Dietsche Warande en Belfort. Jaargang 94

[p. 90]

Dr J.W.M. Schröder
Federaal perspectief in West-Europa

‘Niemand zal ontkennen, dat de oprichting van een Europese Unie serieuze moeilijkheden met zich brengt. Niettemin is er geen ogenblik te verliezen... En indien men er aan houdt, dat deze Unie haar doel bereikt, dat zij aan de zaak der Europese vrijheid en eendracht, aan de zaak ook van de economische en politieke vrede tussen de continenten ten goede komt, dan wordt het de hoogste tijd, dat zij ontsta...’

Aldus Zijne Heiligheid Pius XII in een toespraak, op 11 November jl. gehouden bij gelegenheid van de ontvangst ener delegatie van het Congres der Europese Federalisten. Niet ten onrechte is deze toespraak door de Osservatore Romano betiteld geworden als ‘een aanmaning van de Opperpriester nopens de dringende noodzaak van een cordiale Unie der Europese Staten’. Uit de verdere inhoud van deze magistrale toespraak blijkt duidelijk, dat de Unie, die aan de Heilige Vader voor ogen heeft gestaan, verre van een dier vooroorlogse verdragen of pacten te zijn, waaruit men zich te allen tijde weer los kan maken en waarvan de voosheid ons nog maar al te goed in de herinnering gegrift staat, veeleer het karakter zal dragen van een geheel nieuw en solied staatkundig bouwsel, op federatieve basis gegrond. Het is dit bouwsel, waartoe thans sedert enkele dagen de eerste stoot is gegeven door de te Londen gevallen beslissing van de Raad van Ministers van het Vijflanden-pact, om over te gaan tot de instelling van een Europese Raad, die enerzijds zal bestaan uit een college van Ministers der betrokken landen en anderzijds uit een adviserende Europese Vergadering, waarin men veilig de eerste kiem zal mogen zien van een toekomstig Europees Parlement.

Waar zo de zaken staan, kan het zijn nut hebben, hier eens met enkele ruwe trekken het perspectief te schetsen, dat zich thans voor de betrokken Westeuropese landen gaat openen. Deze schets bedoelt minder een handleiding te zijn voor de praktische staatkunde dan wel een uiteenzetting der beginselen, waardoor men zich hier zal kunnen laten inspireren, wil het Verenigd Europa ook werkelijk voldoen aan de eisen, die aan een hechte staatkundige samenwerking gesteld mogen worden en waarop door de Heilige Vader in zijn recente aanmaning op dit stuk reeds op duidelijke wijze is gedoeld.

Over de noodzaak ener Europese samenwerking - zich voorlopig beperkend tot de zestien van het Westen - hierover is men het thans wel zowat eens.

[p. 91]

Eenieder beseft thans wel, dat de nationale souverein eenvoudig niet meer in staat is, om bepaalde belangen te verzorgen, waarmee hij zich in een periode van minder gecompliceerde internationale verhoudingen belast zag. Belangen van defensie, van veiligheid en sociale orde, van bewapening en atoom-energie, belangen van economische coördinatie op het stuk van inter-europese handel, van muntwezen, van energie- en voedselvoorziening, van arbeids-clearing en de coördinatie der buiten-europese betrekkingen. Iedereen is het er over eens, dat al deze belangen de nationale staat over het hoofd zijn gegroeid. Hij kan ze eenvoudig niet verder meer aan. Het is daarmee precies zo gesteld als in de binnenstaatse sfeer, waar we eveneens allerlei functies in handen van de centrale administratie zien, die al lang hadden moeten worden overgeheveld naar de gewestelijke en locale autoriteiten. Ook hier begint de staat meer en meer te lijden aan een soort van indigestie van reglementeringen en voorzieningen, waarmee hij zich in een periode van meer overzichtelijke maatschappelijke verhoudingen zag opgescheept. Het is enkel de centrale bureaucratie, die in haar kortzichtig formalisme maar domweg doorgaat met ‘de zaak te laten zoals zij was’.

Wat iedereen wil, is tenslotte dit, dat er tussen de Staten van West-Europa - want daartoe zullen we ons vooralsnog dienen te beperken - een samenwerking komt, een samenwerking die niet van bovenaf wordt opgelegd, maar die zich kenmerkt door de vrije wil der deelnemende Staten. Wat iedereen begrijpt, is, dat die samenwerking, om effectief te zijn, een zeker gemeenschappelijk gezag vereist, hetgeen meebrengt, dat men zich daarbij zal moeten onderwerpen aan een zekere discipline. En waarover men dat al evenzeer eens is, is dat dit gezag, dat die discipline niet zóver mogen gaan dat daarmee het nationaal karakter, de essentie van de nationale gemeenschap verloren zou gaan. Ook in een Verenigd Europa willen wij als natie ‘onszelf blijven’ en niet opgaan in een nieuwe nationale superstaat of hoe men dit ook verder moge noemen.

Maar dan is hiermee ook tegelijk een definitie gegeven van de methode, die ons in staat zal stellen, om het grote doel te bereiken. Want dan blijkt tevens, dat het probleem van de Europese eenwording niet anders is, dan de staatkundige toepassing van een methode van organisatie, die op velerlei andere gebieden der menselijke samenleving om toepassing vraagt en haar sporen daar al ruimschoots heeft verdiend! Vrijwillige samenwerking, om bepaalde belangen, die men niet meer alleen op zichzelf beschermen en ontwikkelen kan, voortaan gemeenschappelijk behartigd te zien, zich daartoe onder een gemeenschappelijk gezag stellen, welk gezag aan die belangen-behartiging een zekere discipline oplegt, een discipline die het wezenlijke van de betrokken belangen gerespecteerd wenst te laten: dit zijn nu precies de kenmerken van een methode van organisatie, die bekend is onder de naam van Federatie.

De toepassing van die methode op de menselijke samenleving kan functioneel zijn, t.w. op sociaal gebied, op economisch en op cultureel gebied. Zij kan tevens ook geografisch zijn. Zij kan dit zijn op wereld-niveau of op regionaal, continentaal of binnenstaats gebied. Men spreekt dan van wereldfederalis-

[p. 92]

me of van regionaal, continentaal of binnenstaats federalisme. Er zijn er ook, die niet tevreden zijn, voor dat dit federalisme op al de hiergemelde functionele en geografische terreinen tot toepassing is gebracht en die zich daarom ‘integrale federalisten’ noemen. In elk van deze gevallen is het echter dezelfde zaak, die aan de orde wordt gesteld, dezelfde vragen, die zich ter oplossing melden, hetzelfde antwoord, dat daarop gegeven zal moeten worden. Dat antwoord luidt kort en goed: Federatie!

Een Europese Federatie dus, beperkt uiteraard voorlopig tot de 16 landen van de Parijse Conventie. Dit stelt ons al dadelijk in staat, om enige punten tot klaarheid te brengen, waar menigeen zich momenteel vruchteloos het hoofd over breekt. Die punten zijn tweeërlei.

1e. Vooreerst de vraag, waarom niet volstaan kan worden met een eenvoudige Unie. Een Unie dus, die de souvereiniteit onaangetast laat en eenvoudig gevolg is van een multi-lateraal verdrag of Bondspact, zoals het geval is bij een Statenbond of om het iets nauwkeuriger te zeggen: Confederatie.

Het antwoord op die vraag is niet moeilijk. Door aldus te handelen, zou men op de weg, die men wenst in te slaan, eenvoudig halverwege blijven steken... De historie wijst uit, dat de Confederatie niet anders dan het eerste stadium is, een eerste etappe op de weg, die uit de moeilijkheden voert, waarin de nationale souvereine Staat zich thans méér dan ooit ziet geplaatst. Die historie is die van de Conventie van Philadelphia, van het Parlement van Frankfort en van de Zwitserse Sonderbund, die één voor één hebben bewezen, dat het stadium der confederatie nooit anders dan een beginpunt kan zijn en het vroeg of laat toch altijd weer uitloopt op secessie of... federatie.

Waarop het tenslotte in de inter-europese samenwerking aankomt, is het gezags-element, het element van federale discipline. Een voorwaarde die even noodzakelijk is als het element der vrijwillige vereniging van belangen. Door zich enkel maar te houden aan deze laatste voorwaarde, schiet de constructie van de Statenbond of van de Confederatie tekort in een van de meest essentiële problemen, die thans tot oplossing dienen te komen en waarvan hier reeds voldoende sprake is geweest: het onvermogen van de nationale staat, om de belangen te behartigen, die zich op Europees niveau thans aan hem voordoen.

2e. Dit voert ons meteen tot het tweede punt, dat de Europese Federatie aan de orde stelt: de vraag hoe dit inter-europese gezag in het leven zal moeten worden geroepen, hoe de federale discipline zal hebben te werken. Ook hierover is men het wel zo langzamerhand eens geworden: dit zal moeten gebeuren door de instelling van inter-europese organen. Organen, bestuursraden - zowel economisch, als sociaal, als staatkundig - waarvan de voorbeelden reeds voor het grijpen liggen, maar die eerst dan effectief zullen zijn, als zij bevoegd zijn om beslissingen te nemen, die de betrokken staten zullen binden. Van dit laatste liggen de voorbeelden helaas minder voor het grijpen. Terecht is dan ook in de Politieke Resolutie van het in Mei 1948 in den Haag gehouden Congres van Europa geconstateerd geworden, dat de totdusver in het leven geroepen inter-europese organen nog geenszins aan de hierbedoelde voorwaarde voldoen.

[p. 93]

Met klem wordt daarom in diezelfde Resolutie aangedrongen op overdracht van een zodanig deel der nationale souvereiniteit, als nodig is, om die intereuropese organen tot een effectief rendement te brengen. Het Congres heeft in zijn Resolutie geen blad voor de mond genomen. Gesproken werd daar van ‘une menace sans précédent contre le bien-être et la securité des peuples de l'Europe, aujourd'hui au bord de la ruine’... Wat is dit anders dan te zeggen, dat de voorgeslagen maatregelen - inclusief de afstand van souvereiniteit, welke daarin ligt opgesloten - voortaan eenvoudig een eis zijn geworden van zelfbehoud, van redding van het naakte bestaan?

Overdracht van souvereiniteit dus aan inter-europese organen, die met bindend gezag te beslissen hebben ten aanzien van de behartiging der inter-europese belangen. Al deze belangen dienen nauwkeurig in de Constitutie der Federatie omschreven te zijn. Eerstens vanwege de rechtszekerheid en tweedens, omdat de Constitutie voor de deelnemende Staten de waarborg moet bieden, dat aan hun eigen nationaal karakter en hun eigen sociale levensstijl niet zal worden geraakt.

Naast de eis van vrijwillige samenwerking en die van bindende gezags-organen is ook dit laatste, zoals we zagen, een der essentiële voorwaarden om te kunnen spreken van een Federatie.

Ook deze eis is niet voor niets gesteld, want een bloeiend nationaal leven der deelnemende Staten zal de betekenis van een Verenigd Europa alleen maar kunnen verhogen. Evenals ook de nationale Staat in hoge mate met een gezond gewestelijk leven gediend is, evenals een gelijkgeschakelde uniformiteit de doodsteek betekent voor het interne leven der natie, zo zal ook de soliditeit der Federatie er alleen maar op vooruitgaan, indien elke natie zichzelf kan blijven. Een Europese Unie of superstaat, die niet anders is, dan de reproductie op Europees niveau van de nationale eenheidsstaat, niet anders ook dan de gelijkschakeling der nationale regeringen en parlementen ‘à l'échelle européenne’, zonder dat de stem der naties daarin mede kan spreken, zulke Unie is de moeite niet waard, om zich ervoor te derangeren. En of men die gelijkschakeling nu al beproeven wil ‘à la manière forte’ van een Hitler en een Napoleon, dan op de zachte manier van een democratisch Europees parlementarisme, voor de zaak zelf maakt dit al heel weinig verschil.

Genoeg voorlopig om te zien, dat het bij dit alles in laatste instantie gaat om een zoeken van het juiste evenwicht. Het evenwicht, zoals we dit in het interne staatsleven kennen tussen de gewesten en de centrale positie, in het Verenigd Europa wordt dit tot het evenwicht tussen de nationale en de federale positie, kortom tussen de delen en het geheel. Dit evenwichts-streven, de harmonie tussen universalisme en individualisme, de juiste combinatie van gezag en vrijheid: ziedaar de kern van de zaak waarop het voor de Europese Federatie aankomt. Verre van grauwe theorie of de een of andere wetenschappelijke hobby betreft het hier een uiterst praktische aangelegenheid, die men onder federalisten zou kunnen noemen: het geheim van de smid!

Die praktische betekenis is nergens duidelijker gebleken dan in de openbare

[p. 94]

beraadslagingen over het nieuwe Europa, zoals die thans op gezette tijden plaatsvinden, onder meer op het Congres van Europa in den Haag. Het is daarbij nu al reeds duidelijk geworden, hoe er bij deze beraadslagingen steeds een drietal bepaalde richtingen of stromingen aan het woord plegen te komen, die allen het Verenigd Europa wel willen, maar elk voor zich op een andere manier. Terecht heeft men in die drie richtingen al het eerste begin willen zien van een politieke partij-vorming, ditmaal niet op nationaal maar op Europees niveau, die straks in de bovengemelde Europese Vergadering nog sterker geaccentueerd naar voren zal treden. Die Europese-partij-vorming, zal grondig verschillen van de bestaande partijen op nationaal niveau in het gewone staatkundige leven. Wat dit betekent, de historie is daar om het te bewijzen: de historie van de Amerikaanse Constitutie zoals die door de Conventie van Philadelphia is tot stand gebracht na een hardnekkige politieke strijd tussen enerzijds de conservatieven, die vast bleven houden aan het oude bestel der Unie van souvereine Staten en anderzijds de Federalisten, die in hun bekende strijdblad ‘The Federalist’ aangedrongen op een Federatie in den zin van een onlosmakelijk federatief verband. Als men dan verder nog weet, dat de conservatieven zich ook wel met de naam van Republikeinen tooiden, dat het geenszins ongewoon was, conservatief te zijn in zijn eigen nationale politieke milieu maar progressief of federalist op het federale niveau, dan zal het duidelijk worden, dat er met de beweging voor Europese samenwerking een heel nieuw element in het politieke partij-leven is gekomen, waarop het goed zal zijn, tijdig te zijn verdacht!

Ook in dit opzicht dus is het Congres van Europa van de grootste betekenis te achten. Want het merkwaardige feit deed zich voor, dat de drie stromingen die daar om de voorrang streden, nu juist precies weer ten nauwste verband hielden met de elementaire vereisten voor een federatie, zoals we die in onze definitie hebben leren kennen.

De eerste stroming was die van het behoud van de bestaande staatsconceptie. Zij is reeds tevreden, als er tussen de Souvereine Staten een Unie komt, ook al is dit in de vorm van een opzegbaar verdrag. De aanhangers van deze richting zijn voortaan bekend als de zgn. ‘Unionisten’. Dit waren vooral de Britten en dat laat zich gemakkelijk begrijpen. Als het er dan toch van moet komen, dat de splendid isolation wordt vaarwel gezegd en men zich bij dat ‘verre’ Continent gaat aansluiten, dan liefst maar de nodige slagen om de arm gehouden... De souvereiniteit van de nationale Staten moet dus ongerept worden gelaten en liefst zo weinig mogelijk macht aan de gemeenschappelijke Europese organen.

De tweede richting op het Congres was die van het andere uiterste: de Europese superstaat. Die richting wenst dus aan te sturen op een complete opgaan, een fusie van de nationale in de Europese sfeer. Men spreekt hier daarom - niet van de Unionisten - doch van de ‘Fusionisten’.

De beide richtingen - Unionisten en Fusionisten - bezondigen zich aan dezelfde fout. Beide hebben immers geen voldoende oog voor het juiste evenwicht. De ‘Fusie’ door een teveel aan gezag bij de centrale positie, de

[p. 95]

‘Unie’ door een teveel aan gezag bij de nationale positie. Ook bij het projecteren van het nieuwe Europa komt het er maar op aan om raak te schieten: de een schiet daarbij niet ver genoeg en de ander schiet er overheen!

Wie beter hebben gemikt op het Congres, waren een derde groep, een derde fractie in wat men op ietwat flatteuze wijze genoemd heeft: de Staten-Generaal van het nieuwe Europa. Die derde fractie waren nu juist de Federalisten of liever de voorstanders van het Integrale Federalisme, zoals zij officieël reeds in de Handelingen van het Congres staan geboekt. Niet alleen, dat deze Federalisten betere schutters bleken te zijn, zij hebben zich ook terdege doen gelden. Dat bleek al dadelijk toen de zaak van een Europese Constituante aan de orde kwam, de Beraadslagende Vergadering, zoals men het voorzichtigheidshalve in de Resolutie genoemd heeft en die thans door de recente beslissing van Londen op de meest officiële wijze is bekrachtigd. De vraag rees daarbij natuurlijk, hoe de leden dier Vergadering moesten worden gekozen. ‘Rechtstreeks door Europa’ zei de heer Reynaud als tolk van het Fusionisme, ‘met de nationale staat enkel als kieskring’. ‘Neen’ zeiden de Federalisten, die keuze kan voorlopig bij de Parlementen blijven, want er is geen enkele reden, om in dit stadium reeds aan de centrale, aan de Europese positie zulk een invloed toe te kennen’. Zij werden daarin natuurlijk bijgevallen door de Unionisten die hier, zoals op meerdere andere punten, zich tevreden moesten stellen met wat de Fransman noemt ‘la politique du moindre mal’... Het voorstel van de heer Reynaud werd dan ook verworpen en het is merkwaardig daarvan in het rapport der Commissie te lezen, dat dit geschiedde vanwege zijn ‘tendances fortement centralisatrices’. Bleek hieruit reeds dat het federalisme - verre van een ‘graue theorie’ te zijn - een uiterst praktische aangelegenheid is, nog duidelijker zou dit blijken bij de vraag, uit welke kringen de keuze der afgevaardigden zou dienen te geschieden. Ook hier waren het de Federalisten, die de spits afbeten door te eisen, dat bij deze keuze rekening zou worden gehouden met de bedrijfsen beroepsstanden. In een amendement-Lussan werd van het Congres gevraagd, daarover een duidelijke uitspraak te doen, waarbij dus niets meer of minder aan de orde was dan een correctie op het gangbare stelsel der parlementaire partijvorming ten bate van het corporatieve element.

Helaas heeft het amendement-Lussan op het Congres geen meerderheid kunnen verwerven. Maar die schade is ruimschoots ingehaald in de Economische Resolutie, waar uitdrukkelijk te kennen werd gegeven, dat de werknemers en hun organisaties op de nauwste wijze bij de opbouw der Europese economie behoren te worden betrokken. Ook hier dus weer een punt van de meest concrete practische betekenis, waarbij werd aangestuurd op een verandering der sociaal-economische structuur. Want men vergete niet, dat deze ook op het Europees niveau haar betekenis heeft. Men denke aan het voornemen van een economische Unie zoals die van de Benelux en tussen Frankrijk en Italië. Men denke verder aan een Europese transport-organisatie, een dienst van energievoorziening, electriciteit en steenkolen (E. Coal Board, Alpen-net) een Europese dienst voor clearing van arbeidskrachten en -lonen, inter-europese culturele

[p. 96]

organen, zoals een Europees cultureel centrum. Al deze organen en instellingen zouden met wat goede wil al dadelijk in eerste aanleg op de been kunnen worden gebracht. Voor een deel is dit eigenlijk al gebeurd!

Hier is het, waar een Europese Federatie op de duur haar zwaartepunt zal moeten vinden. Hier ligt - om met de Rougemont te spreken - het bloed-vaten-systeem van een nieuwe Europese levensgemeenschap, die geboren wordt zonder dat we het merken. Ditmaal niet door oplegging van boven-af maar door langzame ontwikkeling van onder-op met rechtstreekse medewerking - en daarop komt het aan - van al de betrokken levenskringen inclusief natuurlijk de werknemende stand. Wij kunnen er staat op maken, dat op dit Europese niveau ook voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie een taak is weggelegd, waarvan het vérstrekkend perspectief zich nog maar nauwelijks laat overzien.

Genoeg voorlopig, om in te zien, dat de opbouw van een Europese federatie een proces van lange adem is, een proces van integratie en verregaande differentiatie. Een proces, dat zich noodzakelijk zal moeten afspelen in al de diverse levenskringen die daarbij betrokken kunnen worden en die aldus in staat zullen worden gesteld, om zich aan de steriele greep van het ambtelijke etatisme te ontworstelen. In een eigen autonome organisatie, zowel functioneel als territoriaal, aan elk van die levenskringen een eigen statuut toe te kennen, hen toe te rusten met de bevoegdheden, wetgevend, rechtsprekend en uitvoerend, die bij zulk statuut passend zijn te achten, de menselijke persoon aldus vrij te maken van de anonieme ambtelijke totaliteit, waaraan zij zichzelf en haar levenskringen ziet overgeleverd, zowel op het stuk van wetgeving als op dat van berechting en van executie: ziedaar het program, dat de partij der integrale federalisten aan haar actie op Europees niveau heeft ten grondslag gelegd. Ziedaar tevens de grondslag, waarop de Europese Federatie zal gebouwd moeten worden, wil zij werkelijk voldoen aan hetgeen in haar naam en definitie ligt besloten!

Dit alles neemt intussen niet weg, dat de Federatie wel degelijk haar eigen Statuut of Constitutie zal moeten hebben. Merkwaardig is nu, dat het Congres van Europa - wellicht onder invloed van ‘Unionistische’ i.c. Angelsaksische tendenzen - op dit stuk een opvallende reserve aan de dag heeft gelegd. In plaats van een onmiddellijk Constituante, wordt in de Politieke Resolutie aangedrongen op een Deliberante, een eenvoudige Beraadslagende Vergadering. Die vergadering zal door de diverse Parlementen gekozen worden doch niet noodzakelijk uit die Parlementen⁽¹⁾. Zij zal zich bezig houden met: 1e. het vormen van een publieke opinie; 2e. het doen van aanbevelingen aangaande onmiddellijke federale voorzieningen en 3e. het voorbereiden van projecten met het oog op de vorming van een Unie of Federatie. Alleen het voorbereiden dus. Tot het opstellen van zulke projecten zal zij geen bevoegdheid hebben. Dit integenstelling met een eigenlijke Constituante.

Men zal zeggen: dat is niet zo bijster belangrijk. Men passe echter op! Het kan zeer belangrijk zijn. Het kan zelfs zijn, dat die Europese Vergadering, die

(1) De Londense beslissing heeft deze vraag van benoeming der afgevaardigden overgelaten aan de betrokken Staten zelf.

[p. 97]

thans op korte termijn te verwachten is, iets gaat doen, wat zij eigenlijk niet mag: haar bevoegdheid te buiten gaan door toch een Constitutie op te stellen... Want het zou niet de eerste maal zijn, dat zo iets gebeurde! De Europese Vergadering zou zich namelijk wel eens kunnen gaan spiegelen aan de Conventie van Philadelphia, die de Grondwet heeft opgesteld voor de Amerikaanse Federatie in 1787. Ook hier had de Vergadering een heel andere opdracht t.w. de nodige wijzigingen te brengen in het Verdrag der bestaande Unie van souvereine Staten, de z.g. ‘articles of Confederation’. In plaats van zich aan die opdracht te houden, is men de Unie eenvoudig op zij gaan schuiven. Om te eindigen met een Constitutie voor een heel nieuwe souvereine staat voor een echte Federatie, die aan de dag van vandaag nog bestaat!

Veronderstel, dat de Europese Vergadering hetzelfde zou gaan doen. Waarop zal zij dan bij haar Constitutie hebben te letten? Waarop gelet zal moeten worden, is - hoe kan het anders - dat ook in de Europese Constitutie zoveel mogelijk gestreefd worde naar het juiste evenwicht, leidend adagium nu eenmaal van elk Federalisme. In twee opzichten is dit van belang. Vooreerst in functioneel opzicht: na de instelling van een Sociaal-economische Raad voor de coördinering zal aan de diverse economische en sociale levensgemeenschappen zoveel mogelijk autonomie dienen te worden toegekend. De Federatie zal hier slechts een coördinerende taak moeten hebben, waarbij het aan de nationale economie is overgelaten, om het functionele federalisme te stimuleren. Ingeval van conflicten, zal de betrokken staat of gemeenschap in beroep kunnen gaan van de beslissing van de Raad bij een Conflicten-hof, waarover zo dadelijk meer.

Ook in staatkundig opzicht zal in de Constitutie gestreefd moeten worden naar het juiste evenwicht. Het evenwicht dus weer tussen de federale positie en de nationale. Enerzijds kan dit gebeuren door uitdrukkelijk in de Constitutie een limitatieve opsomming te geven van wat onder federale belangen is begrepen. Wat overblijft, is dan aan de nationale besturen overgelaten. Anderzijds zal het juiste evenwicht tot uiting dienen te worden gebracht in de samenstelling der constitutionele organen zelve.

Het klassieke voorbeeld daarvan is dat van het Federale Parlement. In dit parlement zal een tweekamer-stelsel moeten gelden. Niet in de gewone zin van een doubleren der eigenlijke volks-vertegenwoordiging door een seniorenconvent, maar in deze zin, dat de ene Kamer de federale gedachte weergeeft en de andere de nationale. De ene zal dus gekozen worden rechtstreeks uit en door de Europese volksgemeenschap; men zou haar Congres kunnen noemen of Volksraad. De andere Kamer dient gekozen of liever benoemd te worden door de deelnemende Staten en wordt daarom wel Statenraad genoemd. Die Statenraad zal een ledental bezitten, dat voor elke staat gelijk is, want op het nationale niveau behoort elke natie dezelfde rechten te hebben. De Volksraad daarentegen zal gekozen worden als een rechtstreekse vertegenwoordiging der Europese volksgemeenschap, waarbij het staatsgebied niet meer is dan het technisch middel bij het vinden der meest doelmatige electorale methode.

[p. 98]

Daarbij zijn diverse electorale stelsels en criteria denkbaar, waaronder niet het minst belangrijke dat is van de Europese standenvertegenwoordiging, waarover hier al eerder is gehandeld naar aanleiding van het Congres van den Haag. Dat deze materie allerminst eenvoudig is, is voldoende gebleken op de Conventie van Philadelphia, die tenslotte tot het stelsel is gekomen van een afgevaardigde per zoveel duizend staatsburgers met een afzonderlijk criterium voor de kleurlingen.

Een ander punt, waarmee de federale Constitutie zich zal moeten bezighouden is dat van de Federale Executieve. Men kan hier denken aan de figuur van een eenhoofdig presidium, van een duumviraat of van een meervoudig College zoals de Zwitserse Federale Raad. Een zekere continuïteit in de ambtsperiode zal gepaard moeten gaan met een stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid, een combinatie die niet steeds even gemakkelijk is te realiseren. Gedacht is hier wel aan een stelsel van gedifferentieerde verantwoordelijkheid b.v. enkel tegenover de Statenraad, waarbij dan de Volksraad te beslissen krijgt, of in een geval van conflict tussen Bestuursraad en Statenraad deze laatste dient te worden ontbonden dan wel een nieuwe Bestuursraad dient te worden gekozen. In dit laatste geval wordt het bestuur waargenomen door een voorlopig bestuurscollege gekozen door de Statenraad.

De taak van het Bestuurscollege - Federale executieve - is gelegen in de uitvoering der maatregelen, die de verzorging der algemene federale belangen met zich brengt. In feite zal daarbij veelal kunnen worden samengewerkt met een Raad van Ministers der deelnemende Staten. Zo b.v. op het gebied der defensie, waar een Generale Staf voor de Federatie op zichzelf reeds de directe deelneming impliceert der betrokken nationale instanties, aan wie de nodige administratieve voorzieningen kunnen worden overgelaten op het stuk van recrutering. Hetzelfde doet zich voor in het domein van Buitenlandse Zaken: ook hier zal de Federale bestuursraad in nauw overleg handelen met een Raad der betrokken nationale Ministers, die ook hier een consultatieve functie zullen vervullen. Niet anders is ook weer de gang van zaken op het stuk van budget en financiën. Ook al zal de Federatie noodwendig haar eigen budget moeten hebben. Voor de heffing der benodigde gelden zal niettemin beroep kunnen worden gedaan op de deelnemende Staten. Ook hier zal een consultatieve Raad van Ministers der diverse Staten een niet onbeduidende functie vervullen ten aanzien van de uitvoering der maatregelen, die vanwege de Federatie worden genomen op het stuk van muntwezen, van staats-subsidies inzake levensonderhoud der bevolkingen en al het verdere van dien.

Een der meest belangrijke onderwerpen, die in de Federale Constitutie aan de orde zullen komen, is de instelling van een Federaal Gerechtshof. In hoofdzaak zal een dergelijk Hof een drieledige functie moeten bezitten. 1e Die van een Conflicten-Hof bij de beslissing van conflicten, gerezen tussen de Federale en de Nationale instanties, of tussen twee nationale instanties onderling. 2^e. die van een normale beroepsinstantie, een soort Hof van Cassatie dus, maar dan voor die geschillen, welke in de federale sfeer zijn gelegen, en 3e die van

[p. 99]

een jurisdictie ingeval van schending der Grondrechten, voor iedere burger of volks-groep openstaand op de wijze van normale directe rechtsgang.

Uit deze opsomming, die voor velerlei variaties vatbaar is, blijkt al reeds, dat de functie der rechterlijke macht in de Federatie een zeer bijzondere is. Om dit in te zien, behoeft men enkel maar de geschiedenis na te slaan van de totstandkoming der Verenigde Staten van Amerika. Men komt dan een naam tegen die ook heden ten dage niet onbekend is: de naam Marshall. Niet Georges Marshall, de Generaal-Minister van Buitenlandse Zaken, maar John, zijn naamgenoot, die president van het Supreme Court was aan het eind der 18e eeuw. De verdiensten van Georges Marshall mogen groot zijn, niet minder groot zijn die van zijn naamgenoot. Want deze president van het Opperste Gerechtshof is de man, aan wie Amerika zijn huidige Constitutie dankt, meer nog dan aan de Conventie van Philadelphia, die de Constitutie heeft gesmeed. Hoe dit mogelijk is geweest? Doordat de rechterlijke macht in de Federatie een rol speelt, die practisch gelijk staat met die van een Constituante!

Eenieder van ons heeft wel eens gehoord van de exorbitante bevoegdheden, die in de U.S.A. toekomen aan het Federale Gerechtshof. Toetsing der wetten aan de Grondwet, - niet enkel de nationale wetten maar ook de federale, - handhaving der burgerrechten; hoogste rechterlijke instantie in de federale Organisatie: al deze attributen van het Supreme Court zijn de meesten van ons wel bekend. Wat menigeen echter niet weet, is, dat dit alles niet zomaar een Amerikaanse uitvinding is, doch het conditio sine qua non is van het federale systeem. Dit systeem kenmerkt zich hierdoor, dat op een uitgebreid terrein van territoriale en functionele voorzieningen een schier onbeperkt aantal autonome instanties en organen in actie moeten komen, organen die er naar streven, om voortdurend met elkaar in een soort van soepel en labiel evenwicht te blijven, elk daarbij steunend op de eigen competentie. Welnu: wat is dan meer voor de hand liggend, dan dat er een centrale figuur wordt geschapen, die bij dit voortdurend ‘chassez croisez’ van competenties optreedt, als een soort ‘verkeersagent?’ Een centraal federaal orgaan, dat de rol van arbiter vervult, overal daar waar die diverse competenties met elkaar om de voorrang strijden en er om zo te zeggen om vragen, getoetst te worden aan de Grondwet van het federale geheel?

Het is het genie van een John Marshall geweest, te hebben begrepen, welk een geweldige macht dientengevolge aan het Opperste Gerechtshof in handen werd gelegd. Niet alleen, dat hij dit begrepen heeft, hij heeft daarvan ook een ruim gebruik gemaakt. Met het gevolg, dat in de tijd van enkele decennia de federale positie het glansrijk van de nationale heeft gewonnen. De ene keer gebeurde dit door een beslissing, die inging tegen de nationale wet, tegen het nationale parlement of tegen de nationale executieve. Een ander maal door te beslissen, dat het Supreme Court bevoegd was, niet slechts om aan de Constitutie te toetsen maar ook om haar te interpreteren. Tot het tenslotte zover kwam, dat het Hof bij de interpretatie ook de zg. ‘impliciete bevoegdheden’ tot de federale sfeer ging rekenen, bevoegdheden dus, die in de Constitutie geenszins

[p. 100]

uitdrukkelijk genoemd waren. De klassieke testcase is de zaak Mc Cullogh contra de Staat Maryland geweest, die John Marshall in staat heeft gesteld om de States zowel letterlijk als figuurlijk te doen worden tot de sterren in de vlag van de Unie!

Deze exorbitante rechterlijke bevoegdheid doet denken aan een woord van wijlen Minister Goseling daterend uit de tijd dat er ook in Nederland door sommige leden van de rechterlijke macht nogal zwaar geïntrigeerd werd. Goseling heeft namelijk van de Justitie en van het strafproces eens gesproken als een ‘breekijzer in de staatkundige orde’. Het is niet bekend of bij deze critiek aan een John Marshall is gedacht. Zo ja, dan had dit zijn reden, want ook in het geval van Marshall was de rechterlijke ijver niet zonder eigenbelang: het belang van de klasse van grote Noorderlijke industriëlen en financiers, waartoe Marshall behoorde. Die klasse wenste niets liever, dan voor de zwakke staatkundige constructie van de Confederatie een sterke gecentraliseerde Unie in de plaats te zien treden, een Unie waarin het Amerikaanse kapitalisme zich als het ware kon incorporeren. Zo kreeg men de merkwaardige figuur van een conservatief in hart en nieren in zijn eigen nationale kring, die zich als hevig progressief heeft doen kennen op federaal niveau, een federaal niveau, dat ditmaal als een onvervalste reproductie was gedacht van het staatscentralisme, zoals we dit hierboven hebben leren kennen bij de zgn. ‘fusionisten’. Waaruit derhalve blijkt - en hiermede willen we eindigen - dat ook de medalje van het Federalisme haar keerzijde heeft. Evenals iedere staatsman - wil hij niet te licht worden bevonden - zal ook de federalist zich moeten laten leiden door onbaatzuchtigheid, hetgeen helaas niet altijd het geval is. Ook voor de federalist zal het zaak zijn, om tussen gezag en vrijheid, tussen universalisme en individualisme een zodanige harmonie tot stand te brengen als met Gods' wetten in overeenstemming is te achten. Eerst dan zal de balans, waarop hij zijn politieke berekeningen afweegt, in evenwicht komen, als wij daarvan zeggen kunnen: ‘Inquietum est donec requiescat in Te.’