Logo DBNL
Forum der Letteren. Jaargang 1971 (1971)

Forum der Letteren. Jaargang 1971

(1971)– [tijdschrift] Forum der Letteren–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Het parlementarisme:
een Europese afwijking?

Het parlementaire regime is het grote teken van tegenspraak van de twintigste eeuw. Voor sommigen is de parlementaire democratie een superieure staatsvorm, aangepast aan een ontwikkelde samenleving met tradities van vrijheid en culturele ‘sophistication’. Het invoeren van een militair bewind of van het éénpartij-stelsel, gepaard met het afschaffen of onmachtig maken van het parlement en vooral de parlementaire oppositie, is in hun ogen steeds een rampzalige ontwikkeling; de parlementaire staatsvorm is het ‘nec plus ultra’ en het ontstaan en de ontwikkeling van het Parlement is de rode draad die aan de nationale geschiedenis zin geeft. Voor de Oxfordse historicus W. Stubbs bijv. was het Victoriaanse Parlement het majestatisch eindresultaat van een continue ontwikkeling, die was aangevangen in de Germaanse wouden, vanwaar de Angelen en de Saksen naar Brittannië waren overgestoken; dit eindresultaat gaf de Engelse geschiedenis zin en stond als het ware in de sterren geschreven. Doch niet iedereen aanbidt het parlementaire stelsel. Voor heel wat politieke bewegingen is het parlementaire regime de grote vijand, het staat in de weg van de nationale grootheid en wordt gedoodverfd als de ‘feodaliteit van de partijen’, d.w.z. een samenzwering van privé belangen tegen het ‘bonum commune’ van de natie; het parlement is de ‘praatbarak’ of het ‘palladium van de bourgeoisie’ en het eerste wat de dictaturen van rechts en links deden, was het parlement alle effectieve macht ontnemen door het om te vormen tot een massavergadering waar de machthebbers periodiek werden toegejuicht. Het bourgeois parlement naar westers model heeft in Rusland een zeer kortstondige lente gekend, vooraleer het door de stormen van de octoberrevolutie werd weggeveegd.1 Het Parlement van de Weimar republiek heeft zichzelf in feite opgeheven in 1933, althans als politieke macht; het is een bescheiden rol blijven spelen als klankbord voor Führer-redevoeringen en heeft - mooi voorbeeld van formalistisch juridisme - plichtsgetrouw om de vier jaar de volmachtsverlening van 1933 hernieuwd. Het eenpartijstelsel, zo heette het, zou het land efficiënt besturen en tonen dat het sarcasme waarmee de nazi's het parlement en het regime der partijen hadden vervolgd, ten volle gerechtvaardigd was.

In praktisch alle Europese landen stonden de gelederen van voor- en tegenstanders van het parlement in vijandige kampen tegen elkaar opgesteld. Een waarnemer die met het verleden niet vertrouwd was, zou wellicht hebben gedacht dat het parlementaire stelsel een recente uit-

vinding was, een moderne innovatie, die om allerlei redenen op tegenstand stootte en de moderne wereld verdeelde. Doch niets is minder waar, het parlementarisme is een vrucht van de laat-middeleeuwse fase van de Europese geschiedenis en onze moderne parlementen klimmen min of meer direct op tot parlementen, staten(generaal), cortes of diëten die in de 13e en 14e eeuw zijn ontstaan.2 Men zal echter begrijpen dat er zelfs bij de meest absolute continuïteit - bijv. het Parlement te Westminster - in de loop der eeuwen in de samenstelling, de functie en de finaliteit van het parlement heel wat is veranderd. De parlementen zijn niet ontstaan als nationale democratisch samengestelde vergaderingen, waar de partijen debatteerden en beslisten over politiek en wetgeving en de budgetten goedkeurden van de regeringen die in hun ogen genade vonden. Ze zijn ontstaan als onderdelen van de koninklijke administratie, als wieltjes in het raderwerk van de monarchie. Ze werden geacht het land te vertegenwoordigen - hoewel ze slechts door een kleine geprivilegieerde laag van prelaten, edellieden en stedelijke notabelen waren gekozen - en moesten luisteren naar exposé's van 's koning's politiek. Ook werd van hen verwacht dat ze voor die politiek de nodige beden zouden stemmen en, nota bene, ook zelf voor het innen van die belastingen zouden zorgen, want de staatsadministratie was nog niet tegen dergelijke omslachtige karweien opgewassen.

Men begrijpt dan ook dat de vroegste parlementen verschijnen in krachtige monarchieën - in Engeland en Spanje - maar niet in Duitsland, waar de monarchie in ontbinding was, en evenmin in Noord-Italië, waar de stadstaat het vacuüm vulde dat door de bittere strijd tussen keizer en paus was veroorzaakt. Gaandeweg zijn de parlementen Europees gemeengoed geworden, hetzij als nationale (‘états généraux’), hetzij als regionale vergaderingen. Ze hebben zich geëmancipeerd uit de nederige taak die hun oorspronkelijk was toebedacht, ze zijn een belangrijke rol gaan spelen in de wetgeving en in de politiek stricto sensu, vnl. doordat ze erin geslaagd zijn medezeggenschap te krijgen in de bestemming van de beden en toezicht op hun gebruik. In de late Middeleeuwen waren de Cortes in Spanje en het Parlement in Engeland machtige instellingen, waarmee de kroon terdege rekening moest houden. Het probleem was of dit systeem van gedeelde regeringsmacht kon blijven voortduren: kon het land bij voortduring bestuurd worden door koning én parlement? Kon het land voor altijd twee meesters dienen? Of ging dat niet en moest fataal het ogenblik komen waarop beslist werd dat ofwel de monarchie ofwel het parlement dé politieke macht was in wier aangezicht er geen andere kon worden geduld.

De Nieuwe Geschiedenis heeft een einde gesteld aan het systeem van de gedeelde macht. In de meeste landen heeft de monarchie zich ontmaakt van het parlement, omdat zijn diensten konden gemist worden en zijn optreden de vorsten aan banden legde. Hier vinden we de moderne

absolutistische monarchieën, vnl. in Frankrijk, waar de glorie van Lodewijk xiv ‘de Grote’ en zijn politiek van territoriale expansie het best zonder Staten Generaal konden stellen: de monarchie had de Staten Generaal laten vallen zoals een genezene zijn krukken wegwerpt. Doch het verliep niet overal op die manier. Met name het Engelse parlement verweerde zich tegen vorstelijke pogingen om zonder de nationale vergadering en de door haar gestemde belastingen te regeren. De burgeroorlog tussen parlementairen en royalisten is op de nederlaag van de kroon en de executie van koning Karel i uitgelopen (1649). Het middeleeuwse parlement had het gehaald op het staatsabsolutisme, dat in de ogen van velen, vooral op het Continent, de staatsvorm van de toekomst was voor een moderne grootstaat. In de meeste landen van Europa zijn de 17e en de 18e eeuw een dieptepunt in de geschiedenis van de parlementen. Doch de reactie is niet uitgebleven. In de late 18e en vooral de 19e eeuw genoot het parlement in anti-absolutistische, liberale kringen grote populariteit. Met het hoog geprezen Engelse voorbeeld voor ogen, streefde men overal naar de invoering en verheffing van het parlement als machtsmiddel in de landen van de zegepralende burgerij. Toen West-Europa voor de Eerste Wereldoorlog op het hoogtepunt van zijn macht stond, genoot het parlementaire stelsel, zowel in constitutionele monarchieën als in republieken, een enorm prestige en werd het in brede kringen beschouwd als de geciviliseerde staatsvorm par excellence, zoals de Westerse beschaving als de beschaving bij uitstek gold, waarvan de verspreiding in de wereld slechts een kwestie van tijd was.3 De Eerste Wereldoorlog en de moeilijke jaren die erop volgden hebben echter een kritieke periode ingeluid voor het parlementarisme. Thans is de toestand zo dat slechts een beperkt aantal staten - waaronder echter zeer machtige en welvarende - geregeerd worden door parlementen waarin vrij gekozen politici uit verschillende partijen zetelen.

 

Eén van de landen die op het einde van de 18e eeuw het grootste enthousiasme betoonden voor het parlementarisme was Frankrijk, en het land dat in de anglofiele Franse 18e eeuw het meest werd geprezen was natuurlijk Engeland. Frankrijk had in vroegere eeuwen ook het parlementarisme gekend, doch had het in de 17e eeuw laten varen. Waarom had het parlementarisme gezegevierd in Engeland en was het ten onder gegaan in Frankrijk? Het probleem heeft de historici veel bezig gehouden en het betreft niet alleen Frankrijk maar ook andere Europese landen die in de Nieuwe Tijden dezelfde weg zijn ingeslagen. Een uitleg die men vaak ontmoet is dat Frankrijk een veel groter land is dan Engeland en dat het samenroepen van een nationale vergadering op grote praktische bezwaren stootte, vanwege de afstanden naar Parijs en de zeer aanzienlijke bevolking van het land.4 Niet iedereen wordt door deze uitleg overtuigd. De afstanden in Frankrijk waren inderdaad zeer groot,

maar ze waren nog veel groter voor de vele leken en geestelijken die van de verste hoeken van de Latijnse kristenheid naar Rome trokken om er benoemingen of privileges te verkrijgen of hun processen te behartigen. En de grote afstanden hebben niet belet dat honderden deelnemers uit alle hoeken van Europa naar de grote oecumenische concilies zijn gestroomd in Zwitserland en Italië in de late 14e en de eerste helft van de 15e eeuw. We zijn eerder geneigd te denken aan het grote verschil in de Engelse en de Franse geschiedenis in de eeuwen die aan het parlementarisme zijn voorafgegaan: hetgeen Miss Cam de rol van de chronologie heeft genoemd.5 Inderdaad, Engeland was veel sterker geünificeerd dan Frankrijk, waar het regionale politieke leven in de late Middeleeuwen nog zeer belangrijk was. In Frankrijk bloeiden talrijke gewestelijke statenvergaderingen - zoals daar ook talrijke regionale magna carta's zijn afgekondigd, doch geen nationale ‘grondwet’ zoals de Engelse van 1215.6 In Engeland bestond er maar één parlement, het vergaderde te Westminster en sprak namens het hele land - een grote factor van sterkte.

Dit verschil in nationale eenheid en cohesie is het directe gevolg van de zeer uiteenlopende politieke ontwikkeling in Engeland en Frankrijk tijdens de 9e-12e eeuw: het is precies in de tijd van de Franse feodale verbrokkeling (en de vestiging van het regime der regionale dynastieën gepaard met de ondergang van het centrale gezag) dat Engeland definitief de verdeeldheid van de heptarchie overwon en een geünificeerd en stevig georganiseerd koninkrijk werd. De Franse monarchie heeft vanaf de 12e eeuw een grote inspanning gedaan om de feodale bladzijde om te keren, maar ze had een grote achterstand in te lopen. Men constateert dan ook dat de inrichting van centrale financiële, administratieve en gerechtelijke organen er ongeveer een eeuw achter was op Engeland en dat de politieke eenheid van het land nog lang niet de stevigheid van de Engelse monarchie bereikte. Niet alleen het regionale separatisme, ook de stedelijke autonomie, de ‘communale beweging’ van de 12e en 13e eeuw, heeft de opbouw van een gecentraliseerde, maar door een nationaal parlement gelimiteerde staatsmacht tegengehouden; ze was ook een heel verschillende methode om politieke medezeggenschap voor de poorterij te realiseren dan het zenden van woordvoerders naar een nationaal parlement. Welnu, een communale beweging van dit soort heeft Engeland niet gekend, enkele opvallende privileges van de city van Londen niet te na gesproken - en dit steeds om dezelfde reden, want de kracht van de communale beweging, die een politiek vacuüm vulde, stond in omgekeerde verhouding tot de kracht van de kroon. Hoewel ongelijk van land tot land, was de populariteit van de parlementen een Europees verschijnsel. Zelfs de toenmalige Kerk, die sterk gecentraliseerd was en waar de plenitudo potestatis van de paus geen ruimte scheen te laten voor medezeggenschap van de gelovigen (die immers de aan hun ‘herders’ toevertrouwde ‘schapen’ waren), zelfs in de Kerk drongen de ideeën

van het parlementarisme binnen en ontstond, naar het voorbeeld der parlementen in de staten, het grote experiment van het conciliarisme. Dit was een episode, even kort als interessant, waarin collectief bestuur, medezeggenschap van alle geledingen van de kristenheid bij monde van honderden vertegenwoordigers in algemene concilies (Bazel, Konstanz, Ferrara-Pisa) en afbraak van het Roomse centralisme triomfeerden.6a

Het parlementarisme is populair geworden omdat men er de instelling in heeft gezien die twee goede zaken wist te verbinden, die ogenschijnlijk tegenstrijdig waren, de centrale staatsmacht en de politieke medezeggenschap van het land. Vroeger had men in Europa steeds een pendelbeweging gekend van koninklijk centralisme gevolgd door opstand tegen vorstelijke verdrukking en feodale anarchie. Thans had men het middel gevonden om de twee te verzoenen. Het parlementarisme accepteerde en erkende de centrale regering, het bezorgde echter ook aan de bevolking een institutionele mogelijkheid van inspraak en van drukking om de staatsmacht binnen de grenzen van een rechtsstaat te houden. Politieke en juridische opvattingen over volkssouvereiniteit (Marsilius van Padua)7 en de rol van de ‘representatieve’ instellingen (Bartolus: ‘concilium representat mentem populi’)8 waren hierbij zeer belangrijk. Het lijdt geen twijfel dat de parlementaire monarchie een zeer gelukkige formule was, waar de voordelen van centralisme en politieke eenheid (concentratie van macht, rijkdom en talent) werden verbonden met deze van een grote graad van vrijheid voor de bevolking en haar associatie aan de machtsuitoefening. Het probleem van de tweeledigheid van de macht aan de top is opgelost geworden doordat men het regeren heeft toevertrouwd aan de executieve macht, die niet het parlement was, maar toch niet zonder het parlement kon regeren, zodat de fundamentele politieke beslissingen door één instantie, het parlement, werden genomen. De directe democratie van de middeleeuwse steden en de Zwitserse boerenkantons was praktisch niet te realizeren in het kader van een koninkrijk: de indirecte democratie, langs nationale vertegenwoordigers om, was een gelukkige oplossing. Alleen moet men zich goed realizeren dat de parlementen mettertijd wel bewust die rol zijn gaan spelen, maar dat ze niet daarvoor zijn ontstaan, laat staan uitgedacht. Ze zijn noch de schepping van theoretici, die zochten naar de oplossing van het probleem hoe men centralisme met politieke inspraak kon verenigen, noch de schepping van politieke machtsgroepen die de parlementen hebben uitgevonden en samengeroepen om paal en perk te stellen aan de vorstelijke almacht. Dit is veel later wel gebeurd, telkens als in Europa een revolutie ontstond en ‘nationale vergaderingen’ of ‘staten generaal’ als paddestoelen uit de grond schoten om, onder aansporing van gloedvolle redenaars, de tyrannie ten val te brengen. De vroege parlementen zijn, zoals we reeds zegden, een schepping geweest van de vorstelijke administratie, ontstaan wegens bepaalde tekortkomingen van de bestaande

bestuursmechanismen en staatsfinanciën, in de overgangstijd van de primitieve, patrimoniale monarchie naar de moderne ambtenarenstaat. Men kan niet genoeg onderstrepen dat hier een dubbelzinnigheid heerste: de parlementen waren in de ogen van de vorsten heel anders bedoeld dan ze in de ogen van 's lands notabelen zijn geworden. En het was dan ook fataal dat men de onduidelijkheid heeft opgeruimd en er, in de 16e en vooral 17e eeuw, een moment is gekomen waar eindelijk klare wijn werd geschonken. Men is nl. één van drie wegen opgegaan, ofwel de triomf van het nationale parlement (bijv. Engeland), ofwel zijn verdwijning (de Franse ‘Etats Généraux’) ofwel zijn voortbestaan als louter administratief organisme in vorstelijke dienst (de normale situatie in de Duitse vorstendommen).9

 

Men kan het paradoksaal vinden dat, zoals we verder zullen zien, deze voortreffelijke staatsinstelling in de wereld uitzonderlijk is geweest en nog is. Men kan het ook paradoksaal vinden dat een staatsvorm, ontstaan in een onderontwikkelde fase van de Europese geschiedenis, in een maatschappij die in heksen en duivels geloofde, bijna alleen van landbouw leefde en de pestepidemieën toeschreef aan ‘slechte lucht’, de staatsvorm is geworden en gebleven van verschillende belangrijke landen in onze eigen zeer ontwikkelde en geïndustrialiseerde staten en grootstaten. Dit komt door zijn intrinsieke waarde en door zijn bruikbaarheid in zeer uiteenlopende functies en omstandigheden (men denkt aan de totipotente cellen in de biologie, die zich in alle richtingen kunnen ontwikkelen). De parlementen hebben niet alleen grote up's en down's gekend, ze hebben ook een grote flexibiliteit vertoond, o.m. in de overgang van een exclusieve vergadering van notabelen naar een democratisch, door algemeen stemrecht gekozen parlement. De instelling heeft haar voortreffelijkheid bewezen op het vlak van de politieke theorie en dat van de praktische bruikbaarheid. Men zou daarom geneigd zijn aan te nemen dat we hier staan voor een staatsvorm die in de wereld zeer verspreid is, één van die alom-tegenwoordige instellingen zoals de monarchie, de familie, de religie, de stadstaat, de republiek en het leger. Niets is minder waar. Het historische Europese parlement is niet een variëteit van een universeel bekende staatsvorm, het is ook geen antieke instelling die in de middeleeuwen is ‘herrezen’, zoals het Romeinse keizerschap, het is integendeel een oorspronkelijke schepping van het westen en een unicum in de wereldgeschiedenis. Ook vandaag zijn echte parlementaire regimes ‘rari nantes in gurgite vasto’, ondanks het onbetwijfelbare prestige van het Parlement waarvan de uiterlijkheden zeer druk worden overgenomen (zo heeft men in een Afrikaanse ex-kolonie de kanselier ook op een ‘woolsack’ geplaatst en voor de ‘speaker’ een ‘mace’ gelegd, deze laatste is naar het schijnt soms voor meer handtastelijke doeleinden gebruikt geworden dan in Westminster pleegt

te gebeuren). Met name de Romeinen en de Grieken, die ons zoveel hebben geschonken op het vlak van het praktische recht en van de politieke theorie, zitten er hier voor niets tussen, want zij hebben de parlementaire instelling niet gekend.10 Dit betekent dat er geen dwingende universele factoren in het spel zijn, maar welbepaalde, typisch westerse omstandigheden. Welke? De Duitse historicus O. Hintze heeft zich het grondigst met dit comparatief-historisch probleem bezig gehouden.11 Hintze, die in 1940 overleden is, was begonnen als een traditionele historicus, met de publicatie van documenten en grondige, op archiefwerk gebaseerde studies over de Pruisische staatsgeschiedenis. Hij is echter door toenemende blindheid in de onmogelijkheid geweest op de gewone manier voort te werken en heeft zich gewijd aan een onderzoek van een aantal universeelhistorische problemen, dat van een ongemene kennis en van een merkwaardig inzicht in het historische wereldgebeuren getuigt. Eén van zijn gepubliceerde studies (het manuscript van zijn voornaamste werk, een Allgemeine vergleichende Verfassungsgeschichte die voor 1933 klaar was doch nooit is verschenen, is verloren gegaan in de oorlog)12 betrof de ‘wereldhistorische condities van de representatieve staatsvorm’. De auteur constateert dat het parlementarisme ‘geen algemeen-menselijke uitvinding is doch zich als autochtone instelling slechts in het kristene Avondland heeft ontwikkeld, aanvankelijk dan in de “Vorform” van de “standenregering”’; dit is een evolutie die ‘niet toelaat te spreken van een algemene sociologische wet, doch van een singuliere, zij het geheel West Europa omvattende, historische ontwikkeling, waarvan het resultaat later ook naar andere landen is overgebracht geworden’. Hintze stelt natuurlijk ook de vraag naar de factoren van die uitzonderlijke ontwikkeling. Zijn zeer genuanceerde uitleg komt hierop neer dat het parlementarisme een nevenverschijnsel, een bijproduct is van de laatmiddeleeuwse staat. Doordat die westerse staat sterke feodale trekken vertoonde speelde ook de feodaliteit hierin een rol, en Hintze heeft er in een ander opstel ook precies op gewezen dat het leenstelsel ‘geen algemeen menselijk doorgangsstadium is van de sociale en politieke ontwikkeling’.13 Hij wijst verder op de tegenstelling ‘Kerk en Staat’, die in het Westen de vestiging van een universele, keizerlijke monarchie heeft belet en heeft geleid tot de triomf van de nationale monarchieën, waar het nodig was op de notabelen beroep te doen om de vorsten de nodige machtsmiddelen te bezorgen - o.m. voor hun vele oorlogen.

 

Wanneer men belangrijke instituten of attitudes ontmoet die wel in de Europese maar niet in andere civilisaties voorkomen, denkt men onwillekeurig aan Romein's Europese afwijking van het Algemeen Menselijk Patroon. Het Parlement lijkt wel één van die specifieke instellingen te zijn, één van die Europese ‘anomalieën’, maar dan een anomalie

die niet uit het moderne, maar uit het laat-middeleeuwse Europa dateert.14 De algemeen-menselijke praktijk schijnt inderdaad te schommelen tussen oligarchie of directe democratie in steden, stadstaten of kleine republieken enerzijds en keizerlijke almacht in gecentraliseerde grootrijken anderzijds. De lezer is zeker vertrouwd met Romein's visie van de moderne Europese ontwikkeling als grote uitzondering op universeelhistorisch vlak. Bij de factoren die Europa zijn uitzonderlijke glans en macht hebben bezorgd noemt de auteur terecht ook het moderne parlementarisme, als hét politieke instrument voor de samenballing van de nationale energie. Eigenlijk is ook voor hem de moderne staat de essentiële factor geweest en is het parlementarisme daar een element van, het element nl. dat de staat heeft toegelaten de loyauteit van brede bevolkingslagen te winnen, o.m. door ze te betrekken bij de welvaart van de staat. Dit is natuurlijk een recente ontwikkeling, maar het is historisch gezien niet meer dan een nieuwe fase in de bewogen geschiedenis van de representatieve instellingen. De vraag dient dus gesteld, voor de parlementaire ‘afwijking’ zoals voor de westerse in het algemeen, hoe en waarom die is ontstaan. Een zo uitzonderlijke staatsvorm moet het werk zijn van een uitzonderlijke uitvinder, een genie op het gebied van de politieke theorie, of van een uitzonderlijke samenloop van omstandigheden. Dit laatste is hier het geval geweest, zoals we zullen trachten aan te tonen. Het spreekt vanzelf dat een minimaal peil van intellectuele ontwikkeling, een minimale graad van vrijheid en een minimale zin voor orde en recht noodwendig zijn voor het parlementaire regime. Waar redenering en overleg onbekend zijn, een belangrijk deel van de bevolking in de lijfeigenschap verkeert of machtsuitoefening synoniem is met willekeur en fysisch geweld (en hun correlaat, de gewelddadige opstand en de tyrannenmoord), kan geen parlement gedijen. Doch er zijn meer specifieke omstandigheden nodig geweest om in het Westen het parlementarisme te doen ontstaan. Ze zijn van zo uiteenlopende aard dat hun samenvallen in West Europa vanaf ca. 1200 een merkwaardige coïncidentie moet worden genoemd.

De eerste conditie was de opkomst van de semi-bureaucratische nationale monarchie in Engeland, Spanje en Frankrijk, Zweden, Denemarken, Hongarije, Bohemen en Polen. De parlementen zijn slechts denkbaar in monarchisch geregeerde staten of staatjes (in deze laatste groep zitten vnl. de Nederlandse en Duitse gewestelijke vorstendommen), waarin de vorstelijke activiteit een bepaalde graad van inwendig bestuur, d.w.z. echte administratie bereikt, en zich niet beperkt tot een representatief en extern optreden.15 De Germanen die de Pars Occidentis van het Romeinse Keizerrijk hadden veroverd kenden een zeer zwakke staatsvorming. In navolging van het imperiale gezag zijn hun heerkoningen zich als staatshoofden gaan gedragen - in hoeverre ze het werkelijk zijn geweest is een andere vraag.

Ze waren vooralsnog stamkoningen. De succesrijkste onder hen, die van de Franken, zijn op een bepaald moment over een zo groot gebied gaan heersen en internationaal zo belangrijk geworden, ook als beschermheren van de latijnse Kerk, dat het Imperium Romanum in hun voordeel werd gerestaureerd. Ze hadden echter hun krachten - of liever die van hun samenleving - overschat en hun neo-Romeins (of Rooms) Keizerrijk is verbrokkeld. Meteen is ook de Karolingische interne administratie, die grote vooruitgang had gemaakt, helemaal uit de voegen geraakt, vooral in West-Francië of Frankrijk, een van de koninkrijken die uit de Karolingische debacle zijn ontstaan. Gedurende een paar eeuwen is de koninklijke macht er niet veel meer dan nominaal geweest. Engeland had geen deel gehad aan de overmoedige imperiale ambities van het Continent. De Engelse monarchie kende dan ook de terugslag niet die het Continent had meegemaakt. De nationale unificatie maakte er traag maar zeker vooruitgang, zodat het land in de 10e eeuw een geünificeerde nationale monarchie was. De interne organisatie hield gelijke tred met deze politieke ontwikkeling en wanneer Willem de Veroveraar er de troon beklom op Kerstdag 1066, verenigde hij Normandische strijdlust en heerszucht met de oud-Engelse staatstraditie en ontwikkelde Engeland zich tot één van de best ingerichte nationale monarchieën van Europa. De feodaliteit die de Veroveraar en zijn continentale volgelingen er hadden ingevoerd kreeg er geen gelegenheid om een middelpuntvlietende rol te spelen, ze was er een element van de koninklijke politiek. De Franse monarchie hernam zich vanaf de 12e eeuw en begon de dubbele ontwikkeling van de politieke unificatie en de inrichting van een efficiënt en centraal geleid bestuur.16 In Spanje ontstonden een aantal koninkrijken, die krachtig geleid en goed georganiseerd werden, hetgeen in de seculaire strijd tegen de Islam nodig was. De Europese nationale staten waren niet alleen een politieke realiteit, ze werden ook op het vlak van de ideeën geschraagd door twee grote intellectuele stromingen, het herleefde Romeinse recht en het herleefde Aristotelisme. Het eerste leverde de notie van de souvereine staat en een arsenaal van termen en begrippen over de macht en de rol van het centrale gezag - waarbij de koning werd geacht ‘keizer te zijn in eigen koninkrijk’ en dus het prestige van de Romeinse keizer genoot. Het tweede leverde de voorstelling van de staat als de normale vorm van menselijke samenleving en wakkerde de zin aan om de problemen van het staatsleven systematisch aan te pakken. Last but not least, was de materiële ontwikkeling gunstig: de geldeconomie ging sterk vooruit, zodat de financiën konden gevonden worden voor de inrichting van een ambtenarenstaat. Zolang grond overvloedig was en geld schaars, was hoogstens een feodale stand van koninklijke gezagdragers realiseerbaar; zodra geld overvloediger werd dan grond, was een gesalarieerd ambtenarenkorps en al wat daarmee samengaat op het stuk

van bureaucratisering, haalbaar geworden. De herleving van de stad als sociaal-economisch centrum, essentiële motor van de geldeconomie, stelde aan de vorsten ook het geschoolde mensenmateriaal ter beschikking, vnl. de hoge ambtenaren, waaronder vele geestelijken, die aan de pas ontstane universiteiten hadden gestudeerd. Deze ontwikkeling is de directe oorsprong van de moderne Europese staten. Op zichzelf moest zij niet leiden tot een standenstaat. Noch het romeinse keizerrecht noch de ambitie der vorsten wezen in die richting, integendeel het ontstaan van een aantal souvereine miniatuur-keizerrijkjes, elk met zijn eigen bureaucratie - pseudo-imperia naar laat-Romeins (en Byzantijns) model - leek het normale resultaat te moeten zijn. Het is typisch dat in het ‘Tractaat over de Wetten en Gewoonten van Engeland’, dat onder de naam van Glanvill bekend staat (1187-89) zeer uitdrukkelijk het grote principe van het laat-Romeinse staatsrecht wordt geciteerd: ‘Wat de keizer behaagt heeft kracht van wet’17 en tevoren had Richard zoon van Nigel in zijn ‘Dialoog over het Schaakbord’, een verhandeling over de Engelse koninklijke financiën uit de jaren 1177-79, de opvatting verdedigd dat de koning alleen aan God verantwoording verschuldigd was, m.a.w. dat hij boven de menselijke wetten stond.18 Deze opvatting werd in de Middeleeuwen gelanceerd in de slagzin: ‘Princeps non est sub lege fori, est tamen sub lege poli’, d.w.z. de vorst valt niet onder de wet van de rechtbanken, maar wel onder de hemelse wet. Toch is de evolutie in werkelijkheid andere wegen opgegaan. De westerse koninkrijken zijn in de late middeleeuwen geen miniatuur-replieken van het Imperium Romanum geworden, en hun koningen geen Romeinse keizers binnen nationale grenzen.

De weg van het Algemeen Menselijk Patroon is niet ingeslagen geworden, omdat een aantal factoren die ontwikkeling hebben doorkruist. Daar was vooreerst de traditionele voorstelling van de koning als de behoeder van het recht, zelf aan het recht gebonden, die hoogstens de wet interpreteert maar zeker uit eigen wil geen nieuw recht scheppen kan.19 Die koning heerste eerder dan dat hij regeerde, hij was een militaire leider en sprak voor zijn volk met het buitenland. Men zag hem niet als wetgever en nog minder als hoofd van een centraal geleid beamtenapparaat. De overtuiging dat de koning onder de wet stond zat zeer diep en een koning die, zoals de Romeinse keizer, legibus solutus, ‘vrij van de wetten’, zou zijn geweest werd door vele auteurs verworpen: een koning voor wie de eigen wil gelijk stond met de wet, was geen koning, maar een tyran, en sommigen verdedigden zelfs de toelaatbaarheid van de tyrannenmoord.20 Kon men die traditionele overtuiging opzij zetten? Traditioneel was ook de overtuiging dat de koning moest regeren met de consensus, de instemming, van de kerkelijke en wereldlijke aristocratie.21 Steeds hoort men spreken van koninklijke besluiten die genomen werden ‘cum consilio magnatum’, d.w.z. mede op grond

van de raad van de vooraanstaanden. Een van de zaken die de koning zeker niet eigenmachtig kon besluiten was zijn volk belastingen op te leggen. Groot-grondbezitters konden op hun onvrije boeren belastingen heffen naar willekeur, met vrije lieden kon men dat niet. Een koning die louter uit eigen wil zijn vrije onderdanen zou takseren, zou ze als horigen behandelen - in de toenmalige standenmaatschappij een ongehoord schandaal en een daad van roof. De verplichting om te regeren met de consensus van het land en om eventuele belastingen te vragen i.p.v. ze te decreteren zat diep in het rechtsgevoel geworteld en het was de vraag of een ‘moderne’ heerser dit zo maar kon over het hoofd zien. Er was echter nog een ander probleem, nl. de feodaliteit, die op dat moment nog een zeer sterke greep had op het rechtsgevoel en de politieke opvattingen. Zeker, de koningen waren de gezalfde heersers van het volk, dat hun door God was toevertrouwd. Ze waren echter ook leenheren, de notabelen van het land hielden direct of indirect lenen van hen en waren koninklijke vazallen of achtervazallen. De verhouding koning-onderdaan ging dus samen met de verhouding leenheer-leenman, doch deze laatste was helemaal anders gekleurd: hier betrof het geen van boven opgelegd gezag leidend tot onderworpenheid, maar een contractuele band met wederzijdse rechten en plichten en, zoals bij elk contract, het recht om de contractuele verplichting op te zeggen bij niet naleving door de andere partij. De leenman had het recht zijn feodale verplichting op te zeggen (diffidatio), wanneer de leenheer bepaalde rechten van zijn vazal had geschonden (bijv. door hem om financiële ‘hulp’ te vragen buiten en boven de door het feodale recht voorziene gevallen) - dat die leenheer de koning zelf was, veranderde daar in dit feodale perspectief niets aan. Dit is de grondslag van het weerstandsrecht van de ‘getrouwen’ die geen loutere subjecti waren.22 De vorsten die een krachtig persoonlijk bewind wilden opbouwen stootten ook hier op een hinderpaal, die ze niet zo maar konden opzij zetten. Het is duidelijk dat de koningen met hun centraliserende en moderniserende ambities in de 12e eeuw ernstige weerstand moesten ondervinden: ze streefden nu eenmaal naar politieke structuren van een ander type dan de ‘primitieve’ Middeleeuwen van de Frankische en post-Frankische periode. Het feit dat ze zich, ook buiten en tegen de bestaande wetten en gebruiken, de nodige vrijheid van optreden en de nodige geldmiddelen trachtten te verschaffen schond het bestaande rechtsgevoel en kwam in conflict met machtige gevestigde belangen. De machtsstrijd die er het gevolg van was (en het best gedocumenteerde voorbeeld is het verzet tegen Jan zonder Land)23 had kunnen leiden tot de liquidatie van de monarchie, zoals men in het oude Rome de tyrannieke koningen had omvergeworpen; hij had ook kunnen leiden tot de overwinning van de monarchie en de vestiging van een absoluut gezag, zoals het caesarisme te Rome had getriomfeerd na de troebele jaren van de late Repu-

bliek. In feite is noch het een noch het ander gebeurd: de monarchie is bewaard gebleven maar ze is door constitutionalisme en parlementarisme aan banden gelegd, m.a.w. ze werd een koningschap dat aan het land een effectieve centrale regering bezorgde, maar dat niet tyranniek was en in overleg met het land moest optreden.

De Kerk heeft een rol gespeeld in die tussenoplossing. De Kerk zalfde de koningen, de Kerk steunde de monarchie met al het prestige van de godsdienst - en we weten dat de opstandige vazallen ervoor terugschrokken om de persoon van de Gezalfde des Heren aan te vallen;24 anderzijds had de Investituurstrijd duidelijk gemaakt dat bepaalde sectoren van het openbare leven aan de macht der koningen ontsnapten, dat ze hun gezag moesten delen met de Kerk, m.a.w. dat ze bepaalde beperkingen en bemoeiïngen moesten accepteren, in tegenstelling tot de kristene keizers van de Oudheid en de keizers van Byzantium, waar de antieke traditie voortleefde. Diezelfde notie van een werkelijk doch beperkt koninklijk gezag wortelde ook in de feodaliteit. Hier ook vinden we de verplichting van eerbied en ontzag voor de leenheer verbonden met bepaalde beperkingen in zijn positie: de feodale band steunde immers op een vrij contract tussen vrije lieden. De botsing van al die verschillende factoren - de ambities van de koningen, de drang naar modernere staatsvormen, de positie van de Kerk als autonome en supranationale organisatie en de nog sterke feodaliteit - heeft geleid tot een resultaat dat even uitzonderlijk was als de constellatie van factoren die we bestuderen, nl. een nationale monarchie die wel gecentraliseerd doch niet absoluut was. Op financieel gebied betekende de onmisbaarheid van de consensus van de gemeenschap dat de belastingen door haar aan de regering werden toegezegd op grond van met redenen omklede aanvraag, hetgeen heeft geleid tot de convocatie van nationale representatieve vergaderingen.

De vorm van die vergaderingen werd bepaald door de toenmalige sociale structuur. De massa van de boerenbevolking werd geacht vertegenwoordigd te zijn door de grondbezitters. De stedelingen hingen van geen heren af en kwamen zelf aan het woord, zoals natuurlijk de kerkelijke en wereldlijke grootgrondbezitters. In de oude Karolingische landen domineerde het driekamerstelsel en zetelden de drie traditionele standen, de clerus, de adel en de ‘derde stand’ in afzonderlijke ‘staten’. In een aantal perifere gebieden - Engeland, Skandinavië, Polen, Hongarije - kende men het tweekamerstelsel: in het hogerhuis zetelde de oude curia regis, de geestelijke en wereldlijke directe vazallen van de kroon, die te persoonlijke titel werden opgeroepen; in het lagerhuis zetelden de ridders en de stedelingen, die pas later door de kroon waren geconsulteerd geworden, hier werden alleen een beperkt aantal woordvoerders opgeroepen die namens hun gewest of stad kwamen spreken.

Zoals bekend is de controle op de koninklijke financiën, het voor-

waardelijk toestaan van beden en het toezicht op de uitgaven, het sterkste wapen van de parlementen geweest. De economische achtergrond was de onmogelijkheid om de nieuwe staatsuitgaven te dekken met de traditionele eigen middelen van de koningen. Het was de economie die de nieuwe staatsvorm überhaupt mogelijk maakte door de herleving van de stad en de toename van de geldcirculatie, zonder dewelke geen centraal-geleide bureaucratie denkbaar was. Doch de rijkdom van de koningen bestond uit landbouwgrond. De landbouwopbrengsten gingen wel de hoogte in maar waren op verre na niet voldoende om, bij onveranderd koninklijk grondbezit, de enorme groei van de staatslasten te dekken. De geldvoorraad nam sterk toe, doch de nieuwe rijkdom geschapen door hogere landbouwprijzen en de expansie van handel en nijverheid in de steden verdween in de beurzen van de grote en kleine grondbezitters en van de stedelingen. Daar was het geld dat de staat nodig had en daar moest het op een of andere manier worden gehaald. Het grote refrein dat eeuw na eeuw terugkeert is dan ook de steeds hernieuwde poging van de regering om zonder interventie van het parlement die bronnen aan te boren - bijv. door bestendige onrechtstreekse belastingen - en de weerstand van de parlementen, die insisteerden dat het nodige geld telkens opnieuw moest gevraagd worden. Men weet dat de koning van Frankrijk in zijn opzet is geslaagd en de koning van Engeland niet: daar was deze kwestie in de 17e eeuw het grote twistpunt tussen kroon en parlement. De zwakte van de monarchie was dat zij dateerde uit een zuiver agrarische tijd en dat haar agrarisch inkomen niet kon worden uitgebreid, zoals dat van industriële of commerciële ondernemingen. Haar agrarisch inkomen was adequaat zolang ze een beperkte functie had. Wanneer ze zich tot een moderne staatsadministratie ontwikkelde had ze normaliter ook moderne financiën moeten krijgen, doch bepaalde oude opvattingen verzetten zich hiertegen: de koningen konden in eigen land het geld dat ze nodig hadden niet zo maar nemen of eisen, ze moesten er om vragen, en de grootscheepse veroveringen en uitpersing van wingewesten, die de Romeinse schatkist hadden gespijsd, was in het 13e eeuwse Europa geen realiseerbare oplossing. De vorsten hebben zich dan ook restricties moeten laten welgevallen, althans zolang het niet anders kon: het rijmpje ‘Polonorum comitia sunt regum martyria’ was niet alleen in Polen toepasselijk, voor alle vorsten was de nationale vergadering zoniet een martelaarschap, dan toch een lastpost.

De opgang van het parlementarisme zou onmogelijk zijn geweest zonder intellectuele armatuur. Een aantal essentiële begrippen zijn geleverd geworden door de grote wetenschappelijke stromingen van de tijd, de studie van het Romeinse Recht en het Aristotelisme, vnl. de ideeën over de vertegenwoordiging, de volkssouvereiniteit en het bonum commune als richtsnoer voor de politiek. Door de representatie was het

juridisch mogelijk dat een beperkt aantal met volmacht beklede ‘gemandateerden’ voor hun eigen stand of gewest (en doorheen de verschillende standen en gewesten voor het hele land) luisterden, spraken en verbintenissen aangingen. De middeleeuwse juristen hebben dit begrip, dat ook veelvuldig toepassing vond in het kerkelijk recht, o.m. in de vertegenwoordiging van de diocesen en orden op een algemeen concilie, uitgewerkt. De slagzin ‘wat allen aangaat moet door allen worden goedgekeurd’, afkomstig uit het Romeinse privaatrecht, werd alom geciteerd om de participatie in het bestuur van de hele gemeenschap te rechtvaardigen, ook in de Kerk; aangezien de Kerk zelf in laatste instantie moest beslissen over kerkelijke zaken en aangezien ‘het algemeen concilie de hele katholieke kerk vertegenwoordigt’ (zo het concilie van Konstanz), was het concilie - en niet de curie - het hoogste gezagsorgaan in de Kerk. Net zo had Marsilius van Padua op het wereldlijke vlak gezegd dat de wetgevende macht bij de gemeenschap lag of bij ‘het beste deel, dat de hele gemeenschap vertegenwoordigt’.25 Over al die aspecten werden politiek-theoretische ideeën en juridischtechnische regels en begrippen geformuleerd en uitgewerkt die een grote rol hebben gespeeld. Eenvoudige noties, als bijv. dat een dorpshoofd het hele dorp vertegenwoordigt, kende men natuurlijk ook zonder Romeins Recht wel, maar de theoretische uitwerking op romeins-rechtelijke en aristotelische grondslag van bovengenoemde ideeën en technieken is de praktische werking van de parlementen ten goede gekomen en heeft ze ook bekleed met een groot intellectueel prestige. Men weet dat in het andere, het vorstelijke kamp, de theoretische en romeinsrechtelijke wapens ook niet ontbraken. De paus was de ‘haeres beati Petri’, de koning was ‘keizer in zijn koninkrijk’ en de keizer was ‘dominus’ en ‘legibus solutus’. Het zijn niet de theoretische argumenten die de doorslag hebben gegeven, wanneer de pauselijke en vorstelijke alleenheerschappij in Europa vanaf de latere 15e eeuw de overwinning heeft behaald op de concilies en de parlementen. Eigenlijk lag het in de normale lijn der gebeurtenissen dat de moderne vorstenstaat zich van de beperkingen van zijn groeiperiode zou ontdoen en eindelijk in zijn volle maturiteit vanaf de Nieuwe Tijden, direct en vrijelijk zou beschikken over de nodige actiemiddelen, vnl. dan een staand leger en een permanent belastingrecht. Europa had nu eenmaal de moderne staat geaccepteerd en wie het doel wil moet ook de middelen aanvaarden. Men kon argumenteren dat het parlementaire stadium het gevolg was geweest van tijdelijke, door de economische omstandigheden en ouderwetse ideeën veroorzaakte imperfecties. Het merkwaardige is dat in een aantal landen het parlement of de staten generaal niet alleen zijn blijven bestaan, maar zelfs de voornaamste politieke macht zijn geworden. Allerlei plaatselijke omstandigheden hebben hierin een rol gespeeld. In de Noordelijke Nederlanden heeft de Akte van Verlatinge een politiek

vacuüm geschapen dat door de Staten Generaal wel moest gevuld worden, want op bovengewestelijk vlak bestonden alleen de vorst en de Staten Generaal. In Engeland was er in die tijd helemaal geen vorstelijk vacuüm, integendeel de Tudors en de Stuart's waren maar al te bereid om te heersen én te regeren. Doch daar hebben godsdienstige tegenstellingen de strijd tussen kroon en parlement verscherpt en hebben de talrijke juristen in de Commons hardnekkig het traditionele Engelse recht verdedigd dat niet Romeins gekleurd was en dat vasthield aan het middeleeuwse principe dat de koning onder de wet stond.26 De nederlaag van het absolutisme in dit land van sterke en oude monarchische tradities is verbazend en ging helemaal tegen de trend van de tijd in; ze was gedetermineerd door zeer speciale Engelse omstandigheden, maar haar gevolgen zijn gevoeld geworden tot ver buiten de Engelse grenzen.

 

Het zal de lezer zeker getroffen hebben dat het parlementair regime is tot stand gekomen en in stand gebleven dank zij de samenloop van een aantal heterogene factoren en het spel van toevallige omstandigheden (tot spijt van die historici voor wie het toeval taboe is en alles in de geschiedenis logisch en wetmatig verloopt), maar dit legt uit waarom het als een van de Europese afwijkingen van het Algemeen Menselijk Patroon mag worden beschouwd. Uit de Germaanse traditie kwamen de opvattingen over de noodzakelijke consensus van het volk en heel wat feodale voorstellingen, uit de Romeinse traditie kwamen argumenten voor het staats-centralisme en een aantal juridische noties over vertegenwoordiging en mandaat - de Europese beschaving heeft zonder schroom uit verschillende schatkamers geput en de dualiteit van de Germaanse en de Mediterrane Wereld is één van haar constante trekken. Terwijl de nationale staten zich organiseerden, vestigde de Gregoriaanse hervorming de kerkelijke onafhankelijkheid. Deze libertas ecclesiae en het pauselijke centralisme onttrokken aan de koningen een goed deel van hun traditionele macht over de nationale kerken. Hierdoor was het mogelijk dat de clerus als stand tegenover de kroon optrad in plaats van een groep koninklijke ambtenaren te zijn: een afwijking van het normale patroon van het caesaro-papisme. Aan de opkomst van de moderne staat was een feodale fase voorafgegaan, die op de samenleving haar stempel had gedrukt, en we hebben gezien welke gevolgen die contingente omstandigheid heeft gehad. Sommige aspecten van de feodaliteit waren van Germaanse oorsprong, zoals de cultus van de persoonlijke trouw tussen de krijgsheer en zijn Gefolgschaft; doch het systeem zelf was een originele middeleeuwse schepping, vnl. dan zijn verbinding van de persoonlijke vazalliteit met het leen (grondbezit of ambt) en zijn feodalisering van het staatsleven. Nu was de feodaliteit geen noodzakelijk stadium, en met name Engeland was aardig op weg naar een

moderne staatsvorm zonder een feodale fase te doorlopen, doch op het Continent hadden bepaalde interne factoren in het al te ambitieuse Karolingische grootrijk tot feodalisering geleid. De verovering van Engeland door Willem van Normandië in 1066, gedetermineerd door allerlei toevallige omstandigheden zoals het kinderloos overlijden van Edward de Belijder, had tot gevolg dat die continentale feodaliteit in het Engelse staatsleven werd ingevoerd, net op tijd om in de volgende twee eeuwen de ontwikkeling van de gecentraliseerde monarchie een bepaalde richting in te sturen en haar met name bepaalde beperkingen te doen aanvaarden, die men in de zeer feodale Magna Carta van 1215 aantreft. Belangrijk was tenslotte het, helemaal niet noodzakelijke, samenvallen in verschillende sleutellanden van de opgang van de gecentraliseerde staat met de ontwikkeling van de stedelijke geldeconomie. Zonder deze laatste was de moderne staat niet denkbaar, maar de geldeconomie kon zich best zonder de gecentraliseerde monarchie ontwikkelen, zoals men ziet in de noord-Italiaanse steden uit de 11e en volgende eeuwen: waar, om politico-religieuse of andere plaatselijke redenen, de opgang van de economie samenviel met een crisis van de staat, kon zich geen standenstaat en geen parlementair regime ontwikkelen. Doch waar, zoals in Engeland, de economische en vooral de stedelijke expansie precies samenviel met de opkomst van een moderne staatsadministratie, waren naast de andere, reeds vermelde, ook de economische en sociale condities rijp voor de standenstaat en de opkomst van de parlementaire staatsvorm.

Ons opstel is begonnen met een vraag. Wijzelf wagen het nog niet om ze met een ja of een neen te beantwoorden. Het zou, vrezen we, voorbarig zijn en de illusie wekken van een zekerheid die we nog niet bezitten. Doch de lezer is vrij om ze positief of negatief te beantwoorden, zoals hij wil, of - beter nog - zijn antwoord in beraad te houden en het gestelde probleem verder te onderzoeken. Indien we hem daartoe hebben bewogen, is het door ons beoogde resultaat bereikt.

 

Gent

R.C. van Caenegem


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs