Logo DBNL
De Gids. Jaargang 51 (1887)

De Gids. Jaargang 51

(1887)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Decentralisatie in Britsch-Indië.

Wie, die Indië kent en liefheeft, wijdt in onze dagen niet menige kommervolle gedachte aan onze schoone koloniën? Een slepende krijg sloopt de beperkte krachten van ons leger en van onze schatkist; eene ongeëvenaarde daling in den prijs van een onzer stapelproducten dreigt aan duizenden, Europeanen en Inlanders, financieelen ondergang; daden van geweld en willekeur werpen een donkere schaduw op een schijnbaren vredestaat en geruchten van verontrustenden aard vermenigvuldigen schier dagelijks. Doch meer dan dit alles verbaast en verdriet hem de zwakke weerklank dezer gebeurtenissen in Nederland, de onverschilligheid van dezen, de machteloosheid van genen, de lijdzaamheid van allen, die tot handelen bevoegd, ook tot handelen verplicht zijn. De twijfel of Nederland zijne prachtige koloniën wel waard is, wel opgewassen tegen de taak, die haar bezit oplegt - een twijfel die hem aanvankelijk met verontwaardiging vervulde - stemt hem allengs tot droefheid en bitterheid. Gebukt onder het besef van zijne eigene onmacht en van de lauwheid zijner landgenooten gaat menig strijder van voorheen voortaan stilzwijgend zijn weg. Aldus verflauwt eerlang de veerkracht van het beleedigd nationaliteitsgevoel en neigen de deugden en traditiën van een edel volk ten ondergang.

Het is goed in zulke dagen den blik te wenden naar andere gewesten, waar soortgelijke vraagstukken als onze koloniale staatkunde moesten beheerschen, ook inderdaad belangstelling wekken en tot rusteloozen arbeid prikkelen. Hoe grooter overeenkomst in omstandigheden, hoe belangrijker en veelzijdiger de vraagstukken zelve zijn, des te aantrekkelijker en leerzamer is de kennisneming van hetgeen elders geschiedt of wordt voorbereid. Zulk een onderzoek moge beschamend zijn, het is tevens opwekkend en bemoedigend. Of is het geen troost voor hem,

die treurt over de verblindheid van zijn vaderland, elders een ontwikkeling gade te slaan, die de overtuiging wekt, dat een koloniale heerschappij als die van Nederland over Insulinde niet noodwendig tot onvruchtbaarheid gedoemd is, doch moederland en kolonie tot zegen kan gedijen? Hoeveel te meer is dit zoo, wanneer deze ontwikkeling de vrucht blijkt te zijn van het geloof in staatkundige beginselen, die ook in schijnbaar ongunstige omstandigheden een levenwekkende kracht openbaren en de kiem der wedergeboorte in eene schier afgeleefde maatschappij schijnen te planten!

Het is onmogelijk deze gedachten terug te dringen, wanneer men het oog vestigt op de richting, welke de Britsche staatkunde sedert de laatste 25 jaren in haar Indisch rijk heeft gevolgd. Sedert den geweldigen opstand, die den val der Oost-Indische Compagnie ten gevolge had en het bestuur over Britsch-Indië aan de Kroon opdroeg, heeft Engeland zonder schroom den weg van decentralisatie ingeslagen en daarop reeds zoo groote vorderingen gemaakt, dat zij eerlang geheel nieuwe organen in het leven riep en alom de zaden strooide van een nieuw ontluikend staatkundig leven. Deze ontwikkeling scheen mij belangrijk en aantrekkelijk genoeg, om haar in groote trekken te schetsen en daarvoor in breeder kring belangstelling te vragen. Een ieder, wien het koloniale vraagstuk bij uitnemendheid ter harte gaat: hoe namelijk de vreemde overheersching tot heil der kolonie kan strekken, vindt hierin overvloedige stof tot nadenken en onderzoek. Zelfs wie zich vreemd acht aan de vragen, welke het koloniaal bezit opwerpt, zal niettemin gaarne zijne belangstelling schenken aan de pogingen onder een verlicht Europeesch bestuur aangewend, om ook in de bakermat van het Aziatisch despotisme de kiemen van vrijheid en zelfwerkzaamheid te ontwikkelen. Het is schier overbodig te vermelden, dat ik daarbij alle eenzijdigheid heb vermeden, doch met behulp van Bluebooks en andere officieele bescheiden, die mij gedeeltelijk welwillend werden verstrekt, een nauwkeurig beeld heb ontworpen van de jongste ontwikkeling der Britsch-Indische staatsinstellingen1).

De vraag, welke lessen en gevolgtrekkingen daaruit ten aanzien onzer eigene koloniën te maken zijn, laat ik voorloopig aan den onbevooroordeelden lezer over. Het onderscheid springt in het oog en behoeft geen commentaar. Wellicht maakt tegenstelling eenigen meerderen indruk dan rechtstreeksche critiek ooit vermocht te weeg te brengen.

I.

Het is bekend, hoe de Britsche heerschappij over het vaste land van Indië, ofschoon van veel jongeren leeftijd dan die van Nederland over den Indischen Archipel, evenals deze haren oorsprong ontleende aan een machtige handelscompagnie, welke zich langzamerhand haars ondanks tot eene territoriale mogendheid verhief. Dientengevolge eerlang onder streng staatstoezicht geplaatst, bleek zij nochtans niet opgewassen tegen hare telkens aangroeiende taak, totdat een stoute daad van het oppergezag in 1858 aan haar bestaan een eind maakte en hare territoriale rechten en bezittingen op den staat overdroeg. Aanvankelijk bleef het Indisch bestuur op dezelfde leest geschoeid en was het alleen van meester veranderd. Doch eene Staatswet van 1861, bekend onder den naam van Indian Councils Act (24 & 25. Vict. c. 67), legde de grondslagen eener nieuwe orde van zaken en vormt het punt van uitgang onzer beschouwingen.

De Britsche macht had zich van drie zijden - uit Madras, Bombay en Calcutta - over het vaste land van Indië uitgebreid. Reeds in de 17e eeuw gesticht, waren deze steden achtereenvolgens tot de hoofdplaatsen van afzonderlijke presidentschappen verheven, welke sedert 1707, toen Calcutta van Madras werd gescheiden, een onderling onafhankelijk staatkundig leven leidden. Historisch en geographisch gescheiden, werden zij eerst door de inmenging van het Parlement in de zaken der Oost-Indische Compagnie, bij de zoogenaamde Regulating Act van 1773, tot één geheel vereenigd; en bijna elke latere parlementaire bemoeiing had nauwere aaneensluiting ten gevolge. Wel verkregen Madras en Bombay in den aanvang dezer eeuw eigen wetgevende lichamen en eerlang eigen oppergerechtshoven, maar toch stonden zij in alle belangrijke zaken onder toezicht van den Gouv.-Generaal te Calcutta, die aan het hoofd van het zich steeds uitbreidend

rijk was geplaatst en de geheele verantwoordelijkheid voor den goeden gang van zaken droeg1). In 1833 ging de centralisatie nog verder. Het wetgevend gezag van den Gouv.-Generaal in Rade strekte zich voortaan over gansch Indië uit; Madras en Bombay verloren hunne wetgevende organen en financieele zelfstandigheid en behielden slechts de bevoegdheid om voorstellen aan de wetgevende macht te Calcutta te doen; aan den Gouv.-Generaal in Rade werd eene zoo veelomvattende macht opgedragen, dat de provinciale besturen in alle zaken zonder onderscheid gehoorzaamheid aan zijne bevelen verschuldigd waren2). De heerschappij van een handvol Europeanen over millioenen Inlanders eischte - zoo meende men - uit den aard der zaak eene sterke concentratie van het gezag. Men bespeurde niet, dat de in- en uitwendig steeds aangroeiende regeeringstaak een stelsel, waarbij algemeene en bijzondere, gewichtige en onbeduidende maatregelen, alle van een en hetzelfde middelpunt uitgaan, meer en meer bedenkelijk zoo niet onmogelijk maakte. De ophooping van bloed in het hoofd geschiedde ten koste van de levenssappen der hulporganen en het gevaarte, topzwaar geworden, dreigde met ondergang.

De Indian Councils Act van 1861 deed een eersten stap tot verbetering. De provinciën, die inmiddels door uitbreiding van gebied en splitsing van het Presidentschap Bengalen in aantal waren vermeerderd, werden door de wet tot eigen werkzaamheid geroepen3). Aanvankelijk geschiedde dit op bescheiden voet. Naast de wetgevende macht over gansch Indië, in vollen omvang opgedragen aan den Gouv.-Generaal en zijn Wetgevenden Raad, kregen Madras, Bombay en Bengalen eigen wetgevende raden. Deze zijn samengesteld uit den Gouverneur of Luitenant-Gouverneur, den Legercommandant, den Advocaat-Generaal, en twee gewone leden door de Kroon benoemd, benevens 4 tot 8 anderen, voor de helft uit ambtelooze ingezetenen door den Gouverneur gekozen; in Bengalen, waar geen uitvoerende raad bestaat,

vindt men eenig verschil. Deze samenstelling komt overeen met die van den Wetgevenden Raad voor Indië en verleent aan uitstekende Inlanders den toegang tot wetgevenden arbeid en deelneming aan de regeeringstaak. Ook in dit opzicht opent de wet van 1861 derhalve een nieuw tijdperk van staatkundige ontwikkeling.

De wetgevende macht der provinciale besturen is uit den aard der zaak binnen de grenzen van hun gebied beperkt en strekt zich natuurlijk niet uit tot die aangelegenheden, welke het Parlement geheel aan den Indischen wetgever heeft onttrokken, zooals: de staatsinrichting zelve, de wetten voor land- en zeemacht, het sluiten van geldleeningen in Engeland, en eenige algemeene rechtsbeginselen, welke ieder Britsch wetgever heeft te eerbiedigen. Bovendien mag zij zich niet eigenmachtig inlaten met de openbare schuld en algemeene rijksbelastingen, met het muntwezen, den post- en telegraafdienst, het strafrecht en de patenten of het copierecht. Eindelijk is elke daad van provinciale wetgeving aan de goedkeuring van den Gouv.-Generaal onderworpen. Van de bevoegdheid om soortgelijke wetgevende lichamen in de Noord-westelijke Provinciën, in Punjab en andere gewesten in te stellen, is geen gebruik gemaakt, zoodat buiten de drie genoemde gewesten de wetgeving geheel door het Opperbestuur, d.i. de Indische Regeering zelve, wordt uitgeoefend. Daarentegen vestigde eene wet van 1862 de justitieele zelfstandigheid der provinciën door de oprichting van Hooggerechtshoven (High-Courts) in Calcutta, Madras, Bombay, en eenige jaren later in de Noord-westelijke Provinciën en in Pandschab (Chief Court), die in het hoogste ressort van burgerlijke en strafzaken kennis nemen. Wel is waar bleef de financiëele afhankelijkheid vooralsnog gehandhaafd, maar de eerste stap was gedaan in eene richting, die eene heilzame ontspanning moest teweegbrengen.

Alvorens echter de verdere ontwikkeling der beginselen van 1861 nader te ontvouwen, schijnt het raadzaam eenige oogenblikken stil te staan bij de grondslagen van het Britsch-Indisch financiëel beheer. Een beknopt overzicht toch van het samenstel der belastingen en andere staatsinkomsten kan bezwaarlijk worden gemist voor het recht verstand eener hervorming, die uit financiëele overwegingen geboren, aanvankelijk ook hoofdzakelijk financiëele gevolgen teweegbracht.

Evenals in alle landen, welke zich in een krachtigen vooruitgang verheugen, toont ook de begrooting van Britsch-Indië sedert de helft dezer eeuw eene aanzienlijke vermeerdering van inkomsten en uitgaven. Terwijl nog in 1842 het budget niet hooger steeg dan £ 22,600,000, is deze som thans reeds lang meer dan driemaal zoo groot en wijzen de laatstverschenen rekeningen over de jaren 1880-1885 een totaal inkomen aan, dat van £ 70,278,000 tot £ 75,684,000 verschilt en gemiddeld £ 72,557,000 of ƒ 870,684,000 in Ned. zilver bedraagt.

Men zou zich intusschen aan groote voorbarigheid schuldig maken, indien men hieruit den druk der belastingen rechtstreeks wilde afleiden. Vooreerst vloeit een belangrijk deel dezer inkomsten voort uit staatsdiensten en -ondernemingen, welke tegenover groote uitgaven ook niet onbeduidende baten opleveren, die dientengevolge gedeeltelijk tegen elkander opwegen. Hieronder nemen de spoorwegen verreweg de gewichtigste plaats in, en het is vooral aan hunne voortdurende uitbreiding en stijgende opbrengst te danken dat deze groep thans reeds ongeveer twee zevenden of 28 % der totaal-inkomsten vormt.

In de tweede plaats vindt men onder de eigenlijke hoofdbronnen van inkomst, die ten getale van elf op de begrootingen voorkomen, verscheidene, die den naam van belastingen niet of niet dan onder zeker voorbehoud verdienen. Tot de eerste behooren ongetwijfeld de schattingen van inlandsche staten en de opbrengst der staatsdomeinen of bosschen, die echter, hoewel niet onbelangrijk op zich zelve, bij een algemeen overzicht weinig invloed oefenen, doordien zij samen slechts 2% à 3% der totale inkomsten opleveren.

Van veel meer belang is de opium, die onder de hoofdbronnen de tweede plaats inneemt en, ofschoon aan groote wisselingen onderhevig, na aftrek der productiekosten nog ongeveer £ 7 à 8,000,000 aan de schatkist opbrengt. In Bengalen is de opium een artikel van staatsmonopolie. De teelt der papaver is slechts voor staatsrekening geoorloofd, terwijl de bewerking eveneens in inrichtingen en door ambtenaren van den staat geschiedt. Verreweg het grootste gedeelte wordt te Calcutta in het openbaar geveild en door den groothandel hoofdzakelijk naar China uitgevoerd, terwijl een klein gedeelte voor binnenlandsch verbruik aan het bestuur der accijnzen wordt afgestaan en aan gepatenteerde verkoopers of Inlandsche hoofden ten deel

valt. De opium daarentegen, die in Malwa en enkel andere inlandsche staten wordt gekweekt, is in Bombay aan een zwaar in- of liever doorvoerrecht bij vervoer over de Britsch-Indische grens onderworpen. Het inkomen van den staat komt derhalve niet uit de zakken der ingezetenen, dan voor zoover het betrekkelijk gering bedrag voor inlandsch verbruik oplevert. Daarentegen wordt nagenoeg de geheele som door den buitenlandschen consument aan de Indische schatkist betaald. Mocht China er ooit in slagen om het opium-verbruik zijner onderdanen volkomen te onderdrukken of wel daarin door eigen productie volledig te voorzien, zoo zou aan Britsch-Indië een zware slag zijn toegebracht en een zijner voornaamste bronnen van inkomst ontvallen. Men begrijpt, met welk een ijver Engeland den opiumhandel met China heeft beschermd en hoe weinig het geschroomd heeft daarvoor de meest onrechtvaardige middelen aan te wenden1).

De eerste plaats onder de inkomsten van Britsch-Indië bekleedt de landrente of grondbelasting en, ofschoon langs anderen weg, kan ook daarvan worden betoogd, dat zij eigenlijk niet onder de belastingen behoort te worden gerangschikt. Immers de staat heeft krachtens eeuwenoude Hindoesche wetten en gewoonten recht op een aandeel in de voortbrengselen van den bebouwden grond en dientengevolge kon zoowel de kleinste Hindoe-vorst als de latere Groote Mogol of zijn Britsche opvolger op dit aandeel aanspraak maken. De grootte van het aandeel wordt verschillend opgegeven, maar keizer Akbar, die dit recht het eerst onder vaste regelen bracht en de heffing in natura door betaling in geld verving, bepaalde het op een derde of een vierde van de gemiddelde bruto-opbrengst van elken akker, berekend naar de middenprijzen der laatste jaren. Aan dezen maatregel moest natuurlijk eene opneming van de uitgestrektheid en opbrengst van alle bebouwde velden onder zijne heerschappij voorafgaan. De heffing was intusschen niet eenvormig, daar zij hier rechtstreeks door staatsambtenaren, ginds door pachters, elders wederom met behulp der dorpsgemeenten tot

stand kwam, terwijl eindelijk Zuid-Indië geheel buiten bereik dezer regeling bleef, daar het nimmer volledig door de Delische keizers was onderworpen. In den tijd van anarchie, die den ondergang van het rijk des Grooten Mogols voorafging en volgde, gingen de wijze maatregelen van den grooten Akbar te niet en werd de bevolking veelal de weerlooze prooi van iederen overweldiger. Doch het Engelsch bestuur, welks zegepraal aanvankelijk verademing bracht en eerlang een zegen voor de bevolking beloofde te worden, verbond Akbars denkbeelden met eigen voorstellingen en riep langs dien weg achtereenvolgens in de veroverde gewesten verschillende stelsels van aanslag of settlement in het leven, die wel is waar wijd uiteen loopen, doch niettemin alle zekere vastheid en regelmaat beoogen en zoowel den staat als den belastingplichtige waarborgen bieden.

In het Noord-oosten, dat het eerst werd veroverd, vonden de Engelschen een groot aantal personen in het bezit van den grond, die van zeer verschillenden oorsprong doch grootendeels erfelijke pachters der aloude grondbelasting schenen te zijn. Dezen verhief Lord Cornwallis in 1793 tot grondeigenaars, ten gevolge waarvan zij voor altijd voor een vast bedrag in de grondbelasting werden aangeslagen, die zij op hunne beurt van de landbouwers of rajat invorderden. Dit stelsel draagt naar de genoemde pachters den naam van zamindari-stelsel en wordt behalve in Bengalen, ook in de noordoostelijke districten van Madras, in Audh en de Centrale Provinciën aangetroffen. Het bedrag der belasting, door de zamindars verschuldigd, kwam in hoofdzaak overeen met hetgeen zij vroeger aan de inlandsche vorsten hadden betaald en werd geacht het 8/10 à 9/10 te bedragen van hetgeen de rajats hun opbrachten. Het is duidelijk, dat het voordeel van een vasten en onveranderlijk en aanslag niet opweegt tegen het dubbel nadeel van het verlies voor den staat van elk aandeel in de klimmende opbrengst van den grond, inz. ten gevolge van groote verbeteringen door kanalisatie en spoorwegaanleg; en van een onvoldoend toezicht over de verhouding tusschen landheer en landbouwer en over de pacht, die de eerste van den laatste vordert.

In het Zuidoosten en Zuidwesten bestonden geene zamindars of verwante tusschenpersonen en bevond het Engelsch bestuur zich als het ware onmiddellijk tegenover de landbouwende bevolking zelve geplaatst. Dientengevolge was het wel genood-

zaakt, de grondbelasting van den rajat zelven te heffen en ontstond de natuurlijke wensch, om dit op de meest redelijke wijze te doen. Dit kon slechts geschieden door de landerijen naar den maatstaf hunner opbrengst te classificeeren, de bruto-opbrengst per acre van elke klasse naar den gemiddelden marktprijs der hoofdproducten te berekenen en, na aftrek van de kosten van bebouwing en de renten van kapitalen, de netto-opbrengst als grondslag van den aanslag aan te nemen. Intusschen bleek weldra, dat eene zuivere toepassing van dit op zich zelf juist en eenvoudig beginsel op onoverkomelijke moeielijkheden stuitte. Reeds eene kadastrale opmeting van alle bebouwde velden is geene kleinigheid. Grooter nog is het bezwaar aan eene juiste schatting en classificatie der velden naar gelang hunner vruchtbaarheid en gemiddelde opbrengst verbonden. Schier onmogelijk eindelijk is eene berekening van de gemiddelde kosten van bebouwing in een land, waar bijna overal eigenaar en bebouwer een en dezelfde persoon zijn en deze met zijn gezin het gansche jaar moet leven, alhoewel zijn veldarbeid binnen eenige weken of maanden is afgeloopen. Schier overal mislukt, heeft men desniettemin in Madras het stelsel in theorie gehandhaafd, doch bij de toepassing aldus geplooid en gewijzigd, dat men de vooraf verlangde en als billijk beschouwde uitkomsten verkreeg. Kortom men heeft met de leer gesold, als op Java, en de stelregels, die men beleed, pasklaar gemaakt naar de eischen der werkelijkheid. Openlijk wordt deze praktijk gehuldigd in Bombay, waar men inderdaad bij elken aanslag, eenvoudig door vergelijking en het wikken en wegen van bijzondere omstandigheden, den aanslag eener geheele streek - doorgaans een taloeka of onder-district - bepaalt en daarna de vastgestelde som over de onderscheidene dorpen en den aanslag van ieder dorp over de afzonderlijke velden omslaat. De aanslag geschiedt voor dertig jaren, doch wordt jaarlijks op nieuw bekrachtigd, doordien de belasting alleen verschuldigd is in geval van werkelijke bebouwing en daarenboven onderhevig aan sommige bij- of afslagen. Dit stelsel, dat zooals uit het bovenstaande blijkt verscheidenheid van toepassing geenszins uitsluit, bestaat onder den naam van rajatwari-stelsel in het grootste deel van Madras, Bombay, Berar, Assam en Birma.

Een derde stelsel, dat van den zoogenaamden dorps-aanslag, heeft de overhand in de Noordwestelijke Provinciën en Pandschab,

nadat eene poging om in het eerstgenoemd gewest den individueelen aanslag in te voeren mislukt en in 1832 geheel opgegeven was. In deze bakermat van het Hindoeisme treft men veelal het gemeentelijk grondbezit aan en worden de velden slechts tijdelijk aan de dorpsgenooten toebedeeld. Daarom worden de dorpen zooveel mogelijk naar de werkelijke huurwaarde als eenheden in de grondbelasting aangeslagen en de verdeeling van dien aanslag over de deelgerechtigden in het grondbezit aan de dorpen zelve overgelaten. Ook hier wordt de aanslag tijdelijk, ofschoon voor een lange periode, vastgesteld en is alzoo duurzame verbetering van den grond en vermeerdering van opbrengst voor de schatkist niet verloren.

Merkwaardig zijn de plannen in de laatste jaren bij het Britsch-Indisch bestuur overwogen, om den vasten aanslag van het Bengaalsch stelsel ook over de andere gewesten uit te strekken. Het is toch eene dwaling, de vastheid van den aanslag onafscheidelijk met het zamendari-stelsel te verbinden. Het laatste is ook zonder vasten aanslag denkbaar, terwijl omgekeerd niets belet ook den individueelen landbouwer of het gansche dorp voor eens en altijd aan te slaan. Getrouw aan de theorie der grondbelasting, die in de vastheid van den aanslag een prikkel tot duurzame verbetering van den grond, een hechten waarborg voor de grondbezitters tegen afpersingen van den staat en voor de landbouwende bevolking tegen de knevelarijen van den landheer huldigt, verlangde eene invloedrijke partij steeds de invoering van een vasten aanslag ook in die streken, waar tot dusver een tijdelijke aanslag in zwang was. Sir Charles Wood gaf als Minister aan dien wensch gehoor en bepaalde in 1862, dat overal waar de aanslag billijk en geen belangrijke vermeerdering van opbrengst te verwachten was, de vaste aa slag moest worden ingevoerd. Doch bij de uitvoering van dezen last rezen talrijke bezwaren. De verwaarloozing en niet-bebouwing van vele velden hier, de invloed der staats-besproeiingswerken op de vruchtbaarheid der akkers ginds, inz. de onzekerheid of de aangeslagene, die niet zelf bebouwde, wel voortdurend een pacht zou genieten, die althans het bedrag van den aanslag overtrof zonder tot uitzuiging van den pachter te leiden - deze en meer andere vragen namen bij nader onderzoek zulke afmetingen aan, dat ten slotte in 1882 op voorstel van Sir Muir, Luit.-Gouverneur der Noordwestelijke Provinciën, be-

sloten werd, van de invoering van den vasten aanslag af te zien en zich te vergenoegen met het stellen van dezen heilzamen tweevoudigen regel: 1o. verbeteringen door den eigenaar of bebouwer aangebracht mogen nimmer tot verhooging van aanslag leiden; 2o. de laatste kan daarentegen uitsluitend berusten op uitbreiding van cultuur, op verhoogde vruchtbaarheid ten gevolge van door den staat aangebrachte verbeteringen, en eindelijk op stijging van prijzen. Deze beginselen, door de Indische regeering gehuldigd, door de gewestelijke besturen aanvaard en door den Secretaris van Staat in Engeland bekrachtigd, zullen voortaan alle periodieke herzieningen der Indische landrente beheerschen en alzoo de wettige belangen van staat en bevolking pogen te vereenigen1).

Uit dit beknopt overzicht blijken twee zaken: vooreerst dat de landrente van oudsher veeleer beschouwd is als het aandeel van den staat in de opbrengst van den bodem, dan als een belasting van de bevolking; in de tweede plaats, dat zij reeds sedert de vorige eeuw in het vruchtbaarst deel van Indië en later ook in de overige gewesten meer en meer het karakter eener vaste grondrente heeft aangenomen, die slechts onder bijzondere omstandigheden voor verhooging vatbaar is. Geeft een en ander nu recht, om met sommige Engelsche schrijvers aan te nemen, dat de landrente den naam van belasting niet verdient en daarom bij het berekenen van den belastingdruk niet in aanmerking mag komen2)? Ik meen het te mogen betwijfelen. Daargelaten toch, dat de Indische Regeering, zooals wij zagen, uitdrukkelijk heeft afgezien van de volledige en beslissende fixatie van het aandeel van den staat, en onder zekere omstandigheden wel degelijk in verhooging van vruchtbaarheid en stijging van prijzen gronden vindt om publiekrechtelijk d.i. eigenmachtig de landrente te verhoogen, schijnen bovendien de eigenaardige economische toestanden van Britsch-Indië de werking der pacht-theorie aanmerkelijk te wijzigen. Wat toch is het geval? In verreweg het grootste deel van Indië, inz. in het Zuidwesten en Oosten, blijft de bodem in handen van den landbouwer zelven, die zich en de zijnen van de opbrengst van zijn akker onderhoudt. De primitieve agrari-

sche toestand sluit aldaar het groot verschil in ruil- en pachtwaarde uit, dat in Engeland en elders de grondrente doet ontstaan, of liever openbaar maakt, en aan den staat een gemakkelijk middel verschaft, om zich een deel daarvan toe te eigenen zonder den landbouwer te treffen of den prijs der landbouwproducten te doen stijgen. In Indië daarentegen treft de fiscus niet den pachtheffenden eigenaar, maar den landbouwer, die niet meer zaait en oogst, dan hij noodig heeft om in zijn onderhoud te voorzien en aan de eischen der schatkist te voldoen. Zal deze den druk der belasting minder gevoelen, wanneer men hem betoogt, dat deze eigenlijk eene soort pacht van den grond en dus geen publiekrechtelijke heffing is? Hij is immers desniettemin zijns ondanks gedwongen tot eene inspanning, welke schier al zijn tijd en krachten vordert, zonder hem van hare vrucht meer dan het hoog noodige te verzekeren. Zelfs waar eene opdrijving der landrente wordt vermeden, die haar het karakter eener woekerpacht zou verleenen en reeds ontgonnen gronden doen verlaten; waar de regeering veeleer bedacht schijnt op eene langzame vermindering van haar evenredig aandeel, blijft desniettemin de landrente een zwaren druk oefenen op den landbouw, en - welke ook haar primitief karakter zij - feitelijk eene belasting, die een aanzienlijk deel van het hoofdproduct der bevolking opeischt ten behoeve van den staat.

De landrente brengt meer dan £ 21.000.000 op en draagt blijkens de reeds vermelde rekeningen der vijf laatste jaren 28 % à 29 % tot de geheele begrooting van inkomsten bij1). Haar druk wisselt, volgens het verslag eener commissie voor den hongersnood van 1880, van 3.8 en 3.9 % der bruto-opbrengst in de Centrale Provinciën en Bengalen tot 7.6 % in Bombay, en 7.8 % in de Noordwestelijke Provinciën; het bedraagt alzoo gemiddeld 6 % van het bruto-product.

Thans eerst zijn wij genaderd tot die bronnen van inkomst, welke zonder twijfel den naam van belastingen verdienen en met gelijksoortige heffingen in Europa kunnen worden vergeleken. Het eerst trekken de verteringsbelastingen de aan-

dacht, die onder drie hoofden op de begrooting voorkomen: zout, accijnzen, invoerrecht.

De zoutbelasting is de belangrijkste en meest productieve. Hare opbrengst stijgt tot boven de £ 6.000.000 en bedraagt na de laatste verminderingen nog altijd 8 à 9 % van het totaal bedrag. Evenals in Ned.-Indië is zij van ouden oorsprong en werd reeds in 1766 door Clive als staatsmonopolie in Bengalen ingevoerd. Inderdaad is er na de rijst of maïs, het hoofdvoedsel der bevolking, bezwaarlijk een enkel artikel te vinden van zoo algemeen verbruik en mitsdien zoo geschikt voor eene algemeene belasting ook van minvermogenden. De belasting heeft eene lange en ingewikkelde geschiedenis achter zich, daar zij in de verschillende deelen van Britsch-Indië op zeer verschillende tijden en wijzen is ingevoerd en geregeld. Zonder daarover in bijzonderheden te treden zij hier slechts vermeld, dat het ten gevolge van geleidelijke verlaging in het Noorden en trapsgewijze verhooging in het Zuiden eindelijk in 1882 gelukt is het bedrag der belasting over gansch Indië, uitgezonderd Birma, op gelijk peil vast te stellen1). Dat de belasting niet gering is, blijkt uit eene vergelijking met den kostprijs, die ongeveer het twaalfde deel van den marktprijs bedraagt. De wijze van heffing loopt nog zeer uiteen, daar het zout deels als in Bengalen over zee wordt ingevoerd en mitsdien aan een invoerrecht is onderworpen, deels als staatsmonopolie, zooals in Madras, door de regeering zelve wordt geëxploiteerd, deels wederom, als in Bombay en het Noorden, tegen betaling van den verschuldigden accijns onder strenge contrôle door privaatpersonen wordt vervaardigd, vervoerd en verkocht. Doorgaans wordt het zout op uiterst eenvoudige wijze in zoutpannen langs de zeekust door bloote uitdamping gewonnen, doch in het Noorden, waar dientengevolge ook de wijze van heffing van die in Bombay verschilt, vindt men zout-groeven-bronnen en -meren, waarover de staat zich de beschikking heeft verzekerd en waaronder het Sambhar zoutmeer in Radschpoeana van 20 Eng. mijlen lengte eene welverdiende vermaardheid heeft verworven.

Toen de talrijke inlandsche belastingen op verbruiksartikelen tegen het laatst der vorige eeuw door de Engelschen in Ben-

galen werden afgeschaft, behielden zij opzettelijk die op de vervaardiging van sterke dranken en bedwelmende kruiden, bekend onder den naam van abkari. Deze toch beloofde niet slechts eene vrij aanzienlijke bate aan de schatkist, doch scheen tevens een uitmuntend middel tot bestrijding van een misbruik, dat inz. bij de opium en andere plantaardige sappen den noodlottigsten invloed op de bevolking uitoefent. Eene latere poging, om ook op tabak en betel de accijnsheffing toe te passen, mislukte en ook thans nog worden de accijnzen uitsluitend van bovengenoemde dranken en kruiden geheven. De accijnsheffing in Britsch-Indië vertoont een merkwaardige overeenkomst met het opium-monopolie in Ned.-Indië. Het doel der regeering heet ook hier in officieele stukken het maximum van opbrengst met het minimum van verbruik te vereenigen. Door hooge prijzen gepaard met strenge waakzaamheid tegen sluikerij poogt men dit doel te bereiken. Gedeeltelijk wordt het recht van vervaardiging en verkoop in perceelen verpacht aan den meest biedende, die alsdan in een hoogen debietprijs en krachtige bestrijding van den smokkelhandel vergoeding vindt voor de door hem betaalde pachtsom Daar evenwel niets den pachter belet, om veeleer door een ruim debiet en slechte qualiteit zijne winst te behalen, heeft de regeering elders een zoogenaamd centraal distilleerstelsel ingevoerd, waarbij de vervaardiging tegen betaling van een zwaren accijns en onder scherp toezicht in aangewezen distilleerderijen moet geschieden, terwijl bovendien voor den verkoop een vergunningsrecht wordt geheven. De bezwaren, aan de heffing en de onderdrukking van den sluikhandel verbonden, hebben meermalen en inzonderheid ten platten lande bewerkt, dat dit in beginsel veel juister stelsel voor dat van verpachting het veld heeft moeten ruimen. De heffing der accijnzen is thans door provinciale wetten geregeld; slechts voor de gewesten zonder eigen wetgevend orgaan bestaat een algemeene Indische wet van 1881. De opbrengst steeg sedert de helft dezer eeuw belangrijk en bedraagt thans meer dan 5 % van het gansche budget of bijna £ 4.000.000. De opium komt hieronder met geen onbeduidend bedrag voor, inz. in de oostelijke provinciën Assam en Birma.

Een derde en zeer ondergeschikte plaats onder de verbruiksbelastingen bekleeden de tolrechten. Deze, die samen te nauwernood 2 % tot het totaal inkomen bijdragen, bestaan namelijk

buiten het invoerrecht op zout voor ongeveer twee derden uit een uitvoerrecht op rijst, dat inzonderheid in Birma groote beteekenis heeft, maar natuurlijk met het verbruik niets heeft te maken. Alleen de invoerrechten komen hier in aanmerking. Deze ondergingen echter sedert de aanzienlijke verhooging in 1859, ten gevolge van de ontzaglijke kosten van den opstand, eene zoo gestadige vermindering in omvang en bedrag, dat zij nauwelijks een anderen naam verdienen dan die van overblijfselen van een verouderd stelsel of aanvulling van andere heffingen. Inzonderheid is dit het geval sedert de algeheele afschaffing van het invoerrecht op katoenen goederen en metalen in 1882, dat eensdeels werd bestreden als eene vermomde bescherming van de zich meer en meer ontwikkelende nijverheid in Britsch-Indië, anderdeels verdedigd als eene uitnemende verteringsbelasting, die slechts een doorn in het oog der Britsche industrieelen was en wier afschaffing derhalve uitsluitend ten hunnen bate verlangd werd1). Sedert 1882 wordt het invoerrecht alleen geheven van zout, als bestanddeel der bovenvermelde zoutbelasting; van spiritualia, als onmisbare aanvulling van den accijns; voor een onbeduidend bedrag van opium; en eindelijk van wijn en wapenen met ammunitie. Streng genomen kan alleen het laatste met een opbrengst van ongeveer £ 10.000 eene zelfstandige belasting heeten. De laatste binnenlandsche tollinie ten behoeve der rechten op suiker werd afgeschaft in 1878. Inderdaad wordt het vrijhandelstelsel door geene rijksbelastingen meer belemmerd2).

Na de verbruiksbelastingen worden onze zoogenaamd indirecte belastingen vertegenwoordigd door de zegel- en registratie-rechten, beide van het einde der vorige eeuw afkomstig. Het zegelrecht brengt niet veel minder op dan de accijnzen, namelijk ongeveer 5 pct. van het totaal inkomen. Het wordt verdeeld in het gerechts- en handelszegel, naar gelang het van

processtukken of van handelspapier geheven wordt. Het registratie-recht is daarentegen geregeld bij eene algemeene Indische wet van 1877 en bestaat in de betaling van een evenredig recht van alle acten, die deels krachtens wettelijke verplichting, deels vrijwillig aan de staats-ambtenaren ter registratie worden aangeboden.

Van meer belang zijn de directe belastingen (assessed taxes), die, ofschoon betrekkelijk van ondergeschikt belang, in later jaren sterk op den voorgrond zijn getreden wegens den hevigen tegenstand, dien zij opwekten, en de vele gedaantewisselingen, die zij hebben ondergaan. Ofschoon partieele inkomstenbelastingen in het zuiden van Indië reeds onder het inlandsch bestuur voorkwamen en nog in sommige inlandsche staten, b.v. in Mysore en de Centrale Provinciën, onder inlandsche namen voortleven, werd eerst ten gevolge van den opstand in 1860 eene algemeene progressieve inkomstenbelasting door de Engelsche regeering ingevoerd. Na verschillende lotwisselingen werd zij in 1866 afgeschaft. Een tweede tijdperk omvat de jaren 1867 tot 1873, waarin beurtelings in den vorm van een licentie- of patentrecht, beurtelings in dien van eene ware inkomstenbelasting, op nieuw eene directe heffing van de belastingplichtigen werd beproefd. Voor de derde maal trad in 1877 en 1878 eene bedrijfsbelasting in het leven, tengevolge van den wensch der regeering om een zoogenaamd Verzekeringsfonds tegen Hongersnood te scheppen en daartoe voortaan jaarlijks eene som van £ 1.500.000 op de begrooting te brengen. Het maximum werd bepaald op 2% van het vermoedelijk inkomen; inderdaad werd niet meer dan 1½% geheven, terwijl na velerlei schommelingen in de onderscheiden gewesten overal het minimum van het belastbaar inkomen op 500 roepijen of £ 50 werd bepaald1). De belasting was geen ware income-tax, omdat renteniers en ambtenaren uitdrukkelijk waren vrijgesteld; zij trof inzonderheid geld- en graanhandelaars. Eerst in 1885 heeft zij weder het karakter eener algemeene inkomstenbelasting verkregen door hare uitbreiding ook tot die klassen der bevolking, welke niet uit eenig bedrijf, doch uit ambten of andere bronnen hun inkomen trekken. Bij de invoering in 1877 werd

uitdrukkelijk bepaald, dat de opbrengst der belasting uitsluitend zou strekken ten bate van het Hongersnood-fonds. De beschuldiging van Mr. Fawcett, dat desniettemin geen penning tot leniging dezer rampen werd aangewend, wordt door Strachey krachtig afgewezen1). Intusschen is het duidelijk, dat de nood der schatkist dergelijke bijzondere bestemmingen met voortdurend gevaar bedreigt en lichtelijk den schijn weet te bewaren, ook waar in werkelijkheid de opbrengst met de algemeene inkomsten samenvloeit.

Van de elf hoofdbronnen bleef nog een enkele onbesproken: de provinciale omslagen, die thans bijna 4% van het gezamenlijk inkomen uitmaken en in de laatste jaren gemiddeld £ 2.800.000 of ƒ33.600.000 in zilver opbrachten. Zij bestonden reeds lang in verscheidene gewesten van Britsch-Indië, somtijds in den vorm van tol-, kanaal- en veergelden, hoofdzakelijk echter als omslagen over de bebouwde velden, die gelijktijdig met den aanslag der landrente werden vastgesteld en bestemd waren om in bijzondere plaatselijke behoeften te voorzien. Intusschen vloeide de opbrengst, bij gebreke van eenige financiëele zelfstandigheid der provinciale besturen, in de algemeene Indische schatkist en bestond er dus niet de geringste waarborg, dat de binnen een gewest opgebrachte gelden inderdaad voor de behoeften van hetzelfde gewest zouden worden aangewend. Eerst nadat in beginsel tot een decentralisatie van het financiëel beheer was besloten en op dien weg in 1871 eene eerste schrede was gezet, ontstond er eene gereede aanleiding, om aan de gewestelijke en plaatselijke heffingen meerdere aandacht te wijden en in verband met andere maatregelen daarin de kiem eener hoogstbelangrijke staatkundige en economische ontwikkeling te ontdekken. Deze nu vormt den hoofdinhoud onzer beschouwingen en verdient derhalve eene breedere uiteenzetting.

II.

Wij zijn thans genaderd tot de gewichtige hervorming, welke het aan den te vroeg gevallen Lord Mayo - ‘een Onderkoning evenzeer uitmuntend door beleid, moed en gezond verstand’ -

gelukte met behulp van uitstekende hoofdambtenaren in het Britsch-Indisch bestuur te bewerkstelligen. Om haar wel te vatten en te waardeeren herinnere men zich, hoe de centralisatie van 1833 zoo ver was gegaan, dat de provinciale regeeringen geen beambte konden aanstellen, tot geene enkele duurzame uitgaaf konden besluiten zonder voorafgaande goedkeuring van den Gouv.-Generaal te Calcutta; voor plaatselijke werken was wel is waar eene beperkte mate van beschikking toegestaan, doch ook deze was aan de bekrachtiging van het Opperbestuur onderworpen. De Indian Councils Act van 1861 had hierin geen verandering gebracht. Hoe kon het anders, of zulk een stelsel moest zijn treurige gevolgen al ras openbaren, toen de samentrekking van alle financiëele krachten tot een gemeenschappelijk doel, als de onderdrukking van den opstand van 1857 en het heelen der daardoor geslagen wonden, niet meer volstrekt noodig was en een tijd van rust en vrede aanbrak, die scheen te vergunnen, aan de ontwikkeling van 's lands rijke hulpbronnen en de vervulling van plaatselijke behoeften alle krachten te wijden.

De provinciale besturen - en men houde wel in het oog, dat hieronder de Gouverneurs der uitgestrekte presidentschappen Madras en Bombay een eerste plaats innamen - hadden geen de minste vrijheid van beschikking over de inkomsten hunner gewesten. Alles vloeide in de rijksschatkist te Calcutta en omgekeerd moesten zij geduldig afwachten, welke sommen het daar gevestigd Opperbestuur voor elke plaatselijke behoefte wilde afstaan. Toch is de beurs niet slechts de zenuw van den krijg, maar evenzeer van elk vreedzaam bestuur. Worden aan een gewestelijke of plaatselijke overheid de middelen onthouden tot bevrediging van plaatselijke behoeften en tot ontwikkeling van plaatselijke hulpbronnen, zoo verflauwt haar ijver en veerkracht en blijven doorgaans de behoeften onbevredigd, de hulpbronnen onontgonnen. Bovendien ontstaat er botsing tusschen het Opperbestuur, dat de aanvragen en voorstellingen der ondergeschikte regeeringen van overdrijving en eigenbaat verdenkt, en deze laatsten, welke niet geheel ten onrechte beweren, dat het Opperbestuur onbevoegd is om over plaatselijke toestanden te oordeelen en door zijne ontijdige machtsuitoefening de ontwikkeling der gewesten belemmert. Voeg daarbij den alouden naijver, die tusschen de drie voormalige presidentschappen be-

stond en voedsel vond in de menigvuldige eigenaardigheden van hunne bestuursinrichting, zoo kan het niemand verwonderen, dat menige krachtige stem was vernomen om eene financiëele decentralisatie als dringend noodig aan te bevelen.

Reeds in 1860 had een der gouvernements-secretarissen, de Luit.-Generaal Dickens, op den onwil en lijdelijken tegenstand der provinciale besturen als een gevolg van dit stelsel gewezen1). Bij de begrooting van 1862/3 deed Mr. Laing eene eerste poging om een deel der geldelijke verantwoordelijkheid op de provinciale besturen over te dragen; hij betoogde met nadruk, dat de talrijke behoeften aan wegen, scholen, plaatselijke politie en andere verbeteringen onmogelijk konden bevredigd worden, zoolang het Opperbestuur daartoe uitsluitend bevoegd was. ‘Het is uitermate wenschelijk’, zoo schreef hij, ‘om te breken met het stelsel van onvruchtbare eenvormigheid en schoolsche centralisatie, dat in vervlogen tijden gansch Indië afhankelijk heeft gemaakt van de bureaux te Calcutta en om aan de provinciale besturen de macht en verantwoordelijkheid te verleenen tot behartiging hunner eigen plaatselijke belangen.’ Na aangetoond te hebben, dat sommige inkomsten en uitgaven uit den aard der zaak het gansche rijk betreffen en mitsdien onder centraal beheer moeten staan, eindigt hij aldus: ‘doch er is een ruim veld, zoowel voor inkomsten als uitgaven, dat van nature plaatselijk, in Engeland door plaatselijke belastingen wordt bestreden en inderdaad of wel plaatselijk of in het geheel niet kan worden beheerd.’

Het ontbrak derhalve niet aan waarschuwende stemmen die met ernst op eene wijziging in het financiëel beheer aandrongen en weldra bevestigde de ervaring de juistheid dezer beschouwingen. De provinciale besturen, die eenzijdig op de behoeften hunner gewesten en de daarvoor vereischte uitgaven letten, zonder van de beschikbare inkomsten meer te weten, dan dat wie het meest overvroeg ook kans had het meest te verkrijgen, wedijverden onderling in de meest buitensporige eischen; en het Opperbestuur, onmachtig om deze naar waarde te schatten en binnen redelijke grenzen terug te dringen, zag de rijksuitgaven en daarmede de jaarlijksche tekorten tot beden-

kelijken graad stijgen. ‘De verdeeling van het staatsinkomen’, schreef Generaal Strachey, ‘ontaardt in een soort van buitverdeeling (scramble), waarin de sterkste het overwicht behoudt; daar plaatselijke spaarzaamheid geen plaatselijk voordeel opleverde, daalde de prikkel om verkwisting te vermijden tot een minimum; daar omgekeerd plaatselijke vermeerdering van inkomsten geen vermeerdering van plaatselijke middelen tot verbetering ten gevolge had, moest het belang in de ontwikkeling der staatsinkomsten tot het laagste peil dalen.’

Intusschen duurde het tot 1870, alvorens de Indische regeering, verontrust door de onophoudelijke tekorten die het financiëel beheer aanwees, tot afdoende bezuinigings-maatregelen overging. Deze waren grootendeels voorbereid door Generaal R. Strachey en bestonden hierin, dat bij Besluit van 14 Dec. 1870 het beheer over een achttal onderdeelen van den staatsdienst, tot de justitie, de openbare werken, het onderwijs en de geneeskundige dienst behoorende, geheel aan de provinciale besturen werden overgedragen1). Tevens werd hun de bevoegdheid toegekend, om daartoe over een vaste som uit de opbrengst der rijks-inkomsten te beschikken, berekend naar gelang hunner werkelijke uitgaven gedurende de laatstverloopen jaren, en het daarenboven benoodigde door provinciale belastingen aan te vullen. De beschikking over het hun toegekend aandeel bleef geheel aan hun eigen oordeel overgelaten. Overschreden zij dit bedrag, dan ontstond een provinciaal deficit, dat door eigen inkomsten moest worden gedekt en mitsdien als inkomst op de rijksbegrooting van uitgaven voorkomt. Bleven daarentegen de uitgaven beneden het hun toekomend aandeel, dan sprak men van een provinciaal batig saldo of surplus, dat desniettemin aan de betrokken provincie werd uitgekeerd en mitsdien als uitgaaf op de rijksbegrooting geboekt werd. De bevoegdheid tot het heffen van provinciale belastingen viel geheel binnen de perken hunner normale wetgevende macht en was dus onderworpen aan het hooger toezicht der Indische regeering (bl. 28). Bovendien moesten de provinciale begrootingen en rekeningen jaarlijks in behoorlijken vorm worden gepubliceerd en aan het

Opperbestuur worden medegedeeld, terwijl onderscheiden beperkende voorschriften waakten tegen roekelooze vermeerdering van uitgaven door uitbreiding van den dienst of wijziging in de bestaande ambtelijke voorschriften. Doch voor het overige werd met het financiëel toezicht ook de verantwoordelijkheid door de Indische regeering prijsgegeven en mitsdien een deel van den last, die het Opperbestuur dreigde te verpletteren, op de schouders der provinciale besturen overgebracht. De Gouv.-Generaal in Rade ging, zooals hij zeide, zonder aarzeling of wantrouwen tot dezen gewichtigen stap over, daar hij geloofde, dat de provinciale besturen van de hun verleende macht met wijsheid, vrijzinnigheid en voorzichtigheid gebruik zouden maken.

Ten gevolge van een en ander werd bij genoemd Besluit van 14 Dec. 1870 eene som van £ 4.688.711 onder de toenmalige acht provinciën verdeeld1). In de daarop volgende jaren werd deze som nog eenigszins verhoogd, zoodat men volgens Strachey mag aannemen, dat jaarlijks een gemiddeld bedrag van £ 5.600.000 ter beschikking der provinciale besturen werd gesteld. Voorwaar geen kleinigheid, doch niettemin slechts eene eerste schrede, zooals terstond blijkt uit eene vergelijking van deze som met het totaalbedrag der staatsuitgaven, dat in dezelfde jaren bijna het tienvoud van het genoemde cijfer bedroeg.

De ervaring bracht weldra de gunstige resultaten van de nieuwe orde van zaken aan het licht. De verstandhouding tusschen Opper- en provinciaal bestuur verbeterde dagelijks; de provinciale besturen ontwikkelden eene vruchtbare en heilzame werkzaamheid; de contrôle van het Opperbestuur had veel van haar kleingeestigheid, doch niets van hare kracht verloren; en wat het voornaamste scheen, de steeds wassende uitgaven waren tot staan gekomen, hetgeen te meer bevredigde, omdat juist die aangelegenheden aan de provinciale besturen waren opgedragen, welke tot dusver de meeste neiging tot voortdurende stijging vertoonden. ‘De hervorming is met den besten uitslag bekroond. In het begin twijfelden sommigen autoriteiten, met name de voornaamste ambtenaren van het Departement van Financiën, aan haar welslagen. Maar nu is iedereen het daarover eens, dat zij gestrekt heeft om de goede verstandhouding

tusschen centraal gezag en gewestelijke besturen te bevorderen; dat het de laatstgenoemden meer belang heeft doen stellen in den uitslag van hun werk; hunne macht om goed te doen heeft vermeerderd en de rijksschatkist van lastige aanvragen bevrijd. Deze resultaten zijn verworven zonder eenige opoffering van het gezag en de waardigheid der Indische regeering en zonder eenig gevaar voor de financiëele eenheid van Indië’1).

Geen wonder, dat onder deze omstandigheden de voorstanders van Lord Mayo's staatkunde er weldra op aandrongen een stap verder te gaan en niet slechts meerdere takken van staatszorg aan de provinciale besturen over te dragen, doch hun tevens de beschikking over sommige bronnen van inkomst toe te vertrouwen. Lord Mayo's opvolger, Lord Northbrook, ofschoon geenszins afkeerig van de staatkunde zijns voorgangers, was niettemin te zeer doordrongen van de gevaren eener te groote voortvarendheid en te zeer bevreesd voor verzwaring van plaatselijke lasten, om reeds terstond verder te gaan op den pas ingeslagen weg. Lord Lytton daarentegen, opgetreden in 1876, aarzelde niet de denkbeelden van zijn Secretaris van Financiën, Sir John Strachey, te omhelzen en voor een groot deel ten uitvoer te leggen.

De besluiten, dientengevolge in 1877 genomen, hebben eene tweevoudige strekking. Vooreerst werd het aandeel der provinciale besturen in het beheer der rijks-uitgaven belangrijk uitgebreid. Bij de vroeger overgedragen onderwerpen van staatszorg werden thans alle andere gevoegd, welke niet uit den aard der zaak een universeel of rijkskarakter dragen, zooals bijv. met landen zeemacht, de betrekkingen met inlandsche en naburige staten, de rijksschatkist en hare rechtstreeksche belangen, de gegarandeerde spoorwegen e.d.m. het geval was. Dientengevolge zagen de provinciale besturen zich voortaan ook belast met de rechtsbedeeling, het algemeen beheer van de landrente, het zout, het zegel, de accijnzen, de in- en uitvoerrechten, sommige spoorwegen en kanalen en een aantal punten van ondergeschikt belang.

In de tweede plaats werd het beginsel, dat tot dusver alleen op de uitgaven betrekking had, ook op de inkomsten toegepast.

De ontvangsten namelijk, voortvloeiende uit het zegel, de accijnzen en de directe belastingen, uit de rechtsbedeeling en andere hun opgedragen takken van dienst, werden geheel ter beschikking der provinciale besturen gesteld, behalve de globale som uit de rijks-inkomsten, die zij eveneens ten behoeve van hun bestuur konden aanwenden. Deze gewichtige maatregel rustte op goeden grond. Had toch de ondervinding geleerd, dat het eigenbelang, hetwelk de provinciale besturen in 1871 bij het beheer der uitgaven hadden verworven, hen tot zuinigheid en nauwgezetheid had aangespoord, dan lag de meening voor de hand, dat een dergelijk eigenbelang hun bij het beheer der inkomsten verleend dezelfde heilzame gevolgen moest hebben. Alleen door hun zelven de opbrengst te verzekeren van die bronnen van inkomst, welke binnen hun bereik lagen en grootendeels afhankelijk waren van een goed beheer en scherp toezicht, zou men er in slagen ze volledig aan hare bestemming te doen beantwoorden.

Deze overwegingen, steeds door de gebroeders Strachey verdedigd, rechtvaardigen den maatregel van 1877. De ervaring bevestigde hare juistheid. De zuivere opbrengst der zegelbelasting, die in de drie jaren voorafgaande aan 1877 slechts met £ 131.000 gestegen was, wees drie jaren later een vermeerdering aan van £ 337.000. Dezelfde vergelijking geeft voor de accijnzen een verschil van £ 243.000 en £ 314.000, niettegenstaande de hongersnood in Zuid-Indië van 1877/78 een vrij aanzienlijke vermindering van opbrengst veroorzaakte en dienvolgens de vermeerdering in het volgend drietal jaren meer dan het dubbele van laatstgenoemd cijfer bedroeg. Deze ruimere opbrengst der rijksbelastingen heeft niet slechts deze goede zijde, dat zij aan de gemeenschap het haar toekomende volledig verzekert; zij heeft bovendien de heilzame strekking om de provinciale besturen, die vóór 1877 slechts over een vaste som te beschikken hadden, welke voor geene verhooging of verlaging door eigen toedoen vatbaar was, bij toenemende behoeften veeleer op verbetering in de heffing der bestaande belastingen opmerkzaam te maken, dan hen terstond tot liet uitdenken van nieuwe provinciale belastingen en verzwaring van den druk der bevolking te nopen. Intusschen mag hierbij niet worden verzwegen, dat een aandeel in de vermeerderde opbrengst der afgestane rijksbelastingen aan het Opperbestuur bleef voorbehouden.

Het onmiddellijk gevolg der staatkunde van Lord Lytton bestond in een aanzienlijke vermeerdering der provinciale geldmiddelen, die in 1880/81 een som van meer dan £ 17.000.000 of een vierde van het geheele rijksinkomen bedroegen: nam. £ 10.000.000 uit de hun afgestane bronnen, ruim £ 4.000.000 als rijksbijdrage uit de overige middelen en bijna £ 3.000.000 uit eigen plaatselijke belastingen.

Buiten het bezwaar tegen provinciale belastingen in het algemeen, dat reeds tegen de maatregelen van Lord Mayo was aangevoerd en weldra nader zal worden besproken, wekten Lord Lytton's voorschriften nieuwe bedenkingen. Zij vormden blijkbaar een overgangsmaatregel. Was men er in geslaagd het beheer der uitgaven op inderdaad juisten voet tusschen centraal en provinciaal bestuur te verdeelen, hetzelfde kon niet worden getuigd van de staatsinkomsten. Waarom waren wel zegel en accijnzen aan de gewesten afgestaan, niet daarentegen de landrente, waarop de provinciale besturen een veel grooteren invloed uitoefenden? Dergelijke vragen lieten zich vermenigvuldigen. Omgekeerd vreesde men, dat het aandeel in de stijgende opbrengst der voorgedragen belastingen, hetwelk het Opperbestuur zich op vermeende billijkheidsgronden had voorbehouden, te gering en te weinig verzekerd was. Eindelijk waren er langzamerhand bijzondere regelingen met verschillende provinciën getroffen, waardoor hare financiëele verhouding tot het Opperbestuur onderling aanmerkelijk verschilde. Madras had zich zelfs tegen de staatkunde van 1877 verzet en bleef vasthouden aan lord Mayo's regeling. Zoo waren er meerdere redenen die bewezen, dat het laatste woord in deze zaak nog niet was gesproken.

De derde ontwikkelingsperiode van het decentralisatie-proces vangt aan met de maatregelen van den Marquis of Ripon, die in 1882 Lord Lytton als Onderkoning verving. Ook Sir John Strachey had Indië verlaten zonder de kroon op zijn werk te mogen zetten. Hij was als minister van financiën vervangen door Major Baring, aan wien het gelukte de plannen van zijn voorganger grootendeels uit te voeren. Reeds in 1879 was met Assam en Birma eene schikking getroffen, waarbij alle ontvangsten en uitgaven, die daarvoor eenigermate in aanmerking kwamen, aan de provinciale besturen waren overgedragen, doch hun, in plaats van eene globale som uit 's rijks schatkist, een evenredig deel in de opbrengst van land-

rente, bosschen, en nog eenige andere bronnen van inkomst tot dekking van het nadeelig saldo was toegekend.

Deze regeling was slechts de voorloopster van hetgeen in 1882 voor alle provinciën op eenparigen voet werd verordend. Slechts die inkomsten, welke uit den aard der zaak volstrekt universeel zijn, bleven geheel aan het Opperbestuur verzekerd. Hiertoe behooren onder de bovenvermelde hoofdbronnen blijkbaar de schattingen van inlandsche vorsten, de opium, het zout en de in- en uitvoerrechten. Twijfel omtrent de twee laatstgenoemde wordt uitgesloten, wanneer men bedenkt, dat de wijze van heffing in de verschillende deelen van Britsch-Indië geheel onzeker maakt, of hetgeen binnen eenig gewest ontvangen wordt ook inderdaad binnen dat gewest werd opgebracht; maakte men deze belastingen provinciaal, dan zouden sommige gewesten een veel te groot aandeel ten koste van andere innen. Doch ook andere inkomsten kunnen slechts aan het centraal bestuur ten goede komen, als die welke voortvloeien uit geldleeningen, uit het bestuur der buitenlandsche betrekkingen, van land- en zeemacht, van den post- en telegraafdienst, uit de door den staat genaaste of gewaarborgde spoorwegen en uit enkele andere diensttakken, welke uitdrukkelijk onder het Opperbestuur blijven geplaatst. De inkomsten daarentegen uit het zegel, de accijnzen en de directe belastingen, thans vermeerderd met die uit de registratie en de domeinen, werden nagenoeg gelijkelijk tusschen het Opperbestuur en de provinciale besturen verdeeld. Enkele ontvangsten eindelijk aan den burgerlijken dienst en provinciale werken verbonden, vloeien geheel in de provinciale schatkist. Door deze ietwat ingewikkelde groepeering en verdeeling der verschillende inkomsten hoopte de regeering eensdeels eene redelijke verdeeling van arbeid tusschen rijk en provinciën ook met het oog op de ontvangsten tot stand te brengen, anderdeels aan beide partijen een aandeel in de doorgaans stijgende opbrengst der belastingen te verzekeren.

Het hoofdbelang der nieuwe regeling lag evenwel elders. In plaats toch van de vaste som, die tot dusver uit de niet overgedragen rijksinkomsten aan de provinciale besturen werd uitbetaald, zou voortaan een evenredig deel der landrente binnen de provincie geheven, aan het provinciaal bestuur ten deel vallen1).

Zoo werd ook deze belasting, welke, zooals wij zagen de eerste plaats in het gansche stelsel inneemt, gedeeltelijk gelocaliseerd. Voortaan bestaan de provinciale inkomsten grootendeels uit de aan haar geheel of gedeeltelijk afgestane rijks-inkomsten, aangevuld door provinciale belastingen, die krachtens de reeds beschreven wetgevende macht en behoudens de daaraan toegevoegde beperkingen naar eigen oordeel door de provinciale besturen kunnen worden opgelegd.

Het financiëel resultaat dezer hervorming werd door den minister Baring bij de behandeling der begrooting van 1882/83 op 8 Maart van eerstgenoemd jaar in den Wetgevenden Raad van Indië aldus geschetst: ‘Ongeveer drie vijfden van de inkomsten van Britsch-Indië, of in ronde som £ 42.000.000, en ongeveer een vierde van de uitgaven, of in ronde som £ 19.000.000, zullen worden geprovincialiseerd; d.w.z. de provinciale besturen zullen in meerdere of mindere mate, naar gelang van de omstandigheden van elken tak van dienst, belang bij en verantwoordelijkheid voor het beheer daarvan hebben. Of nog nauwkeuriger: zij zullen alle inkomsten ontvangen uit bronnen, die ongeveer £ 4.000.000 opbrengen; de helft uit bronnen, die ongeveer £ 8.000.000 opbrengen; een grooter of kleiner aandeel uit bronnen - inzonderheid de landrente, - die ongeveer £ 23.000.000 opbrengen; en een schier nominaal aandeel in inkomsten ten bedrage van £ 7.000.000; terwijl zij de uitgaven onder hoofden, waarvoor ongeveer £ 15.000.000 is uitgetrokken, geheel, en die onder hoofden, waarvoor ongeveer £ 4.000.000 is uitgetrokken, voor een zeer gering deel zullen beheeren.’

Deze voorstelling zou intusschen tot misverstand kunnen leiden. Vergelijkt men namelijk de statistiek der provinciale inkomsten en uitgaven over 1882/83, het eerste jaar waarin het nieuwe stelsel in toepassing werd gebracht, met die der rijks-inkomsten en uitgaven, dan blijkt, dat van de £ 70.000.000, die het totaal bedrag der rijksbegrooting vormen, bijna £ 19.000.000, alzoo niet veel meer dan een vierde, tot de provinciale administratie behooren. Ook thans komt hiervan een deel ad £ 2.600,000 voor rekening der zoogenaamde locale fondsen, waarover later meer. Deze uitkomst verschilt niet belangrijk van die, welke reeds na 1877 werd verkregen. Het onderscheid ligt inderdaad min-

der in het bedrag der provinciale geldmiddelen, dan in de wijze waarop dit bedrag wordt begroot en verkregen.

Ten slotte zij nogmaals herinnerd, dat hetgeen elke provincie van de te harer beschikking staande inkomsten overhoudt als provinciaal surplus of saldo op haar balans voor het volgend jaar wordt overgebracht en mitsdien alsdan door haar kan worden gebruikt; terwijl omgekeerd hetgeen zij meer mocht hebben besteed als provinciaal deficit ten haren laste wordt gebracht. Dit deficit, dat voor alle provinciën samen in 1882/83 niet minder dan £ 1.200.000 bedroeg, komt thans onder den naam van provinciale vereveningen op de rijksbegrooting voor als een post, die van het totaal der uitgaven wordt afgetrokken, doordien zij uit de provinciale en locale saldo's moet worden voldaan. Doch deze en andere bijzonderheden hebben voor ons doel geen andere waarde, dan voor zoover zij kunnen dienen, om den samenhang der geschetste financiëele maatregelen te verduidelijken en de zelfstandigheid der provinciale besturen in een helder licht te plaatsen.

De beschreven hervorming, is, zooals wij zagen, van zuiver financiëelen aard. Uit den ernstigen wensch naar bezuiniging geboren, heeft zij aanvankelijk inderdaad dit doel bereikt en aan de gestadige stijging van uitgaven paal en perk gesteld. Nog in 1881 kon Sir John Strachey verklaren, dat over het algemeen in de laatste twaalf jaren geene belangrijke vermeerdering van provinciale uitgaven viel op te merken, uitgezonderd eene matige stijging voor onderwijs, geneeskundige dienst, het inwendig beheer en de gevangenissen. Ja de provinciale financiën leverden batige saldo's, zoodat zij tusschen 1879 en 1881 zelfs het Opperbestuur konden bijspringen ten behoeve der oorlogskosten. Wij hebben evenwel gezien, dat deze gunstige uitkomsten in 1882 hadden plaats gemaakt voor een aanzienlijk deficit en, ofschoon dit in de volgende jaren is verminderd, wijst toch ook de rekening van 1884/85 nog een te kort van bijna £ 300,000 aan.

De staatkundige gevolgen der getroffen maatregelen verdienen onverdeelde toejuiching. Inderdaad zijn de provinciale besturen tot een zeer werkzaam leven ontwaakt en openbaart zich alom een besef van zelfstandige verantwoordelijkheid, die de waardigheid en veerkracht der provinciale besturen verheft en het gansche staatsbestuur ten goede komt. Daarenboven laat de ver-

standhouding met het Opperbestuur en de eenheid van oppergezag niets te wenschen over. Het getuigenis van den Luit.-Gouverneur van Bengalen, Sir Ashley Eden, moge daarvan tot voorbeeld strekken: ‘Dat het stelsel van decentralisatie in Bengalen volkomen gelukt is blijkt, voldoende uit de voorafgaande schets. De inkomsten zijn snel toegenomen, onafhankelijk van eenige nieuwe belasting; nuttelooze uitgaven zijn besnoeid en fondsen zijn tot verbetering aangewend onder alle takken van beheer. Alle rangen van den dienst hebben de meeste belangstelling getoond in de vermeerdering van de hulpmiddelen van den staat, in het vertrouwen dat het saldo zou worden aangewend ten bate der provincie’1).

Meer echter dan de financiëele en administratieve voordeelen, verdienen de verrassende gevolgen de aandacht, welke zijdelings uit al deze maatregelen zijn voortgekomen ten aanzien van het zelfbestuur van stedelijke en plattelandsgemeenten in het wijd uitgestrekt Britsch-Indisch gebied. Inzonderheid om deze te schetsen zijn de voorafgaande maatregelen eenigzins uitvoerig beschreven. De werking van boven naar beneden ontmoette eerlang eene beweging in omgekeerde richting en hieruit ontwikkelde zich een samengesteld organisme van ontkiemend staatkundig leven, dat op onze belangstelling het volste recht heeft.

(Slot in het volgend nummer.)

J. de Louter.


Vorige Volgende

Over het gehele werk

titels


Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen