De Gids. Jaargang 42

[p. 324]

De
wedergeboorte van Nederland.
(Vervolg van blz. 75.)

V.
De regeeringsvorm.

Wij slaan de Grondwet open, om, ingelicht door de beraadslagingen der Commissie, de omtrekken van het Staatsgebouw der Vereenigde Nederlanden te leeren kennen. Een onderwerp, dat bij het bespreken van den adel en de ridderschappen, bij de beschouwing van stad en land hier en daar door ons aangeroerd, eene meer opzettelijke behandeling vereischt. Toen de Commissie aan het werk toog, stond ééne zaak vast: de Souvereiniteit gevestigd in het Huis van Oranje-Nassau. Het Monarchaal beginsel werd gehuldigd. De Souvereiniteit zoude bij erfopvolging overgaan en de Maxime van het Fransche Regt: le Roi ne meurt jamais, zoude, zeide Hogendorp¹, ook hier regtens zijn. De troon dus geen oogenblik ledig en de orde in den Staat dus nimmer door eenig tusschenbestuur in gevaar gebracht. Wie zoude echter geroepen zijn, den opengevallen troon te bezetten? Hogendorp - en dit kon op zijn standpunt niet anders - knoopte de erfopvolging vast aan de opdracht van het Erfstadhouderschap, aan de regeling van 1747. Het waren de afstammelingen van Willem IV, die achtereenvolgens door hem tot den troon werden geroepen. Ook de Commissie, in overleg met den Souvereinen Vorst, volgde dit voorbeeld. Zij werkte alleen uit of vulde aan, wat in de schets slechts was aangeduid of daarin was vergeten. Allereerst werd geroepen het Stamhuis van Oranje-Nassau, waarvan de Prins op dat oogenblik het hoofd was. Hij, die als eenig overgebleven zoon van Willem V, den eenigen zoon van Willem IV, onder den naam

1 Algemeene gronden der Constitutie, I, art. 2.

[p. 325]

van Willem VI Erfstadhouder zoude zijn geworden. Zoolang er loten waren uit dit huis, bleef de troonsopvolging er binnen beperkt. Daarna eerst kwam de dochter van Willem V, de douairière van Brunswijk-Luneburg; eindelijk nog het huis van Nassau-Weilburg, gesproten uit de dochter van Willem IV. Binnen elk dier drie huizen zoude de erfopvolging geregeld worden naar het beginsel van eerstgeboorte en representatie, terwijl de vrouwen en hare afstammelingen eerst geroepen werden na afsterving van het mannelijk oir, d.i. van de mâles par males, van de agnaten van het mannelijk geslacht. Dit erfrecht der Duitsche vorstenhuizen had ook bij de opdracht van het Erfstadhouderschap tot voorbeeld gediend.

De grootheid heeft echter hare schaduwzijde. De leden van het Stamhuis, dat tot den troon geroepen was, waren, wilden zij hunne kinderen het recht van opvolging verzekeren, niet vrij in de keuze eener vrouw, maar moesten voor het aangaan van een huwelijk de toestemming erlangen niet alleen van den Souvereinen Vorst, maar tevens van de vertegenwoordiging des volks: de Staten-Generaal. Eene bepaling, die niet zoo zeer haren grond had in de vrees, dat de tot den troon geroepene een huwelijk zoude aangaan zijner onwaardig, als wel in redenen van Staat, die eene nauwere verbintenis met een of ander Stamhuis zouden kunnen doen ontraden¹.

Er was dus bij deze regeling weinig gevaar, dat de troon ledig zoude staan bij gemis van een opvolger. Mocht al - zooals later bleek het geval te zijn, de zuster van den Souvereinen Vorst, de douairière van Brunswijk-Luneburg, ongehuwd en kinderloos sterven - mocht zelfs de Voorzienigheid het huis van Oranje-Nassau niet in wezen houden - ook dan nog bleef het huis van Nassau-Weilburg over voor de opvolging in de Souvereiniteit. En zelfs voor het geval dat dit Huis mocht ontbreken, had de Grondwet gezorgd door aan den Souvereinen Vorst en de Staten-Generaal de benoeming van een opvolger op te dragen. En hierbij bleef het niet. Wanneer bijzondere omstandigheden verandering in de troonsopvolging wenschelijk maakten kon de Souverein, in overleg met de Staten-Generaal, daartoe besluiten. Eene bepaling, die, voor het eerst voorkomende in de Redactie van 28 Februarij 1814, ook daarom van gewicht is, omdat zij aantoont, hoe niet, zooals volgens het oude Duit-

1 v. Maanen, Aanspraak aan de notabelen, bij Metelerkamp a.w., blz. 110.

[p. 326]

sche Staatsrecht het geval was, de kroon beschouwd werd als een eigendomsrecht der dynastie, als een fidei-commis, dat alleen met toestemming der eventueele rechthebbenden hun kon worden ontnomen, maar hoe de kroon aangemerkt werd als een in 't algemeen belang opgedragen publiek recht, dat rustte op de Grondwet, en ook door verandering van die Grondwet aan een ander kon worden toegekend.

Voor de duurzaamheid der Monarchie was dus naar eisch gezorgd. De aard der Monarchie brengt naar de algemeen aangenomen zienswijze mede, dat de Vorst boven allen uitsteekt, boven allen schittert; dat tegen hem, als het hoofd der samenleving, door allen wordt opgezien. Dit alles vereischt, dat die Vorst toegerust zij met middelen, voldoende om zijnen staat luisterrijk op te houden. Men was daarvan, toen de regeling van 's Vorsten inkomen aan de orde kwam, overtuigd. Er was bovendien ééne omstandigheid, die er toe medewerkte, om den Vorst een hooger inkomen toe te kennen, dan anders met het oog op de benarde financieele omstandigheden dier dagen wellicht het geval zoude geweest zijn. Had de Revolutie, had de tierceering der schuld door Napoleon eene bres in veler financiën geschoten, het huis van Oranje was niet het minst in zijne hulpbronnen gekortwiekt. Ik bedoel de verbeurdverklaring hunner goederen binnen het grondgebied der Republiek gelegen, door de Franschen in 1795 als eene buit beschouwd en door hen afgestaan aan den Staat. Toen men eindelijk, in overleg met den Souvereinen Vorst, het inkomen der Kroon bepaalde op de voor die dagen aanzienlijke som van anderhalf millioen, was het de bedoeling, die som voor een deel te beschouwen als eene vergoeding voor het nadeel door het Vorstenhuis bij en door de omwenteling geleden.

Zoo werd dan de Monarchie hier te lande gevestigd. De nervus rerum zoude haar niet ontbreken, waar het de vraag was haren luister op de bevolking te doen afstralen. Het recht van den Souvereinen Vorst, om niet alleen Ridderorden uit te deelen, maar ook om zijne onderdanen in den adelstand te verheffen, wat hem maakte tot de bron van alle eer, stelde hem bovendien in de gelegenheid, zich te omringen van mannen, uitblinkende boven hunne medeburgers en geschikt om de decoratie der Monarchie te zijn.

Kon men nog iets meer wenschen? Ja, ééne zaak ontbrak nog aan den luister der Souvereiniteit. De Vorst moest zich

[p. 327]

voorloopig tevreden stellen met als Koninklijke Hoogheid te worden aangesproken. Het woord Majesteit was nog niet voor hem weggelegd. Het tijdstip was nog niet aangebroken, waarop de Goden dezer aarde hem als hun evenknie zouden erkennen, het geneiligde karakter van het Koningschap ook het zijne zou zijn. Doch alle hoop bestond, dat Noord en Zuid met elkander zouden worden vereenigd en de Koningstitel dan een deel zou zijn van den bruidschat, dien België hem zou aanbrengen. Tot zoolang bleef hij den naam dragen van Souvereine Vorst, een naam, waarbij het de vraag is, of hij niet meer eene bevoegdheid aanduidde, dan wel als een eigenlijke titel, in het verkeer der volkeren erkend, kon worden aangemerkt¹.

Tot dusver treedt ons de Monarchie te gemoet als instelling, bestemd om te schitteren, bestemd om op de verbeelding der natie te werken. Wat zoude echter hare eigenlijke taak zijn? Wat zoude de Vorst doen, wat zoude zijne macht zijn, vergeleken met die van de andere organen van den Staat? Immers bij ons werd niet overgenomen het monarchale beginsel in dien zin, dat Monarch en Staat met elkander vereenzelvigd werden; dat de Vorst met Lodewijk XIV zoude kunnen zeggen: l'Etat c'est Moi; dat - zooals ook in Engeland het geval is, de Staat zoude opgaan in den Vorst. De Grondwet toch onderscheidde den Staat der Vereenigde Nederlanden van den Souvereinen Vorst²; de laatste was een orgaan van het, hoewel onzichtbare, toch bestaande lichaam. Hij was echter niet dat lichaam zelf. Welke nu was zijne macht in dat Staatswezen? Wij zien die allen - ook Hogendorp - eenstemmig daarin, dat de diplomatie, de defensie en de financien in zijne hand vereenigd moeten zijn. De geschiedenis van de Republiek der Vereenigde Nederlanden had het voor elk en een iegelijk duidelijk gemaakt, welke nadeelige gevolgen verbonden waren aan het gemis van eenheid en diensvolgens van kracht bij het bestier der buitenlandsche betrekkingen, bij de beschikking over land- en zeemacht, en over de geldmiddelen. Zoo ergens centralisatie noodig was, zoo was dit hier. Zoo ergens moest hier de Souvereiniteit der gewesten overgaan in eene gemeen gemaakte macht. Maar

1 Verg. ‘Gijsbert Karel van Hogendorp in 1813’ in den Nederlandschen Spectator van 13 Mei 1876.

2 Art. 106 Gw.: De Hooge Raad oordeelt over alle actiën, waarin de Souvereine Vorst, de Leden van het Vorstelijk huis of de Staat als gedaagden worden aangesproken.

[p. 328]

evenmin wenschte men in het bestuur van de koloniën en de bezittingen van den Staat in andere werelddeelen terug te keeren tot het stelsel der compagniën - zonder dergelijk tusschenlichaam werd het bestuur daarover geplaatst in handen van den Vorst. En terwijl Hogendorp - zooals wij boven¹ gezien hebben - ten opzichte der Justitie nog voor een deel het oude wilde herstellen, de Rechtspraak niet wilde ontdoen van alle privaatrechtelijke bestanddeelen, bleef toch ten slotte met aller toestemming het beginsel gehandhaafd, om in die Rechtspraak niets anders te zien dan een tak van bestuur, uitgeoefend namens den Souverein en toevertrouwd aan beambten door hem aangesteld. Zoo was de volheid der Executieve Macht - om Hogendorp's woorden te gebruiken² - toegekend aan den Souvereinen Vorst. Hieronder was zelfs begrepen het recht van oorlog en vrede, het recht om tractaten te sluiten, onverschillig welke hun inhoud mocht zijn. Maar bovendien deelde de Vorst met de vertegenwoordiging des volks, met de Staten-Generaal de wetgevende macht. De leer der elkander in evenwicht houdende machten, door Montesquieu aan Europa gepredikt: de leer van de scheiding der wetgevende en uitvoerende Macht, elke aan een afzonderlijk orgaan toevertrouwd, was niet meer in eere. Begreep men, dat Hij, die aan het hoofd van den Staat stond, ook 't best in de gelegenheid was, de richting aan de wetgeving te geven, dat hem alleen de voldoende middelen ten dienste stonden, noodig om als grondslagen voor doeltreffende wetten te dienen? Moge ook al Hogendorp, en op zijn voorbeeld de Commissie, aan de Vertegenwoordiging het recht om wetten voor te stellen, behoudens eenige uitzonderingen³ niet hebben onthouden, de Grondwet toonde genoegzaam aan, dat men het initiatief in den regel verwachtte van den Souvereinen Vorst. Het formulier voor de afkondiging der wet, in de Grondwet opgenomen, ging van het denkbeeld uit, dat de Vorst de wetgever was, die met gemeen overleg der Staten-Generaal goedvond en verstond, eene wet uit te vaardigen.

Het lichaam, waaraan niets werd toegekend dan een aandeel in de wetgevende Macht, ontleende den naam en den vorm aan het machtige collegie van de Republiek der Vereenigde Neder-

1 II, blz. 72-73.

2 Algemeene Gronden van de Constitutie, H. I, art. 1: ‘De volheid van de Executieve magt aan den Vorst’.

3 Art. 8, 9, 43, 58, 126 der Grondwet.

[p. 329]

landen. De Staten-Generaal herleefden - alleen werden de leden van Hun Hoog Mogenden gedegradeerd tot Edelmogende Heeren. Zij herleefden als één lichaam; aan het Tweekamerstelsel werd door niemand gedacht. Zij zouden even als vroeger worden gekozen door de Staten der provinciën, Maar behalve in naam, in vorm en in bron was er weinig of geene overeenkomst. Het waren niet meer de lasthebbers der Souvereine gewesten, maar de zelfstandige Vertegenwoordigers van het geheele Nederlandsche volk. Ja, welk eene klove lag er zelfs tusschen de Staten-Generaal van de Grondwet van 1814 en het collegie, hetwelk Hogendorp zich had geschetst, toen hij na de omwenteling van 1795, ambteloos en verdrietig, zat te mijmeren over de wijze, waarop - wanneer eens de Revolutie overwonnen was - de Unie moest worden hervormd. Toen ik hierboven¹ de opdracht der Souvereiniteit aan den Prins besprak, wees ik er reeds op, dat Hogendorp in 1795 eene hervorming van het Staatsbestuur met het behoud van het Republikeinsch karakter mogelijk en wenschelijk achtte. Ook nog in 1799² staan in de door hem ontworpene herziene Unie van Utrecht de Staten-Generaal aan het hoofd van den Staat, aan het hoofd van de door de Staten der provincie af te stane, gemeen gemaakte macht. Aan de Staten-Generaal het recht, niet alleen om oorlog te verklaren, maar ook om tractaten te sluiten, aan deze de beslissingen der geschillen tusschen de provinciën, aan deze de regeling der financiën. En voor zoover die door de provinciën afgestane, gemeengemaakte macht door anderen zoude worden uitgeoefend, zoude dit toch geschieden op naam der Staten-Generaal. Dit was het geval met den Erfgouverneur, Kapitein en Admiraal-Generaal der Vereenigde Nederlanden, met den Raad van State, met den Hoogen Raad. En al kende Hogendorp de onschendbaarheid aan den Erfgouverneur toe, deze werd toch niet de Souverein. Hij zoude voorzitten èn in de Staten-Generaal èn in den Raad van State, het Collegie, waaraan met den Erfgouverneur de uitvoerende of besturende macht was opgedragen. Op deze wijze zoude de oude Constitutie van de gebreken gezuiverd worden, waaronder de Republiek had geleden; op deze wijze zoude er voldoende gezorgd worden voor de Eenheid in het Algemeen Bestuur; immers al mochten ook de provinciën hare Souvereiniteit be-

1 I, blz. 433.

2 Gedenkschriften, III, blz. 175.

[p. 330]

houden, al mochten ook de Staten-Generaal door de Staten der provinciën gekozen worden, de leden van dit Collegie zouden, aan geene lastbrieven gebonden, toch zelfstandig zijn in de uitoefening der bondgenootschappelijke Macht, en voor zoover noodig zoude dit klem en kracht vinden in den Hoogen Raad, met de handhaving der Unie door de Constitutie te belasten. Van eene inrichting als deze moest Hogendorp afstand doen, zoodra hij tot het monarchale beginsel bekeerd was, en de Souvereiniteit der provinciën op den Vorst zoude worden overgedragen. Zal men daarom zich er over verwonderen, dat desniettegenstaande in de schets van Hogendorp sporen zijn overgebleven van die vroegere zienswijze, zijne Staten-Generaal nog niet geheel strookten met het monarchaal beginsel, zooals dat werd aangekleefd door hen, wien, als er van monarchie gesproken werd, de monarchie van Napoleon voor den geest kwam. Wanneer men de beraadslagingen der Commissie leest, dan is het vooral van Maanen, die waarschuwt tegen de republikeinsche denkbeelden der schets, die zegt: ‘zoo iets is ongevoegelijk in eene Monarchie’; die uitroept: ‘als dit doorgaat, is het monarchaal beginsel weg’. Dientengevolge zien wij dan ook meer dan eene bepaling der schets, die hare verklaring vindt in de herinnering aan de oude Republick, in de Grondwet niet overgenomen. De Staten-Generaal zouden ook volgens de schets (art. 28) anders dan op het bij de Grondwet bepaalde tijdstip niet bijeenkomen, tenzij op beschrijving van den Souvereinen Vorst: waren zij echter bijeen, dan zoude, volgens Hogendorp, het goedvinden der Staten-Generaal vereischt worden, om hen weder te doen uiteengaan (Art. 33). Art. 65 der Grondwet daarentegen stelde dit laatste geheel en al ter beslissing van den Souvereinen Vorst. De Staten-Generaal waren Zijn Raad; waren het Collegic, dat hem bij de wetgeving ter zijde stond, dat niet alleen door hem in beweging gesteld werd, maar ook op zijnen wenk weder stilstond. Waar de Staten-Generaal door art. 34 der schets geroepen werden, de tusschen provinciën ontstane geschillen in der minne bij te leggen, daar gaf art. 48 der Grondwet aan den Souvereinen Vorst de bevoegdheid, die geschillen, van welken aard ook, administrative of rechtsgeschillen, in eerste en laatste instantie te beslechten. Er is nog eene andere bepaling der schets (art. 29), die uit hetzelfde oogpunt de aandacht trekt. Wat is op het monarchaal standpunt natuurlijker, dan dat het hoofd van den Staat, terwijl het de begrooting

[p. 331]

van uitgaven opmaakt en aan de goedkeuring der Vergadering onderwerpt, tevens nagaat en voorstelt, uit welke middelen die uitgaven zullen worden bestreden? Neen, zeide Hogendorp, het is het best, dat het volk zich zelf belaste. En wanneer men hem op de practische bezwaren wees, die uit de overlating dezer zaak aan de Staten-Generaal moesten voortvloeien, antwoordde hij, dat de minister van financiën wel altijd lid van de Staten-Generaal zoude zijn, en dus voor het opmaken eener voordracht zoude kunnen zorgen. Het gelukte hem echter niet de meerderheid te overtuigen. Want werd eerst al de redactie slechts in zooverre veranderd, dat de kwestie in 't midden werd gelaten, ten slotte bepaalde toch de Grondwet, dat eene voordracht over de middelen zoude worden ingediend en bleef dus het initiatief van de regeling der geldmiddelen geheel in handen van den Vorst¹.

Maar, behalve de bepalingen, rechtstreeks met het monarchaal beginsel in strijd, waren er bovendien andere, die het vermoeden wettigen, dat Hogendorp in de Staten-Generaal nog iets meer zag, dan een lichaam, geroepen om wetsontwerpen goed te keuren en wetsvoorstellen te doen. Deze gissing kwam bij mij op onder de overweging der vraag: waarom Hogendorp, met afwijking van het bepaalde in de constitutiën van 1798, 1805 en 1806, in art. 38 der schets het lidmaatschap der Vertegenwoordiging openstelde voor de Ministers, de Staatsraden enz., in een woord voor de hoogste dienaren van den Staat. Of was dit alleen om, zooals hij het in zijne Aanmerkingen² uitdrukte, de Staten-Generaal te zien samengesteld uit de bloem der natie; niet omdat hij van oordeel was, dat de dienaren der Besturende Macht in de Staten-Generaal ook nog eene taak te vervullen hadden? In de Commissie had men er niet recht vrede mede, doch na eenige oppositie werd toch Hogendorp's beginsel gehandhaafd³. Eene andere bepaling wijst echter met meer zekerheid op de oude Republiek. Ik bedoel de herstelling van het ambt van Raadpensionaris, door Hogendorp gewild, de Raadpensionaris, die door den Souvereinen Vorst uit eene door de Staten-Generaal opgemaakte

1 Schets art. 29, 2^e zinsnede: ‘Zij’ (de Staten-Generaal) ‘wijzen vervolgens de middelen aan, waaruit die uitgaven moeten gevonden worden.’
Redactie van 4 Januari 1814, 2^e zinsnede: ‘De Staten-Generaal delibereren vervolgens over de middelen, waaruit de uitgaven zullen genomen worden.’
Redactie 28 Febr. 1814, 2^e zinsnede (Grondwet art. 70: ‘Zij raadplegen vervolgens over de voorgeslagen middelen tot vinding van dezelve (de uitgaven)

2 Metelerkamp a.w., blz. 51.

3 Not. v. Maanen van 1 Maart 1814.

[p. 332]

nominatie voor vijf jaren zoude worden gekozen, die aan het hoofd van dit collegie zoude staan. Hij kon lid der Staten-Generaal zijn; noodig was het echter niet (art. 36-38 der Schets). Het is duidelijk, dat de Commissie geen weg wist met dezen Staatsdienaar. Wat zoude hij doen? De leden werden niet veel wijzer door Hogendorp's woorden: ‘deze Raadpensionaris is hetzelfde, dat hij was in de provincie; men heeft hem van de Provinciale Staten in de Staten-Generaal overgebracht om den eerbiedwaardigen naam te behouden.’ Was het dan alleen om den naam te doen? Neen, want hij moest, volgens Hogendorp, dienen, om ‘een concert en communicatie te hebben tusschen de vergadering en den Vorst’. ‘Hij moest ministerieele functiën uitoefenen’. Maar waarin zouden zij bestaan? Elout zeide: ‘wat kan de president of Raadpensionaris te doen hebben? de voordragten aannemen van den Vorst, in deliberatie brengen en te concludeeren. Item omtrent de voordragten der leden. Als de conclusiën genomen zijn, is alles afgedaan. Hiertoe borneren zich de functiën van den moderator en die man behoeft geen lid van het Gouvernement te zijn, want de Vorst zal zijne wetten door Commissarissen doen voordragen of aandringen. Wanneer nu die moderator zou zijn een minister, dan obsteert, dat of wanneer zijn Ministerie lang duurt, hij gevaarlijk wordt voor den Souvereinen Vorst, of wel dat hij niets anders wordt dan de manus ministra van den Princeps, dat ook niet deugt.’ ‘Dit alles’, zoo eindigde Elout, ‘permoveert mij tot een President. De Raadpensionaris van Holland was een ander wezen; hij en de Griffier der HH. Mogenden waren in effecte de Staats-Ministers; dit was toen noodig, om Holland invloed te geven, nu niet meer’. Hogendorp moest dan ook zien, dat zijn voorstel, waaraan hij, naar men meent¹, ook om persoonlijke redenen veel schijnt te hebben gehecht, door de meerderheid verworpen werd. Met zeven tegen vijf stemmen werd besloten, dat er niet zou zijn een ministerieel ambtenaar, de functiën van Raadpensionaris uitoefenende, maar een president met de gewone presidiale attributen (art. 66 Grw)². En

1 De Bosch Kemper, Staatkundige Geschiedenis van Nederland tot 1830, blz. 414.

2 Voor een ministerieel ambtenaar stemden:
Hogendorp, v. Lynden, Lampsins, Repelaar, v. Imhoff.
Tegen: v. Zuylen, Aylva, Humalda, Heerdt, Elout, Roëll, v. Maanen. - Not. v. Maanen, 5 Januarij 1814.

[p. 333]

alzoo werd de staf gebroken over eene instelling, die door het nevelachtige van haar karakter, gepaard met het prestige van den oud-republikeinschen naam, eene belemmering had kunnen worden in het monarchaal Staatsbestuur, vooral dan, wanneer Hogendorp zelf met dat ambt bekleed zou zijn geworden¹. Wanneer wij in de Gedenkschriften van Hogendorp lezen², dat onder de oude Republiek het bestuur in handen was van lieden, aan welke de constitutie de macht niet gaf; wanneer hij daarop wijst als een der gebreken van die bondgenootschappelijke Regeering, dan komt de vraag bij ons op: of hij niet gevaar liep op dezelfde klip te stranden door niet alleen de Staten-Generaal te willen maken tot eene vergadering van de hoogste Staatsdienaren, maar vooral door een ambt in 't leven te roepen, als dat van Raadpensionaris, wiens werkkring onbepaald was, doch die na den Souvereinen Vorst de eerste positie in den lande zou innemen.

Onder den invloed van de beraadslagingen der commissie werd dus het karakter der Staten-Generaal beter in harmonie gebracht met de monarchale beginselen. Zij waren, zooals v. Maanen het in zijne Aanspraak uitdrukte, ongerechtigd om deel te nemen aan de Uitvoerende Macht. Of zooals hij het in de commissie³ had gezegd: ‘de Regeering moet bij ons geheel bij den Vorst zijn, en alleen de Wetgevende Macht door hem met de Staten-Generaal gedeeld worden.’ De Souvereine Vorst dus vrij in de behartiging der algemeene belangen, mits zich houdende binnen de grenzen der wet. Bij de beschouwing van de macht van den Vorst komt echter de vraag op: wat verstond men in 1814 onder Wetgevende Macht? Waar lagen de grenzen tusschen de wet aan de eene en tusschen de macht van den Souvereinen Vorst aan de andere zijde? Thorbecke⁴ heeft er op gewezen, hoe de Grondwet van 1814 niet, zooals later die van 1815 (art. 105), de uitdrukkelijke bepaling inhield, dat de Wetgevende Macht door den Souvereinen Vorst

1 Men herinnert zich, dat Hogendorp na de aanneming der Grondwet benoemd werd tot Vicepresident van den Raad van State, een ambt in de Schets onbekend, doch tot de instelling waarvan de Souvereine Vorst bij art. 32 Grw. de bevoegdheid erlangde. Het was op verlangen van dezen, dat deze bepaling in de Grondwet werd gelascht. (Not. v. Maanen, 4 Febr. 1814.) Was dit eene vergoeding voor het ambt van Raadpensionaris?

2 III, bl. 96.

3 Not. v. Maanen, 29 Dec. 1813.

4 Aanteekening, I, blz. 282.

[p. 334]

en de Staten-Generaal gezamenlijk werd uitgeoefend; hoe de bepaling ook van de schets (art. 14) er aan ontbrak, volgens welke zonder beider goedkeuring geene wet bestond; ik meen echter, dat men hieraan niet te veel moet hechten, daar uit de voorschriften der Grondwet van 1814 in haar onderling verband duidelijk volgt, dat eene wet beider samenwerking vereischte. Wat echter meer van belang schijnt te zijn, is de onbepaalde uitdrukking van: daden der souvereine waardigheid, zoowel in de schets (art. 5) als in de Grondwet (art. 32) te vinden. Volgens Hogendorp zoude de Vorst die daden plegen in den Raad van State, het collegie, hem als adviseur ter zijde gesteld. Volgens de Grondwet zoude de Vorst kunnen volstaan met die daden bij dat collegie in overweging te hebben gebracht; hij behoefde dus niet meer in den Raad daarvoor tegenwoordig te zijn, zooals Hogendorp schijnt te hebben gewild. Wat behoorde nu tot het terrein der wet, wat tot dat van de daden der souvereine waardigheid? Zoude de gissing zoo verwerpelijk zijn, dat, overal waar de Grondwet niet uitdrukkelijk eene wet voorschreef, de souvereine vorst zoude meenen te kunnen volstaan met het onderwerp bij besluit te regelen? Eene gissing, die aan waarschijnlijkheid wint, wanneer men èn zich herinnert, dat men onder den Keizer aan de decretenregeering was gewoon geraakt, èn bij de lezing van het Staatsblad van 1814-1815 ontwaart, hoe menig besluit is genomen daar, waar men eene wet zoude hebben verwacht.

Er is nog een punt, waarop voor het recht verstand van de Macht van den Vorst de aandacht behoort te worden gevestigd. Ik bedoel de regeling der financiën: de vaststelling der begrooting van uitgaven en de vaststelling der middelen om ze te bestrijden. Waar de Vorst niet meer staat op het middele-eeuwsche standpunt; waar de staat niet meer is de zaak van den Vorst, maar van het volk; waar de uitgaven niet meer uit zijne middelen behooren te worden bestreden, - daar komt hij niet meer eene bede richten tot zijne onderdanen, wanneer die middelen te kort schieten; integendeel daar zijn het de belastingen, die door het volk tot instandhouding van den Staat, tot bevordering van aller belang moeten worden opgebracht. Betaling van belasting wordt een ieders plicht. Maar op dit standpunt van den modernen staat zoude het eene ondragelijke dwingelandij zijn, bijaldien de Vorst alleen over het quantum en quale der belasting konde beschikken. De volksvertegen-

[p. 335]

woordiging, zoo zegt men, moet de koorden der beurs in handen houden. Was dit onder de Grondwet van 1814 het geval? De Grondwet, die, op het voorbeeld der schets, de uitgaven splitste in twee deelen: het eerste bestaande in de zekere en bepaalde uitgaven, uit den gewonen loop der zaken voortvloeiende, en voor eens en voor altijd vastgesteld; terwijl alleen voor het tweede gedeelte, voor de buitengewone en onzekere uitgaven telken jare de toestemming der vertegenwoordiging vereischt werd. Voeg hierbij nu, dat èn schets èn Grondwet de bestaande belastingen - zoolang daarin bij de wet geene verandering gebracht werd - lieten voortbestaan; dat aldus de Souvereine Vorst beschikken kon over al de middelen van het Fransche belastingstelsel, voor zoover dit door hem zelf in het tijdvak zijner onbeperkte macht niet mocht zijn gewijzigd, dan valt het mijns inziens moeielijk te loochenen, dat de macht der Staten-Generaal in dit opzicht binnen vrij enge grenzen beperkt was.

Voorzeker, wanneer het Nederland aan eene krachtige Regeering zoude ontbreken, dan lag de schuld niet aan de Grondwet, niet aan de macht van den monarch.

In den Regeeringsvorm, dien wij tot dusver hebben geschetst, wijst alles op eenheid in het Staatsbestuur. ‘Het Nederlandsche volk’, zeide van Maanen¹, is één volk, dat algemeene wetten en één Gouvernement heeft. En in latere tijd zeî Thorbecke²: ‘de Nederlandsche Staat werd op eenheid, niet van uitvoerende macht slechts, maar van vertegenwoordiging gegrond’. Men keerde dus niet terug tot den Statenbond der oude Republiek, toen een losse band de gewesten vereenigde; toen er inderdaad geen algemeen bestuur bestond, dat èn het recht èn de macht had zijnen wil te handhaven; toen de Unie geen Unie, maar een chaos was. Werd dan het beginsel der Revolutie, het beginsel der Staatregeling van 1798; de éénen ondeelbaarheid van den Staat (art. 1). zonder voorbehoud overgenomen? Maar waar blijft men dan met den naam van: Vereenigde Nederlanden? Een naam, niet voorkomende in Kemper's proclamatie van 1 December 1813, waarbij de Prins tot Souvereine Vorst werd uitgeroepen, wel echter in die van 6 December 1813, waarbij de Prins het Bestuur aanvaardde. Een naam, op het voorbeeld der schets, behouden in de

1 Aanspraak bij Metelerkamp, blz. 114.

2 Rede gehouden in de Tweede Kamer der Staten-Generaal den 29 Mei 1845.

[p. 336]

Grondwet (art. 53). Deed men het wellicht, om aan te toonen, dat het herboren vaderland hetzelfde was, hetwelk in den Revolutietijd te gronde was gegaan; was het om tegenover het buitenland als rechtverkrijgende der oude Republiek te kunnen optreden? Of lag er in het behoud van den naam nog iets anders, nog iets dat wees op het karakter van den Staatsvorm? Dat Hogendorp op die laatste vraag bevestigend zoude hebben geantwoord, lijdt mijns inziens geen twijfel. Al wilde ook hij den Statenbond in geenen deele weder in 't leven roepen, al wilde ook hij een Souvereinen Vorst over de Vereenigde Nederlanden, fundamenteele wetten en Staten-Generaal, die, met afzwering der provinciale belangen, het geheele Nederlandsche volk vertegenwoordigden; de provincie en haar bestuur zouden toch volgens zijne schets een karakter hebben behouden, dat wel niet meer gelijk was aan den toestand van voorheen, maar kwalijk strookte met het beginsel van één- en ondeelbaarheid der Revolutie. De Staten der provinciën zouden, al zij het dan ook al niet meer in den ouden luister, uit hunne asch verrijzen. Zij zouden blijven op den ouden voet. De adel en de steden zouden, zooals wij vroeger gezien hebben, blijven hunne bron. De adel zoude zijn provinciaal karakter niet verliezen. Het is waar: de souvereiniteit der Staten zoude overgaan op den Souvereinen Vorst, hunne Wetgevende Macht zoude overgaan op den Vorst en de Staten-Generaal; de diplomatie, de financiën en de defensie zouden blijven buiten hunnen kring. Maar, desniettegenstaande zoude de Souvereine Vorst, evenals door de Staten-Generaal, ook door hen worden gehuldigd; zouden zij, evenals hunne voorgangers, de keuze hebben van de afgevaardigden tot de Staten-Generaal. En bovenal zoude het binnenlandsch bestuur in hunne handen geplaatst worden. Wanneer men het derde hoofdstuk der schets leest, dan springt het in het oog, dat hier vooral eene gedeeltelijke herleving van het oude door Hogendorp gewenscht wordt. Toen ik hierboven den adel en het platte land besprak, is het reeds gebleken, hoe de denkbeelden van Hogendorp in de Commissie geen onverdeelden bijval vonden, en hoe dat, naarmate men langer over de zaak nadacht, men steeds meer en meer begon in te zien, dat eene restauratie, zelfs in den geest van Hogendorp, niet wenschelijk, ja onmogelijk was. Waar Hogendorp eene herleving der oude Staten gewild had, daar werden ten slotte, na onderscheidene wijzigingen der redactie, de Staten eene schepping

[p. 337]

der Grondwet (art. 73), en wordt het geheel en al aan den Souvereinen Vorst overgelaten, de wijze van samenstelling dier Staten te bepalen (art. 74). De vorst moest dit wel doen, ‘naar aanleiding dezer Grondwet’, maar deze hield daarover geene bepaling in. Al mocht dan ook na vele tegenkanting met eene kleine meerderheid aan den naam van Staten boven dien van Regeeringen of besturen de voorkeur zijn gegeven¹, zij keerden niet jure postliminii terug in het leven. Even als dit met de Staten-Generaal bepaald was, zoo mochten ook zij, in afwijking van art. 42 der schets, niet buitengewoon vergaderen, tenzij door den Souvereinen Vorst bijeengeroepen (art. 83). Zij waren niet vrij in de wijze, waarop zij hunne werkzaamheden zouden regelen; immers de daarvoor te maken bepalingen vereischten de goedkeuring van den Souvereinen Vorst (art. 75)². Doch niettegenstaande deze gewichtige

1 Not. v. Maanen 6 Januarij 1814: ‘Niet Staten, maar Regeringen of besturen: Roëll, Aylva, Elout, v. Maanen, Lynden of Repelaer. De 7 andere Staten houden: Hogendorp, Lampsins, Humalda, Heerdt, Imhoff, Zuylen, Repelaer of Lynden’.

2 Schets art. 39, 1^e en 2^e lid: ‘De Staten der provinciën en landschappen blijven op den ouden voet, in zoo verre geene verandering daarin gebragt is bij deze Grondwet. Zij behouden teffens de volkomen vrijheid om zoodanige veranderingen in hunne Constitutiën en Reglementen, als zij goedvinden, met overleg van den Souvereinen Vorst, te maken behoudens alleen deze Grondwet.’
Redactie der Commissie van 6 Januarij 1814: ‘De Staten der provinciën of landschappen blijven in zoo verre geen verandering in dezelve gebragt is bij deze Grondwet of door hen zelve gemaakt zullen worden; staande het aan dezelve volkomen vrij om alle die veranderingen te maken als zij noodig zullen oordeelen met goedvinden en toestemming van den Souvereinen Vorst en behoudens deze Grondwet.’
Redactie der Commissie van 11 Januarij 1814: Er zullen Staten van de provinciën of landschappen zijn, wier zamenstelling en werkzaamheden geregeld worden in de eerste plaats door de instellingen van deze Grondwet en in de tweede plaats door alle zoodanige verdere instellingen als de respectieve Staten noodig zullen oordeelen en door het goedvinden en de toestemming van den Souvereinen Vorst zullen worden bekrachtigd behoudens deze Grondwet.
‘De eerste benoeming en bijeenroeping van deze Staten zal geschieden door den Souvereinen Vorst overeenkomstig met de omstandigheden; dezelve maken hun eerste werk van het ontwerpen hunner reglementen.’
Redactie der Commissie van 7 Februarij 1814: Er zullen Staten van de provinciën of landschappen zijn.
‘De zamenstelling en werkzaamheden der Staten worden in de eerste plaats geregeld door de instellingen van deze Grondwet.
De zamenstelling der Staten wordt in de tweede plaats geregeld, naar aanleiding der omstandigheden, door den Souvereinen Vorst, welke ten dien einde in eene provincie of landschap eene Commissie benoemt om hem te dienen van advies, alles behoudens deze Grondwet.
De werkzaamheden worden mede in de tweede plaats geregeld door alle zoodanige verdere instellingen als de respectieve Staten noodig zullen oordeelen en door het goedvinden en de toestemming van den Souvereinen Vorst zullen worden bekrachtigd, alles behoudens deze Grondwet.
De Staten maken hun eerste werk van het ontwerpen dezer reglementen. Grondwet, art. 73: Er zullen zijn Staten van de provinciën of landschappen.
Art. 74. Derzelver zamenstelling wordt, naar aanleiding van deze Grondwet geregeld door den Souvereinen Vorst, die voor elke provincie of landschap eene Commissie benoemt, om hem dienaangaande te dienen van advies.
Art. 75. De werkzaamheden der Staten worden, behoudens de voorschriften daaromtrent bij deze Grondwet vastgesteld, geregeld door zoodanige bepalingen als zij noodig oordeelen en door den Souvreinen Vorst, ingeval van goedkeuring, bekrachtigd worden. Zij maken hun eerste werk van het ontwerpen dezer reglementen.’

[p. 338]

wijzigingen bleef er een groot onderscheid bestaan tusschen de Staten van de Grondwet van 1814 en de departementale besturen van den een- en ondeelbaren Staat volgens de Staatsregeling van 1798, die de besturen had verklaard tot administratieve ligchamen, ondergeschikt en verantwoordelijk aan het uitvoerend bewind, om niet te spreken van het stelsel van centralisatie onder Koning Lodewijk met zijn Landdrosten, onder Napoleon met zijne prefecten gehuldigd. Hoe ging het met art. 3 der schets, waarin was voorgeschreven, dat na den eed door den Vorst afgelegd, deze zoude worden ingehuldigd door de Staten-Generaal en Provinciaal? Van Maanen zeide: ‘ik weet niet, waartoe die inhuldiging van de zoogenaamde Staten provinciaal zal dienen; - zij zijn geen Staten; - het is eene noodelooze en zeer gevaarlijke ceremonie om den gevolgen wille; men zal er uit argumenteeren’. Elout zag minder zwarigheid in die ceremonie, mits er duidelijk uitgedrukt werd, dat die inhuldiging toto coelo verschilde van die der Staten-Generaal. Dit had ten gevolge, dat, hoewel Hogendorp er op wees, dat men de denkbeelden der menschen niet moest choqueren, alles zoo zacht mogelijk moest uitdrukken, bijna niet doen gevoelen, dat er een onderscheid was, er toch ten slotte in de Grondwet (Redactie van 28 Feb. 1814) een formulier van inhuldiging voor de Staten werd opgenomen, geheel verschillend van dat der Staten-Generaal, en waarbij de Staten verklaarden, achtervolgens de verplichtingen hun bij de Grondwet opgelegd, de bevelen, door den souverein of van zijnentwege gegeven, te zullen gehoorzamen en alles te zullen doen, wat getrouwe onderzaten aan hunnen souverein schuldig waren en behoorden te doen. Zoo werd de vorm behouden,

[p. 339]

maar het wezen der zaak opgeofferd. Gelukkiger was Hogendorp met zijn voorstel, om de Staten der provinciën, evenals voorheen, te belasten met de keuze van de afgevaardigden der Staten-Generaal. Van eene oppositie, zooals van J.M. Kemper in zijn brief aan den Souvereinen Vorst daartegen uitging¹, vind ik in de beraadslagingen der Commissie geen spoor. Er waren alleen enkelen, die het recht der Staten tot het opmaken eener nominatie wenschten te beperken; niemand wilde hen geheel uitsluiten van die taak². Ook in de omschrijving van de taak der Staten als besturend lichaam schijnt in vele opzichten Hogendorp een groot deel van hetgeen hij wenschte, te hebben bereikt. Ik zeg voor een groot deel, niet in alles. Het recht om dispensatie van wetten te geven, werd aan dit Collegie ontnomen, en toegekend aan den Souvereinen Vorst. Maar hun werd niet alleen de beschikking over hunne huishoudelijke belangen overgelaten; zij werden, ook als agenten van het Rijksbestuur, belast met de uitvoering der wetten betrekkelijk het binnenlandsch bestuur³. Het punt van uitgang verschilt echter van dat van Hogendorp. Bij dezen blijven de Staten - met uitzondering van hunne Wetgevende Macht - dat binnenlandsch bestuur alles naar ouder gewoonte behouden. In de Grondwet daarentegen is zij het, die, evenals de Staten hare schepping zijn, ook deze taak aan hen opdraagt. Van hier ook het denkbeeld van Hogendorp, dat de Souvereine Vorst tegenover de Staten zoude staan met dezelfde rechten als vroeger de Stadhouders (art. 29). Van hier daarentegen de bepalingen der Grondwet (art. 91, 86), dat de Souvereine Vorst het onbeperkte recht kreeg, de besluiten der Staten, die met de wet of het algemeen belang strijdig waren, te schorsen en buiten effect te stellen; dat zij, als deel der Uitvoerende Macht, verplicht waren de bevelen na te komen, die de Souvereine

1 Verhandelingen, III, blz. 95. Brief van 2 Februari 1814.

2 Not. v. Maanen van 3 Januari 1814:
v. Aylva - ‘de electie in alle gevallen aan den Vorst te geven, uit nominatie der Staten, als in (onder) de laatste Constitutie’ (die van 1806). Met hem stemden Imhoff en van Maanen. Hogendorp was er tegen, en zeide: ‘de Monarchie moet gematigd zijn, de burgerlijke vrijheid geen gevaar loopen; - de Prins draagt nu als Souverein dit recht aan de Staten op.’

3 Art. 86 Grondwet. ‘Dezelve Staten worden belast met de uitvoering der wetten en bevelen omtrent de bevordering van godsdienst, openbaar onderwijs en armbestuur, de aanmoediging van den landbouw, den koophandel, de fabrieken en trafieken en voorts omtrent alle andere zaken, welke aan hem ten dien einde door den Souvereinen Vorst worden toegezonden.’

[p. 340]

Vorst ten opzichte van de uitvoering der wetten hun mogt geven. Hij zoude dan ook niet meer in elke provincie, naar ouder gewoonte, een Stadhouder aanstellen (Schets art. 39), maar een Commissaris onder zulk eene benaming, als hij zoude goedvinden en met zoodanige instructie, als hij ter uitvoering van het gezag, hem bij de Grondwet toegekend, zoude vermeenen te behooren (art. 76 Grw.).

Wilde men het beginsel van Staatseenheid waarborgen, er diende dergelijk ambtenaar te zijn. Maar het valt niet te ontkennen, dat die Commissarissen het middel konden worden en - bestempeld met den weidschen titel van Gouverneur - het middel geworden zijn, om langs eene achterdeur weder het stelsel van centralisatie te doen binnensluipen, zooals de traditie van de Napoleons dit medebracht. Het kwam hier op de verhouding tusschen drie machten aan: de Gouverneur, de Staten en de Gedeputeerde Staten. De eerste twee waren imperatief door de Grondwet voorgeschreven. Wat echter de derde betreft, even als Hogendorp, zoo had ook de Grondwet in art. 93 het aan de Staten zelve overgelaten, of zij een kollegie van eenige leden uit hun midden tot beleid van zaken, zoo gedurende den tijd hunner vergadering als van hunne afwezigheid, wilden kiezen. Toch was het - in aanmerking genomen, dat de Staten slechts zelden bijeen zouden komen - boven allen twijfel verheven, dat dergelijk collegie in alle provinciën zoude moeten worden ingesteld. Vooral met het oog op de uitvoering der wetten was dit noodzakelijk. Repelaer¹ ging zelfs zoover van te zeggen, dat het zijne bedoeling altijd geweest was, om de Staten meer honorifieke qualiteiten te geven, maar de uitvoering der wetten in den Representant van den Vorst en de gecommitteerde Raden of gedeputeerde Staten te verzekeren, in een collegie, dat klein moest zijn en nooit tegenstand zoude kunnen bieden. Maar Staten of gedeputeerde Staten: van nog meer belang was de vraag: op welke wijze de taak van 's Vorsten Commissaris zoude worden uitgewerkt. Er waren zooals van Imhoff, die in hem zagen, wat de prefect onder Napoleon, of de Landdrost onder Lodewijk geweest was; dit beteekende dus de voortzetting der Napoleontische centralisatie. Het was dan ook in die richting, dat de aan de Gouverneurs bij besluit van 23 Junij 1814 gegevene instructie hun niet

1 Not. v. Maanen, 18 Januarij 1814.

[p. 341]

alleen eene beslissende stem gaf bij staking der stemmen in Staten en Gedeputeerde Staten (art. 8), maar hun zelfs de bevoegdheid verleende, in spoed eischende zaken buiten de Staten of Gedeputeerde Staten om te beslissen - behoudens de later van deze collegies te vragen goedkeuring (art. 7). Eene bepaling, die uit den aard der zaak de kiem van misbruik in zich sloot. Eene kiem, die, zooals de geschiedenis heeft geleerd, welig is opgeschoten, zoodat de Gouverneurs der provinciën de voetstappen der prefecten of Landdrosten begonnen te drukken en in hen ten slotte eene soort van onderkoning met een hof in miniatuur gezien werd. Als ik dit alles overweeg, dan vraag ik mij zelven af, of het wel juist was, toen ik zeide, dat voor een groot deel datgene werd bereikt, wat door Hogendorp bedoeld was, en of niet, al zij het dan in strijd met de Grondwet, van het beginsel van zelfregeering der provinciën weinig terecht kwam. In het algemeen kan men dus zeggen dat de Vereenigde Nederlanden een naam waren zonder zin, dat het beginsel van eenheid het geheele Staatswezen doortrok, en dat in zoover de herboren Staat een kind was van de Revolutie van 1795, met dit onderscheid, dat de monarchale vorm dien der Republiek had vervangen. Zoo werd in vele opzichten verijdeld, wat Hogendorp zich had voorgesteld. Toch meenen wij hem dankbaar te mogen zijn daarvoor, dat hij er in geslaagd is, in de Grondwet neêr te leggen de kiemen van zelfbeheer der deelen, kiemen, die in latere dagen, toen de natie weder tot publiek leven was ontwaakt, tot wasdom hebben kunnen komen.

Minder dankbaar moet men hem zijn voor hetgeen hij op een ander gebied dan dat der wetgevende en besturende Macht beoogde en voorstond. Ik bedoel de Rechterlijke Macht. Eerbiediging van het beginsel van eenheid werd ook in zooverre door hem gewild, dat alle de provinciën een en hetzelfde Wetboek en dezelfde manier van procedeeren zouden hebben. Op dit punt dus geene reactie. Maar, terwijl hij geen onderscheid wenschte in de burgerlijke en strafwetgeving naar de lokaliteiten, zoude dit ten opzichte van de inrichting der rechtbanken wel het geval zijn. ‘Bij deze inrichtingen’ - zegt hij - ‘de oude eerwaardige instellingen te herstellen, en ook hierin den geest der nieuwigheden, die ons land bedorven heeft, uit te roeien’¹. En al mocht hij ook al hebben ingezien, dat de oprichting van een hoogste Rechterlijk Collegie,

1 Algemeene grond en der Constitutie, H. IV, art. 4.

[p. 342]

de Hooge Raad, voor het geheele land noodig was, daaronder zoude bijna al het oude in 't leven zijn teruggeroepen, en zelfs, zooals wij vroeger gezien hebben - de ambachtsheerlijkheden met haar privaatrechtelijk karakter. Tegen die denkbeelden stak een storm op in den boezem der Commissie. Elout, Roëll, van Imhoff verhieven daartegen hunne stem. Niet het minst van Maanen, de president van het Hoog Gerechtshof. Hij noemde de oude rechtspleging monstrueus en onbestaanbaar met eene algemeene manier van procedeeren. ‘Wij hebben’ - zeide hij, - bij ondervinding gezien, dat de zaken met éen hof en weinig regters goed gaan en dat de justitie nimmer beter is geadministreerd geworden dan thans¹. En hoewel men zoover niet ging als van Maanen wenschte, en aan het provincialisme te gemoet kwam, door in elke provincie een Hof en daarboven den Hoogen Raad te plaatsen, toch werd er beslist met het oude gebroken en de Rechterlijke Macht geheel gezuiverd van alle privaatrechtelijke denkbeelden. Er dient echter te worden bijgevoegd, dat ook zij, die in andere opzichten niet wars waren van de Napoleontische beginselen van Staatsbestuur, die ook in de Rechterlijke organisatie het eenvoudige van het Fransche systeem voorstonden, van de andere zijde toch van afschrik vervuld waren over de wijze, waarop door 's Keizers willekeur, door zijne Hooge Politie met de burgerlijke vrijheid der ingezetenen was gespeeld. Terwijl de Grondwet zich in 't algemeen zorgvuldig onthield van het toekennen van rechten aan de ingezetenen, van iets, wat naar eene declaration des droits van de Revolutie zweemde, werd in het hoofdstuk der Grondwet over de Justitie door de Commissie menige bepaling ingelascht, om aan de ingezetenen de burgerlijke vrijheid te verzekeren. Waarborgen tegen willekeurige inhechtenisneming, waarborgen tegen exceptioneele Rechtspraak en andere van dezelfde strekking werden op voorstel van Elout in de Grondwet opgenomen. Voor de onafhankelijkheid der Rechterlijke Macht werd door de aanstelling van de leden van den Hoogen Raad niet alleen, maar ook van de leden der provinciale Hoven voor het leven, wat trouwens door Hogendorp ook was voorgesteld, beter gezorgd, dan volgens de fransche organisatie het geval was geweest.

Wanneer men het IV^e hoofdstuk der Grondwet van 1814 over de Justitie overweegt, dan zal men moeten erkennen, dat

1 Not. v. 19 Januarij 1814.

[p. 343]

de belofte, door Kemper gedaan, niet ijdel was gebleven. ‘Uwe burgerlijke vrijheid’, zoo sprak hij tot ‘zijne landgenooten’ in de door hem en Fannius Scholten gedane proclamatie van 1 December 1813, ‘Uwe burgerlijke vrijheid zal door wetten, door eene die vrijheid waarborgende constitutie, zekerder dan ooit gegrondvest zijn.’ Maar wat werd er van de politieke vrijheid onder de handen der commissie? Waren er in de Grondwet van 1814 waarborgen voor een goed en doeltreffend Staatsbestuur? Wie was verantwoordelijk voor dit bestuur? De erfelijke Monarchie brengt mede de onschendbaarheid, de onverantwoordelijkheid van den persoon des Konings. Toch zoeken wij te vergeefs in de Grondwet naar de bekrachtiging dezer stelling. De bepaling van de Grondwet van 1806 (art. 20), die dit wel deed, werd niet overgenomen. Zij ontbrak trouwens ook in de Schets. Moet men daarom met Thorbecke¹ aannemen, dat de Souvereine Vorst bij Hogendorp, hoewel erfelijk, het karakter van Eersten ambtenaar bleef behouden, daar het karakter der verheffing hierboven den Vorst niet werd geëigend? Ik zoude het niet durven beamen. Ik mag niet aannemen, dat Hogendorp, die in zijne Herziening der Unie van Utrecht, in 1799 opgesteld², aan den Erfstadhouder het karakter van onschendbaarheid had willen toekennen, dit den Souvereinen Vorst zoude hebben willen onthouden. Wanneer èn in de Schets èn evenzoo in de Grondwet over de onschendbaarheid des Vorsten werd gezwegen, zoude dan de reden niet hierin gelegen zijn, dat de uitdrukkelijke vermelding van iets, dat van zelf sprak, overbodig geacht werd? Wordt die gissing niet hierdoor bevestigd, dat in de Grondwet evenmin als in de Schets eene bepaling voorkwam, waaruit 's Vorsten verantwoordelijkheid kon worden afgeleid? Want al mocht men ook al niet zoover gaan als in het Engelsche Staatsrecht, al mocht het: de Koning kan geen kwaad doen, daar ook op civiele zaken worden toegepast, wat volgens art. 9 der Schets en art. 106 der Grondwet met den Vorst hier niet het geval was; van eene verantwoordelijkheid daarentegen voor daden van bestuur is geen schijn of schaduw te vinden. Maar wie was dan verantwoordelijk, zoo de Vorst het niet was? Was, zooals wij het vinden opgemerkt³, in de Schets het beginsel der ministerieele verantwoordelijkheid opgenomen? Het is ons

1 Aanteekening, I, blz. 107.

2 Gedenkschriften, III, blz. 180.

3 De Bosch Kemper a.w., blz. 419.

[p. 344]

uit het derde deel van Hogendorp's Gedenkschriften gebleken, dat deze in 1795 de omtrekken had geteekend eener Hooge Vierschaar, en dat hij daarop in 1799 nader terugkwam¹. Er zou, wij hebben het hierboven opgemerkt, een Hooge Raad zijn, waaraan de handhaving der Unie was toevertrouwd. Een Hooge Raad, waarvoor zoowel de leden der Staten-Generaal, als die van andere collegiën, eveneens als hunne ambtenaren zouden worden terechtgesteld, en dit op aanklacht der Staten-Generaal. Wij vinden dit denkbeeld nagewerkt in de schets. Ook zij geeft aan de Staten-Generaal het recht, om èn de leden van hun collegie met den Raadpensionaris, èn de leden van den Raad van State, èn de Ministers wegens hunne ambtsverrichtingen aan te klagen bij den Hoogen Raad (art. 5, 6, 27, 37). Evenzoo staan de leden der provinciale Staten, op aanklacht van dit collegie, te recht voor het provinciale Hof (art. 42). Kan men dit nu de huldiging van het beginsel der ministeriëele verantwoordelijkheid noemen? Het middel, om de onschendbaarheid van den vorst in overeenstemming te brengen met de eischen van een goed bestuur, door de verantwoordelijkheid voor de handelingen van Regeering over te brengen op zijne Ministers. Eenerzijds reikten die bepalingen verder, daar niet alleen de Ministers, maar ook andere dienaren van den Staat onder hare toepassing vielen; van de andere zijde zal men juist hieruit moeten afleiden dat Hogendorp met deze bepalingen iets anders bedoelde dan de invoering van het beginsel der ministeriëele verantwoordelijkheid, zooals zich dit in Engeland had ontwikkeld. Een beginsel, volgens hetwelk de Ministers niet alleen aansprakelijk werden gesteld voor de inachtneming der wet, maar bovendien voor een doeltreffend bestuur, een bestuur, waardoor het algemeen belang werd behartigd. Toch valt het niet te ontkennen, dat dit recht der Staten-Generaal, om de Ministers aan te klagen, op hunne zelfstandigheid een gewichtigen invloed had kunnen uitoefenen, er toe had kunnen leiden, dat zij zich niet zouden beschouwen louter als dienaren van den Vorst, als gedekt door zijne bevelen, maar gedachtig zouden blijven aan het zwaard van Damocles, dat hun van wege de Staten-Generaal boven het hoofd hing. Maar die bepalingen vonden - zonder dat mij het waarom daarvan is gebleken - geene genade in de oogen der commissie. Het initiatief door de Schets aan de Staten-Generaal toegekend, verdween uit de

1 Blz. 108, 178 vlg.

[p. 345]

Grondwet. Wat er voor in de plaats kwam, was iets geheel anders, t.w. dat de in de Schets genoemde personen, benevens nog eenige andere, niet in rechten mochten vervolgd worden, tenzij met verlof der Staten-Generaal. Het was niet alleen iets anders; het was juist het tegenovergestelde. Wat een wapen voor de Staten-Generaal had moeten zijn tegen die personen en tegen hun wanbestuur, werd nu een privilegie voor dezen. Het waren nu niet meer de Staten-Generaal; die de dienaren van den Vorst ter verantwoording konden roepen; maar het was de Souvereine Vorst, die, mits onder goedkeuring der Staten-Generaal, dit kon laten doen. Nu behoefden die dienaren niet meer bevreesd te zijn voor de Staten-Generaal; nu behoefden zij zich alleen te richten naar de wenken van den Vorst. Nu kon van Maanen in zijne Aanspraak naar waarheid zeggen, dat de Vorst de groote maatregelen, die hij ten dienste van het behoud der gemeene zaak noodzakelijk oordeelde, met spoed, kracht en nadruk kon doen uitvoeren door zijne Raden en dienaars, die van hem alleen hun gezag ontleenden¹.

Niettegenstaande dit alles ware het toch wellicht mogelijk, dat de Staten-Generaal invloed op de richting van het staatsbestuur zouden kunnen uitoefenen, mits zij overtuiging en kracht genoeg in zich zelven voelden, om voor het algemeen belang op te treden. De overweging der jaarlijksche buitengewone begrooting kon daarvoor een handvatsel zijn. Maar was die overtuiging, was die kracht van dit collegie te wachten? Wij herinneren ons, hoe de Grondwet over de eerste vervulling der grondwettige lichamen niets bepaald had, hoe ook de notabelen dit punt met stilzwijgen voorbijgingen, en hoe daaruit de gevolgtrekking gemaakt werd, dat de Souvereine Vorst dan maar de eerste keuze moest doen, dus ook van de Staten-Generaal. Deze door hem aangewezen leden zouden zitting hebben tot 1 November 1817; eerst van dit tijdstip af begon de keuze door de provinciale Staten te werken, die telken jare een derde van het getal zouden kiezen. De definitieve voor eens vast te stellen begrooting zoude dus tot stand komen door de toestemming van Staten-Generaal, die door den Souvereinen Vorst waren benoemd.

En wat van de Staten-Generaal gold, was eveneens het geval met de Staten provinciaal. De eerste aftreding, voor een derde, van de door den Souvereinen Vorst aangewezen leden der

1 Metelerkamp a.w., blz. 211.

[p. 346]

Staten vond volgens de door hem den 26^sten Augustus 1814 vastgestelde reglementen¹ eerst plaats den 1^sten Mei 1817, zoodat de eerste keuze van leden der Staten-Generaal zoude geschieden door leden voor het grootste deel nog door den Vorst benoemd. En later, wanneer de tijd van zitting van al deze leden verstreken was, ook dan zoude de invloed van den Souvereinen Vorst nog nawerken in stedelijke Raden en in den adel, de bron in de meeste gewesten van twee derde der provinciale Staten. Immers de stedelijke besturen werden ook den eersten keer door den Souvereinen Vorst aangesteld voor het leven; de Ridderschap bestond uit personen, door den Vorst in den adelstand verheven, en dus door banden van dankbaarheid aan hem verknocht. Alleen bij den landelijken stand kon met 1 Mei 1817 van invloed des volks op de keuze der Staten sprake zijn; trouwens was het geene rechtstreeksche keuze, maar verkiezing met éen trap. Eigenerfden kozen kiezers en deze de leden der Staten. Uit dit alles volgt, dat althans in de eerste jaren van eene krachtige vertegenwoordiging geene sprake kon zijn. En zoude ook later de Regeering, gesteund door de Gouverneurs in de provinciën, niet middelen in hàre hand hebben, om de keuze van onwelgevallige personen tegen te gaan? Men bedenke toch, dat zij, die door Stad of Ridderschap in de Staten werden afgevaardigd, meestal wel tot die klasse der maatschappij zouden behooren, die bij voorkeur tot vervulling der ambten geroepen was. Voorwaar de verleiding moest groot zijn, om niet mede te werken tot de keuze van zelfstandige mannen; men liep toch gevaar, daardoor in ongenade te vallen en de bron van eer en van voordeel voor zich en de zijnen verstopt te zien.

De bedervende invloed van dit alles zoude te sterker moeten werken bij het volslagen gemis aan openbaarheid in het Bestuur. Staten-Generaal, Provinciale Staten, Gemeenteraden vergaderden achter gesloten deuren. Iets, waarin geen bezwaar werd gezien, niettegenstaande die lichamen ten slotte een uitvloeisel zouden worden van keuze, en dus alle mogelijkheid om een oordeel over de verkozenen te vellen, daardoor werd afgesneden. Het beginsel van openbaarheid was niet in eere. Zelfs de vrij onschuldige bepaling van Hogendorp's Schets (art. 30), dat door den druk zoude worden publiek gemaakt het aan de Staten-

1 Reglementen op de wijze van samenstelling der Staten. Bijv. tot het Staatsblad, I, blz. 566.

[p. 347]

Generaal te doen jaarlijksch verslag van het gebruik der geldmiddelen, werd geschrapt. De ingezetenen zouden dus van hetgeen er omging in het bestuur niets anders behoeven gewaar te worden, dan wat in wet of vorstelijk besluit, bij provinciale of gemeentelijke verordening, ter hunner kennis moest worden gebracht. Aan opwekking tot deelneming in de publieke zaak, aan contrôle van het publiek op het bestuur, viel onder zulk eene inrichting niet te denken. En klinkt het ons bijna niet als ironie in de ooren, wanneer Hogendorp aan het slot zijner Aanmerkingen er op wijst, hoe een zin voor het vaderland, een public spirit, door al de klassen van ingezetenen verspreid en in aller gemoederen opgewekt zal worden¹?

Wij nemen afscheid van den Regeeringsvorm der Vereenigde Nederlanden onder de Grondwet van 1814. Was het wel noodig, ons zoo lang bezig te houden met eene Grondwet, die niet meer dan een jaar heeft geleefd, om in 1815 door de Grondwet voor het Koningrijk der Nederlanden te worden vervangen? Ik meende van ja, omdat de Grondwet van 1814 het is, waarbij de grondwettige Monarchie in het Huis van Oran je-Nassau voor het eerst in ons vaderland is gevestigd, omdat de hoofdtrekken en hoofdbeginselen dezer Grondwet zijn overgegaan in die van 1815, al moge dan deze op enkele punten - zooals door de openbaarheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal - ten goede zijn gewijzigd. Immers ook de Grondwet voor het Koningrijk der Nederlanden hulde voor het overige het bestuur in een geheimzinnig duister, ook zij kende aan de natie geen meerderen invloed toe; zij kenschetste zich vooral - even als die van 1814 - door het gemis van hetgeen het merg der Constitutionele Monarchie uitmaakt, door het gemis der Ministeriëele Verantwoordelijkheid en de handhaving mitsdien van het persoonlijk Gouvernement. In zoover heeft de Grondwet van 1814, tot 1840, gedurende de geheele regeering van Willem I hare werking doen gevoelen. Zoo er ooit harmonie heeft bestaan tusschen den regeeringsvorm en den Vorst, die geroepen was hem toe te passen, dan is het voorzeker hier het geval geweest. In het verslag van den toestand des lands, den 7^den November 1814 door den Minister van Binnenlandsche Zaken, Röell, aan de Staten-Generaal gedaan², wees deze reeds op ‘de rustelooze

1 Metelerkamp a.w., blz. 52.

2 Stuart, Jaarboeken van het Koningrijk der Nederlanden, 1814, blz. 250.

[p. 348]

zorgen, waarmede de Souvereine Vorst van het eerste oogenblik zijner regeering de belangen zijner onderdanen had behartigd en nog dagelijks bleef behartigen, zoodat bij diegenen, welke hem van nabij volgden, wel eens het gevoel van eerbied en bewondering over eene zoo zeldzame opoffering door vrees voor de gevolgen van onafgebroken inspanning werden opgewogen’. Deze woorden waren geene vleierij maar de zuivere waarheid. Zoo iemand het Métier de Roi ernstig opvatte, zoo iemand zich afsloofde in de behartiging der publieke zaak, dan is het voorzeker Willem I geweest. De geschiedenis echter heeft met onuitwischbare trekken opgeteekend, welke de uitkomsten van dit alles geweest zijn, in welken ontredderden toestand ons vaderland bij het einde der regeering van dezen Vorst was gebracht. En hoewel het nu onbillijk zou zijn, bij de beschouwing dezer uitkomsten niet in rekening te brengen de moeielijkheden, waarmede Willem I te kampen had, in 't bijzonder de bezwaren, voortvloeiende uit de vereeniging met België, uit de gedwongen samenleving van Noord en Zuid; zoo zoude het niet minder eenzijdig zijn te willen ontkennen, dat dergelijke uitkomsten, ook zelfs bij de beste bedoelingen, een natuurlijk gevolg waren van een Regeeringstelsel als dat van de Grondwet van 1814 en 1815, waaronder een volk - uit monarchaal bijgeloof - zijn lot plaatst in handen van één persoon, die naar zijnen wil, naar zijn inzicht, buiten het weten des volks om, het land regeert. Het kan dan ook alleen uit onbekendheid met de politieke geschiedenis van ons vaderland verklaard worden, dat bij dezen en genen soms de opwelling ontstaat om met terzijdestelling van den overwegenden invloed der Volksvertegenwoordiging eene Vorstelijke Macht terug te wenschen, zooals die onder de Regeering van onzen eersten Koning heeft gewerkt. Wanneer men dit overweegt, zal men het mij eerder vergeven, dat ik bij de beschouwing van den Regeeringsvorm volgens de Grondwet van 29 Maart 1814 zoolang heb stilgestaan.

B.D.H. Tellegen.

(Wordt vervolgd.)