de zelfstandigheid der provinciale staten en hen tot onafhankelijke keuzen voor de Eerste Kamer in staat te stellen. De nieuwe Tweede Kamer heeft hier allicht een tegenstrijdig belang en is juist daarom tot regeling van dat belang niet bevoegd. 't Is waar die nieuwe Kamer zou altijd het recht behouden op de eens gemaakte indeeling terug te komen, maar de Eerste Kamer zal dan bij machte zijn dit door haar veto te keeren, terwijl dat veto vrij wat moeilijker wordt toegepast wanneer

[p. 458]

de nieuwe indeeling, in elk geval onvermijdelijk, eerst van de nieuwe vertegenwoordiging zelve uitgaat.

Ik weet wel dat het inwilligen van deze voorwaarden tot vrij wat oponthoud zal aanleiding geven, maar meent men dan in vollen ernst dat het vaderland verloren is wanneer de tegenwoordige Staten-Generaal hun reeds zoo vruchtbaren en nog meer vrucht belovenden arbeid nog een jaar lang met deze Regeering mochten blijven voortzetten?

Ons regeeringsstelsel - en ziedaar van mijne zeer lange rede dezen korten zin - past met al zijne gebreken beter bij onzen landaard dan eenig ander en daarom mag niets worden verzuimd om het voor de toekomst te bewaren. Het heeft ons rijken zegen geschonken en belooft nog veel rijkeren voor de toekomst, omdat het, elastiek bij uitnemendheid, aan elke ontwikkeling van onze maatschappij kan worden aangepast, zoo wij ons maar rekenschap willen geven van zijne eigenlijke beteekenis en zijn raderwerk niet met ruwe hand verstoren. Wordt echter die raad verwaarloosd, dan is naar mijne overtuiging het parlementaire stelsel geoordeeld en kan zijn overgang in een zeker veel slechteren staatsvorm op den duur niet uitblijven.

Onwillekeurig wijken in deze dagen onze gedachten telkens terug naar het einde van de achttiende eeuw, naar den arbeid onzer vaderen, juist honderd jaren geleden verdiept in dezelfde probleemen die nu vóór ons liggen. Over hun arbeid is een hard oordeel gewezen, en waarlijk niet zonder grond, maar welk zal het oordeel zijn over ons, hunne nakomelingen, wanneer eenmaal mocht blijken, dat al de schatten van licht en van ervaring in deze zeldzaam rijke, maar ook veel bewogen eeuw over ons uitgestort, nog niet voldoende zijn geweest om ons te hoeden voor de fouten waarin die vaderen vervallen zijn.

Leiden, Nov. 1892.

J.T. Buys.