|
| |
| |
| |
Een constitutioneele strijd.
Wat Simon van Slingelandt van de staatsinrichting onzer vaderen getuigde: de regeering der republiek is een regeering van persuasie, kan in het licht der haast een eeuw oude ervaring ook op het parlementaire regeerstelsel worden toegepast. Als wij hier het woord: parlementair regeerstelsel, gebruiken, bedoelen wij daarmee dien regeeringsvorm, die een eenhoofdig gezag als vertegenwoordigende den staat handhaaft, doch een volksvertegenwoordiging, een parlement, min of meer uitgebreiden invloed op den gang der zaken toekent. Zoo opgevat is de parlementaire regeeringsvorm die van alle europeesche landen, uitgenomen Zwitserland, een zuivere democratie, en Rusland en Turkije, die nog den naam van despotieën verdienen. Dat men door éénen naam te bezigen voor regeeringsvormen, die in menig opzicht geheel uiteenloopende karaktertrekken dragen, gevaar loopt onder één rubriek samen te vatten wat schijnbaar niet meer dan den naam gemeen heeft, ben ik mij ten volle bewust, doch een ijdel beginnen is het de tallooze vormen, waarin het staatsleven gelijk het individueele leven zich openbaart, en die daar als hier geleidelijk in elkander vloeien, nauwkeurig te sorteeren en te klassificeeren. Men brengt het op die wijze toch niet verder dan een benaderingsmethode, waarvan het nut ver is te zoeken.
De gemeenschappelijke karaktertrek van al die regeerstelsels is boven reeds aangegeven: het bestier der zaken geschiedt door het hoofd der regeering (keizer, koning of president) met de vertegenwoordiging des volks gezamenlijk. Of zoo men het feit eenigszins anders wil construeeren, in den parlementairen regeeringsvorm werken verschillende machten samen tot vorming van den staatswil en tot uiting van den staatswil. Nu valt het terstond in het oog, dat bij zulk een stelsel plaats is voor verschillende regeeringsvormen, al naar de ruimte van
| |
| |
beweging, die aan elk der verschillende staatsmachten wordt gegeven of door elk dier staatsmachten wordt genomen. Vandaar het groote verschil in haar onderlinge verhouding in de verschillende staten, dikwijls minder nog op het geschreven recht, dan op historische traditiën, nationale opvattingen of philosophische bespiegelingen steunende. En dat is geen wonder, daar het geschreven recht onmachtig is op voldoende wijze elke machtsfeer af te bakenen. Immers de staatswil is ondeelbaar, en waar verschillende machten moeten samenwerken tot het vormen en tot het uiten van dien wil, is het onmogelijk voor elk een juist omschreven deel aan te wijzen, zoodat de opsomming dier deelen het geheel zou vormen. Om tot de eenheid te komen is een harmonische samenwerking noodzakelijk, een harmonische samenwerking, die door persuasie verkregen wordt.
Het is opmerkelijk, dat in alle landen, die het parlementaire stelsel hebben aanvaard, daaraan als aan een plechtanker wordt vastgehouden door de meerderheid van de tot oordeelen bevoegden, hoe die ook overigens naar theorieën en inzichten verdeeld zijn, en dat toch het parlementaire raderwerk bijna overal zoo stroef en stootend loopt, dat men bijwijlen uit wanhoop naar een Alexander of een Napoleon zou verlangen, om eindelijk eens een wil die daad en een daad die kracht is, te aanschouwen. De overtuiging, dat het ideaal der harmonische samenwerking, in het parlementaire stelsel opgesloten, waard is om nagestreefd te worden boven eenig ander, doet naar het schijnt de jammerlijkheden der praktijk voor lief nemen, die van dat ideaal zoo oneindig ver verwijderd staan. Juist omdat men veelal niet bespeurt, langs welken weg eendrachtige samenwerking is te verwezenlijken, omdat men niet inziet, dat toegeven en wijken evenzeer plicht kan zijn als doorzetten en vasthouden, omdat men de beteekenis en kracht der persuasie niet doorgrondt, staat de praktijk bij het ideaal zoover achter. Maar al te veel staan de verschillende machten vijandelijk tegenover elkander, elk er op uit terrein te veroveren, alsof door elkander nederlagen toe te brengen en zelf overwinningen te behalen, de samenwerking het best kan worden verzekerd. Deze averechtsche opvatting is de vloek van het parlementaire stelsel.
Engeland blijft nog altijd het land, waar van dien vloek weinig wordt bespeurd. Van den onderlingen strijd der machten
| |
| |
is daar zelden iets te ontdekken. Nimmer nagenoeg staan kroon en parlement vijandig tegenover elkander, of klaagt de administratie over onbehoorlijke inmenging van het wetgevend gezag of het parlement over machtsoverschrijdingen van de corporatiën, die uitvoerend gezag uitoefenen. Is deze gunstige verhouding voor een groot deel te danken aan het politiek verstand der natie, daar niet in een constitutioneele broeikas heet gestoofd, maar door eeuwen van zelfbestuur in de vrije lucht van het openbare leven ontwikkeld, voor een deel ook mag deze uitkomst gesteld worden op rekening der minder verheven hebbelijkheid van het Engelsche volkskarakter om zich aan uiterlijk vertoon te vergapen en in slaafschen vormendienst te vereeren wat in naam stand houdt, schoon het leven is gevloden. In Engeland kan een verschuiving van macht geleidelijk plaats vinden, zonder dat het aandacht trekt, omdat de vormen, waaronder de oude verhoudingen zich voordeden, bewaard blijven. Blijft de glans, die van de kroon afstraalt, dezelfde, blijft de antieke praal der hofhouding bestendigd, blijven de vormen waaronder de kroon in het publieke leven optreedt, ongewijzigd, de Engelschman is tevreden, ook al wordt de macht der kroon van lieverlede beperkt tot uitwisschens toe. Hij zwelgt jaarlijks van genot bij het opzichtig praalvertoon van den poorterraad der City, die bespottelijk zou zijn als hij niet zoo eerwaardig ware, schoon de macht en beteekenis van dat lichaam langzamerhand is afgedaald tot een schaduw van het verleden. Onwrikbaar houdt hij vast aan de theorie, dat de kroon de wet geeft, daarvoor gebruik makend van het parlement als haar wettenmakend orgaan, en met die theorie is ook de kroon tevreden, al bepaalt zich in werkelijkheid de vorst slechts tot het sanctioneeren
der wetten, geheel buiten hem om door het parlement gemaakt.
Nergens elders vindt men een voor de ontwikkeling van het staatsrecht zoo gelukkig milieu, en vandaar overal elders de onophoudelijke botsingen, waartoe de politieke praktijk aanleiding geeft.
Een van de alleropmerkelijkste botsingen, waarvan de geschiedenis van het staatsrecht gewaagt, is de eindelijk in openbaren oorlog overgeslagen gespannen verhouding, die jarenlang tusschen de kroon en de vertegenwoordiging heeft bestaan in Noorwegen. Duidelijker is nooit gebleken, hoe zulk een strijd
| |
| |
om het recht, ter goeder trouw waarschijnlijk en met de beste bedoelingen van beide zijden aangevangen, ontaardt in een strijd over de macht, die het gansche staatsleven met onvruchtbaarheid slaat. Wel waard is die strijd onze aandacht bezig te houden, want de tijd kan komen, dat men ook elders staat voor dergelijken toestand en evenzeer aan een vreedzame oplossing wanhoopt.
Zetten wij in de eerste plaats kort uiteen, wat het punt van geschil is. De Noorsche constitutie onderscheidt als de meeste constituties scherp tusschen uitvoerend en wetgevend gezag. Art. 3 zegt: ‘De uitvoerende macht behoort aan den koning’; Art. 59: ‘De natie oefent de wetgevende macht uit door middel van den Storthing, die samengesteld is uit twee afdeelingen: een Lagthing en een Odelsthing.’ Maar gelijk de meeste andere constitutiën, ook waar zij in de natie de bron der wetgevende macht erkennen, geeft zij den koning invloed op het maken der wet. Intusschen komt den koning niet anders toe dan een suspensief veto, dat nader uitvoerig wordt omschreven en bepaald. In art. 75 worden voorts de attributen van den Storthing opgesomd, waaronder het recht van de wetten te maken en af te schaffen wel een eerste plaats inneemt, maar toch slechts een deel is van zijn bevoegdheden. Echter doet de Storthing blijkens volgende artikelen nooit anders dan een resolutie vaststellen, die eerst wet wordt door 's konings onderteekening. Art. 78 dit verklarende, zegt verder: ‘Weigert hij haar goed te keuren, dan zendt hij haar terug aan den Odelsthing, verklarende dat hij het niet oirbaar acht haar voor 't oogenblik te bekrachtigen. De resolutie kan in dat geval den koning niet meer in den loop der zitting worden aangeboden.’ Het volgende artikel bepaalt dan, dat, wanneer een zelfde resolutie is aangenomen door drie Storthings na drie opvolgende verkiezingen (die om de drie jaar plaats hebben), in drie zittingen, door minstens twee gewone zittingen van elkaar gescheiden, de resolutie alsdan kracht van wet krijgt, ook al bekrachtigt de koning haar niet. Eindelijk
moeten wij voor ons doel nog aanhalen art. 82, hetwelk bepaalt dat 's konings bekrachtiging niet vereischt wordt voor de resoluties waarbij de Storthing a. zich verklaart voor geconstitueerd volgens de constitutie; b. zijn huishoudelijk reglement vaststelt; c. de geloofsbrieven zijner leden goed- of afkeurt; d. beslist omtrent verkiezingsgeschillen;
| |
| |
e. vreemdelingen naturaliseert; f. magistraatspersonen in staat van beschuldiging stelt.
Het ministerie draagt in Noorwegen den naam van raad van staat en bestaat uit twee staatsministers en minstens 7 leden. Wanneer de koning in Zweden vertoeft, moeten een staatsminister en 2 leden van den raad hem vergezellen, terwijl de andere staatsminister met de overige leden uit zijn naam in Noorwegen het bestuur uitoefent. De leden van den raad zijn verantwoordelijk voor de daden der regeering. Het recht om in de zittingen van den Storthing tegenwoordig te zijn is hun niet gegeven.
Over dit laatste punt ontbrandde de strijd. In 1874 nam de Storthing een resolutie, luidende als volgt: ‘Wanneer de zitting van den Storthing is geopend overeenkomstig art. 74 der constitutie, hebben de staatsministers en de leden van den raad het recht de zittingen van den Storthing en der twee afdeelingen bij te wonen, evenals de overige leden, maar zonder stemrecht, en deel aan de debatten te nemen, wanneer die openbaar zijn. Zij zullen dit recht in de niet openbare zittingen slechts hebben, als zij machtiging hebben gekregen van elke kamer.’ De koning nam deze resolutie niet onvoorwaardelijk aan, maar stelde zijnerzijds voor daarnevens drie wijzigingen in de constitutie te brengen: 1e. hem het ontbindingsrecht te geven; 2e. vaststelling van den duur der zitting op 4 maanden; 3e. toekenning van vaste pensioenen aan afgetreden ministers (de pensioenen worden tegenwoordig van jaar tot jaar vastgesteld). De Storthing wilde in deze transactie niet treden en de koning bekrachtigde de resolutie niet. Daarop nam de volgende Storthing in 1877 dezelfde resolutie aan, en de nieuwe van 1880 wederom. 4e. De koning weigerde ten derden male zijn goedkeuring onder de verklaring, dat deze resolutie een wijziging der grondwet bedoelde en hem daartegen een absoluut veto toekwam. De Storthing ontkende, dat den koning een absoluut veto zou toekomen, verklaarde overigens dat de gewraakte resolutie geheel overeenkomstig de grondwet was, en nam op 9 Juni 1880 een besluit, waarbij de resolutie verklaard werd wet te zijn, het koninklijk veto ten spijt. De president van den Storthing kondigde het besluit af als wet. De koning antwoordde 6 dagen later met de bekendmaking, dat het besluit als
onwettig niet in het bulletin der wetten zou worden opgenomen.
| |
| |
Zoo stonden kroon en parlement vijandig tegenover elkander, en de verbittering steeg steeds hooger. De koning won het advies in van de juridische faculteit aan de hoogeschool te Christiania, die in Maart 1881 een verklaring afgaf, dat den koning ongetwijfeld in grondwettige quaesties een absoluut veto toekwam. Sterk door dit advies, dacht hij aan geen wijken, en verzuimde hij geen gelegenheid om den Storthing zeer scherp de les te lezen over zijn inbreuk maken op het koninklijk gezag. De volksvertegenwoordiging harerzijds stelde zich geheel op voet van oorlog. Zij weigerde den kroonprins de gewone toelage boven de civiele lijst bij zijn huwelijk. Zij stelde korpsen van vrijwilligers in, met het bepaalde doel haar macht tegen aanvallen van buiten te verdedigen. Zij kende zich zelve de bevoegdheid toe, in strijd met 's konings recht van benoeming van alle ambtenaren, twee administrateuren van de staatsspoorwegen te benoemen. Eindelijk zette zij de kroon op haar werk door de leden van den staatsraad in staat van beschuldiging te stellen.
De daarop betrekkelijke bepalingen der constitutie zeggen het volgende. De Odelsthing heeft het recht de vervolging in te stellen tegen de leden van den Staatsraad of van het opperste Gerechtshof voor ambtsmisdrijven en tegen de leden van den Storthing wegens misdrijven in hun qualiteit begaan. Hij dagvaardt ze voor den Rigsret, een hof ad hoc ingesteld, bestaande uit de leden van den Lagthing en die van het opperste Gerechtshof. De beschuldigde kan een derde der leden wraken, doch zoo dat het hof uit nooit minder dan 15 leden bestaat. De Rigsret vonnist in eerste en laatste ressort.
Het hoofdpunt der aanklacht was natuurlijk, dat de Staatsraad den koning had geadviseerd zijn bekrachtiging te onthouden aan de resolutie betreffende het deelnemen der ministers aan de vergaderingen, en daardoor had uitgelokt een verzet schadelijk voor het algemeen belang en de regeering had verleid zich een recht van veto aan te matigen, in de grondwet onbekend. Daarbij kwamen dan verder andere punten van aanklacht, omdat de ministers den koning hadden geraden ook aan andere bovenvermelde resoluties van den Storthing, die bepaald het karakter van arme de guerre tegen de regeering droegen, zijn medewerking of bekrachtiging te onthouden. De uitslag liet zich voorzien, daar de Storthing, die zelf een vierde
| |
| |
zijner leden aanwijst om den Lagthing uit te maken, uit 82 anti-ministerieelen tegen 32 ministerieelen bestond, en dus de Rigsret, van welke de anti-ministerieele Lagthing numeriek het overwegende bestanddeel uitmaakt (29 tegen 11, ditmaal 9, daar twee vacante plaatsen van het opperste Gerechtshof oningevuld waren gelaten), grootendeels uit politieke tegenstanders van het ministerie bestond. In Maart 1883 werd besloten tot het in staat van beschuldiging stellen, in Augustus 1883 ving het proces aan en in Februari 1884 werd de staatsminister Selmer veroordeeld tot verlies van al zijn waardigheden en ambten en een boete van 18550 kronen. De veroordeeling der overige ministers volgde snel. Wel verre dat de strijd nu beslecht is, staan koning en parlement steiler dan voorheen tegenover elkander, daar de koning den Rigsret de macht ontzegt van de constitutie een authentieke interpretatie te leveren.
Vraagt men nu aan welke zijde het recht is, dan staat men hier voor een geval, waarover in de geschreven letter der wet geen uitsluitsel is te vinden. Met de juristen van Christiania zal men ten slotte op een ongeschreven recht zich moeten beroepen.
Het lijdt wel geen twijfel, dat de door den Storthing aangenomen resolutie een wijziging der constitutie behelst. Zelf bracht hij haar door verwijzing naar art. 74, de opening der zitting door den Koning behandelende, met de bestaande grondwettige bepalingen in verband. De grondwet overigens met haar strenge scheiding van de uitvoerende en de wetgevende macht, heeft door aan de ministers niet uitdrukkelijk zitting in de volksvertegenwoordiging toe te kennen, hen van dit recht verstoken. Hun nu dat recht toe te kennen is grondwetswijziging, waartegen het beweren, dat zulk een besluit geheel in den geest der grondwet ligt, niets afdoet, het moge op zich zelf waar zijn of niet. Men kan immers ook grondwettige bepalingen naar den geest der grondwet zelf wijzigen, ja wat meer is de Noorsche grondwet erkent geen andere grondwetswijziging. Het allerlaatste harer artikelen behandelt de grondwetswijziging. Het luidt als volgt: ‘Als de ondervinding aantoont, dat eenig deel der tegenwoordige constitutie van het koninkrijk Noorwegen gewijzigd moet worden, zal het voorstel daartoe gedaan worden aan den Storthing bij de eerste gewone zitting na een nieuwe verkiezing, en gepubliceerd worden door middel der pers. Maar de voorgestelde wijziging kan slechts aangenomen
| |
| |
of verworpen worden in een der gewone zittingen na de volgende verkiezing; intusschen zal geen wijziging ooit de beginselen van deze constitutie kunnen weerstreven, maar alleen detailveranderingen daarin kunnen aanbrengen, die den geest daarvan niet wijzigen. Die veranderingen moeten door den Storthing worden aangenomen met meerderheid van twee derde der stemmen.’
Men ziet, dat deze bepaling niets beslist omtrent des Konings recht. Met de constitutie in de hand kan men echter met veel recht beslissen, dat een veto hem hier toekomt, gelijk tegenover andere besluiten van den Storthing. Heeft een vroeger artikel enkele soorten van resoluties uitdrukkelijk van 's konings veto onafhankelijk verklaard, onder die resoluties komen wijzigingen der constitutie niet voor. Nu kan men daartegen aanvoeren, dat het bedoeld artikel voorkomt in het hoofdstuk over de wetgevende macht, en art. 112 (over grondwetswijziging) geheel onafhankelijk hiervan in een hoofdstuk: algemeene bepalingen, is opgenomen. Maar deze algemeene bepaling zou te eenenmale onvolledig en onduidelijk zijn, als zij niet moest beschouwd worden in verband met de andere bepalingen omtrent het recht van den Storthing, en niet uitging van de onderstelling, dat de grondwetwijzigende macht en de wetgevende macht dezelfde zijn. Slechts schrijft zij, den Storthing erkennende als de macht, die de grondwet kan wijzigen, voor de desbetreffende resoluties een bijzondere wijze van behandeling voor. Die bijzondere behandeling raakt het recht des konings niet. Dat het niet genoemd is, is geen bewijs, dat het hier niet bestaat; immers ook art. 49, dat de wetgevende macht aan den Storthing opdraagt, noemt den koning niet, wat niet wegneemt dat een recht van veto hem is toegekend. Regel is, dat hem dat veto toekomt; nu het geval van art. 112 niet onder de uitzonderingen is opgenomen, moet men de gevolgtrekking maken, dat het veto ook voor dat geval geldt.
Maar welke grond is nu te vinden voor het beweren, dat het veto in dit geval absoluut is? Geen bepaling in de grondwet is aan te halen om dit beweren te staven. Een absoluut veto kent deze grondwet nergens, en het ligt ook voor de hand dat dit geheel met haar geest in strijd zou wezen. Te eer moet men dat aannemen, nu art. 112 eigenlijk de constitutie heilig en onaantastbaar verklaart door de mogelijkheid van wijziging
| |
| |
in andere dan detailzaken uit te sluiten. Aannemende dus, dat de grondwet naar haar beginsel niet veranderd kan worden, kan zij zelf, de uitwerking harer beginselen en de wetgeving aan den Storthing overlatende, geen enkele reden hebben om ook niet de wijziging harer eigen bepalingen binnen den kring harer beginselen aan den Storthing toe te vertrouwen. Bestaat er voor het eene geval slechts een suspensief veto, het zou met alle gezonde wetsuitlegging in strijd zijn, voor het andere geval zonder uitdrukkelijke bepaling een absoluut veto aan te nemen.
Dit alles komt ons voor onaantastbaar te zijn, maar de groote moeilijkheid is hiermede niet opgelost. De vraag is, wat rechtens is, als een wijziging wordt voorgesteld, die wel in tegenspraak komt met de beginselen der constitutie, en hoe te beslissen is, wanneer dit het geval is. Onder de zeer vele veranderingen, die de 70 jaar oude grondwet reeds heeft ondergaan, komen er voor, van welke men moeilijk kan zeggen, dat zij niet, zoo al niet strijden met de beginselen der constitutie, toch nieuwe beginselen daarin hebben gebracht. Het sterkst spreken in dit opzicht de wijziging van 1851 in art. 2, waardoor de uitsluiting der Joden uit het rijk werd opgeheven, en die van 1878 in art. 92, waardoor de toegang tot staatsambten (schoon nog slechts schoorvoetend) is opengesteld voor belijders van andere godsdiensten dan de Luthersche. Vroeger ontstonden uit die vraag van beginsel nooit moeielijkheden: de voorstellen gingen doorgaans van de regeering uit en de Storthing verwierp ze (zooals met de toelating der Joden meermalen is geschied), in welk geval ze eenvoudig bleven rusten, of hij nam ze aan, in welk geval de eenstemmigheid tusschen koning en vertegenwoordigiug elk geschil afsneed; terwijl het ook enkele malen is gebeurd, dat de koning weigerde een in den Storthing aangenomen wijziging te bekrachtigen, in welk geval de Storthing berustte, gelijk hij natuurlijk altijd bevoegd is te doen, al is het veto maar suspensief.
Maar deze herinnering aan hetgeen zich feitelijk heeft voorgedaan, helpt ons niet aan de beslissing der vraag, wat rechtens is, als een voorstel wordt gedaan tot wijziging van een beginsel der constitutie. Schijnt de mogelijkheid van zulk een voorstel door art. 112 afgesneden, het is duidelijk, dat geen grondwetgever de bevoegdheid heeft aldus voor alle toekomst wijzi- | |
| |
gingen van de beginselen van zijn werk te verbieden. Waar nieuwe tijden en nieuwe verhoudingen een nieuw recht vorderen, zou het zelfs onrecht zijn uit eerbied voor een geschreven letter de verouderde beginselen te handhaven. Dit neemt niet weg, dat een bepaling als in art. 112 der Noorsche constitutie en ook in enkele andere constitutiën voorkomt, zich wel verdedigen laat. Een grondwet kan zeer goed van het beginsel uitgaan, dat zij alleen regelen kan bevatten voor den duur van haar eigen heerschappij, maar niet in het geval harer eigen herziening kan voorzien. Als de tijd komt, dat wijziging harer beginselen noodzakelijk wordt, dat met andere woorden haar heerschappij in de volksovertuiging verdwenen is, dan gaat het eigenlijk niet aan de herziening harer beginselen te binden aan regelen door haar zelf vastgesteld. Iets anders is het, als een wijziging noodig blijkt, die de beginselen en dus het gezag der constitutie onaangetast laat: tot vaststelling daarvan is zij verplicht de noodige voorschriften te geven. Stelt men zich op zulk een standpunt, dan wil art. 112 der grondwet eenvoudig zeggen: herziet gij bepalingen der grondwet in haar geest, dan hebt gij u aan deze regels te houden; gaat gij verder, dan staat het niet aan deze grondwet regels te geven. Maar aan wie komt het dan toe de beginselen der grondwet te herzien? Natuurlijk aan geen andere macht, dan die de grondwet heeft
gemaakt, en op de wijze, die zij zelf goed zal oordeelen. Dat is het ongeschreven recht, waarop men zich kan beroepen. Welke die macht is, kan alleen de historie beslissen.
Raadpleegt men nu de Noorsche historie, dan laat die geen twijfel, of de grondwetgevende macht berust bij de natie in haar geheel, die haar uitoefent door de vertegenwoordiging. Een korte schets van het ontstaan der Noorsche grondwet is noodzakelijk.
Men weet dat Noorwegen van eeuwen her met Denemarken is verbonden geweest. Was de verstandhouding niet altijd even innig, gedurende Napoleons wereldheerschappij had Noorwegen bijzondere reden zich te beklagen over de Deensche regeering, die door haar vasthouden aan het verbond met Frankrijk, den handel en de geldmiddelen van het Rijk onberekenbare schade toebracht. Denkbeelden van een onafhankelijk Noorwegen begonnen zich baan te breken onder het volk, en niemand
| |
| |
wenschte men liever tot koning dan prins Christiaan August van Holstein-Augustenburg, die het land als regent bestuurde, en die ook door koning Karel XIII van Zweden tot zijn troonopvolger was uitverkoren. Intusschen prins Christiaan August stierf in 1809 en werd als regent vervangen door prins Christiaan Frederik, zoon van den koning van Denemarken, dien de Noren met wantrouwen en achterdocht ontvingen. Ook Christiaan Frederik wist zich echter bemind te maken, en langzamerhand schoot het denkbeeld wortel van een onafhankelijk Noorwegen onder zijn bestuur. Zoo stonden de zaken, toen in 1813 Bernadotte, sedert 1810 kroonprins van Zweden, als bondgenoot der geallieerde mogendheden, het aan Frankrijk getrouwe Denemarken binnenviel, en den Deenschen koning den vrede van Kiel van 14 Jan. 1814 afdwong, waarbij deze Noorwegen aan Zweden afstond.
Daarmede evenwel namen de Noren geen genoegen, die wel van Denemarken afkeerig waren, maar daarom nog niet aan Zweden overgeleverd wenschten te worden ‘als een kudde schapen.’ Gebruik makende van die stemming verklaarde Christiaan Frederik zich tot regent (9 Febr. 1814), en om den toestand van het land te regelen, riep hij een nationale vergadering tegen 10 April 1814 te Eidsvöld bijeen. De koning van Zweden had den storm trachten te bezweren door bij proclamatie van 8 Februari een constitutie te beloven op de leest der Zweedsche geschoeid. De rijksdag van Eidsvöld echter gaf zelf een constitutie van veel democratischer aard dan de Zweedsche. Op 15 April waren de grondslagen vastgesteld, op 16 Mei was zij in haar geheel reeds aangenomen. Den dag daarna koos de Rijksdag Christiaan Frederik tot koning, die 19 Mei de kroon aannam en de constitutie bezwoer. De nationale vergadering had de constitutie gemaakt zonder eenige medewerking van den regent en droeg den regent de kroon en daarmede de uitvoerende macht op volgens de door haar vastgegestelde bepalingen.
Het bleek weldra, dat de groote mogendheden van een onafhankelijk Noorwegen niets wilden weten, maar op tenuitvoerlegging van den vrede van Kiel aandrongen, terwijl ook de Deensche koning prins Christiaan Frederik sommeerde de Noorsche kroon neer te leggen. Deze verklaarde zich daartoe bereid, mits in handen der nationale vergadering, aan welke
| |
| |
hij zijn recht ontleende, doch de nationale vergadering wilde niet bukken. Toen verscheen weder een Zweedsche proclamatie van 10 Juli, die den Noorschen Storthing en zijn besluiten onwettig verklaarde en het land met oorlog dreigde. Werkelijk viel binnen drie weken Bernadotte, of thans prins Karel Johan van Zweden, in Noorwegen, en binnen drie weken was het land in zijn macht. Hij toonde zich zeer tegemoetkomend, verklaarde eerst een grondwet te zullen geven en daarna, dat de Eidsvölder constitutie, nog onlangs onwettig verklaard, zou worden gehandhaafd, terwijl hij alleen den Deenschen prins en de Deensche partij heette te beoorlogen. Nu had de weinig besliste houding van Christiaan Frederik reeds velen van hem vervreemd, en tegen een vereeniging met Zweden was minder bezwaar, nu men er toe kwam langs den weg van vrije onderhandeling. Bij den wapenstilstand van Moss op 17 Aug. verbond Christiaan Frederik zich tegenover Karel Johan een buitengewonen Storthing bijeen te roepen, ten overstaan van welken hij de kroon zou nederleggen, terwijl Karel Johan ook tegenover hem handhaving der constitutie beloofde. Eindelijk verklaarde ten overvloede de koning van Zweden zelf bij proclamatie van 30 Aug., dat hij al de beloften van den kroonprins, bepaaldelijk met betrekking tot de constitutie, gestand zou doen. De Storthing kwam 7 October bijeen, drie dagen later deed Christiaan Frederik afstand en 14 dagen later werd met 72 tegen 5 stemmen in beginsel tot vereeniging met Zweden besloten. Was nu eenige wijziging der constitutie noodzakelijk, de koning van Zweden droeg door 6 commissarissen een ontwerp daartoe voor, maar de Storthing weigerde daarvan kennis te nemen en nam alleen tot grondslag aan de Eidsvölder
constitutie. Den 4den November was de gewijzigde grondwet aangenomen en werd Karel XIII tot koning gekozen. Karel XIII nam aan en legde den eed op de constitutie af.
Wat uit deze schets onweersprekelijk voortvloeit is, dat in Noorwegen de grondwet is gemaakt door de natie, die haar souvereine macht heeft uitgeoefend door haar vertegenwoordigers, zonder eenige inmenging of inwerking van buiten. Zij heeft eigener autoriteit de verschillende staatsmachten gevestigd en elk haar werkkring aangewezen. Zij heeft naar haar goedvinden de koninklijke macht omschreven en die overeenkomstig de bepalingen harer constitutie aan een vreemden vorst opge- | |
| |
dragen, die deze macht onder de opgelegde voorwaarden heeft aanvaard. Die koning kan zijn macht aan niemand en aan niets anders ontleenen dan aan den wil der natie. Hij was voor Noorwegen een vreemdeling, die tegenover Noorwegen geen enkel recht kon doen gelden. Verwijst men naar het tractaat van Kiel, dat Noorwegen aan Zweden afstond, dan zij opgemerkt, dat de wil van een vorst, die zijn volk als een kudde schapen overdraagt aan een ander vorst, daarmee bezwaarlijk een recht kan vestigen. Het volk der Noren erkende die overdracht dan ook niet, en de kroonprins van Zweden heeft, toen hij de vrijheid van het volk om zich zelf een constitutie te geven en zich zelf een koning te kiezen onaangetast liet, evenzeer afstand gedaan van elke aanmatiging van rechten op grond van die overdracht.
Deze stelling, dat in Noorwegen de natie de grondwetgevende macht uitoefent, beschouwe men als niet anders dan zij is: een stelling gegrond op een welbewezen historisch feit. Men zoeke daarin zoo min de oplossing eener politieke strijdvraag, als een rechtsphilosophisch beweren. In geen geval distilleere men daaruit de algemeene en abstracte stelling, dat het recht gegrond is op den volkswil. Wij hebben alleen antwoord gezocht op de feitelijke vraag, welke de oorsprong is van het geldende grondwettige recht in Noorwegen.
De macht, die de grondwet schreef, is bevoegd de grondwet te wijzigen. Alzoo moet de pretentie, dat den koning een absoluut veto toekomt, worden afgewezen. Zagen wij, dat hij volgens de grondwet zelve een suspensief veto kan uitoefenen tegenover wijzigingen binnen de grenzen der grondwet, geen beroep op eenig geschreven of ongeschreven recht kan hem baten in zijn gezagsaanmatiging, als de natie de beginselen zelve der grondwet wil veranderen. Koning en natie zijn twee contractanten heeft men beweerd, die hun wederzijdsche verhoudingen ook alleen met wederzijdsch goedvinden kunnen wijzigen; - zij oefenen elk een deel der souvereiniteit uit, zoodat niet een van beiden zijn macht kan uitbreiden ten koste van den ander zonder diens goedvinden. Ziedaar het ‘ongeschreven recht,’ dat wordt te hulp geroepen! Volkomen verwerpelijk beweren, dat op twee geheel valsche en hoogst bedenkelijke grondslagen bouwt. In de eerste plaats de voor elk gezond parlementair regime doodende stelling, dat twee
| |
| |
machten vijandelijk over elkander staan, die elk op uitbreiding bedacht, alleen ten koste van elkander die uitbreiding kunnen vinden. Alsof niet samenwerking in 't algemeen belang het streven moet zijn van alle machten en het zoeken van zich zelf niet werd uitgesloten door het doel zelf van den parlementairen regeeringsvorm, die een stelsel is van persuasie. In de tweede plaats de toepassing van privaatrechtelijke beginselen op een vraagstuk van publiek recht. Men spreekt hier van een contract, zonder te bedenken, dat op de verhouding van vorst en volk de regelen van een burgerlijk contract geenszins kunnen worden toegepast. Doch wil men bij wijze van vergelijking zoo spreken, dan moet men niet vergeten, dat ook in 't privaatrecht volstrekt niet algemeen de regel geldt, dat een contract alleen met wederzijdsch goedvinden der partijen kan worden gewijzigd. Zoo de verhouding van natie en koning in Noorwegen zich met eenig contract laat vergelijken, dan is het met dat van lastgeving: de natie lastgeefster, de koning lasthebber. Welnu de lastgever kan eenzijdig zijn last wijzigen of opheffen. De lasthebber kan zonder twijfel weigeren den gewijzigden last op zich te nemen (voluntatis est suscipere), maar hij kan niet zeggen: ik sta er op, dat de oorspronkelijke bepalingen van het mandaat in eeuwigheid stand houden. Dit alles natuurlijk slechts vergelijkenderwijs; wij voor ons putten hieruit geen overtuigingsgronden, maar geven het in overweging aan hen, die volstrekt privaatrechtelijke regelen willen toepassen op publiekrechtelijke verhoudingen.
Uit het bovenstaande zal duidelijk zijn, dat 's konings verzet op geen rechtsgrond steunt. Beroept de koning zich nog op zijn plichten, aan de acte van Unie ontleend, het is niet recht te begrijpen, wat die met zijn verhouding tegenover den Noorschen Storthing uitstaande heeft. Die acte van Unie, die in 1815 door den Zweedschen Riksdag en den Noorschen Storthing is aangenomen en waaraan in Noorwegen constitutioneele kracht is toegekend (art. 12 dier acte), bevat uitsluitend voorschriften om te verzekeren wat de Duitschers noemen die Personal-union der beide koninkrijken en om het gezamenlijk optreden naar buiten te regelen. De hoeksteen dezer regeling ligt in art. 1 luidende: ‘Het koninkrijk Noorwegen zal zijn een vrij, onafhankelijk, ondeelbaar en onvervreemdbaar koninkrijk, met Zweden onder één koning vereenigd. De constitutie zal zijn die van een beperkte en erfelijke monarchie.’ Natuurlijk laat dit artikel
| |
| |
volkomen vrijheid aan Noorwegen's grondwetgevende macht die beperkte en erfelijke monarchie zoo te regelen als haar goeddunkt. Alleen voor de regelen omtrent de erfopvolging is Noorwegen aan Zwedens medewerking gebonden.
Onze schets zou onvolledig zijn, zoo wij niet nog de politieke beteekenis van dezen constitutioneelen strijd trachtten in het licht te stellen. Want, gelijk doorgaans bij zulke botsingen het geval is, ten slotte wordt minder om een formeel rechtsbeginsel, dan om een politiek doel gestreden. Dat de constitutioneele wijziging, die door de vertegenwoordiging verlangd, door den koning afgewezen wordt, van groote politieke beteekenis wordt geacht, dat bewijst wel de hardnekkigheid, waarmee beide partijen op haar stuk blijven staan. Nu is dit zeer opmerkelijk, dat jaren geleden even hardnekkig om datzelfde beginsel is gekampt, maar toen de rollen juist omgekeerd waren. Is het thans de meerderheid van den Storthing, die op tegenwoordigheid des Ministers bij de vergaderingen aandringt tegen den wil der regeering, vroeger is herhaaldelijk van de zijde der regeering vergunning gevraagd voor haar raadslieden om de vergaderingen bij te wonen, en is even beslist van de zijde van den Storthing afwijzend bescheid ontvangen. Zoo voor de eerste maal in 1839, voor de tweede maal in 1842 en voor de derde maal in 1845. Van de zijde der regeering in 1851 wederom voorgesteld, werd deze constitutioneele verandering door den Storthing goedgevonden, echter met die beperking, dat elke nieuwe Storthing voor zijn zitting (d.i. voor drie jaren) zou mogen beslissen, of hij tot toelating der ministers bij zijn beraadslagingen zou overgaan. Met een constitutioneele bepaling, die in de uitvoering alle mogelijke constitutioneele vastheid zou missen, nam de regeering weder geen genoegen, en zoo bleef elk zijn standpunt handhaven, todat in 1874 de rollen omkeerden en de radicale meerderheid van den Storthing de bepaling vorderde, die zij vroeger uit alle
macht tegenhield.
Deze schijnbare tegenstrijdigheid laat zich bij nader inzien niet moeilijk verklaren. Rust de grondwet op een zeer strenge scheiding van wetgevend en uitvoerend gezag, in de eerste helft dezer eeuw stond de volksvertegenwoordiging er op, die scheiding ook formeel zoo streng mogelijk te handhaven, omdat zij instinctmatig gevoelde, dat haar zelfstandigheid en onafhankelijkheid groot gevaar zou loopen, als zij het uitvoerend gezag
| |
| |
vergunde bij haar beraadslagingen tegenwoordig te zijn en daarop invloed uit te oefenen. Het Noorsche volk, met een goede dosis gezond verstand begaafd, maar weinig geleerd en onontwikkeld van vormen, duchtte de fijner beschaafde en meer met wetgevend talent begaafde raden der kroon, wier invloed achterdochtige bedachtzaamheid aanspoorde te ontwijken, wilde men hem niet ondergaan. Maar een 60tal jaren politieke ervaring is voor het Noorsche volk niet onvruchtbaar geweest. De uitoefening der politieke rechten heeft kracht en zelfvertrouwen gegeven, heeft het wetgevend talent ontwikkeld. De volksvertegenwoordiging voelde zich allengs tegen de kroon opgewassen en vreesde haar invloed niet meer. Langzamerhand kwam zij tot besef, dat het haar wetgevend gezag niet schaden of beperken kon, als de dienaren van het uitvoerend gezag haar beraadslagingen bijwoonden, ja, werd de overtuiging wakker, dat hun tegenwoordigheid gewenscht was, wilde de wetgevende macht met goed gevolg haar contrôle over de regeering uitoefenen en de ministerieele verantwoordelijkheid tot volle werkelijkheid maken. Gemakkelijk laat zich begrijpen, dat omgekeerd de kroon niet langer het geschenk begeerde, waarom zij voorheen zelf had gevraagd.
Het streven van den Storthing vindt ontzaggelijken weerklank bij de natie, wier radicalisme zich scherp teekent tegenover de weinig tegemoetkomende houding der kroon. Daarbij doet zich het verschijnsel voor, geheel afwijkende van hetgeen men elders ziet, dat het platteland de democratische strooming voedt en in de steden de regeering haar steun vindt. Verschillende oorzaken werken daartoe mede. Op het land vindt men de kern der Noorweegsche bevolking, den alouden, vrijen boerenstand, die slechts noode de overheersching duldt der ambtenaarswereld, welke in de grootendeels weinig beteekenende en dunbevolkte steden den toon aangeeft. Staat het peil der ontwikkeling dier landbevolking met haar van de wereld afgezonderd leven niet hoog, de kennis der noodzakelijkste kundigheden is er zeer algemeen verbreid, en men vindt er zoomin de volslagen onkunde als de halfgeleerde betweterij, waardoor de lagere lagen der bevolking in zoogenaamd beschaafdere landen zich onderscheiden. Verschil in stand heerscht er al evenmin als verschil in kennis, daar het vrij arme en voor exploitatie op groote schaal onvatbare land de tegenstelling van groote rijk- | |
| |
dommen en bittere armoede volstrekt niet kent. Op zijn vrijheid en onafhankelijkheid stelt de Noor zeer hoogen prijs: de aard van zijn land en het leven, waartoe het hem dwingt, bevorderen de ontwikkeling van dien karaktertrek. Dit alles samengenomen verklaart de democratische neigingen bij dat gedeelte van het volk, dat zich overal elders eer door een halsstarrig conservatisme onderscheidt. Die democratische neiging trouwens is dan ook van zeer bijzonderen aard: zij sluit conservatisme niet uit, integendeel de Noren zijn aan de traditie op elk gebied zeer gehecht, en gaan tot nieuwigheden slechts noode over. Hun
democratie is dan ook niet een plant van vreemden bodem, en het is niet met quasi-philosophische bespiegelingen over aangeboren rechten of met het nabauwen van elders uitgebroede politieke phraseologie, dat zij effect zoeken te behalen. De grondslag voor hun democratie is de in hun karakter wortelende onafhankelijkheidszin die zich zelf wil zijn en zich zelf ten richtsnoer wil strekken. De revolutionaire onrust is haar vreemd. Een natuurlijke indolentie belet den Noor spoedig in beweging te geraken, maar is hij eenmaal wakker geschud, dan doet zijn taaiheid en vasthoudendheid hem den voor hem liggenden weg ook ten einde afleggen. Dan kan er zelfs een dweepzucht komen in zijn streven, een hartstocht in zijn strijden, die men eerder bij den vurigen Italiaan, dan bij den doorgaans kalmen en berekenenden zoon der koude en kale Noorsche bergen zou zoeken.
Noorwegen verkeert thans in een phase, dat de Noorsche volkskracht is opgewekt en in beweging gebracht. Er zijn zonder twijfel ook vreemde elementen mede in het spel gekomen en er is veel schuim naar de oppervlakte gedreven, gelijk in een tijdperk van geweldige beroering altijd geschiedt, maar in den grond der zaak is het hier een strijd, waaraan het geheele volk meedoet, gedreven door het besef, dat het een werkelijk nationale zaak geldt. De democratie eischt hier erkenning van haar recht om overal en te allen tijde hen tot verantwoording te roepen, aan wie zij de uitvoering harer rechten heeft opgedragen. De weigering des konings vervult haar met achterdocht en wrevel tegenover hem, den vreemdeling, en tegenover de wereld der ambtenaren en der geleerden, die hem steunen omdat zij hun steun vinden in hem.
Het kan zijn - daarover matigen wij ons geen oordeel aan - | |
| |
dat 's konings weigering om zich te schikken een voorschrift van wijze politiek is. Zoo hij overtuigd is, dat het welzijn des lands het meest bij behoud der bestaande politieke verhoudingen is gebaat; zoo hij in den eisch der natie slechts een volkswaan van den dag meent te zien; zoo hij voorziet, dat tweespalt tusschen de volksvertegenwoordiging en het volk niet kan uitblijven, welnu, dan kan geen verstandige politiek eischen, dat de vorst onmiddellijk het hoofd buige en wijke. Zijn hooge roeping kan hem dan voorschrijven zich te verzetten ter wille der hooge belangen, die op het spel staan. Maar dit zij dan in geenen deele verbloemd: de koning is in dat geval van het standpunt van het strikte recht afgeweken, is, als het vergund is dat woord hier te gebruiken, in staat van revolutie. Gelijk er oogenblikken kunnen komen, dat een volk geen andere uitweg dan revolutie overblijft, zoo zijn er ook voor een vorst oogenblikken, dat hem het betreden van een dergelijken weg is aangewezen. Het zijn uiterste gevallen, en wel tweemaal mag zich bedenken wie op het punt staat dien weg in te slaan. Een diep besef van verantwoordelijkheid is daarbij noodig, van die verantwoordelijkheid, die eerst dan levendig wordt bij de koningen, als zij doordrongen zijn van hun roeping, gelijk die is neergelegd in het nederige en toch zoo fiere devies van den kroonprins uit het Engelsche vorstenhuis: Ich dien.
Mr. R. Macalester Loup. |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd