De Gids. Jaargang 42

[p. 553]

Het hedendaagsche Rusland.
(Vervolg van blz. 337).

V.
De staatsmachine.

Toen ten vorigen jare de russische regimenten den Donau waren overgetrokken, Bulgarije overstroomden en de oude hoofdstad Tirnova hadden bezet, werd, volgens een bericht in een of ander fransch blad, door de militaire autoriteit aan de ingezetenen van Tirnova gelegenheid gegeven een eigen gemeentebestuur te kiezen. Binnen- en buitenlandsche bladen namen het bericht over en voegden er bij, dat Rusland wél zou doen, wanneer het eerst aan zijne eigen steden hetzelfde recht gaf. Deze opmerking nu was ten eenenmale onjuist, want Rusland, de autocratische staat bij uitnemendheid, heeft reeds vóór een dozijn jaren het stelsel van zelfregeering ingevoerd in de steden, de districten en provincieën van het Rijk. Het is een van de meest in 't oog vallende tegenstellingen in het russische staatsorganisme, dat het parlementaire stelsel zorgvuldig wordt uitgesloten bij de behandeling van algemeene rijksaangelegenheden, terwijl het van hoogerhand is ingevoerd ter bevordering van de plaatselijke en gewestelijke belangen.

Deze invoering van hoogerhand is op zich zelve niet minder karakteristiek. Van alle instellingen, die men in Rusland aantreft, heeft alleen de Mir, de landelijke gemeente, zich vrij en zelfstandig ontwikkeld; alle andere zijn vreemde planten, uit de staatskweekerij te St. Petersburg op russischen bodem overgebracht. Alle rechten, alle vrijheden, alle instellingen van den nieuweren tijd, alles wat aan Rusland het uiterlijk aanzien geeft van een Europeeschen staat, komt regelrecht van den troon; de Keizer is het, die den hoorn van overvloed uitstort over zijne

[p. 554]

onderdanen; wat de Russen zijn op staatkundig gebied, dat zijn zij door hun souverein. Ik zal straks gelegenheid hebben de wijze van wetgeven te bespreken; thans wensch ik alleen het feit te constateeren, en hiermede al aanstonds het rechtmatige vermoeden te wekken, dat instellingen, die niet uit de behoeften en wenschen der natie zijn voortgesproten, geen diepen wortel hebben geschoten in den bodem, waar zij op hoog bevel werden overgebracht.

In de plattelandsgemeenten is, gelijk in een vorig hoofdstuk meer uitvoerig werd beschreven, de plaatselijke zelfregeering volkomen. De Mir denkt en handelt voor het dorp, welks behoeften primitief zijn; de dorpsbelangen zijn bijkans uitsluitend gemeenschappelijke landbouwbelangen; voor het overige betreffen zij het bouwen van een kerk, het oprichten van eene Vodka-tapperij en dergelijken. - Anders is het in de ‘steden’; daar zijn veelal de behoeften van verschillenden aard, en wordt meer gezamenlijk overleg vereischt.

Peter de Groote was alweder de man, die voor het eerst aan de steden eene geregelde organisatie gaf, maar zijn werk was volstrekt niet oorspronkelijk. Hij maakte van de russische ‘steden’ getrouwe copijen van het model eener duitsche ‘vrije stad’ met één of meer burgemeesters, een municipalen raad, gilden en corporatiën. Aan deze magistraten en burgers tegen wil en dank werd een aantal nauwkeurige instructieën gegeven, hoe zij handel en nijverheid moesten bevorderen, hoe men zieken moest verplegen, de volksgezondheid bevorderen, scholen bouwen, politietoezicht houden en dergelijken meer. Peter had begrepen, dat voor de welvaart van een volk het bestaan van een krachtig burger-element eene levensvoorwaarde was, en daarom schiep hij burgers, magistraten en gilden, alsof dit bij eenvoudige Ukaze geschieden kon! - Catharina II, die, gelijk reeds werd opgemerkt, eene bourgeoisie verlangde naar het fransche model, nadat zij de fransche noblesse had nagebootst in hare omgeving, wijzigde deze bepalingen naar de behoeften van den tijd en gaf aan alle bestaande steden, benevens aan de 216 door haar tot ‘steden’ geproclameerde dorpen en gehuchten, het keizerlijke Charter, waarin de nieuwe bepalingen waren vervat. Deze regelen bleven van kracht, totdat de tegenwoordige regeering in 1866 eene gemeentewet afkondigde, die te zamen hing met het nieuwe stelsel van plaatselijke zelfregeering. Het centrale orgaan van het stedelijke bestuur

[p. 555]

is de gemeenteraad (Gorodskaya Dûma) met den burgemeester (Gorodskoi Golová) als voorzitter. De raad wordt door de ingezetenen, die eigen vestiging hebben, gekozen; ieder, die een eigen huis heeft in de stad, kan gekozen worden en de raad kiest zelf zijn burgemeester. Dit schijnt eene niet verwerpelijke regeling, maar in de werkelijkheid brengt zij weinig heil. De publieke geest toch is in Rusland zóó weinig ontwikkeld, dat slechts enkele verkiesbaren - en daaronder veelal niet de besten - zich eene verkiezing laten welgevallen, terwijl de gekozenen zich in den regel weinig gelegen laten liggen aan hun mandaat. Ten bewijze van dit laatste kan dienen, dat in den raad van de hoofdstad het voorstel is gedaan boete te bepalen voor afwezigheid, daar het lichaam zelden of nooit een besluit kon nemen; het voorstel werd verworpen, omdat men vreesde dan in het geheel geene leden meer te zullen krijgen! De burgemeester is meestal een grondeigenaar, die in de stad woont; de raadsleden zijn grootendeels kooplieden, omtrent wier ontwikkeling vroeger reeds een en ander werd medegedeeld. Vóór eenige jaren was er in den gemeenteraad van Moskou eene sterke oppositie tegen het verlichten van de straten met gas; als men 's avonds wilde uitgaan, zoo redeneerden deze patres conscripti, dan moest men maar een lantaarn medenemen. Zij bleven in de minderheid, maar het feit is karakteristiek, en tot nu toe is in de meeste provinciale hoofdsteden zelfs nog geen voorstel gedaan om de straten behoorlijk te verlichten.

De slechte resultaten, die de regeling van het gemeentewezen tot nu toe heeft afgeworpen, bewijzen, voor zooveel noodig, nogmaals, dat de instellingen van een vrij volk alleen dan weldaad zijn, wanneer het volk zelf eenige politieke opvoeding heeft genoten. Hoe zal een volk, dat eeuwen lang in slavernij heeft geleefd, dat nooit een bestuur heeft gekend anders dan dat van den souverein en zijne uitverkoren ambtenaren, dat altijd gewend is geweest een ander voor zijne zaken te laten zorgen, plotseling rijp zijn voor een gemeenteleven naar Amerikaansch model? De proefneming kon aanvankelijk niet anders dan teleurstellend zijn en zij is het in groote mate geweest. De schuld lag in deze niet, of althans weinig, aan de regeering; de municipale raden, die tot 1866 geheel afhankelijk waren van de provinciale regeering, hebben sedert de nieuwe regeling volledige vrijheid gekregen bij de behandeling van plaatselijke

[p. 556]

aangelegenheden; een stedelijk bestuur heeft in Rusland volkomen vrijheid om binnen den kring van zijne werkzaamheid te doen al wat het wil, en zooals het wil, mits het dit zelf verlangt. De regeering begreep zeer goed, dat de meeste stedelijke besturen buiten staat zouden zijn de administratie te voeren; hun werd daarom de keus gegeven, of zij al dan niet vrij wilden zijn in hun doen en laten. Verreweg de meeste waren de voogdij der provinciale ambtenaren moede en verlangden vrijheid, maar ook verreweg de meeste van dezen bleken geheel buiten staat om de verkregen vrijheid te gebruiken; niet slechts het begrip van hun taak het juiste inzicht in de gemeentelijke belangen, maar zelfs de hoogst noodige algemeene ontwikkeling ontbrak hun. Men had vrijheid van handelen en de handen vol werk, maar men was niet bekwaam genoeg om het noodige werk te verrichten. Het natuurlijke gevolg was, dat de plaatselijke vertegenwoordigingen niet alleen, maar ook het stelsel zelf in discrediet geraakten. Is dit laatste juist? Ik betwijfel het. Misschien was het beter geweest, dat in Rusland, even als in België en Nederland, om van andere landen te zwijgen, de steden (gemeenten) hare autonomie hadden gekregen zonder dat de band werd losgelaten, die de eenheid in het staatsorganisme bewaart. De som van de gemeenten is ten slotte de natie; een land, waar de gemeenten welvaren, is een welvarend land; de plaatselijke belangen hebben recht op behartiging, mits zij niet strijden met een hooger, met een gemeenschappelijk belang. In het staatsverband is de gemeente, wat de familie is in de groote menschenmaatschappij, en de staat kan aan de gemeenten eischen stellen, gelijk hij aan de familie zijne schatting oplegt in goed en in bloed. Als de band maar niet knelt wordt de eenheid bewaard, de solidariteit van belangen grooter, de belangstelling in de publieke zaak levendiger; zòò worden huiselijke en maatschappelijke deugden gekweekt; zòò wordt liefde voor den vaderlandschen bodem gevoed en onderhouden. Maar, daargelaten wat beter en wenschelijker kon zijn geweest, Rusland is door zijne wetgevers, die meer uitmunten door geleerdheid dan door praktischen blik, midden in den stroom geworpen, met de vrijheid om mede te gaan, of ijlings den oever te bereiken en stil te zitten of te worden voortgesleurd, omdat men zijn onmacht gevoelt. Tegen den stroom op te gaan, of den stroom tegen te houden zou eene groote onvoorzichtigheid zijn, gesteld al dat het mogelijk was. Naarmate de grieven tegen het gemeente-

[p. 557]

wezen scherper en meer verdiend zijn, naar dezelfde mate ontwikkelt zich ook bij een volk, dat achting voor zich zelf heeft, het gevoel, dat nieuwe vrijheden en rechten nieuwe plichten doen geboren worden, en de slotsom kan slechts zijn, dat de nationale veerkracht er door wordt verhoogd. Rusland is eene groote mogendheid, die eene toekomst heeft; het moet vooruit en kan niet terug zonder zich een certificaat van onmacht te geven, en evenmin als een verstandige Rus de lijfeigenschap terugwenscht, omdat de vrije boer lui is en brandewijn drinkt, evenmin zal hij verlangen naar reactie tegen de plaatselijke zelfregeering, omdat de stedelijke besturen voor het meerendeel in de verste verte niet op de hoogte zijn van hun taak. - De openbare meening in Rusland, al heeft zij in het afgetrokkene ook gelijk in hare afkeuring van de werking der gemeentelijke organisatie, is niet altijd billijk in haar oordeel. Kóscheleff heeft bij de bespreking van de russische administratie zeer juist aangetoond, waar de schoen wringt: ‘In Rusland, zegt hij, gelooven velen, dat men een mensch maar heeft te bevelen dit of dat te zijn, en dat hij het dan ook werkelijk is. Vroeger gebeurde het nu en dan, dat een grondbezitter zijn koetsier of kamerdienaar riep, hem tot administrateur benoemde en hem het beheer over al zijne goederen toevertrouwde; met den arbeid der lijfeigenen gingen de zaken toch haar gang, zij leverden niet veel op, maar brachten ook geen groote schade. Thans zou een grondbezitter, die aldus handelde, spoedig geruïneerd zijn en genoodzaakt zijnde zaken te laten varen.’¹ Eene billijke kritiek zal begrijpen, dat een gemeenteraad van onbeschaafde kooplieden en ‘burgers,’ gepresideerd door een grondbezitter, die in de stad van zijne renten is gaan leven, geen model van een stedelijk bestuur kan zijn. Eerst als het peil van de algemeene ontwikkeling is verhoogd heeft men recht te klagen over de kiezers, die geen betere keuze doen, en over de gekozenen, die zoo weinig begrijpen, welke belangen hun zijn toevertrouwd.

Terwijl de dorpsgemeenten reeds sedert onheuglijke tijden, de steden reeds sedert Peter den Grooten, een eigen bestuur hebben en beiden zich thans alleen in een nieuw kleed vertoonen, zijn de overige organen van het russische self-government geheel nieuwe instellingen, voortbrengselen van de ‘nieuwe aera’. Ten onzent hebben de gemeente en de provincie alleen hare eigen

1 Unsere Lage, pag 57.

[p. 558]

vertegenwoordiging. Rusland heeft bovendien een districtsvertegenwoordiging, in beginsel alzoo dezelfde indeeling, die men in Frankrijk en in Pruissen aantreft. Het russische ‘gouvernement’ (Guberniija) komt overeen met het fransche département en met het pruissische Regierungsbezirk. Het is verdeeld in districten (uijezdi) overeenkomende met een fransch arrondissement of een pruissische Kreis. Beiden hebben een eigen orgaan.

De provinciale en de districtsvertegenwoordiging dragen in Rusland den gemeenschappelijken naam van Zemstvo, maar zoowel hare samenstelling als haar werkkring is verschillend. Beide komen hierin overeen, dat zij voorzien in behoeften, die aan verschillende dorpen, steden of districten gemeen zijn, en dus buiten den kring der plaatselijke regeering vallen.

De Zemstvo van een district wordt voor den tijd van drie jaren gekozen door de grondbezitters, de plattelandsgemeenten en de stedelijke besturen. Zijn taak is vooral bruggen en wegen te onderhouden of aan te leggen, de veldpolitie te regelen, vrederechters te verkiezen, het oog te houden op het lager onderwijs, op de volksgezondheid en op den oogst, het laatste ter voorkoming van hongersnood. Wallace geeft eene plastische beschrijving van de districtsvergadering van Novgorod, waar hij in de balzaal van de Club de la Noblesse 30 of 40 afgevaardigden bijeen vond, die gapende of slapende langdradige rapporten van het uitvoerend bureau aanhoorden. Dit bureau (uprava) is belast met het dagelijksch bestuur van het district en wordt door de vergadering uit haar midden gekozen. Aan de parlementaire vormen ontbreekt niets.

De provinciale vertegenwoordiging is samengesteld uit afgevaardigden, door de districtsvergaderingen uit haar midden gekozen. Hier heeft men dus eene nogmaals getrapte verkiezing en hierdoor verklaart het zich ook, waarom beide lichamen denzelfden naam dragen. De werkkring van den provincialen Zemstvo bepaalt zich tot aangelegenheden, die meer dan één district betreffen. Verschillende instellingen der provinciale vergadering zijn een weldaad voor het land geweest: betere verkeerswegen, hospitalen, krankzinnigengestichten, kweekscholen voor onderwijzers enz. Ook de provinciale Zemstvo heeft zijn dagelijksch bestuur, de voorzitter is thans steeds de Adelsmaarschalk van de provincie. Voor de uitvoering van de Zemstvo-besluiten is natuurlijk geld noodig; de uitgaven en ontvangsten

[p. 559]

worden dan ook nauwkeurig geraamd en de vaststelling van het budget behoort tot de belangrijkste werkzaamheden der jaarlijksche bijeenkomsten.

De organisatie van den Zemstvo dagteekent eerst van 1864 en heeft met de meeste groote regeeringsdaden van den tegenwoordigen souverein dit gemeen, dat zij met luid gejubel is ontvangen, maar de al te verheugden heeft teleurgesteld. Zij berustte op het beginsel van indirecte verkiezingen, maar zonder inmenging van de regeering; geen wonder dus, dat al wie zich liberaal noemden, deze nieuwe democratische instelling met vreugde zag verrijzen op den bodem der absolute monarchie. Men verwachtte veel, zoo niet alles, van het beginsel, dat de kern der staatkundige vrijheid zou worden, terwijl men vast overtuigd was dat Rusland nu ook zeer spoedig goede wegen, bruggen, scholen, hospitalen, gestichten en andere nuttige instellingen rijk zou worden. Men beweert, dat vaderlandslievende moeders hare kinderen medenamen naar de Zemstvo-bijeenkomsten, ten einde hun vroeg belang in te boezemen voor de publieke zaak. Ook deze sanguinische verwachtingen zijn teleurgesteld; de Russen hebben ook in dit opzicht moeten ondervinden, dat eene natie, die uit een staatkundig oogpunt eeuwen ten achter was, niet door een ukaze wordt herschapen in een volk, dat de kracht heeft zich zelf te regeeren en het talent om dit goed te doen. In weerwil van de vruchten, die de nieuwe orde van zaken in verschillende provincieën heeft afgeworpen, is men het hierover eens, dat de Zemstvo in de eerste 12 à 14 jaren van zijn bestaan nog betrekkelijk zeer weinig heeft uitgericht; de nuttige instellingen zijn nog uitermate schaarsch, de meeste bruggen en wegen laten nog zeer veel te wenschen over, voor de ontwikkeling van handel en nijverheid is weinig gedaan, en intusschen zijn de provinciale en districtsbelastingen onrustbarend gestegen. In drie jaren tijd van 1865 tot 1868 klom het totaal-cijfer der provinciale belastingen in 30 provinciën van ruim 5 millioen tot 14½ millioen roebels. Wat den staatkundigen invloed betreft, dien men van den Zemstvo had verwacht, deze was en is gering; toen de provinciale vergadering te Sint-Petersburg eens de allures aannam als wilde zij een politieke rol spelen, werd zij op hoog bevel onmiddellijk gesloten en de invloedrijkste leden werden gedurende eenigen tijd naar de provincie verbannen. De les was hard maar niet onverdiend; als de Zemstvo inderdaad zijne

[p. 560]

bestemming wil vervullen, dan moeten de leden geen voorbeeld nemen aan sommige fransche conseillers généraux, die uit alles politieke munt slaan, maar veeleer het oog houden op de tastbare behoeften, die met de staatkunde niets gemeen hebben en voorziening vereischen onder elken regeeringsvorm. Dat in eene provinciale hoofdplaats de modder opgehoopt ligt vóór de deur van het Zemstvo-gebouw, dat de leden te laat komen, omdat de straten niet begaanbaar zijn en er daags maar één middel van vervoer is, dat een geacht afgevaardigde met zijn tarantass¹ in den modder blijft steken in de hoofdstraat, dit, en nog veel meer, zijn tastbare ‘onregelmatigheden’ in den democratischen zoowel als in den autocratischen staat. De provinciale en districtsvertegenwoordigingen hebben met hare administratieve bemoeiingen meer dan genoeg te doen. De leden van den Zemstvo, al staan zij ook oneindig hooger dan die van de gemeenteraden, munten ook niet altijd uit door logisch denken. Wallace woonde eens eene vergadering bij, waar een invloedrijk lid het voorstel deed den schoolplicht in te voeren, ofschoon hij erkende, dat er dan 20 malen meer scholen in het district moesten zijn, en dat de middelen het niet toelieten ze te bouwen. Van boeten of andere straffen aan de ouders wilde hij niets weten; de nalatigen zouden alleen geen ambt in de Mir of in de stad mogen bekleeden! - Eén politiek gevolg heeft de nieuwe instelling gehad, namelijk, dat zij het werk der Emancipatie heeft voltooid. De voormalige lijfeigenen verkeeren in de Zemstvo-vergaderingen, vooral in die van het district, op een voet van volkomen gelijkheid met de grondeigenaren, die hen welwillend bejegenen en het verledene geheel schijnen te hebben vergeten. Dit, in verband met de streng parlementaire vormen, maakt, dat de Zemstvo misschien eene zeer goede oefenschool voor een constitutioneel-monarchaal Rusland der toekomst kan worden.

De grenzen van den Zemstvo zijn die van het vertegenwoordigend stelsel in Rusland; alles wat van meer dan provinciaal belang is wordt door den Keizer met den Raad van State en het ministerie geregeld zonder eenige medewerking der natie. Napoleon I noemde zijn Raad van State zijn idée en délibération, het ministerie zijne idée en exécution. Geheel hetzelfde beginsel was reeds honderd jaren vroeger door Peter den Grooten aange-

1 Een phaeton zonder veeren, het meest gebruikelijke soort van rijtuig.

[p. 561]

nomen als het uitgangspunt van zijne nieuwe administratie. Het opperste gezag vóór en na Peter berustte en berust bij den Keizer; Peter beschreef den russischen Czaar als ‘de autocratische alleenheerscher, die aan niemand ter wereld rekenschap heeft te geven van zijne handelingen, maar de macht en het gezag heeft om zijne staten en landen naar eigen wil en oordeel te beheerschen als een christelijk souverein.’ Onmiddellijk onder den Czaar zijn drie staatslichamen werkzaam, die de oude trias politica vertegenwoordigen: de Raad van State, belast met het voorbereiden van wetgevende maatregelen, de Ministerraad, met het uitvoerend gezag bekleed, en de Senaat, het hoogste rechtscollege.

De wetgevende arbeid van den Raad van State is feitelijk niet anders dan het geven van advies aan den Keizer. Op papier heeft dit lichaam een groote macht, daar het o.a. het budget vaststelt, oorlog verklaart en vrede sluit, maar in de werkelijkheid beteekent dit recht niets, want de Keizer is in geen enkel opzicht gebonden aan de besluiten van den Raad. Het voorzitterschap wordt bekleed door een Prins van den bloede; sinds 1868 vervult Grootvorst Constantijn Nicolaïevich, de oudste broeder des Keizers, deze hooge waardigheid. De Raad vergadert in pleno en in sectiën; in het plenum hebben de meeste overige Prinsen van den bloede, alle ministers, de leden der sectiën en een dertigtal andere leden zitting; deze laatste zijn meest allen opperofficieren van leger en vloot; enkele evenwel zijn civiele personen met den rang van Staatssecretaris of werkelijke Geheimraad. De sectiën zijn drie in getal, ééne voor wetgeving en codificatie, ééne voor burgerlijke zaken en eeredienst, ééne voor de huishouding en de finantiën van den Staat. De leden dezer afdeelingen hebben eveneens zitting in het plenum.

De wijze, waarop eene russische wet tot stand komt, is de volgende: Een minister, die meent, dat eenig onderwerp, tot zijn departement behoorende, moet worden geregeld, dient aan den Keizer een gemotiveerd rapport hieromtrent in. Als de Keizer zich met het hoofdbeginsel vereenigt, dan benoemt hij eene Commissie, die de zaak voor hem onderzoekt en een wetsontwerp redigeert. De commissie onderzoekt eerst den oorsprong en de geschiedenis van het onderwerp in quaestie in Rusland; gewoonlijk wordt dit onderzoek vergemakkelijkt door een of anderen hoogen ambtenaar, die eene speciale studie van de zaak heeft gemaakt en daarover eene verhandeling schrijft. Is de

[p. 562]

geschiedkundige zijde van het vraagstuk goed bezien, dan volgt het prolít' na dijelo svet naûki, gelijk het in de bureaux heet, d.w.z. het ‘werpen van het licht der wetenschap op de quaestie.’ De geschiedenis van het onderwerp in andere beschaafde landen en de geleerde theorieën van buitenlandsche wijsgeeren, rechtsgeleerden en publicisten werpen dit licht¹. De derde en meest belangrijke taak van de Commissie is nu om dit ‘uittreksel van menschelijke wijsheid en ondervinding’ op Rusland toe te passen, maar nu is juist dit belangrijkste deel van het werk gewoonlijk het gebrekkigst, want de geleerde wetgevers te St. Petersburg kennen het land niet anders dan uit de rapporten van ambtenaren, en bij dit deel van de taak laten de buitenlandsche theoretici hen in den steek.

Uit de handen van de Commissie gaat het geredigeerde ontwerp naar den Raad van State, die het onderzoekt en somtijds wijzigt; van veel beteekenis zijn echter deze wijzigingen niet, omdat de leden van het hooge college meest allen oud-leden van wetgevingscommissiën zijn geweest. Het gansche lichaam bestaat uit ambtenaren, die hun leven in de bureaux hebben doorgebracht en blind en doof zijn voor de eischen der werkelijkheid. Als de Keizer zich vereenigt met de eindredactie van den Raad van State, dan wordt het ontwerp bij Keizerlijk besluit (ukaze) vastgesteld en door den betrokken minister afgekondigd. Bevalt het ontwerp hem niet, dan stelt hij het eenvoudig ter zijde en is het werk voor niet geweest.

Op deze wijze ontvangen de Russen rechtstreeks uit handen van hun vorst de reeks van ukazen, bestemd om hen gelukkig te maken, wetten, die zelden uitmunten door practischen zin, al voldoen zij ook uitwendig aan theoretische eischen. Tot de nadeelen van elke bureaucratie behoort in de eerste plaats deze miskenning van werkelijke toestanden, deze onkunde omtrent werkelijk bestaande behoeften, die onvermijdelijk is, zoolang men de wereld beziet door den bril van een ambtenaar. Maar een tweede, niet minder nadeelig gevolg is, dat ook de beste en

1 Wallace vond in eene memorie betreffende eene hervorming van de weldadigheidsinstellingen: eerst eene verhandeling over weldadigheid en armenzorg, daarna aanhalingen uit de Talmud en den Koran; dan eene beschrijving van de armenzorg in Athene na den Peloponnesischen oorlog en te Rome onder de keizers; eenige opmerkingen uit de middeneeuwsche geschiedenis; eindelijk alle nieuwe wetgevingen, o.a. de IJslandsche (te vinden in de Hragas) en die van bijkans alle duitsche staatjes en alle zwitsersche kantons. Het geheele stuk had 21 bladzijden 8^o!

[p. 563]

meest practische wet door het ambtenaarspersoneel feitelijk buiten werking kan worden gesteld. Dit is het, wat Koscheleff het meest grieft in het hervormingswerk der tegenwoordige regeering: ‘De in organieke wetten uitgedrukte wil des Keizers, zegt hij, gaf ons rechten, maar de uitvoerders der wetten vernauwen hare bedoeling zooveel mogelijk en zijn alleen vrijgevig in het besnoeien. Hiermede nog niet tevreden, veranderen zij door wetgevende uitleggingen, ophelderingen en aanvullingen onder een of ander voorwendsel den oorspronkelijken zin der verschillende verordeningen en bepalingen, en dit niet in eens, maar langs zijwegen en heimelijk; zij hebben niet de uitvoering en ontwikkeling, maar juist de stremming en wijziging der wet op het oog. Ẃij geloofden eindelijk de baan van het recht te betreden, maar het bleek, dat de onwaarheid zich had verdubbeld, en dat onder nieuwe klanken het slechte oude behouden werd. Het belang van vorst en volk beiden vordert ongetwijfeld eensgezindheid, wederzijdsche genegenheid, onderling vertrouwen en samenwerking, maar de bureaukratie, die begrijpt, dat haar rijk dan uit is, tracht deze vurig gewenschte vereeniging op alle wijzen tegen te wezen, door den vorst achterdocht en bezorgdheid in te boezemen, het volk te berooven van de reeds verleende vrijheden, en hierdoor overal ontevredenheid en klachten te verwekken.’¹.

Laten wij zien, wie de ambtenaren zijn, aan wie de uitvoering der wetten wordt toevertrouwd.

Het hoogste uitvoerend gezag berust, gelijk gezegd, bij den Ministerraad, een collegie, waarin, behalve de ministers, ook een half dozijn andere hooge ambtenaren benevens enkele Prinsen van den bloede zitting hebben. Zóó is het mogelijk, dat b.v. de tegenwoordige ministerraad wordt gepresideerd door generaal Ignatieff, die geen minister is in den engeren zin van het woord. De werkkring van het lichaam is trouwens niet veel meer dan beraadslagen, want elke minister is persoonlijk verantwoordelijk aan den Keizer, zoodat van eene collectieve verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijk handelen geen sprake is. De eigenlijk gezegde ministers zijn hoofden van administratieve departementen, die op den bureaucratischen ladder een sport lager staan dan het comité der ministers. De departementen zijn tien in getal: Huis des Keizers, buitenlandsche zaken, oorlog,

1 Unsere Lage, pag. 9.

[p. 564]

marine, binnenlandsche zaken, onderwijs, financieën, openbare werken, justitie en domeinen. Prins Gortschakoff, dien wij ons gewoonlijk voorstellen als een kanselier naar het model van dien van het duitsche rijk, is in werkelijkheid niets meer dan het hoofd van het tweede departement (buitenlandsche zaken); zijn titel van ‘rijkskanselier’ is een eeretitel, en hoewel hij, als minister, zitting heeft in het plenum van den Raad van State en in den Ministerraad, vervult hij daar evenwel geenszins de rol, die Bismarck speelt in den duitschen Bondsraad en in den pruissischen Ministerraad; hij is stemgerechtigd lid, zonder meer, en heeft alleen door zijn persoon een overwegenden invloed.

De departementen van algemeen bestuur zijn ‘de centrale punten, waar de verschillende soorten van territoriale administratie ineenloopen, en vanwaar de keizerlijke wil uitstraalt over het gansche rijk.’ Te dien einde is het Rijk verdeeld in provinciën of gouvernementen; deze weder in districten. Aan het hoofd van elke provincie staat een gouverneur en een onder-gouverneur, vrij wel overeenkomende met den franschen préfet en sous-préfet, omringd van een klein comité (conseil de prefecture). Tot voor weinige jaren verdienden deze gouverneurs volkomen de kwalificatie van Satrapen, hun door het volk gegeven; zij deden binnen de grenzen van hunne provincie alles naar willekeur en oefenden een zeer verderfelijken invloed uit op de burgerlijke en crimineele rechtspraak. Onder de tegenwoordige regeering is dit veel veranderd: de rechtspraak is van het administratieve gezag losgemaakt, en de belangrijkste provinciale aangelegenheden, waarmede de gouverneur zich vroeger bezig hield, behooren thans tot den werkkring van den Zemstvo. De loopende zaken moet hij veelal behandelen overeenkomstig keizerlijke instructieën, en de vermeerderde drukpersvrijheid heeft haren gunstigen invloed op de meeste Satrapen doen gevoelen. De gouverneur is de plaatselijke vertegenwoordiger van den minister van binnenlandsche zaken. Naast en onafhankelijk van hem staat een aantal ambtenaren, die de andere ministerieën vertegenwoordigen, een geheel leger alzoo, goed gedisciplineerd en zorgvuldig ingedeeld.

De uitvinder van deze bureaucratische machine was Peter de Groote alweder, en om haar gaande te houden, werd door hem een geregeld ambtenaarsleger in het leven geroepen. Alle burgerlijke en militaire ambten werden door hem verdeeld in 14 klassen, elke klasse of rang geeft aanspraak op een afzon-

[p. 565]

derlijken titel, en ieder, die ambtenaar wil worden, moet op de laagste sport beginnen. Het gezamenlijke ambtenaarspersoneel heet Tchinovnik, d.i. mannen met een Tchin of rang; iedereen heeft den lageren Tchin te doorloopen alvorens tot een hoogeren te geraken, even zeker als een luitenant eerst kapitein moet zijn geweest, vóór dat hij hoofdofficier wordt. Omdat aan den rang een titel is verbonden, ontmoet men in Rusland, en nog meer in het buitenland, meermalen ambtenaren, wier werkkring een gansch andere is dan hun titel zou doen vermoeden; een Conseiller de Cour, een Conseiller d'Etat en een Conseiller privé de S.M. hebben in den regel nooit het hof gezien, noch den drempel van den Raad van State overschreden, noch in den geheimen Raad des Keizers hun gevoelen geuit; het zijn titels, trouwens in het russisch wel te onderkennen, maar die den onkundigen vreemdeling in de war brengen. Hierdoor ook is het verklaarbaar, waarom een koopman een hoogen staatsambtenaar als ‘generaal’ betitelt. De burgerlijke autoriteit staat in rang gelijk met de militaire en een gouverneur b.v. heeft den Tchin van generaal.

De zonderlinge tegenstelling tusschen deze ambtenaarsregeering en de plaatselijke zelfregeering valt, naar ik vertrouw, terstond in het oog, en hierdoor blijkt de gegrondheid van de zoo even genoemde grief van Koscheleff. Een goed gedrild leger van ambtenaren staat in Rusland tegenover de jonge loot van het selfgovernment, die alle zorg en moeite noodig heeft om in den vreemden bodem te acclimateeren, maar waarvan de verzorging is toevertrouwd aan hare bitterste vijanden. De Keizer heeft aan zijn volk deelneming in de publieke zaak willen geven; de Tchinovnik hebben zich wel gewacht 's Keizers wensch tegen te houden, maar met het stellige plan om de jonge plant te verstikken en zoodoende den souverein te overtuigen, dat zijne goede bedoelingen praktisch onuitvoerbaar zijn. Op enkele voorbeelden kan ik hier wijzen, die aantoonen, dat de klachten niet overdreven zijn. Den 21^en November 1866, toen de Zemstvo ter nauwernood was geconstitueerd, wist de Raad van State van den Keizer eene ukaze te verkrijgen, die het provinciale belastingstelsel al aanstonds omverwierp; zij hield het verbod om certificaten van handel en nijverheid en de patenten van branders en tappers anders te belasten dan in den vorm van procenten van de waarde, die deze documenten hadden voor den Staat. De provincie kreeg dientengevolge eene alleronbedui-

[p. 566]

dendste inkomst uit hetgeen voor haar de grootste bron van inkomen geweest zou zijn, en de kooplieden en industrieelen, die wisten, dat zij voortaan een fixum hadden te betalen, werden volkomen onverschillig voor de provinciale aangelegenheden. - Weinige maanden later, den 13^en Juni 1867, verschenen twee andere ukazen, die aan den Zemstvo gevoelige slagen toebrachten. De eene bevatte een reglement van orde voor de vergaderingen van den Zemstvo, van de gemeenteraden, den adel en de stedelijke corporatieën, waarbij aan de voorzitters van elk dezer vereenigingen een bijkans dictatoriaal gezag wordt gegeven. Hij alleen regelt den gang van werkzaamheden, ontneemt willekeurig het woord, sluit naar goedvinden het debat, gaat zoo vaak hij wil buiten de orde van den dag en weigert eenvoudig de behandeling van elk voorstel of onderwerp, dat, naar zijne door niemand gecontroleerde zienswijze, in strijd is met de wet of ligt buiten de grenzen van de bevoegdheid dezer vereenigingen. Tegen een voorzitter, die zijn plicht in dit opzicht verzuimt, zijn diciplinaire straffen bedreigd, en men verwondere zich dus niet, indien zelfs de beste en loyaalste voorzitter te goeder trouw de verleende rechten op de schromelijkste wijze verkort. De andere ukaze van denzelfden datum verbiedt iets omtrent de handelingen van den Zemstvo te doen drukken zonder verlof van de plaatselijke regeeringsambtenaren, die naar willekeur kunnen schrappen en bijvoegen. Deze maakten meerendeels misbruik van hunne bevoegdheid; de klachten over dergelijke willekeur werden in bescheiden vorm aan den minister van binnenlandsche zaken medegedeeld, maar zonder eenig gevolg, want de Tchinovnik houden elkander steeds de hand boven het hoofd, en sedert stelt niemand meer eenig belang in de gecastigeerde uitgave van de handelingen der provinciale regeering, die eerst alle pennen in beweging hadden gebracht.

Behalve dat de bureaucratie op deze en vele andere wijzen de politieke ontwikkeling van het russische volk belemmert en hier gelijk overal haar verlammenden invloed doet gelden, heeft zij een ander, algemeen erkend gebrek, nl. dat de ambtsmisdrijven aan de orde van den dag zijn en in de zeden van de ambtenaarswereld zijn ingedrongen. De kwaal is van oude dagteekening en chronisch geworden. Toen Peter de Groote eens aan zijn procureur-generaal het voornemen te kennen gaf om eene ukaze uit te vaardigen, krachtens welke ieder, die zòòveel had gestolen als een eind touw waard was, zou worden opgehangen, antwoorde

[p. 567]

de hooge ambtenaar met groote openhartigheid: ‘dan zal Uwe Majesteit eerlang geen enkelen ambtenaar meer hebben. Wij allen stelen, en het eenige verschil is, dat sommigen van ons grootere sommen en meer openlijk stelen dan anderen.’ Nog onder de regeering van keizer Nicolaas, toen de natie onder het militaire formalisme der ambtenaren werd vertrapt, was afpersing en omkooping schering en inslag. De tegenwoordige regeering heeft ook in dit opzicht haar gunstigen invloed doen gevoelen, in zoover dat het antwoord van den procureur-generaal thans overdreven zou zijn, maar dit neemt niet weg, dat de kwaal allerminst is uitgeroeid; ze heeft alleen wat meer beschaafde vormen aangenomen. De invloed, dien de regeering uitoefende, bestond hierin, dat de traktementen werden verhoogd, de drukpers vrij gelaten en de schuldig bevonden ambtenaren gestraft; zoodoende verminderde het aantal ‘grobe Schuhmacher’ gelijk Kosheleff ze noemt, maar hoe het thans toegaat teekent hij ons tevens met een enkelen duidelijken trek: ‘De massa geld en andere beneficia, die in den zak van de ambtenaren en hooge waardigheidsbekleeders vloeien, is thans veel aanzienlijker dan ooit vroeger het geval is geweest. Vroeger namen zij grossen en roebels, misschien persten zij die af zelfs; thans dulden onze beschaafde administrateurs niet, dat men zich met zulke kleinigheden voor hen vertoont; maar zij verachten duizenden en tienduizenden niet, vooral in den vorm van aandeelen, actieën of soliede gratificatiën van banken, bankierskantoren, spoorweg-maatschappijen en andere ondernemingen. Ook in beursspeculatiën staan onze administrateurs bij geene andere europeesche, vooral niet bij de napoleontische en oostenrijksche staatsambtenaren achter; in dit opzicht staan zij geheel op de hoogte van hun tijd.’ - In denzelfden geest spreken alle schrijvers over Rusland, en het is opmerkelijk, dat Wallace, die zijne belangrijke bijzonderheden betreffende de Tchinovnik hoofdzakelijk ontleent aan mededeelingen van den gouverneur van Novgorod en andere ‘generaals,’ zich geen oogenblik ontziet deze wonde plek open te leggen. Wat Golowin betreft, van hem kan men de namen en voornamen vernemen van een aantal ambtenaren, die zich op de schromelijkste wijze hebben misdragen in hun ambt. Ik acht het minder noodig deze schandalen hier alle te vermelden; het is om de zaak, niet om de personen te doen. Zeer karakteristiek evenwel is eene mededeeling van Golowin, dat men bij de invoering van de gijzeling te St. Pe-

[p. 568]

tersburg een middel kende om voor 50 roebels weder los te komen. De directeur van de gevangenis zette, tegen betaling van dit ‘kaplaken’, het uurwerk van zijne inrichting een goed eind vooruit; kwam de schuldeischer dan ‘te laat’ om de kosten van het onderhoud te betalen, dan hielp hem geen protesteeren; de schuldenaar was alweder op vrije voeten. Een andere kwade betaler kocht voor 6000 roebels van een commissaris van politie een vrijgeleide naar het buitenland, juist toen hij zou worden gegijzeld. Eene adellijke dame wist eene ukaze te verkrijgen, waarbij alle hypotheken op hare vaste goederen werden opgeheven, zonder dat de schuldeischers eenige vergoeding ontvingen. ‘Van dergelijke kleinigheden, zegt Golowin, zouden wij er nog vele kunnen vertellen, maar men zegt ons, dat het geen middel is om zich bemind te maken.’ Ik zou er willen bijvoegen, dat het met studie bijeenzamelen van schandalen de waarde van een in vele opzichten verdienstelijk geschrift niet verhoogt. - Wallace kent provinciën, waar de vodka-branders een geregeld tarief van gratificatiën aan de ambtenaren hebben, en waar iedere ambtenaar en beambte, van den gouverneur tot den agent van politie, zijne getarifeerde fooi ontvangt.

De Keizers hebben meermalen een open oog gehad voor den demoraliseerenden invloed, dien zoodanig voorbeeld noodzakelijk moet hebben, maar hoe zal men het diepgewortelde kwaad uitroeien? In elke bureaucratie zijn de ambtsmisdrijven menigvuldig en is de bestraffing moeielijk, omdat de eene ambtenaar steeds den anderen de hand boven het hoofd houdt en het onderzoek belemmert in plaats van het te bevorderen. Niet zelden wordt, ook elders dan in Rusland, eene zeer gegronde klacht tegen een ambtenaar gesteld in diens eigen handen ‘ter fine van bericht en raad.’ Bovendien is de souverein het hoofd van de geheele administratie; worden er fouten geconstateerd, dan vreest hij voor vermindering van gezag en vergeet vaak, dat het gezag het best wordt gehandhaafd door strikte rechtvaardigheid en onpartijdigheid. Men bedenke eindelijk, dat de enkele hooge ambtenaren, die somtijds als zondebok fungeeren, veelal vrienden of vertrouwelingen zijn van den absoluten monarch, en dan zal men zich niet verwonderen, hoe deze zondebokken, voor straf, hun verdere leven slijten te Parijs, Baden-Baden of Monaco, en daar volstrekt niet sterven van honger.

Het is alleszins verklaarbaar, dat mannen, wier hart warm klopt voor het welzijn van hun vaderland, eene radicale verbe-

[p. 569]

tering alleen verwachten van een geheel veranderd regeeringsstelsel; Koscheleff en duizenden met hem verlangen, dat Rusland zich zal vervormen tot eene grondwettige monarchie met een democratisch vertegenwoordigend stelsel; eerst als het volk zich zelf regeert, zoo meenen zij, kunnen de nieuwe instellingen zich ontwikkelen en rijpen. Rusland is thans de eenige europeesche staat, die niet constitutioneel wordt geregeerd; zelfs Turkije heeft eene grondwet; voor de autocratie is nergens meer plaats behalve te St. Petersburg. Dit alles is zeer waar en klinkt zeer goed, maar het komt mij voor, dat ook hier de theorie niet geschikt is voor de werkelijke toestanden. Een volk wordt niet constitutioneel omdat het eene grondwet heeft. De republieken van Zuid- en Midden-Amerika hebben allen eene grondwet en een parlement, en wat zijn zij anders dan buit voor eerzuchtige ‘generaals,’ die elkander het bezit betwisten? De treurige ondervinding, die in Rusland aanvankelijk met het vertegenwoordigend stelsel is opgedaan, is wel geschikt om te doen terugdeinzen voor de voltooiing van een parlementair gebouw met zulk materiaal. Werd hiertoe thans overgegaan, het ware te vreezen, dat de russische patriotten eene nog veel grootere, ditmaal misschien onherstelbare teleurstelling zouden ondervinden. In Amerika, waar de russische publicisten gaarne ter school gaan, kunnen zij leeren, dat omkoopbaarheid van ambtenaren bestaanbaar is ook in de democratie, en dat daar bij dit eene kwaad nog een tweede komt: het koopen en verkoopen van stemmen. Welk heil is er te verwachten van een kiezersvolk, samengesteld uit boeren, die hunne stem als rechter verkoopen voor brandewijn; kooplieden, die valsch meten en wegen; ambtenaren die zich door fooien en gratificatieën laten afbrengen van hun plicht? Noch de geregelde gang van zaken, noch de publieke moraliteit zou er vermoedelijk door winnen. Vooral indien het algemeene stemrecht werd ingevoerd - en dit is immers tegenwoordig de modevorm - zou de teleurstelling groot zijn. De Russen kunnen, als zij ‘uit het venster zien’, prachtige bouwstoffen voor een geleerd commissierapport betreffende de werking van het algemeene stemrecht vinden in de geschiedenis van het tweede fransche keizerrijk en van het nieuwe duitsche rijk. - Met zoodanig materiaal zou de proefneming overal gevaarlijk zijn, maar vooral in Rusland. De Tchinovnik toch, welke groote gebreken hun ook aankleven, hebben jegens Rusland

[p. 570]

ééne groote verdienste gehad, die te veel wordt uit het oog verloren: door hun kunstig samenstel is de nationale eenheid bewaard. Hadden de Czaren geene vertegenwoordigers van het centrale gezag gezonden naar elke eenigszins belangrijke plaats van het rijk, dan zou vermoedelijk deze logge massa reeds lang zijn inééngestort en versplinterd. Thans breidt de kolos zich schier jaarlijks uit en neemt de meest heterogeene elementen in zich op, maar de eenheid wordt bewaard doordien over oud en nieuw hetzelfde net wordt geworpen, waarvan de draden ineenloopen in de particuliere kanselarij des Keizers. Een rijk van 21 millioen vierkante mijlen¹, bewoond door 85 millioen inwoners van allerlei landaard, oorsprong en godsdienst, bijeen te houden, is een reuzenarbeid, die vermoedelijk veel te zwaar zou zijn voor een zwak, lauw en ongeoefend parlementarisme.

Zoo blijkt het, duidelijker misschien dan op eenig ander gebied, in welk een impasse politique het vernieuwde Rusland is geraakt. Zoodra het woord vrijheid was uitgesproken op den troon, verlangde en verwachtte het volk met recht, dat dit woord geen ijdele leus zoude zijn. De Keizer toonde, dat het hem ernst was, want de emancipatie der lijfeigenen werd gevolgd door de nieuwe gemeentelijke organisatie, den Zemstvo, de instelling van de jury en de vrijheid van drukpers; maar de natie was niet rijp voor zoo vele zegeningen; zij, die de consequente toepassing van de keizerlijke staatkunde verlangen en aandringen op de invoering van een parlementair regeeringstelsel, vergeten, dat men met onmondigen en onopgevoeden niet kan regeeren, dat hetgeen men thans reeds heeft de oefenschool moet zijn voor de toekomst. Daar nu gelijktijdig de russische adelaar altijd even begeerig de klauwen uitstrekt, schier ongemerkt gansche provincieën en landen naar zich neemt en onder de toejuichingen van ‘liberalen’ en patriotten de grenzen van het onmetelijke rijk steeds verder en verder verlegt, is voor de eenheid van het rijk een sterk gecentraliseerd, door kundige en geroutineerde ambtenaren uitgeoefend gezag, onmisbaar. In theorie zijn de eischen van een zeer verlicht deel der natie volkomen rechtmatig, maar in de praktijk is het wel niet mogelijk ze in te willigen, zonder het gansche staatsgebouw in gevaar te brengen. De Keizer kan zijne schier onbegrensde macht vrijwillig besnoeien, de verantwoordelijkheid voor zijne

1 Meer dan de helft van Europa en 1/6 van de geheele aarde.

[p. 571]

regeeringsdaden overdragen aan zijne ministers en de wetgevende bevoegdheid deelen met eene vertegenwoordiging van de natie; misschien zelfs zou het hem gelukken de bureaucratie te breken en willekeur te verdrijven door billijkheid en recht, maar welk zou het gehalte zijn van deze volksvertegenwoordiging in spe? en wie zou den samenhang, de eenheid der deelen bewaren, wanneer het uitvoerend gezag niet meer was gecentraliseerd? - Al wordt ook nu en dan eene democratische instelling door den souverein aan zijn volk geschonken, de drang der omstandigheden, de nuchtere werkelijkheid drijft de Russen steeds terug in de armen der autocratie. Het onverzoenlijke te vereenigen is eene onmogelijkheid; de zaken zullen dus vooreerst wel blijven, gelijk zij zijn, en hierdoor zal de algemeene, dikwijls uitgesproken ontevredenheid worden bestendigd. De Russen moeten doen wat Beaconsfield den Grieken raadde: ‘Zich troosten met de gedachte, dat zij een interessant volk zijn en geduld leeren oefenen.’

Het derde hooge staatslichaam, dat ik noemde, is: de Senaat. In vroegere tijden was dit college met een groot gezag bekleed: het was niet alleen het hoogste rechtscollege, maar fungeerde bovendien als factor van wetgeving, als rekenkamer, en zelfs als souverein gezag gedurende de afwezigheid of minderjarigheid van den Czaar. Deze tijden zijn voorbij: de wetgevende bevoegdheid ging over naar den Raad van State; een controleur generaal is belast met de contrôle der uitgaven en inkomsten van het rijk, en de particuliere kanselarij des Keizers heeft verschillende werkzaamheden van den Senaat overgenomen. Tegenwoordig is de Senaat bijkans uitsluitend een rechtsprekend orgaan, en er zal in een volgend hoofdstuk gelegenheid zijn op zijne samenstelling en zijn werkkring terug te komen.

H.H. van Cappelle.

(Wordt vervolgd.)