Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 105

[p. 265]

De politiek van het minste kwaad. Het bestuur van de secretarissen-generaal tijdens de Duitse bezetting 1940-1944
Mark van den wijngaert

Op 10 mei 1940 keurde het Belgische parlement in extremis de wet op de overdracht van bevoegdheid in oorlogstijd goed. Geen enkel parlementslid vermoedde toen wellicht dat daarmee de basis werd gelegd voor het bestuur van de secretarissen-generaal. Die wet delegeerde een aanzienlijk deel van de uitvoerende en van de wetgevende macht aan de hoogste ambtenaren van de ministeriële departementen en luidde een bestuursperiode in die uniek is in de Belgische geschiedenis.

Het doel van voornoemde wet was de continuïteit in het bestuur te verzekeren. Met het oog daarop werden ambtenaren gemachtigd de bevoegdheid van hun hogere in rang uit te oefenen, als die zijn ambt niet langer uitoefende, of als zij door de oorlogsomstandigheden geen contact meer met hun superieur hadden. Dit impliceerde dat de secretarissen-generaal met een aanzienlijk deel van de ministeriële bevoegdheid waren bekleed, toen de regering-Pierlot op 16 mei 1940 de hoofdstad verliet¹ Pas op 8 september 1944 zou een deel van die regering na een langdurige ballingschap in Londen naar het vaderland terugkeren. In de tussentijd oefenden de secretarissen-generaal het bestuur uit. De hoogste ambtenaren traden uit de anonimiteit van de administratie en namen tot aan de bevrijding van het grondgebied, in september 1944, de verantwoordelijkheid voor het beleid op zich. Meer dan vier jaar lang bestuurden zij België naast, met en tegen de bezetter.

1 M. van den Wijngaert, ‘Het beleid van het Comité van de secretarissen-generaal in België tijdens de Duitse bezetting 1940-1944’, Verhandelingen van de Koninklijke Academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België, klasse der letteren, XXXVII, nr. 79 (Brussel, 1975) 9 vlg.; J. Gérard-Libois, J. Gotovitch, L' an quarante. La Belgique occupée (Brussel, 1971) 185 vlg.; Th. Luykx, Politieke geschiedenis van België, I, Van 1789 tot 1944 (Amsterdam-Brussel, 1977) 392 vlg.; E.H. Kossmann, ‘De tweede wereldoorlog. Accommodatie en collaboratie’, Winkler Prins geschiedenis der Nederlanden, III, De Lage Landen van 1780-1970 (Amsterdam-Brussel, 1977) 272 vlg.; H. Balthazar, ‘België onder Duitse bezetting 10 mei 1940-8 september 1944’, Algemene geschiedenis der Nederlanden, XV, Nieuwste tijd (Haarlem, 1982) 38.

1 Onzekerheid over de bevoegdheid van de secretarissen-generaal

De wetgever had de wet van 10 mei 1940 bewust vaag gehouden ten einde onder alle omstandigheden de continuïteit van het nationale leven te kunnen verzekeren. Voor de secretarissen-generaal hield dit in dat ze zich aanvankelijk erg onzeker voelden over hun bevoegdheid. Daarom wonnen zij in juni 1940 advies in bij een aantal juristen, politici en vertegenwoordigers van de industriële en financiële wereld. De geraad-

[p. 266]

pleegde prominenten kwamen tot de bevinding dat men het Comité van de secretarissen-generaal weliswaar niet als een tegenhanger van de ministerraad mocht beschouwen, maar dat elke secretaris-generaal afzonderlijk de ministeriële bevoegdheid kon uitoefenen en dus ook gemachtigd was ministeriële besluiten uit te vaardigen². Daarmee werd juridisch het licht op groen gezet voor het bestuur van de secretarissen-generaal. Aangezien het parlement niet kon worden bijeengeroepen, de regering zich in het buitenland en de koning zich in krijgsgevangenschap bevond, ressorteerde het deel van de uitvoerende en de wetgevende macht dat nodig was om het nationale leven voort te zetten voortaan onder hun bevoegdheid.

De secretarissen-generaal steunden overigens niet alleen op de wet van 10 mei 1940, maar ook op de richtlijnen voor het rijkspersoneel die in het Burgerlijke-mobilisatieboekje waren vervat³. Daarin waren de plichten van de ambtenaren in oorlogstijd omschreven. De ambtenaren werden er onder andere op attent gemaakt dat ze bij een militaire inval geen verzet mochten bieden tegen de overweldiger. Tijdens de bezetting dienden zij te handelen overeenkomstig de artikelen 42 tot 56 van het reglement dat was toegevoegd aan de conventie van Den Haag. Die artikelen handelen over de bezetting van het grondgebied. Zij verplichten de bezettende overheid de openbare orde en het publieke leven te verzekeren zonder evenwel de nationale wetten van het bezette gebied te schenden. In de loop van de oorlog beriep de Duitse overheid zich op die bepaling om, telkens wanneer de Belgische overheid volgens de Duitse normen tekort zou schieten, zelf bestuursmaatregelen te treffen. De secretarissen-generaal beriepen zich herhaaldelijk op dezelfde bepaling om de handhaving van bestaande Belgische wetten te vragen. Voorts bepaalt het reglement dat de bezettende overheid alleen belastingen, heffingen en vorderingen mag opleggen om te voorzien in de behoeften van het bezettingsbestuur en van de op vijandelijk grondgebied gestationeerde troepen. De secretarissen-generaal beriepen zich bij herhaling op die bepaling bij hun protesten tegen de politiek van leeghaling van de Duitse bezetter.

Uit het Burgerlijke-mobilisatieboekje bleek dat het de plicht was van de secretarissen-generaal in België te blijven. De wet van 10 mei 1940 had als strekking dat zij, binnen het raam van hun departement en in dringende gevallen, alle bevoegdheden van hun minister mochten uitoefenen.

Naarmate de bezetting vorderde en de oorlogskansen in het nadeel van nazi-Duitsland keerden, vocht het gerecht de decreterende bevoegdheid van de secretarissen-generaal steeds meer aan, zodat de wettelijke basis waarop zij werkten bijzonder smal werd. De acties van de magistratuur gingen zover, dat vitale belangen zoals de voedselvoorziening, bij gebrek aan een algemeen erkende reglementering, nog nauwelijks konden worden gevrijwaard⁴. In het voorjaar van 1942 werden namelijk zowel de Nationale landbouw-en voedingscorporatie (NLVC) als de administratieve rechts-

2 Van den Wijngaert, ‘Het beleid’, 31 vlg.

3 Ibidem, 5-6.

4 A. Henau, M. van den Wijngaert, België op de bon. Rantsoenering en voedselvoorziening onder Duitse bezetting 1940-1944 (Leuven-Amersfoort, 1986) 40.

[p. 267]

macht door de magistratuur aangevochten. De NLVC was het zenuwknooppunt van de voedselvoorziening. De corporatie was belast met de marktordening: zij regelde de produktie, de verwerking, de afzet, de voorraadvorming, het verbruik en de kwaliteit van de levensmiddelen. De administratieve rechtsmacht had als voornaamste doel misbruiken en misdrijven in verband met de reglementering van de voedselbevoorrading efficiënt en snel te bestraffen, zonder de langdurige gerechtelijke procedure te moeten doorlopen. Om de voedselvoorziening veilig te stellen en het gezag van de centrale overheid te vrijwaren besloot de bezetter, als reactie op de actie van de magistratuur, de besluiten van de secretarissen-generaal aan de controle van het gerecht te onttrekken. Die Duitse inmenging vormde de inzet van de gerechtelijke crisis van 1942.

Om het nadelige effect van die Duitse ingreep ongedaan te maken en om hun autonomie te herstellen, besloten de secretarissen-generaal zich voortaan niet alleen meer op de wet van 10 mei 1940, maar ook op die van 7 september 1939 te beroepen⁵. Laatstgenoemde wet gaf aan de koning, via adviezen van de ministerraad, buitengewone bevoegdheid om bepaalde vitale belangen in oorlogstijd veilig te stellen. Vermits het Comité van de secretarissen-generaal slechts een officieus karakter had, was het juridisch aanvechtbaar dat het de bevoegdheid van de ministerraad naar zich toe trok. Voor de oorlog vergaderden de hoogste ambtenaren geregeld met het doel informatie uit te wisselen tussen de verschillende ministeriële departementen. Pas tijdens de bezetting kreeg dat Comité een institutioneel karakter en deed het zich als een administratief corps gelden, maar ook toen miste het elke wettelijke grondslag. Het Comité ging dus zijn boekje te buiten toen het zich krachtens de wet van 7 september 1939 buitengewone volmachten toeëigende, die alleen collegiaal konden worden uitgeoefend.

De secretarissen-generaal schreven die bevoegdheidsoverschrijding toe aan de noodzaak om hun bestuur te handhaven. Een deel van de hoge magistratuur en de Belgische regering in Londen aanvaardden dat argument echter niet. Gedurende de laatste bezettingsjaren maakten zij het leven van de secretarissen-generaal bijzonder zuur. De oppositie van de hoge magistratuur tastte stelselmatig de wetgevende bevoegdheid van de secretarissen-generaal aan, terwijl diverse oproepen van de Belgische regering in Londen hun moreel gezag verminderden. Dit alles deed het Comité naar het einde van de bezetting toe in een gevaarlijk immobilisme vervallen.

5 Van den Wijngaert, ‘Het beleid’, 253 vlg.

2 De beperkte bewegingsvrijheid van de secretarissen-generaal

Nog voor het Belgische leger op 28 mei 1940 capituleerde hadden de secretarissen-generaal reeds contacten met officieren van de oprukkende Duitse troepen. In die periode troffen zij de eerste schikkingen om aan de administratieve chaos het hoofd te bieden die was ontstaan door het overhaaste vertrek van de regering en door het feit

[p. 268]

dat vele ambtenaren hun post hadden verlaten. Om te ontkomen aan het Duitse invasieleger hadden zij samen met talloze burgers in de richting van de Belgische kust en in Frankrijk hun toevlucht gezocht. Totaal ten onrechte dacht men dat het gewapende conflict in mei 1940 eenzelfde verloop zou krijgen als in 1914.

Op 31 mei werd in Brussel een militair bestuursapparaat geïnstalleerd dat als gesprekspartner voor de secretarissen-generaal zou fungeren. Aan het hoofd van de Militärverwaltung für Belgien und Nordfrankreich stond generaal Von Falkenhausen. Hij was verantwoording verschuldigd aan het Oberkommando des Heeres⁶. De Belgische administratie kreeg echter meer te maken met generaal Reeder, de Militärverwaltungschef, die verantwoordelijk was voor alle burgerlijke zaken. Hij regelde het dagelijkse bestuur in het bezette land. De strategie van de bezetter kwam erop neer met de inzet van een zo gering mogelijk aantal manschappen de administratie en de economie van België zo veel mogelijk te controleren. Daartoe was het uiteraard noodzakelijk het Belgische bestuursapparaat in de bezettingspolitiek in te schakelen.

Zoals de meeste Belgen waren de secretarissen-generaal na de militaire ineenstorting van het Westen ervan overtuigd dat men zou moeten rekenen op een langdurige Duitse heerschappij. Daarvan uitgaande en met de bedoeling het bestuursapparaat zoveel mogelijk in eigen hand te houden om de Belgische bevolking te beschermen tegen rechtstreekse ingrepen van de bezetter, sloten de secretarissen-generaal op 12 juni 1940 een protocol met de Militärverwaltung⁷. Daarin verbonden zij zich de Duitse verordeningen die krachtens het bezettingsrecht werden uitgevaardigd als Belgische wetten uit te voeren. Zij aanvaardden de verantwoordelijkheid, uitgezonderd de politieke, voor het bestuur van het bezette land. De Duitse overheid verzekerde van haar kant dat de secretarissen-generaal daarbij over een ruime autonomie zouden kunnen beschikken en dat ze de nationale gevoelens van de betrokken Belgische ambtenaren zou eerbiedigen.

Maar in de praktijk ging het er heel anders aan toe. Zo konden de secretarissen-generaal geen wettelijke voorschriften uitvaardigen zonder dat de bezetter daaraan vooraf zijn goedkeuring had gehecht. Bovendien controleerden op sleutelposten geplaatste Duitsers het reilen en zeilen van de Belgische administratie. Het bezettingsbestuur was zo georganiseerd dat een Duits diensthoofd telkens een Belgische tegenspeler van gelijk niveau had: voor de Militärverwaltungschef waren dat de secretarissen-generaal, voor de Oberfeld- en Feldkommandanten waren dat de provinciegouverneurs, voor de Kreiskommandanten de arrondissementscommissarissen en voor de Ortskommandanten de burgemeesters. Dit controlenet voorkwam echter niet dat de Militärverwaltung via voornoemd protocol de uitvoering van haar beleid in ruime mate van het Belgische bestuursapparaat afhankelijk maakte. Dat stelde de secretarissen-generaal in staat herhaaldelijk en op diverse terreinen de maatregelen van de bezetter te verzachten, uit te stellen of te negeren. Daardoor was de Duitse overheid vaak gedwongen zelf voor de uitvoering van bepaalde verordeningen in te

6 A. de Jonghe, Hitler en het politieke lot van België, I (Antwerpen-Utrecht. 1972) 18 vlg.

7 Van den Wijngaert. ‘Het beleid’. 29-30.

[p. 269]

staan en dit ondanks haar voortdurende inspanningen om de Belgische administratie volgzamer te maken.

Een middel dat de bezetter gebruikte om de Belgische administratie naar zijn hand te zetten was het introduceren van personen die de ‘nieuwe orde’ waren toegedaan in een aantal vacante of nieuw ingestelde functies⁸. De bezetter ging daarbij zeer omzichtig te werk ten einde het gezag van de leidinggevende ambtenaren ten aanzien van de ganse administratie niet te verminderen. Vandaar dat de secretarissen-generaal die aan het begin van de bezetting in functie waren er, op enkele uitzonderingen na, in slaagden ambtenaren-generaal die door de Militärverwaltung uit hun ambt waren ontzet, via de normale administratieve procedure te vervangen door functionarissen van wie het beleid weinig verschilde van dat van hun voorgangers. Dit voorkwam evenwel niet dat de inmenging van de bezetter in de benoemingen het gezag van de secretarissen-generaal aantastte en wantrouwen zowel bij de bevolking als bij de regering in Londen ten aanzien van het Comité deed ontstaan.

Aan het begin van de bezetting had de situatie er nochtans anders uitgezien. Na het mislukken van een aantal pogingen van Belgische prominenten om in de zomer van 1940 een regering in het bezette land te vormen, leek de weg voor de secretarissen-generaal open te liggen om de exclusieve vertegenwoordigers van de Belgische belangen te worden. Dit leek des te meer zo daar de aanvankelijk eerder zakelijke contacten met de bezetter een niet probleemloze, maar vanuit Belgisch standpunt bezien alleszins verantwoorde samenwerking met de bezetter in het vooruitzicht stelden. Nog tijdens het eerste bezettingsjaar bleek een dergelijk optimisme ongegrond. Spoedig immers vaardigde de Militärverwaltung dwangmaatregelen uit die onder andere tot doel hadden bepaalde facetten van de nazi-ideologie in België in te voeren en de Belgische industriële produktie in de Duitse oorlogseconomie in te schakelen. De eerste ernstige moeilijkheden deden zich voor vanaf het najaar van 1940, toen de bezetter in België de eerste maatregelen tegen de joden wilde nemen. In hun pogingen om zich tegen die en soortgelijke maatregelen te verzetten ondervonden de secretarissen-generaal vrij snel hoe nadelig hun onderhandelingspositie en hoe beperkt hun actiemiddelen waren. Hun protestnota's waarin ze zich op principes uit de Belgische wetgeving of op internationale conventies beriepen mochten dan juridisch stevig onderbouwd zijn, effect hadden ze nauwelijks. Hitler-Duitsland had dergelijke principes immers nooit aanvaard of reeds lang afgeschreven. Het actieve of passieve verzet van het Comité tegen bepaalde Duitse maatregelen werd vaak gebroken door brutaal ingrijpen van de Militärvemaltung die zich doeltreffend van een hele reeks chantagemiddelen en dwangmaatregelen wist te bedienen. Dat was nochtans niet de regel. Doorgaans brachten de Duitse officieren veel begrip op voor de noden van het bezette land, al was het maar om er de rust en orde beter te kunnen handhaven. Vaak slaagden de secretarissen-generaal erin via langdurige en moeizame onderhandelingen, toegevingen van de bezetter te krijgen.

8 M. van den Wijngaert, ‘La politique du moindre mal. La politique du Comité des secrétaires-généraux en Belgique sous l'occupation allemande, 1940-1944’, Revue du Nord, II, Spécial Hors-série. Collection Histoire (1987) I, 67.

[p. 270]

3 De voedselvoorziening kreeg absolute voorrang

Eén van de sterkste troeven van de bezetter om de secretarissen-generaal tot volgzaamheid aan te zetten, was het feit dat België voor zijn voedselvoorziening in ruime mate van Duitsland afhankelijk was⁹. Het deficitaire karakter van de Belgische voedingsbalans was door de oorlog nog mede versterkt, vooral omdat de Britse blokkade de zeer omvangrijke overzeese voedselaanvoer had afgesneden. Ondanks het opvoeren van de binnenlandse landbouwproduktie bleef België onder andere voor levensbehoeften, zoals broodgraan, afhankelijk van een volledig door Duitsland gecontroleerde invoer. Naast de buitensporig grote industriële leveringen die de Duitsers in ruil daarvoor opeisten, exploiteerde de bezetter vaak die afhankelijkheidstoestand om van de secretarissen-generaal belangrijke toegevingen af te dwingen.

De secretarissen-generaal legden zich voornamelijk toe op het maximaliseren van de binnenlandse voedselproduktie en de -import, en het zo eerlijk mogelijk verdelen van de beschikbare levensmiddelen. Uiteraard dienden ze daarbij rekening te houden met de bezetter. De Militärverwaltung wilde weliswaar geen stelselmatige discriminatie tussen overwinnaars en overwonnenen instellen, maar kon evenmin een gelijkschakeling van beide groepen aanvaarden. De Duitse instanties in Berlijn daarentegen baseerden hun vaak buitensporige eisen ten aanzien van België op het onbetwistbare recht van de overwinnaar. Voor hen was het volkomen normaal dat de Belgische rantsoenen beduidend lager waren dan de Duitse. Het Comité ging er daarentegen van uit dat Duitsland, bij voorkeur via voedselinvoer, een tegenwaarde voor de Belgische industriële produktie moest bieden. Globaal genomen bleven de Duitse tegenprestaties echter schromelijk achter bij de levering van Belgische industrieprodukten. Duitsland pleegde systematisch roofbouw op de bezette gebieden door de uitvoer ten voordele van de Duitse oorlogseconomie slechts zeer ten dele te compenseren.

Er was in feite geen sprake van echte overeenkomsten met de Duitse overheid, omdat de secretarissen-generaal over weinig of geen middelen beschikten om de naleving ervan af te dwingen. België had wel verplichtingen tegenover Duitsland maar kon geen rechten doen gelden. Kenmerkend daarvoor is de manier waarop de bezetter elke Belgische aanspraak op enige zeggenschap inzake de buitenlandse handel afwees. Het Duitse Rijk had de leiding over de bezette Europese gebieden in handen genomen; die konden noch juridisch, noch moreel enige aanspraak op de rechten van soevereine naties doen gelden. Een dergelijk standpunt opende uiteraard de weg voor uitbuiting en willekeur. Zo hield de bezetter zich niet aan de beperkingen die in de conventie van Den Haag waren opgenomen inzake de verplichting van België om voor het levensonderhoud van het bezettingsleger in te staan. De Duitse voedselopeisingen hadden bijzonder negatieve gevolgen. Zij deden niet alleen de voorraden slinken, maar brachten ook de levering van landbouwprodukten in gevaar, aangezien de producenten vaak de indruk kregen dat hun leveringen voor het grootste deel aan de bezetter ten goede kwamen. Een voortdurende bron van ergernis voor de secretarissen-generaal

9 Henau, Van den Wijngaert, België op de bon, 41.

[p. 271]

vormden de enorme Duitse aankopen op de zwarte markt. Daardoor onttrok de bezetter niet alleen levensmiddelen aan de officiële markt, maar hielp hij ook mee de clandestiene handel in stand te houden. De hoge prijzen die daar werden geboden, spoorden de producenten aan zo weinig mogelijk voor de gereglementeerde prijzen te leveren.

De belangrijkste inspanning van de secretarissen-generaal was erop gericht het landbouwareaal uit te breiden en de agrarische produktie te verhogen. Via een dirigistisch systeem probeerden zij de landbouwproduktie te maximaliseren. Hierdoor en door een beperkte voedselinvoer kon de voedselbevoorrading verzekerd worden. De officiële rantsoenen die de Belgische bevolking kreeg toebedeeld, sloten de honger niet uit, maar in vergelijking met landen met een veel gunstiger voedingsbalans sloeg België lang geen gek figuur. De secretarissen-generaal beseften maar al te goed dat zij de bevolking moesten meekrijgen om de rantsoeneringsopzet te doen slagen. Het was vechten tegen de bierkaai; er viel vrijwel niet op te tornen tegen de diep ingewortelde plantrekkersmentaliteit van de Belgen met hun welhaast aangeboren afkeer voor voorschriften en reglementen.

De publieke opinie stelde overigens de secretarissen-generaal in dezelfde mate als de bezetter verantwoordelijk voor de voedselschaarste. Alleen een aantal intellectuelen kon begrip opbrengen voor de prangende situatie van de hoogste ambtenaren, die via de politiek van het minste kwaad erger trachtten te voorkomen. De massa vond het hele bevoorradingssysteem inefficiënt; de rantsoenen waren niet alleen veel te laag, maar vaak was er ook een discrepantie tussen het voorziene rantsoen en wat men werkelijk in de winkel kon krijgen. Eén radiobericht uit Londen had uiteindelijk meer invloed op de publieke opinie dan een hele reeks artikelen in de gecensureerde bladen. Oproepen van de secretarissen-generaal om gezamenlijk de criminaliteit en de sluikhandel uit te roeien haalden niets uit. Discipline en solidariteit werden verdrongen door de zorg om het dagelijkse voedsel.

Populair waren de secretarissen-generaal allerminst. De bevolking had zeer te lijden onder de voedseltekorten die ondanks de inspanningen van het Comité bleven bestaan. Hoe erg de honger geweest zou zijn zonder de interventie van de secretarissen-generaal, vroeg men zich niet af. Men maakte nauwelijks onderscheid tussen het Comité en de bezetter. Dat was niet zo verwonderlijk want de secretarissen-generaal waren haast permanent in onderhandelingen met de Duitsers verwikkeld en bij officiële plechtigheden werden zij vaak gezien in het gezelschap van officieren van de Militärverwaltung. Hun slechte faam werd versterkt door de negatieve kritiek die de Belgische regering vanaf 1942 geregeld via de radio liet horen. Het is niet verwonderlijk dat tegen het einde van de bezetting alleen nog een beperkte kring van intellectuelen begrip en waardering kon opbrengen voor het werk van de secretarissen-generaal.

4 De gespannen verhouding met de bezetter

De bezetter maakte echter niet alleen van de voedselsituatie gebruik om het bestuur van

[p. 272]

het bezette land zo dociel mogelijk te houden. Een andere manier voor de Duitsers om druk uit te oefenen op de secretarissen-generaal was het dreigement het Comité te vervangen door een ploeg die helemaal de nieuwe orde zou zijn toegedaan¹⁰. Het lag echter nooit echt in de bedoeling van de bezetter dat dreigement uit te voeren. Het Belgische bestuursapparaat functioneerde immers slechts zolang de bevelen van de secretarissen-generaal weerklank vonden in de lagere administratie. Ambtenaren en ondergeschikte besturen waren slechts bereid de richtlijnen van centrale instanties uit te voeren, zolang die hun gezag aan de Belgische wetgeving ontleenden. De bezetter wenste uiteraard aan die volgzaamheid geen einde te maken, want anders zou het niet langer mogelijk zijn het bezette land met een gering aantal Duitse manschappen te besturen en te controleren. Bovendien was België een gebied dat in vergelijking met Nederland en Frankrijk relatief veel opbracht voor de Duitse oorlogseconomie, geringe compensaties vergde en zich erg rustig gedroeg. Vanzelfsprekend wenste de Militärverwaltung die uiterst gunstige situatie te consolideren. Liever dan de secretarissen-generaal gezamenlijk te ontslaan gaf de bezetter er dan ook de voorkeur aan het gezag van het Comité te verzwakken door afzonderlijke secretarissen-generaal uit te schakelen en door collaborateurs aan het hoofd van nieuwe instellingen te benoemen.

Als reactie op de Duitse houding dreigde het Comité naarmate de bezetting zwaarder begon te wegen en de tegenwind duidelijker voelbaar werd, steeds vaker met collectieve ontslagname. Maar ook van die kant bleef het bij verbaal geweld. De secretarissen-generaal achtten het immers hun eerste plicht het mandaat uit te oefenen dat hen door de wetgever was toevertrouwd. Zij meenden dat hun aanblijven voor de bevolking meer voordelen inhield dan hun ontslag nadelen aan de bezetter zou hebben berokkend. Dat was de kern van hun beleid.

10 M. van den Wijngaert, ‘Le comité des secrétaires-généraux’, in: J.L. Charles, Ph. Dasnoy, Les secrétaires généraux face a l'occupant 1940-1944 (Brussel, 1974) 19.

5 De politiek van het minste kwaad

Zij wensten aan te blijven, ook toen ze beseften dat ze daarmee de Duitsers een niet te verwaarlozen dienst bewezen. Zij bedreven dat mindere kwaad om groter kwaad - gedacht werd aan een bewind dat uitsluitend in handen zou zijn van Duitsgezinde elementen - te voorkomen. Het Comité ging ervan uit dat de Belgische bevolking het veel harder te verduren zou krijgen als collaborateurs het roer in handen zouden nemen. Hier kwam bij dat de secretarissen-generaal meenden dat een harde oppositie tegen de Militärverwaltung de kans deed toenemen dat die vanuit Berlijn door een Duits burgerlijk bestuur zou worden vervangen. De ervaring in Nederland leerde dat Duitse partijmensen een bezet gebied veel harder aanpakten dan militairen dat deden.

De politiek van het minste kwaad impliceerde een escalatie van toegevingen tegenover de bezetter. De secretarissen-generaal waren er immers van overtuigd dat

[p. 273]

het voordeel dat hun bestuur voor de Belgische bevolking inhield groter was dan het profijt dat de bezetter uit hun aanblijven kon trekken. Telkens wanneer er op essentiële punten concessies werden gedaan, stelde het Comité de aanwezigheidspolitiek ter discussie, maar telkens opnieuw was men van oordeel dat aanblijven beter was dan aftreden. Het gevolg daarvan was dat de tevoren gestelde limiet inzake toegevingen aan de bezetter telkens weer werd verlegd. Hoe langer de bezetting duurde, hoe moeilijker het was een radicale koerswijziging door te voeren. Door een aantal afspraken die in 1940 met de bezetter waren gemaakt, hadden de secretarissen-generaal zich aan een stramien van samenwerking gebonden waaraan ze zich moeilijk konden onttrekken, ook toen ze in de loop van de bezetting tot andere inzichten waren gekomen en de bereidheid tot samenwerking met de bezetter nagenoeg verdwenen was. De bezetting had intussen immers een steeds grimmiger karakter gekregen en de oorlogskansen waren in het nadeel van nazi-Duitsland gekeerd.

6 De secretarissen-generaal tegenover de verplichte tewerkstelling

De politiek van het minste kwaad was het uitgangspunt van het zeer pragmatische beleid dat de secretarissen-generaal voerden. Hun houding ten opzichte van de verplichte tewerkstelling van Belgische arbeiders in Duitsland illustreert dat pragmatisme overduidelijk¹¹.

Toen de werkloosheid aan het begin van de bezetting zeer hoog opliep - in juli 1940 zat een half miljoen Belgen zonder werk - lieten de secretarissen-generaal oogluikend toe dat ondergeschikte Belgische diensten propaganda maakten voor de vrijwillige arbeid in Duitsland. Hun uitgangspunt daarbij was dat de bezetter, zoals tijdens de eerste wereldoorlog, de hoge werkloosheid zou aangrijpen om tot deportatie van arbeiders naar Duitsland over te gaan. Zij bekommerden zich daarbij zeer sterk om het vrijwillige karakter van die recrutering en verzetten zich met alle middelen tegen maatregelen van de bezetter die tot doel hadden aan een steeds groter deel van de Belgische werkende bevolking een arbeidsplaats in Duitsland op te dringen.

Toen de bezetter in maart 1942 de verplichte tewerkstelling in België invoerde, weigerde het Comité elke actieve medewerking aan die arbeidsinzet te verlenen. Onder het afvuren van talloze protesten ondergingen de secretarissen-generaal de uitvoeringsmaatregelen die eruit voortvloeiden, omdat zij meenden op die manier een groter kwaad, namelijk de deportatie van arbeiders naar Duitsland, te kunnen voorkomen. Toen die deportaties vanaf oktober 1942 uiteindelijk toch werden doorgevoerd, vergemakkelijkten de secretarissen-generaal in de mate van het mogelijke de verplichte tewerkstelling in België. Door bovengeschetste politiek slaagden zij erin de door de Duitsers geplande arbeidsinzet aanzienlijk te vertragen; zo werd de verplichte tewerkstelling in België een jaar later dan in Nederland ingevoerd. Soms lukte het hen zelfs

11 M. van den Wijngaert, ‘De secretarissen-generaal tegenover de verplichte tewerkstelling (1940-1944)’, Bijdragen tot de geschiedenis van de tweede wereldoorlog (1970) 7-23.

[p. 274]

de uitvoering van bepaalde plannen te voorkomen. Het was een weinig spectaculaire politiek die een dagelijkse inspanning vergde en uiteindelijk geen groots maar wel een onloochenbaar resultaat opleverde.

Het voortdurend laveren dat inherent was aan een dergelijk beleid stelde de secretarissen-generaal aan scherpe kritiek bloot. Het publiek constateerde met grote ergernis dat de Belgische administratie in niet onbelangrijke mate aan de verplichte tewerkstelling mee werkte. Dat versterkte de indruk die velen reeds hadden, namelijk dat de secretarissen-generaal in feite onder één hoedje speelden met de bezetter. Het voorbeeld van de verplichte tewerkstelling illustreert overduidelijk hoe makkelijk de secretarissen-generaal van collaboratie konden worden beschuldigd. Daartoe diende men hen slechts een aantal van hun bestuursdaden aan te rekenen zonder acht te slaan op de onderliggende bedoeling.

7 De veroordeling van de secretarissen-generaal

In dat opzicht is het verwonderlijk dat bij de naoorlogse repressie slechts twee secretarissen-generaal door het krijgsgerecht schuldig werden bevonden. G. Romsée, die vanaf april 1941 het departement van binnenlandse zaken onder zijn bevoegdheid had, werd in 1948 door het militair gerechtshof veroordeeld tot 10 miljoen schadevergoeding aan de Belgische staat en tot twintig jaar buitengewone hechtenis. Romsée behoorde tot het Vlaams Nationaal Verbond, een partij die resoluut de weg van de collaboratie was opgegaan. Zijn veroordeling had dus ook met zijn politiek verleden te maken. De tweede secretaris-generaal die veroordeeld werd, was G. Schuind die vanaf april 1941 tot in september 1943 aan het hoofd stond van het departement van justitie. Een aantal magistraten was er duidelijk op belust Schuind af te straffen. De krijgsraad veroordeelde hem in 1947 tot vijf jaar hechtenis; hij overleed in de gevangenis. Tegen een meerderheid van de overige secretarissen-generaal werd een gerechtelijk onderzoek ingesteld, een aantal van hen werd in voorlopige hechtenis genomen, maar uiteindelijk werden ze allemaal buiten vervolging gesteld.

Van de Belgische regering in Londen kregen de secretarissen-generaal vanaf 1942 de scherpste verwijten te horen. Het kabinet-Pierlot accepteerde het niet dat de Belgische administratie zo verregaand met de bezetter samenwerkte in een periode dat de Belgische ministers in Londen zich volledig inzetten om aan de zijde van de geallieerden tot de nederlaag van nazi-Duitsland bij te dragen. Een zo genuanceerde politiek als die van het minste kwaad, paste niet in het beleid van de regering in ballingschap. Teneinde de geloofwaardigheid van de Belgische politiek te verhogen wensten zij dat het bezette land zoveel mogelijk tekenen van verzet zou vertonen, terwijl de secretarissen-generaal daarentegen naar buiten toe de indruk wekten dat ze de Belgische belangen in hoge mate ondergeschikt maakten aan die van nazi-Duitsland.

[p. 275]

8 De verantwoordelijkheid van de secretarissen-generaal

Overigens was het niet alleen de aanwezigheid van de bezetter die de bewegingsvrijheid van de secretarissen-generaal beperkte. Zo waren zij alvast niet verantwoordelijk voor de verregaande inschakeling van het Belgische industriële potentieel in de Duitse oorlogseconomie. Het waren immers de industriële en financiële kringen die in juli 1940 tot de hervatting van economische activiteit overgingen. Indachtig artikel 115 van het Strafwetboek weigerden zij weliswaar wapens en munitie te produceren, maar aangezien het om een totale oorlog ging, vormde elke levering van goederen en diensten in feite een bijdrage tot de Duitse oorlogsinspanning. Dat hele industriële beleid was trouwens ook op de politiek van het minste kwaad gebaseerd¹². De nijverheid was weer aan het werk gegaan om een tegenwaarde te hebben voor de noodzakelijke voedselinvoer en om de deportatie van Belgische arbeiders naar Duitsland te voorkomen. De industriëlen gingen er evenals de secretarissen-generaal vanuit dat ze het best zelf het roer in handen konden houden om te voorkomen dat de Duitsers onbelemmerd de Belgische industriële produktie voor hun eigen doeleinden zouden gebruiken.

De stuwende kracht achter die industriële politiek was A. Galopin, de gouverneur van de Société Générale, die samen met M.L. Gérard van de Bank van Brussel en F. Collin van de Kredietbank op 15 mei 1940 van de ministers Spaak en Gutt een ruime vertrouwensopdracht had ontvangen om België veilig door de bezetting heen te loodsen. Gevolggevend aan de richtlijnen van de regering breidden Galopin, Gérard en Collin hun groep uit met W. de Munck, voorzitter van de bank van de Société Générale, A.E. Janssen, oud-minister en voorzitter van de Belgische Bankmaatschappij, diens neef Maurice Janssen, directeur-generaal van de dienst voor ravitaillering en burgerlijke hulpverlening van Brabant, baron Vaxelaire, bedrijfsleider van de gelijknamige warenhuisketen, en oudminister P. Tschoffen, die toen adviseur was bij Ougrée-Marihaye; vanaf juni 1940 voegde ook L. Bekaert zich bij de groep, hij was eigenaar van de Tréfileries de Zwevegem en voorzitter van onder andere Fabrimetal, de patroonsorganisatie van de metaalnijverheid.

De groep rond Galopin had expliciet van de regering een mandaat ontvangen om voorschotten uit te keren voor het uitbetalen van de wedden van het overheidspersoneel zolang de inkomsten van de staat niet waren genormaliseerd. Dat maakte de secretarissen-generaal aan het begin van de bezetting rechtstreeks afhankelijk van de financiers en de industriëlen die zich rond Galopin hadden verzameld. Maar ook toen de inning van de belastingen het Comité de nodige financiële zelfstandigheid had gegeven, bleef het gezag van Galopin en zijn medestanders op het Comité van doorslaggevend belang. De financiers en de industriëlen waren niet alleen de morele raadgevers van de secretarissen-generaal; bij belangrijke beslissingen waren hun argumenten doorslaggevend. Aan alle belangrijke onderhandelingen met de Duitse

12 E. Verhoeyen, ‘Les industriels beiges entre collaboration et résistance: le moindre mal’. Revue du Nord, II, Spécial Hors-série. Collection Histoire (1987) I, 367-377.

[p. 276]

instanties hadden vertegenwoordigers van industriële en financiële kringen steeds een groot aandeel¹³. De gouverneur van de Generale en de andere prominenten waren de feitelijke machthebbers in bezet België. Die toestand verschilde allicht niet essentieel van de situatie voor of na de oorlog, maar in een periode waarin de traditionele politieke structuren, zoals regering en parlement, niet meer functioneerden, traden de onderliggende machtsstructuren veel duidelijker aan het licht. Industriëlen en financiers voerden een economische politiek tijdens de bezetting die vanaf 1942 regelrecht inging tegen de richtlijnen van de Belgische regering in Londen.

Na de bevrijding van het grondgebied slaagden zij erin het parlement en de magistratuur ervan te overtuigen dat zij het met hun beleid bij het rechte eind gehad hadden. De doctrine van Galopin, een variant op de politiek van het minste kwaad, werd met andere woorden geaccepteerd door de wetgever en de rechtbanken. Het gevolg daarvan was dat alleen de industriëlen die wapens en munitie aan de vijand hadden geleverd, wegens economische collaboratie werden veroordeeld. De overgrote meerderheid van de industriëlen ging vrijuit, ook als zij gedurende vier jaar een belangrijk deel van hun produkten aan Duitsland hadden geleverd en zo de Duitse oorlogseconomie hadden versterkt.

De invloed van het hof op het beleid tijdens de bezetting is veel moeilijker te meten. Rechtstreekse contacten tussen de secretarissen-generaal en Leopold III zijn er niet geweest, omdat die onverenigbaar waren met diens status van krijgsgevangene. Toch werden er vanuit de koninklijke omgeving geregeld richtlijnen aan het Comité verstrekt. Daarbij mag men redelijkerwijze veronderstellen dat de koninklijke raadgevers dat niet deden zonder medeweten van de vorst. Echt zeker is dat echter niet. Maar als er over het precieze aandeel van Leopold III aan de bezettingspolitiek nog vele vragen open blijven, dan kan men er toch niet onderuit dat de koning politiek verantwoordelijk was voor de vaak dubbelzinnige en zelfs Duitsvriendelijke houding van leden van zijn hofhouding.

Er mag dan nog geen volledige klaarheid geschapen zijn omtrent de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de secretarissen-generaal, over de veranderingen die via hun beleid zijn ingevoerd bestaat niet de minste twijfel. Zo werd de vrije-markteconomie in België vervangen door een staatsgeleide economie. Landbouw en industrie werden naar het voorbeeld van het reeds beproefde Duitse systeem op dirigistische leest geschoeid. Via de oprichting van onder andere de Nationale landbouw- en voedingscorporatie, de warencentrales en de nieuwe bedrijfsgroeperingen werd de staatsgeleide economie gerealiseerd. Dat vergemakkelijkte ongetwijfeld de Duitse controle op de Belgische economie. Dat voordeel voor de bezetter werd echter allicht ten dele gecompenseerd door het feit dat herverdeling van grondstoffen en voorraden en een efficiënter gebruik van het produktie-apparaat ook de Belgische bevolking ten goede kwam. Maar niet alleen de economie van België werd grondig gewijzigd, ook politiek en bestuurlijk onderging het land diepgaande wijzigingen. Zo werden het

13 M. van den Wijngaert, J. Willequet, ‘Economische collaboratie of accommodatie? De tewerkstellingspolitiek van Alexandre Galopin tijdens de Duitse bezetting’ (in voorbereiding).

[p. 277]

statuut van burgemeesters, schepenen en gemeentesecretarissen hervormd, de activiteit van de gemeenteraden opgeschort, de grote agglomeraties ééngemaakt, de rijkswacht gereorganiseerd en een aantal nieuwe instellingen opgericht.

Voomoemde maatregelen droegen lang niet allemaal de goedkeuring weg van de meerderheid van het Comité, maar de departementale zelfstandigheid en de druk van de bezetter maakten de realisatie ervan niettemin mogelijk. In dat opzicht deed zich duidelijk een discontinuïteit in het nationale leven voor. Daar tegenover staat dat het Comité voor een aantal andere belangrijke beleidsvragen eensgezind was. Dat is des te opvallender omdat het Comité bepaald niet homogeen was samengesteld. Terwijl enkele secretarissen-generaal tot samenwerking met de bezetter bereid waren, distantieerde de meerderheid zich duidelijk van de Duitse politiek. Eerstgenoemden trachtten Duitse maatregelen te voorkomen door zelf initiatieven te nemen, terwijl de anderen eerder een afwachtende houding aannamen en de uitvoering van de Duitse politiek zoveel mogelijk vertraagden of zelfs negeerden. Bovendien kan een onderscheid gemaakt worden tussen secretarissen-generaal die voor de oorlog waren benoemd en zij die tijdens de bezetting, al dan niet onder Duitse druk, als waarnemend of titulair secretaris-generaal waren aangeduid. Ten slotte verhoogde ook de taalrol, de levensbeschouwing en de politieke obediëntie van de leden de heterogeniteit van het Comité. Dat de secretarissen-generaal ondanks alle verschillen vaak toch tot unanieme beslissingen kwamen was toe te schrijven aan het feit dat ze er zich terdege bewust van waren dat alleen een eendrachtige houding enig tegenwicht kon bieden tegen de zeer precies geformuleerde eisen van de bezetter.

Hoe eensgezind een deel van hun beslissingen ook werd genomen, de uitvoering ervan hing grotendeels af van de ondergeschikte administratieve diensten. Ook daar had de bezetter aanhangers van de nieuwe orde binnengeloodst. Juist op het lagere administratieve niveau, waar hij zich tegenover zeer kwetsbare individuen bevond, oefende de bezetter de sterkste druk uit. De geschiedenis van het bezettingsbestuur zal dan ook pas afgerond zijn, als in voldoende mate is onderzocht in hoeverre de beslissingen van de secretarissen-generaal werden uitgevoerd. Kenmerkend voor de politiek van de bezetter was dat hij aan het hoofd van nieuwe instellingen die het dirigisme gestalte gaven, aanhangers van de nieuwe orde benoemde. Dat was het geval met het commissariaat-generaal voor 's lands wederopbouw, het rijksarbeidsambt en het commissariaat voor prijzen en lonen. Het waren stuk voor stuk instellingen die zich in hoge mate aan de controle van de secretarissen-generaal poogden te onttrekken en die de negatieve indruk versterkten die de bevolking van de Belgische overheid had.

9 Tot het bittere einde

Naarmate de bezetting haar einde naderde kwam het Comité steeds meer tussen twee vuren te staan. Enerzijds dreven de Duitse instanties hun eisen ten aanzien van het bezette land steeds verder op. Anderzijds ageerde de regering-Pierlot vanuit Londen

[p. 278]

steeds heftiger tegen de secretarissen-generaal, wat in de publieke opinie een toenemende vijandigheid tegenover het Comité uitlokte.

De bevrijding van het grondgebied betekende dan ook voor de secretarissen-generaal de opheffing van een regime dat niet langer vol te houden was, wegens het immobilisme dat uit de binnenlandse situatie voortvloeide en de genadeloze aanvallen die het vanuit Londen en Berlijn te verduren kreeg. Buiten de kleine kring van intellectuelen, industriëlen en financiers die hun werk ten zeerste apprecieerden, lokte het voortdurende geschipper waartoe de secretarissen-generaal werden gedreven scherpe kritiek uit. Londen beschouwde hen als ‘collaborateurs’, terwijl de Duitse instanties hun een ‘Belgicistische’ houding verweten.

De overgrote meerderheid van de bevolking maakte weinig onderscheid tussen de Duitse en de Belgische administratie¹⁴. Die verwarring werd overigens in de hand gewerkt door de inmenging van de bezetter in het bestuur van het land. Alleen een kleine groep intellectuelen en industriële en financiële beleidsmakers, die zelf dagelijks met de complexiteit van het beleid van het bezette land werd geconfronteerd, gaf zich rekenschap van de moeilijkheden en de vaak verscheurende keuzen waarvoor de secretarissen-generaal werden geplaatst. De taak van deze laatsten was zo ondankbaar, dat heel wat personen die tijdens de bezetting werden benaderd om de leiding van een ministerieel departement of een andere vooraanstaande functie op zich te nemen, dat aanbod afwezen.

14 M. van den Wijngaert, ‘De Belgische bevolking tegenover de Duitse bezetting (1940-1944)’, in: Mensen in oorlogstijd (Brussel, 1988) 178.

10 Evaluatie

Hadden de secretarissen-generaal het bij het rechte eind met de politiek van het minste kwaad? Had hun aanwezigheid aan het hoofd van de administratie, evenals die van financiers en industriëlen in het bedrijfsleven, meer voordelen voor de Belgische bevolking dan voor de Duitse oorlogvoering? Om die vraag te kunnen beantwoorden moet men over adequate criteria beschikken om de voor- en nadelen van de aanwezigheidspolitiek tegen elkaar af te wegen. Daarbij is de bekoring groot om morele beoordelingsnormen aan te leggen en die horen strikt gezien niet thuis in het arsenaal van de historicus. Zij leiden immers vaak tot simplistische uitspraken die niet alleen de complexiteit van de gebeurtenissen geweld aandoen, maar bovendien niet verklaren waarom de feiten zo en niet anders zijn.

De secretarissen-generaal hebben door een verregaande accommodatie ongetwijfeld de taak van de Militärverwaltung aanzienlijk verlicht. Door hun inzet hebben zij de bezetter in staat gesteld met een gering aantal manschappen het ganse Belgische bestuursapparaat te controleren en de Belgische economie in dienst van de Duitse oorlogvoering te stellen. Door voortdurende onderhandelingen en afspraken met de Duitse instanties hebben zij niet de afstand tussen de bezetter en het bezette land

[p. 279]

kunnen bewaren die nodig was om zich ondubbelzinnig tegen de overweldiger af te zetten. De secretarissen-generaal hebben anderzijds ongetwijfeld het lot van de Belgische bevolking in hoge mate verzacht door het land voor een willekeurig optreden van de bezetter en zijn handlangers te behoeden. Met dat doel voor ogen waren zij bereid een hoge prijs te betalen voor het bestendigen van hun regime en een aantal flagrante inbreuken van de bezetter op hun bestuursverantwoordelijkheid te incasseren. De secretarissen-generaal hebben hoe dan ook in het oog springende resultaten geboekt inzake de verplichte tewerkstelling, die pas in 1942 werd ingevoerd en slechts ten dele deportatie naar Duitsland inhield, en inzake de voedselvoorziening die in hoge mate de verwachting overtrof van een land met een deficitaire voedselbalans. De politiek van het minste kwaad heeft de schade van vier jaar bezetting in hoge mate beperkt.