|
| |
| |
| |
De Toekomst der Nederlandsche Arbeidswetgeving:
Arbeidswet en Arbeidscontract
Door
J. Molenmaker.
13. Arbeidsduur voor volwassen arbeiders.
Twee regelingen staan in het ontwerp naast elkaar. De eene is van bijzondere, duidelijke en scherp omschreven aard, n.l. de regeling van den arbeidsduur voor de bakkers. De andere is algemeen, onduidelijk en vaag. Zij geldt eigenlijk voor evenzoovele bedrijven als een later uittegeven Koninklijk Besluit bevatten zal. Want de aanduiding, die de wet ervan geeft, zegt niets, dan dat het twee soorten zullen zijn, 1e die waar nachtarbeid voorkomt, 2e de ongezonde bedrijven. De bevoegdheden van de administratie zijn daarmee groot, en hun taak en plicht is onbegrensd.
De inhoud der wetsartikelen kan niet beter aangeduid worden dan als een schema dat den wetgever had kunnen dienen om na te gaan waar en hoe de arbeidstijd voor volwassen arbeiders te beperken is. Het onderzoek is echter naar éen of meer bestuursmaatregelen verschoven. Van dat ‘onderzoek’ door de ambtenaren zal de ‘eigenlijke’ regeling geheel moeten afhangen. In de wet staat slechts een hygiënisch beginsel uitgedrukt tegen nachtarbeid en tegen schadelijk werk. Om te zorgen dat de administratieve macht niet op groote bezwaren zal stuiten, wordt voor haar een even uitgebreide bevoegdheid gevraagd om de werking van het principe, waar noodig, weer op te heffen. Twee vormen van arbeidstijdregeling worden beoogd, n.l. de elfurige dag en verbod van nachtarbeid. De eerste zal echter een twaalfurendag kunnen zijn, en zal ook niet behoeven te gelden voor werkzaamheden, die een Koninklijk Besluit
| |
| |
kan aanwijzen. Nachtarbeid zal toegestaan worden voor zoowat alle bedrijven, waarin het gewoonte is continue door te werken. Van ernstig ingrijpen om de nachtrust aan andere arbeiders dan de bakkers te bezorgen, kan geen sprake zijn. Vandaar ook dat een regeling is opgenomen, die ten minste een ploegenwisseling verplichtend maakt doch alleen voor nachtarbeid in schadelijke bedrijven.
Ook hierbij is het echter een en al uitzondering, zoodat over de werkelijke beteekenis zoo goed als niets te zeggen valt. Daarvoor moeten de Koninkl. Besluiten worden afgewacht. Het toch al vage schema van arbeidsduurregeling voor kinderen en vrouwen is hier nog waziger geworden. De keuze van begin, einde, rusttijd, enz., zelfs van de begrenzing der nacht laat overal speling en ruimte. Evenmin als voor de ploegenwisseling bij jongens die om 5 uur's morgens beginnen, heeft de wetgever zich voor de ploegenregeling bij den nachtarbeid rekenschap gegeven van de groote moeilijkheden om ontduikingen te controleeren. Reeds bij voorbaat zijn tal van manieren aan te geven, waarop dit geschieden kan. De groote practische vraag, in welke industriën met continue bedrijf een twee- en in welke een drie-ploegenstelsel behoort te zijn, is eenvoudig onaangeroerd gelaten. De wet bevat zelfs geen prikkel om de instelling van drie 8-urige ploegen te bevorderen. Wat na aanneming dezer wet voor gasfabrieken, glasblazerijen, suiker- en aardappelmeel-industrie, papierfabrieken, courantdrukkerijen enz. zal gelden, is bij benadering niet te zeggen; slechts kan ernaar geraden worden. Niet eens kan beoordeeld worden of beide momenten, die voor bekorten arbeidsduur zijn opgesteld n.l. nachtarbeid en schadelijkheid tegelijk in aanmerking kunnen komen De samenkoppeling van die twee bij de opstelling der algemeene regelen is logisch onhoudbaar en leidt practisch tot groote ingewikkeldheid.
Over het onjuiste om hygiënische verdeeling der bedrijven tot grondslag der regeling van arbeidsduur te nemen is reeds genoeg gezegd. Anders staat het echter met den nachtarbeid. Tal van argumenten zijn op te sommen ter verdediging van den wetgever, die den nachtarbeid tot het minimum wil beperken. Doch hoe wordt daarnaar in het ontwerp gestreefd? De nachtarbeid wordt verboden in schadelijke bedrijven, echter met
| |
| |
een geheele reeks uitzonderingen, zóo omvangrijk, dat daardoor het nachtarbeidsverbod zelve een uitzondering wordt. Verder is een prikkel gegeven ter beperking van nachtarbeid, door te bepalen dat de arbeidsduur in bedrijven die 's nachts voortwerken, niet meer dan 11 uur mag zijn. Voor de continuebedrijven heeft de bepaling deze beteekenis, dat elke ploeg van de 12 uren 1 uur rust moet hebben. De keuze van dat uur rust is vrij, behoudens wat weer een Koninklijk Besluit ‘kan’ - niet ‘zal’ vaststellen. Is dit eene uur onmogelijk, dan kan aan de wet voldaan worden door een 3-ploegenstelsel of wel door eenige ingewikkelde regeling met plaatsvervangers. Eenvoudig is dus de bepaling niet, hoe algemeen zij ook is opgesteld. Er zijn echter ook bedrijven die zonder continue te werken, toch nachtarbeid kennen, n.l. die, waarvoor het werk juist in de nachtelijke uren verricht moet worden, als, b.v. bij de bakkers. Voorts die, waarin de arbeidsduur zóo lang is, dat, òf voor 4 uur 's morgens begonnen wordt òf na 10 uur 's avonds wordt gewerkt. Dit zijn bedrijven met een meer dan 16-urige arbeidsperiode, of bij 2 uur rust van een meer dan 14-urigen arbeidsdag. Mits binnen die 14 uren blijvende, wordt de wet niet van toepassing. Ook voor deze soorten bedrijven wordt een duidelijke aanwijzing gemist, om zich een oordeel te vormen over de toekomstige wetswerking. Een scherp onderscheid met het algemeene schema, vormen de bepalingen voor de bakkers. Deze geven een bijzondere regeling van den arbeidsduur, waarvan de sociale beteekenis geheel te overzien is. Hoe komt het dat juist dit bedrijf eene uitzondering maakt? Ongetwijfeld is de oorzaak te vinden in de jarenlange agitatie, door de belanghebbenden tot afschaffing van den nachtarbeid gevoerd. Daardoor werd reeds vroeger verkregen dat het ontwerp-Lely verscherpt werd, en deze verscherping ook in dit ontwerp werd overgebracht. Duidelijk blijkt dat de onafgebroken
nachtarbeid der bakkersgezellen zal afgeschaft worden. Er is slechts éen bepaling die de goede doorvoering bedreigt, n.l. het artikel dat voor bedrijfshoofden zelve den nachtarbeid toestaat. Hoezeer in principe de wet de vrijheid van het individu niet mag belemmeren, is voor dit geval zóo óverduidelijk dat het algemeen belang deze beperking eischt, dat voor de toekomst der werke- | |
| |
lijk goede en nuttige bepalingen, het uitlichten dezer uitzondering te hopen is. Op goede gronden mag dit ook verwacht worden waar de patroons zelf in hun eigen belang er op aandringen. Minder gunstig dan over het nachtarbeidsverbod moet het oordeel luiden over de regeling van den arbeidsduur. De bedoeling is stellig goed, maar, én de keuze tusschen drie stelsels, én de gemakkelijke bijna oncontrôleerbare wijze waarop overwerk wordt toegestaan, in de zóo moeilijk te contrôleeren bakkerswerkplaatsen, doen ernstige twijfel rijzen aan de uitvoerbaarheid. De geheele regeling der arbeidstijden van volwassenen is zóo geformuleerd, dat groote moeilijkheden te verwachten zijn voor de regeering, die hare bedoeling zal willen verwerkelijken. Is eene administratie hier tegen opgewassen? Allereerst tegen de pogingen der industieelen, om haar invoering met alle krachten te weeren? Reeds vroeger is gezegd, dat alleen de wet zelf voldoende kracht bezit om daartegen op te tornen. Voor de administratie is die taak boven hare verantwoordelijkheid. Maar gesteld dat dit bezwaar niet gold, dan nog is het de vraag of eene regeering over voldoende gegevens kan beschikken, om betrekkelijk spoedig aan de opdrachten, die de wet in de verschillende algemeene bestuursmaatregelen geeft, te voldoen. Had zij die gegevens nu reeds, het ontwerp zou er stellig niet zoo schematisch, doch meer practisch uitgezien hebben. Die gegevens zullen dus later pas verzameld moeten worden. En daaruit kan niet anders blijken dan de voorbarige
onvoldoendheid van het voorgestelde wetsschema. De regeering vraagt nu eene beslissing over een regeling, wier uitwerking zijzelf onmogelijk kon overzien.
* * *
| |
14. Arbeidsduur voor andere dan industrieele arbeiders.
Het ontwerp, met den breed bedoelden opzet van een wetboek van den arbeid, heeft zich niet tot de industrie beperkt. Hoe omvangrijk de uitbreiding ook is, die aan de bestaande wetgeving tot òver volwassenen en òver het kleinbedrijf wordt gegeven, de voorsteller wilde nog meer in zijn plannen op- | |
| |
nemen. Toch is het ontwerp niet volledig. De arbeid bij spoor- en tramwegen, alsmede de mijnarbeid blijven in afzonderlijke wetten geregeld, dus buiten het verband. De landbouwbedrijven gingen vrij uit. Kelners, hotel- en restauratiebedienden, apotheek- en gasthuis-, alsmede handels- en kantoorpersoneel moesten vragen om ook op hen een gunstige wetsbepaling toetepassen. De havenarbeiders verkregen wel opname van hun werk in de wet, doch niet voor hun arbeidstijd. Naast de industrie staan alleen veenarbeid, winkel- en loopwerk, alsmede de werkzaamheden voor het andere vervoer dan door spoor- en tramwegen, waarvoor een regeling van arbeidsduur werd ontworpen. Wat is de leidende gedachte bij deze keuze geweest? Wie zou kunnen beweeren dat ook voor de buitengeslotenen een wetsbepaling niet nuttig en zelfs noodzakelijk is? De eenige practische schifting wordt aangegeven door de mogelijkheid en de uitvoerbaarheid van de maatregelen voor eenige dier bedrijven. Daarom mocht terecht verwacht worden in de deugdelijkheid der bepalingen, die het ontwerp bevat, den uitleg te vinden, waarom deze voor andere werkzaamheden nog niet te maken waren, dan wel in deze wet niet pasten. Sluiten deze regelingen zich nu aan bij die welke reeds bestonden? Of vertoonen zij duidelijk dat met beperkt terrein gunstiger resultaten te verwachten zijn? Geen van beide is 't geval. Voor de stoombooten, omnibusdiensten enz. is een bepaling gemaakt, gelijkende op die voor spoor- en tramwegen, doch nog vager. Het onvoldoende daarvan is echter door de spoorweg-enquête duidelijk genoeg gebleken en uit zich b.v. in het onderscheid tusschen diensttijd en arbeidstijd. De geheele
regeling houdt nergens verband met een andere bepaling uit het ontwerp.
In de veenderij worden enkele werkzaamheden voor kinderen beneden 15 jaar verboden, terwijl voor kinderen beneden de 17 jaar en voor vrouwen alleen het laad- en loswerk gelijkgesteld wordt met industrieelen arbeid en dus tot 10 uur beperkt. Hierbij is de afzonderlijke regeling van den veenarbeid echter afgebroken.
De voornaamste regeling is ongetwijfeld die voor het winkelpersoneel. Deze is echter alleen aan de orde gesteld en meer niet, want zij is verschoven, nu niet naar een Koninkl. Besluit,
| |
| |
doch naar de gemeenteraden. Het ‘kan’ is daarbij echter behouden en niet in een ‘moet’ veranderd. Feitelijk worden hierdoor aan de gemeenteraden geen verplichtingen, doch ook geen nieuwe bevoegdheden gegeven, want deze bestonden reeds en zijn eer beperkt. Alleen voor de kinderen en de vrouwen is een 11 urendag vastgesteld, die echter wel door een eindgrens, niet door een begin of rusttijd is beperkt, en daarom voor de controle een allerwijdste speling laat. Het loopwerk van kinderen is nog bovendien met industrieelen arbeid gelijk gesteld en dus tot 10 uur beperkt. De gebreken der arbeidsregeling in de industrie herhalen zich hierbij in verscherpte mate. Daarom dragen al deze aanvullende voorstellen het karakter van vrij willekeurig te zijn ingevoegd en van totaal onvoldoende voorbereiding. De veenarbeid is in ons land bekend genoeg door de herhaalde werkstakingen en vertoont veel nauwer verband met de industrie dan de landbouw. Gegevens omtrent werkwijzen en arbeidstijden zijn voldoende verzameld. En toch wordt in dit breed opgezette wetsontwerp niet meer dan een begin van regeling gemaakt. Roept ook niet de dienstregeling bij het vervoerwezen, door de onmacht van de administratie tegenover groote maatschappijen, om duidelijke, principieele, wettelijke beslissingen! De wetsontwerper verschuilt zich achter het bestaande.
Dat de winkelsluiting vooral in de groote steden een actueel onderwerp is, waar de wetgever nuttige diensten kan bewijzen om het geheele winkelpersoneel, de chefs inbegrepen, tegen het publiek te beschermen, behoeft niet door een wetsartikel geconstateerd te worden. De vraag was òf op dit gebied niet een oplossing te vinden ware geweest, die spoedige resultaten gaf. Het komt er toch voor alles op aan, om eensgezindheid te brengen onder de belanghebbenden, en een gezamentlijk besluit met hulp der autoriteiten door te zetten. Anders is het met den overmatigen arbeid van het winkelpersoneel gesteld,die dikwijls ook nà de sluiting voortduurt. Hier moet niet de gemeenteraad of een gezamentlijk besluit den regel aangeven, doch de wetgever b.v. door den arbeid langer dan 1 uur na de sluiting te verbieden. Niet door beide onderwerpen, winkelsluiting en arbeidsduur van 't personeel te verwarren en in één te doen loopen, maar door scherpe aanwijzingen ware hier tot ver- | |
| |
betering te komen. Eene kategorie van personen, de kelners, hotel- en restauratie-bedienden moet ten slotte nog genoemd worden. Dat hun arbeidstijden door het ontwerp niet zijn geregeld is een sprekende leemte. De schandelijke feiten van lichamelijke overspanning zijn te bekend om ze hier aan te halen. Juist doordat het ontwerp een samenvatting behoorde te zijn van verschillende actueele onderwerpen, mocht dit niet ontbreken. Het bewijst hoe zeer de arbeidswetgever niet met breede lijnen en grootsche plannen alleen tot nuttige resultaten komt. Tal van maatschappelijke feiten roepen om optreden van den staat. Zou een regeerder de kracht en de bekwaamheid hebben om naar tal van zijden tegelijk aan de wenschen te voldoen, dan mag dit echter nooit insluiten dat hij bovenaf schikkingen neemt, maar moet hij zich in de toestanden inleven. Daaruit ontwikkele zich een doelmatige regeling, opdat ten slotte de taak komt verschillende regelingen tot eenheid en systeem te brengen.
Gecodificeerde wetten ontwerpen wordt een ijdel spel, wanneer niet de onderdeelen van het samengevoegde elk voor zich deugdelijk zijn. Bij een zóó groot terrein als de Arbeidswet bestrijkt, waardoor het ontwerp in wezen een samenvatting is van wat een bescheiden werker achtereenvolgens in een tiental novellen zou hebben voorgedragen, wordt het moeielijk aan elk onderdeel de aandacht te besteden die het verdient. Toch is het de eenige juiste wijze van beoordeeling door n.l. van uit de details tot het geheel op te klimmen. Hoe mooi systeem er ook in gebracht schijnt, zonder goede onderdeelen blijft het geheel minderwaardig. De uitbreidingen in het ontwerp aan de arbeidstijdsregeling gegeven zijn systeem-loos en geen ernstig wetgevend werk.
* * *
| |
15. Zondagsrust.
In de tegenwoordige arbeidswet is reeds voor kinderen en vrouwen de Zondagsrust voorgeschreven. Dat deze maatregel uitgebreid wordt tot alle arbeiders, is begrijpelijk. Als regel wordt op Zondag in de industrie niet gewerkt, en tot deze beperkt zich het wetsontwerp. Van uitbreiding op andere bedrijven is er geen sprake. Dit blijft bewaard voor een
| |
| |
afzonderlijke wet. Daar draagt echter de zondagsrust een geheel ander karakter dan in de Arbeidswet. Want in deze gaat het in hoofdzaak om het verschaffen van een vrijen dag, het meest genoten op den zondag, om welke redenen dan ook. Het verschaffen van zondagsrust door de wet en vooral nu het de volwassenen betreft, behoort zich bezig te houden met die abnormale bedrijven, waar arbeid op dien dag nu eenmaal geëischt wordt. Kinderen en vrouwen konden er gemist worden, maar de mannen niet. Daar moet een schikking en evenwicht komen, tusschen belangen van bedrijf en van arbeiders. Te weinig worden die der laatsten door de industrie erkend. Het is duidelijk dat de vrije zondagen, zij het dan ook niet alle van een jaar, aan den industrieel moeiten, bedrijfsbeperking of kosten zullen opleggen, èn dat hij zich daartegen zal verzetten. Daarbij moet de wet echter ingrijpen en ten bate der arbeiders de zondags-industriën, indien het niet anders kan, eenige lasten doen dragen, Waar en hoe dat zal gebeuren, is juist het onderwerp voor de Arbeidswet. Het ontwerp houdt er zich echter niet mee bezig. Alleen voor de kaasfabrieken was in de bestaande Arbeidswet een regeling getroffen, die gewoon is overgenomen. Wat er in de verschillende continue bedrijven als b.v. de gasfabrieken, suikerindustrie, enz., gebeuren moet, is weer, zooals zooveel in 't ontwerp waarmee de regeering schijnbaar geen weg wist, naar een bestuursmaatregel verschoven. Wat daarin zal staan, is de eigenlijke regeling. Dat de wet die niet bevat, zij het ook in hoofdlijnen, is blijkbaar onmacht.
Waarom gaat het toch? Een doorloopend bedrijf kan òf den Zondag voortwerken òf voor een bepaald aantal uren stop gezet worden. Voor welke bedrijven moet het eerste, voor welke het tweede gelden? Hoe groot zal dat aantal uren van stilstand zijn? Gewoonlijk is dat twaalf of achttien, n.l. van Zondagmorgen 6 tot 's avonds 6 of 12 uur.
Dit beteekent, dat arbeiders, die dan toch in naam den zondag vrij hebben, óf tot zondagmorgen 6 uur gewerkt hebben en dus moeten gaan slapen, óf wel Zondagavond voor een langen werktijd moeten opkomen en dus zorg te dragen hebben zich dien dag niet te vermoeien.
Zondagrust van 12, 18, 24 of 36 uren voor te schrijven, is
| |
| |
iets geheel verschillends voor de vrijheid van den arbeider. Dit nu behoort onder regel te worden gebracht, en deze regel is door de wet vast te stellen. Gedeeltelijk is dit reeds geschied bij de ploegverdeeling voor den nachtarbeid, doch alleen in schadelijke bedrijven en het verband met de zondagsrust wordt daar niet aangegeven.
De vrije zondag, nog beter voorafgegaan door een vrijen zaterdagmiddag om het volle genot van den rustdag te verzekeren, komt in het ontwerp niet tot uiting. Wellicht wordt de bedoeling later in een Koninklijk Besluit verwezenlijkt. De kans is echter minder, zoolang de beslissing tusschen strijdige belangen niet in de wet is aangegeven. Dat het ontwerp die beslissing verbergt, ook hier als op zoo vele plaatsen, en naar den bestuursmaatregel overbrengt, is een groote fout. Allereerst principieel, omdat daardoor naar de uitvoerende macht wordt overgebracht wat tot het gebied van den wetgever behoort. Vooral echter practisch, omdat daarmede de beteekenis, de invloed en de uitvoering eener goede arbeidswetgeving wordt ondermijnd.
* * *
| |
16. Systeem van hygiënische wetgeving.
Bij den overgang van de geldende hygiënische maatregelen in het ontwerp Arbeidswet is niettegenstaande veel goeds dat eraan toegevoegd werd, iets zeer belangrijks verloren gegaan.
De hygiënische fabriekswetgeving is reeds in 1889 bij art. 4, der Arbeidswet en het daaruit voortgekomen Koninklijk Besluit van 1891, begonnen. Vaste grondslagen werden daarna in 1895 met de Veiligheidswet en het Veiligheidsbesluit van 1897 gelegd. In het ontwerp zijn de twee bestuursmaatregelen, herzien en uitgebreid, overgenomen.
Wat verdween was het systeem. Hieronder is meer te verstaan dan enkel logische rangschikking der verschillende maatregelen. Dier inhoud is tot op zekere hoogte van eenvoudigen aard, en wordt door ervaring en wetenschap aangewezen. Waar het voor den wetgever op aankomt is het geven van een deugdelijken rechtsvorm aan de onderscheiden voorschriften. Voor elke nijverheidstak en daarin weer voor elke onderneming
| |
| |
moet duidelijk blijken dat de haar opgelegde verplichtingen door den wetgever zijn beoogd. Er mag voor de ondernemers geen twijfel mogelijk zijn alsof zij het slachtoffer van te groote macht bij regeering of ambtenaren worden. Dit is reeds een eisch van rechtszekerheid, maar tegelijk is het voor practische en krachtige toepassing van de bedoeling der wet noodzakelijk. Want niet alleen de industrieel moet weten hoe zware lasten hem kunnen worden opgelegd, maar ook het uitvoerend gezag en de inspecteurs moeten daarvan geheel op de hoogte zijn en zullen dan ook het zekerst werken wanneer hun taak duidelijk en scherp omschreven is. Niets belemmert wetstoepassing meer dan vaagheid der grens tusschen recht en onrecht. Bovendien komt het bij hygiënische wetgeving er zeer op aan, of de voorschriften naar de letter, dat is bekrompen, dan wel loyaal en met het oog op de bedoeling worden uitgevoerd. Dit nu moet de wetgever zoo veel mogelijk bevorderen, en het beste middel daartoe is een heldere en juist omschreven aanduiding van de verplichtingen, die de industrie te vervullen heeft. Te meer klemt dit omdat de ervaring heeft bewezen hoe hygiënische verbeteringen, mits goed toegepast, de productiviteit en daarmede den vooruitgang der industrie wezenlijk kunnen bevorderen.
De wet zelf kan echter onmogelijk tot in de details van de uiterst gedifferentieerde industrie afdalen. Voor den fabrikant zal het wel steeds de inspecteur zijn, die aanwijst en voorschrijft wat de wet in zijn bedrijf eischt. Blijken moet daarom dat diens voorschrift binnen de grenzen zijner wettelijke bevoegdheid blijft. Doch die bevoegdheid moet voor den ambtenaar tevens een duidelijk omschreven verplichting zijn. Ook dit kan niet alles in de wet zijn vastgesteld. Voornamelijk niet omdat èn industrie èn hygiënische wetenschap in voortdurende ontwikkeling verkeeren. De practijk der hygiënische wetgeving b.v. in Engeland, Duitschland en bij ons te lande leert hoe, - bij een beperkt aantal deskundige ambtenaren -, telkens verschillende onderzoekingen worden ingesteld, om na te gaan door welke maatregelen een nieuw, - of publiek op den voorgrond gekomen -, gezondheidsgevaar te bestrijden is. Bedrijfsgewijze regeling is onvermijdelijk. Daarvoor nu is de bestuursmaatregel de aangewezen vorm. Deze geeft den
| |
| |
ambtenaar leiding en duidt zijn plicht bij inspectiesbezoeken aan. De bestuursmaatregel ten slotte moet een rechtsgrond in een wetsartikel hebben, waarin duidelijk vermeld is wáar, n.l. voor welke industriesoorten, en over welke onderwerpen, voorschriften opgesteld mogen en moeten worden. Want tevens dient de wet de bevoegdheid die aan de administratieve macht gegeven wordt, binnen deze begrenzing, tot verplichting te maken. Daarmee alleen is elke twijfel aan willekeur weg te nemen. Deze hoofdtrekken van het systeem zijn door de ervaring aangewezen.
Toch blijkt dat niet steeds naar deze aanwijzingen gehandeld kan worden. Daarom zijn in de wetten waarborgen vastgesteld tegen overschrijding van machtsbevoegdheden. De principieele waarborg blijft steeds een uitspraak van den rechter. Doch deze moet naar stricte interpretatie der wetsartikelen streven. Waar het hier voornamelijk gaat om de bedoeling van den oorspronkelijken wetgever, en bovendien de rechter niet alle hygiënische en technische details kan beoordeelen wordt het noodzakelijk een afzonderlijk beroepsrecht in te stellen. Allereerst tegen het ambtelijk voorschrift, om uit te maken of de inspecteur terecht is opgetreden. Hier moeten regels van administratief recht gelden.
Verder tegen den bestuursmaatregel. Deze heeft in zichzelve wetskracht en dus is de volksvertegenwoordiging het aangewezen college om toe te zien dat het uitvoerend gezag zijn bevoegdheden niet te buitenging. Verschillende regelingen bestaan, als b.v. de Engelsche, of die in ons land voor de Hinderwet en voor de Wet tot weering van schadelijke dieren en plantenziekten, zijn toegepast, om den belanghebbenden gelegenheid te geven zich op den wetgever te beroepen, en dus aan zijn taak te herinneren. Deze waarborgen zijn natuurlijk slechts hulpmiddelen, die nimmer voor den wetgever aanleiding mogen zijn met een onzekerheid van zijne bedoelingen vrede te nemen, waar scherpe aanduiding mogelijk is.
De eerste Arbeidswet bevatte een indirecte hygiënische wetgeving. Zij stelde geen voorschriften op, maar gaf, vrij scherp omschreven, aan de administratie de bevoegdheid voorwaarden aan te wijzen, waaronder arbeid van kinderen en vrouwen toegestaan was. Die arbeid was dus verboden, tenzij aan enkele
| |
| |
hygiënische eischen werd voldaan. Dit is een onjuist stelsel, dat tot practische moeilijkheden aanleiding gaf. Verbod van arbeid was eensdeels niet de bedoeling, anderdeels juist in zichzelf een der hygiënische eischen, en mocht niet als een administratieve bestraffing aangewend worden.
Toch bleek het stelsel bruikbaar en van nuttige werking, zoolang de regeering van hare bevoegdheid een matig gebruik maakte. Toen echter krachtens de Arbeidswet maatregelen werden toegepast, waarvoor de latere Veiligheidswet geen bevoegdheid of gelegenheid gaf, rezen de moeilijkheden, b.v. voor de steenfabrieken en de keramische industrie.
De Veiligheidswet had betere grondslagen. Zij bracht de directe bevoegdheid tot het geven van voorschriften, onverschillig of het den arbeid van jeugdigen dan volwassenen gold. Zij noemde echter ook de onderwerpen op, waarvoor bevoegdheden werden gegeven, en wel: 1o uitsluitend aan het uitvoerend gezag, 2o onder aanwijzing van dit gezag aan den inspecteur en 3o aan dezen alleen. Toen die bevoegdheden onvoldoende bleken om hygiënische misstanden te bestrijden, had het voor de hand gelegen aan den wetgever om een uitgebreider macht, ook voor andere onderwerpen, te vragen, door n.l. een wijziging der Veiligheidswet in behandeling te brengen. Dat niet aldus geschied is, maar art. 4 der Arbeidswet tot buiten de oorspronkelijke bedoeling werd gebruikt of liever misbruikt, heeft een verwarrenden invloed uitgeoefend. Daardoor is blijkbaar de meening ontstaan alsof het stelsel der eerste Arbeidswet beter was dan dat der Veiligheidswet. In het ontwerp toch is het laatste grootendeels vervallen, en slechts sporen ervan zijn overgebleven. De regeling uit de Arbeidswet daarentegen is niet alleen aangehouden, maar zelfs uitgebreid doordat de scherpe begrenzingen van bevoegdheid, die haar art. 4 bevat, er uitgelicht zijn. Toch kan er geen twijfel bestaan of het systeem der Veiligheidswet was goed. Het bevat een juist begrip der verhouding tusschen wetsbepaling, bestuursmaatregel en inspecteursvoorschrift. Weliswaar was er verbetering noodig, o.a. in rangschikking en uitbreiding der onderwerpen, waarvoor de wet bevoegdheden verstrekt, maar om dit te verkrijgen is het geheel onnoodig het goede systeem te verbreken. Eer verdiende het versterking
| |
| |
door betere regeling van beroep, en van bekrachtiging der bestuursmaatregelen. Dit blijkt door de bestaande hygiënische maatregelen te vergelijken met die uit het ontwerp. De verbetering en de vooruitgang in tal van artikelen, uit de bestuursmaatregelen overgenomen, bewijst hoezeer deze hygiënische voorschriften veranderlijk zijn, en moeten zijn. Reeds voor hare behandeling duiken weer nieuwe onderwerpen op, om b.v. de caissonarbeid, en het verwerken van zandsteen te noemen, die voorziening eischen en voor welke het ontwerp niets bevat. Zelfs in de nieuwe voorschriften, die voorgesteld worden ligt geen voldoende waarborg om ze in wetsartikelen te bestendigen. Vergelijking tusschen de keramische industrie en de loodwitfabrikage maakt dit duidelijk. Beide bedrijven vereischten een stel afzonderlijke maatregelen. Voor de eerste bestaan deze reeds in een bestuursmaatregel sedert Maart 1903. Bijna 2 jaar ervaring is daarmede opgedaan, en nog vraagt de regeering de ruimste bevoegdheid om in een Koninkl. Besluit vast te stellen wat haar goed dunkt. Zij kiest daarvoor den vorm der oude Arbeidswet, n.l. het arbeidsverbod tot dwangmiddel in handen der administratie, waardoor zwaarder dan met een vonnis de overtreder harer aanwijzingen getroffen kan worden. Voor de loodwitvervaardiging bestonden tot op heden geen bijzondere voorschriften. Het ontwerp bevat er echter een geheele reeks, die in de wet zelf vastgelegd zullen worden.
De ontwerper voelde wel dat de voorgestelde artikelen, hoe groot ook in aantal, practisch onvoldoende zullen blijken of niet in den juisten vorm te zijn vastgesteld. Twee zeer eigenaardige artikelen, die niets minder van den wetgever vragen dan een vrijwel onbeperkte macht voor het uitvoerend gezag om bestuursmaatregelen uit te vaardigen en voor den inspecteur om nadere voorschriften te geven zijn hiervan het bewijs.
Een dergelijke machtsbevoegdheid, zooals alleen de Russische bureaukratie heeft, is minder te vreezen voor de rechtsonzekerheid der industrie, dan wel voor den vooruitgang der hygiënische wetgeving. Zoo'n macht te vragen beteekent toch niets anders dan de onmacht te bekennen van het systeem der voorgestelde wet. Die artikelen zijn niet noodzakelijk, zooals de toelichting het voorstelt. Ze zijn alleen noodzakelijk om de
| |
| |
gebreken van het ontwerp te bedekken. Schijnbaar wordt de goedkeuring der volksvertegenwoordiging gevraagd tot zelfs in de detailleering der voorschriften. Over de banden der mutsen van de arbeidsters en de isoleering van stoombuizen moet geoordeeld worden. Maar over hoogst gewichtige onderwerpen als b.v. glazuurarbeid in de aardewerkindustrie, de ventilatie in fabrieken, verbod van huisarbeid, zal een minister zelfstandig beslissen. Dit is, duidelijk genoeg, niet gedaan om den invloed van de kritiek der Kamerleden te ontgaan. De machtsbevoegdheid wordt alleen gevraagd, omdat de regeering niet klaar is met ontworpen maatregelen. Het oordeel van de Kamers wordt wel gevraagd over alles, waarvoor de regeering meent genoeg te weten om het voorschrift te redigeeren. Scherper dan hierdoor kan het systeemlooze van het ontwerp niet veroordeeld worden. De toevallige kennis der regeeringsambtenaren op het al even toevallige oogenblik der wetsbehandeling beslist of de wet dan wel de minister moet uitmaken wat te doen valt voor eenig hygiënisch onderwerp.
Waarop komt dan ook het regeeringsvoorstel neer?
Verreweg de grootste meerderheid der artikelen kan elk oogenblik krachtens Arbeidswet of Veiligheidswet, in een Koninklijk Besluit gebracht, van toepassing worden. Echter niet die artikelen, die aan het uitvoerend gezag tal van bevoegdheden geven. Onder de hoop mee moeten deze doorglippen, terwijl tegelijkertijd alle begrenzingen en beperkingen der macht van de administratie, zooals Arbeids- en Veiligheidswet deze stelden, vervallen. Dit is toch wel het omgekeerde van codificatie. Deze moet dienen om tusschen verspreide regelingen en afzonderlijke stukjes wet eenheid te brengen, door ze onder één practisch systeem te plaatsen. Het ontwerp heeft geen eigen systeem en breekt al wat daarvan in de bestaande wetten voorkomt af. Daarmede is elke grondslag voor een regelmatigen groei der sociale hygiëne weggenomen.
* * *
| |
17. Rangschikking en inhoud der hygiënische voorschriften.
De hygiënische voorschriften nemen uit haar aard een lange
| |
| |
reeks artikelen in beslag. Dient het systeem om aan te geven waar die artikelen behooren te staan, n.l. in wet of bestuursmaatregel, dan wel dat zij een regeling bevatten die beter aan den uitvoerenden ambtenaar was overgelaten: de volgorde der onderwerpen, zoowel in de wet als in een Kon. Besluit, is daarmede nog niet vastgesteld. Het is duidelijk dat voor een zoo practisch en eenvoudig onderwerp de rangschikking bepaald moet worden: 1o door den aard der voorschriften; 2o door doelmatigheid bij de toepassing. Dient het systeem om aan ieder belanghebbende op eenvoudige wijze te laten zien dat een voorschrift hem rechtens wordt opgelegd; een goede rangschikking moet hem het opzoeken van wat voor, elk bijzonder geval geldt, vergemakkelijken, tenminste doenbaar maken. Zijn, - zooals een practisch systeem eischt, - in de wet zoowel de verschillende soorten van schadelijke bedrijven als de onderwerpen van hygiënische voorschriften opgenomen, - en is eenmaal de algemeene ervaring gevolgd om voor de schadelijke industriën afzonderlijke regelingen in bestuursmaatregelen op te stellen, dan komt de practische rangschikking voornamelijk neer op de volgorde der onderwerpen. Daarin nu is een hoofdindeeling te maken, die al bijzonder voor de hand ligt, n.l. tusschen gezondheidsvoorschriften en veiligheidsmaatregelen. De Engelsche wet van 1901 - model van codificatie en resultaat van een halve eeuw ervaring - gaat er van uit. Bovendien leert het onderscheid tusschen ziekte en ongeval, b.v. ook bij de verzekeringswetgeving, dat voor practisch gebruik hier een splitsing moet geschieden. In het ontwerp komt dit niet voor.
Ook ligt het voor de hand om eene onderscheiding te maken tusschen eene algemeene regeling en de bijzondere voorschriften. Bij een ver doorgevoerde uitwerking van de laatsten is toch de eerste niet overbodig. Duidelijk moet blijken aan welke eischen steeds door alle bedrijven moet voldaan worden. Daarna volgen dan de bijzondere voorschriften met een scherpe aanwijzing waar zij gelden en welke voor elk geval van kracht zijn. In het ontwerp staan algemeene en bijzondere regelingen geheel door elkaar heen.
Wat kan de reden zijn dat van deze twee soorten van indeeling, zoo logisch en eenvoudig, het ontwerp afwijkt?
| |
| |
De eenige verklaring die ervoor te vinden is lijkt bijna onnoozel, n.l. door een letterlijke, ondoordachte overname uit de bestaande bestuursmaatregelen. Wel is er in de artikeleninhoud hier en daar wat gewijzigd, doch de rangschikking is broksgewijze aangehouden. Zoo zijn er in het ontwerp twee restanten van Arbeidswet en Veiligheidswet overgegaan, die door het vervallen dier wetten alle beteekenis verloren. Ze wekken den schijn van een systematische rangschikking, doch verbergen en belemmeren wezezenlijk elke goede volgorde. Het eerste ‘rudimentaire’ stuk is uit de Arbeidswet. Toen deze in 1889 tot stand kwam werd de hygiënische dwang indirect uitgeoefend. De gezondheidsvoorschriften golden daarom alleen voor zoover in de werklokalen kinderen of vrouwen werkten. Na de Veiligheidswet had art. 4 der Arbeidswet tot de oorspronkelijke bedoeling n.l. verbod van ongezonden en verbod van gevaarlijken arbeid beperkt kunnen worden. Toen dit niet geschiedde, werd een stelsel ingevoerd van meer of minder strenge hygiënische voorschriften afhankelijk van de kategoriën personen die in een werklokaal vertoefden, d.w.z. twee hygiënische regelingen naast elkaar. Dit verkeerde stelsel is in het ontwerp niet alleen klakkeloos overgenomen, maar alsof het van eenige beteekenis was, werd er zelfs een hoofdindeeling van gemaakt. Waarom is dit verkeerd? Dient er ook bij hygiënische voorschriften geen rekening met sekse of leeftijd gehouden te worden? Zelfs al zou dit voor alle soorten voorschriften gelden, wat hoogstens voor een enkele het geval is, beteekent dit niet dat een principieele splitsing der hygiënische wetgeving daardoor gerechtvaardigd is Integendeel, ventilatie, reinheid, stofbestrijding, en eigenlijk de meeste gezondheidseischen zijn dezelfde voor alle personen, en gelden bijna nog meer voor die bedrijven, waar uiteraard geen kinder- of
vrouwenarbeid voorkomt. Verkeerd is dan ook het stelsel, omdat: 1o krachtige maatregelen ten behoeve der mannen er door belemmerd worden, 2o de uitvoering zeer sterken hinder ondervindt waar b.v. éen leerling de verschillende eischen veranderen kan, 3o de toch al ingewikkelde regeling overmatig verward wordt, en dit alles zonder eenig nut.
Het tweede ‘rudimentaire’ stuk komt uit de Veiligheidswet en bevat de rangschikking der hygiënische voorschriften zooals
| |
| |
dat in de artt. 6, 7 en 8 is geschied. Die indeeling daar was logisch, en gegrond op het systeem om in art. 6 op te noemen wat buiten de voorschriftsbevoegdheid van den inspecteur diende te liggen, en in art. 7 aan te geven, waarvoor en binnen welke grenzen die bevoegdheid zou gelden. Ofschoon het begrijpelijk is dat het Veiligheidsbesluit de volgorde overnam, was dit toch onnoodig geweest. Een meer logische en practische indeeling had tot breedere uitwerking en toepassing der wet geleid. Bij het laten vallen van de Veiligheidswet, die een goed stuk arbeid was, en het overnemen van het Veiligheidsbesluit, - beschroomde en enge poging tot verwezenlijking van 's wetgevers bedoelingen -, was echter elke reden voor de indeeling der onderwerpen naar 't eerste systeem verdwenen.
Uit dit alles volgt dat de indeeling, zonder grondslag in het onderwerp der regeling te hebben en zonder voor de practische toepassing eenig nut te kunnen geven, een doolhof van bepalingen heeft doen ontstaan, waaraan naast systeem ook nog elke natuurlijke orde ontbreekt. Dit blijkt wel uit de tal van verwijzingen, naar vóor en naar achter, waarvan voorbeelden tot in het vermakelijke toe zijn te geven. Een der sterkste bewijzen echter is het ontbreken eener lijst van schadelijke bedrijven. De geheele practische ervaring wijst erop hoe zeer het noodig is een opsomming te geven der industriën, waarin gezondheidsschade wordt veroorzaakt. Behalve voor de hygiënische regeling is zij voor nog twee belangrijke onderwerpen noodig, n.l. voor de arbeidstijden van volwassenen, en voor de ziekteverzekering. De les bij de ongevallen-verzekering, toen, waarschijnlijk tot scha en schande, voor de gevarenklassificatie leentjebuur gespeeld werd, had reeds voldoende moeten zijn. En niettegenstaande den aandrang der feiten is bij deze hygiënische bepalingen zóó'n lijst niet gegeven. Waarom niet? Zou de hygiënische regeling erdoor bedorven zijn? Het tegendeel is waar, zij vereischte het juist. Tot driemaal toe in 1891, 1897 en 1903 nam de wetgever een aanloop om tot die lijst te komen. Hinderwet en Ongevallenwet beginnen met zoo'n opsomming. Zelfs de eenvoudige poging om tot een rationeele redactie te komen had aanleiding gegeven de bedrijfsopsommigen uit meerdere artikelen bijeen te voegen. De eenige verklaring is deze, - en daarom is het
| |
| |
ontbreken der lijst een bewijs van wanorde -, dat de codificeerende wetgever zonder nadenken heele artikelenreeksen achter elkaar heeft geschreven, zonder hun inhoud te verwerken. Daarbij ging het beste verloren, niets beters werd er bijgevoegd en de doolhof bleef over.
Met dit alles is over den inhoud van elk der bepalingen niets gezegd. Kritiek daarop zou een technische en hygiënische bespreking eischen, hier niet op zijn plaats. Er is veel goeds, maar ook veel onpractisch voorgesteld. Alles blijft echter vaag zoolang niet duidelijk staat aangegeven voor welke bedrijven iedere soort bepaling geldt. Nu eens is zoo'n omschrijving vrij scherp b.v. voor een verbod om in werklokalen te schaften, maar dan wanneer zoo algemeen mogelijk als voor waschgelegenheden, of voor stofbestrijding. Bovendien zijn sommige voorschriften, als b.v. voor de vrije luchtruimte, verwarrend nauwkeurig gedetailleerd bij zeer minieme eischen, ook voor de schadelijkste bedrijven. Dan weer zijn zij als b.v. voor overkleeren en waschgelegenheden veel te scherp gesteld om elders dan in uitzonderingsbedrijven toegepast te kunnen worden, zoodat niet minder dan de geheele sigarenindustrie erbuiten blijft. Dit moet wel het gevolg zijn van een artikelsgewijze beschouwing, waardoor geen eenheid van methode en behandeling werd verkregen. Alles draagt duidelijk de kenmerken van peuterwerk, n.l. in dezen zin, dat slechts hier en daar een artikeltje of een onderwerp, dikwijls nog van ondergeschikt belang, bijna woord voor woord is gewogen, terwijl geheele en zeer belangrijke onderwerpen geen aandacht hoegenaamd schijnen gevonden te hebben. Eén daarvan zij hier iets uitvoeriger genoemd, n.l. het medisch toezicht en het arbeidsreglement. De Veiligheidswet had reeds in de artt. 6, 7 en 8 een goede onderscheiding gemaakt door onder de verschillende onderwerpen van hygiënische zorg naast bouw en gebruik der fabrieken en toepassing der machineriën, ook den arbeider zelf te noemen. De werkplaats moet goed gebouwd en ingericht zijn. Een gezond gebruik moet ervan gemaakt worden. Maar ook de arbeider dient geschikt te zijn voor zijn werk. Het is gemakkelijk genoeg hem te verwijten, dat hij al 't goede voor hem gedaan zoo weinig
apprecieert, als men hem ook geheel buiten beschou- | |
| |
wing laat. De arbeider moet mee werken voor de fabriekshygiëne, maar hij moet ook als een medewerker, niet als een bevolen automaat, worden erkend. Allereerst mag niet vergeten worden dat het om zijn persoonlijke gezondheid ten slotte gaat. Daaruit zal moeten blijken of de maatregelen hem al dan niet ten nutte komen. Die gezondheid is bewijs en proef voor alle hygiëne. Daarop dient acht geslagen te worden. Nu is de individueele gezondheidstoestand bij een zelfde gevaar zeer verschillend; de een is zeer gevoelig, de ander meer gehard. Gewoonlijk wordt met de laatsten het meest rekening gehouden; de eersten zijn de slachtoffers. Bij de ziekteverzekering komt wel de regeling der verpleging en schadevergoeding aan de orde, maar bij gevaarlijk werk is het beter te voorkòmen dan te genezen. Vandaar de eerste eisch van wetgeving dat er een medische keuring zij voor gevaarlijk werk. In de tweede plaats blijkt uit de ziekten pas, waar de gevaren schuilen. Daarom dienen evenals besmettelijke ziekten, die welke onmiddelijk door het bedrijf veroorzaakt zijn, te worden aangemeld en onderzocht, zooals reeds voor ongevallen is geregeld. In de derde plaats moet den arbeiders geleerd en gewezen worden, waar de gezondheidsgevaren zijn; wat zij te doen hebben of te laten; en hoe zij zich zelf het best beschermen. Ten slotte moeten de arbeiders volledig bekend zijn met de maatregelen te hunnen bate genomen, en, waar hun medewerking geeischt wordt, ook hun oordeel gehoord worden.
Dit alles zijn voor den wetgever geen nieuwe onderwerpen. Steeds is er naar gestreefd den arbeider bekend te doen zijn met de wetsbepaling, in zijn belang gemaakt. Het medisch attest komt in de oudste arbeidswetten voor. Aangifte van beroepsziekten is in Engeland reeds lang bekend en wordt o.a. door de Internationale Vereeniging voor wettelijke Bescherming der arbeiders op den voorgrond voor alle hygiënische bepalingen gesteld. In Frankrijk is door de regeering alle moeite gedaan hygiënische kennis onder de arbeiders te verspreiden en de meeste vakvereenigingen zouden zich bij eenige hulp graag erop toeleggen. Onbekend of nieuw zijn de onderwerpen dus niet, en toch bevat het ontwerp niets meer dan wat de ervaring tot nu toe verkreeg. In de laatste 5 jaar heeft het medisch toezicht op arbeiders zich ontwikkeld. Eerst luci- | |
| |
fersindustrie, toen loodbedrijven, haringspeetsters enz. werden bedrijven, waar een medisch attest moest worden overgelegd en een periodieke keuring plaats had. Marie Jungius heeft dit in haar brochure ‘Een halve maatregel’ terecht gekarakteriseerd. Half is het, omdat 1o de mannen zijn buitengesloten, 2o de afkeuring tijdens het werk beslist schadevergoeding noodzakelijk maakt, 3o geen regeling is ontworpen voor alle schadelijke bedrijven, maar alleen voor die, waarop tijdelijk meer publieke aandacht is gevestigd. In het ontwerp is die maatregel half gebleven, al moet een uitzondering gemaakt worden voor loodwit arbeiders. Voor deze is de keuring zoo streng dat er bijna alleen voor dit bedrijf een arts noodig is. Aangifte van beroepsziekten is niet voorgesteld en daarmede het verkrijgen van juistere kennis der bedrijfsgevaren en controle op de goede werking der voorschriften onmogelijk. Wat verder de medewerking der arbeiders betreft gaf reeds art. 8 der Veiligheidswet aan, dat er een
fabrieksreglement zou zijn, opgehangen en aan alle arbeiders uitgereikt.
Deze bepaling is nooit toegepast! Waarom? Klaarblijkelijk daar het instellen van een reglement afhing van den inspecteur. Deze was ertoe bevoegd, niet verplicht. Waar het echter hier een zoo belangrijke zaak als de medewerking der arbeiders geldt, moeten er wel gewichtige redenen zijn, waarom de inspecteurs en achter hen natuurlijk de regeering, een wetsartikel onuitgevoerd lieten. Allereerst is het een klaar bewijs hoe de wetgever die zijn taak overdraagt niet alleen dien moet begrenzen, en door waarborgen omgeven, maar tevens ook verplichtend stellen. Ten tweede blijkt dat de taak facultatief opgelegd, te zwaar en te moeilijk voor de inspecteurs was. Bovendien is het een fout van den wetgever wel overleg met het bedrijfshoofd, niet met de arbeiders - b.v. vakvereeniging of Kamer van Arbeid - op te leggen, en geen dwingende kracht aan het reglement te geven. Wat diende in dat reglement te staan? Voorschritten van fabrieksorde? Daarmede had de inspecteur zich niet te bemoeien. De inhoud kon duidelijk slechts van tweederlei aard zijn. Ten eerste was het reglement een middel om de arbeiders bekend te maken met de wettelijke verplichtingen en vooral met de inspecteursvoorschriften, die hen op geen enkele andere wijze bekend
| |
| |
worden. Dit laatste nu is een stellige eisch van recht en tevens van practische controle door de belanghebbenden zelf. Ten tweede moest het reglement het middel zijn om de arbeiders aanwijzingen te doen van de gevaren, die hen dikwijls onbekend omringen. Voor elk bedrijf aldus een reglement op te maken eischt kennis, overleg en tijd, en ontbrak dit den inspecteurs? Dat art. 8 der Veiligheidswet onuitgevoerd bleef lag dus 1o aan onpractischen vorm, 2o aan onvoldoende uitwerking der bedoeling, 3o aan te slap optreden van regeering en ambtenaren. Zonder een der aldus duidelijk gebleken fouten te herstellen wordt het ‘reglements’ artikel met de naamwijziging ‘waarschuwing’ in het ontwerp overgenomen. Hier was met peuterwerk niets te doen en bleef het hoognoodige ongedaan.
* * *
| |
18. Veiligheidsmaatregelen.
Wat van de hygiënische voorschriften is gezegd, geldt ook de reeks veiligheidsmaatregelen, die het ontwerp bevat. Artikelsgewijze is er verbetering van de bestaande bestuursmaatregelen waartenemen. Van een regeling, die niet alleen ‘meer volledig’ is, maar ook ‘opnieuw’ kan geen sprake zijn. Dat beteekent toch, het geheele onderwerp in breeden zin onder oogen te zien. Meer dan de bestaande artikelen in de reeds bekrompen opvatting van 't Veiligheidsbesluit, is niet onder de aandacht van den wetgever geweest. Slechts met éen gebied daarbuiten, n.l. dat der havenarbeiders was hij gedwongen zich bezig te houden, en wel door den flinken aandrang der vakvereeniging. Niettegenstaande er echter een comité voor ‘klim- en steiger-materieel’ bestaat, heeft de minister de veiligheid der bouwbedrijven buiten zijne bemoeiingen geschoven. Hiervoor was stellig niet met overname van enkele bestaande bepalingen de taak afgeloopen. Het gold hier een soort bouwtoezicht in 't bijzondere belang van de veiligheid der arbeiders, dat van groot nut kon zijn. Hoe groot toch is het percentage der ongevallen dat juist bij bouwwerken voorkomt? Kan deze taak door de gemeenten overgenomen worden? Is de rijkswetgever verant- | |
| |
woord, die een zoo allerbelangrijkst onderdeel der veiligheidswetgeving van zich afschuift, zonder zijn plicht ten minste aan anderen op te leggen? Reeds de ongevallenverzekering eischt uit finantieele overweging verbeterd toezicht. Niet alleen straf bij onvoldoende zorg voor veiligheid, maar ook preventieve keuring van de materialen. De wet kan stellig het toezicht op veiligheidsmaatregelen opdragen aan speciale beambten, ook kan zij - zooals trouwens de Veiligheidswet wèl, het ontwerp nu niet doet - aan gemeenten bevoegdheid geven om, naast den rijkswetgever, zelf nadere en uitvoeriger voorschriften te geven, maar een terrein, dat reeds vroeger betreden werd, doch
waarschijnlijk weinig bearbeid, geheel verlaten, is èn stelselloos èn tegelijk bewijs van onmacht.
Hoezeer voor deze veiligheidsbepalingen materialenkeuring noodig is, blijkt wel uit het voorgestelde ten opzichte van laaden loswerk. Er dient een soortgelijk toezicht te bestaan als voor het stoomwezen, dat onderzoekt, keurt en voldoende macht heeft om onmiddelijke gevaren te keeren. Zoowel op schepen als voor bouwwerken is een veiligheidsaanwijzing op langen termijn zoo goed als niet gegeven. Grootere bevoegdheden bij de ambtenaren zijn daarom onvermijdelijk. Maar des te meer moet de wet zelf door duidelijke voorschriften, scherp en direct aangeven wat de veiligheid eischt, waardoor het doel beter bereikt wordt en tevens machtsoverschrijding wordt tegengegaan.
Op die voorschriften komt dus alles neer, en hiervoor geldt weer dat in wet en bestuursmaatregel naar een behoorlijke rechtsvorm moet gestreefd worden, doordat n.l. de wet aangeeft wat in het Kon. Besluit te detailleeren valt. Hiervan nu is in 't ontwerp niets te bespeuren. Het bevat niet meer dan een schets van hoe de wetgever begonnen is zich een voorstelling te maken van toezicht op het laad- en loswerk. Arbeid, eigenlijk wetgevende arbeid, door zich het onderwerp eigen te maken en de hoofdlijnen te trekken van wat de feiten noodig maken, is er niet in te bespeuren.
De geheele reeks veiligheidsmaatregelen voor fabrieken die het ontwerp opsomt, maken op zich zelf een vrij gunstigen indruk. De vraag rijst echter of hier nu niet meer en beter gedetailleerd kon worden dan door zich angstvallig vast te
| |
| |
houden aan het werk van 1897. Zeven jaren ervaring van een vrij groot corps inspectieambtenaren, boekdeelen van voorschriften der Duitsche berufsgenossenschaften, jaargangen van tijdschriften, buitenlandsche inspecteursverslagen enz. hebben een massa kennis opgestapeld. Daardoor was het doenbaar minder generaliseerend, meer bedrijfs- en werktuigsgewijze, met vermijding van woorden als ‘zooveel mogelijk’ een betere, logischer, vollediger opsomming te geven van de veiligheidsmaatregelen, die thans doorvoerbaar zijn. Beter ware het om ook hier systematisch wet en besluit uit elkaar te houden. In de eerste zou dan zijn samen te vatten wat in een besluit voor de verschillende fabrieksonderdeelen, trappen, vloeren, wanden, stoommachines, ketels, werktuigen enz. gedetailleerd kon worden. In het ontwerp is op meer vernuftige dan logische en duidelijke wijze getracht elk artikel zóo algemeen te redigeeren, dat de ambtenaar desnoods er later meer onder thuis kan brengen dan op 't oogenblik te zeggen valt. Dat is geen eerlijke, en door de elasticiteit ook geen doelmatige, maar een peuterige manier van wetgeving. Van breeden blik, evenmin als van inzicht, legt het geheel dezer technische artikelen getuigenis af.
* * *
| |
19. Uitbreiding van gezondheids- en veiligheidsvoorschriften tot kleinbedrijf, ambacht en huisindustrie.
Zonder dat de hygiënische wetgeving in een systeem versterkt, door goede redactie en rangschikking practisch bruikbaar geworden is, of haar gebied volledig bestreken, stelt de regeering vóor, hare toepassing uittebreiden. Hoever zal dit gaan? Verder dan eenige buitenlandsche wet doet, n.l. zoover als mogelijk is. Niet meer alleen de grootindustrie, en alles wat fabriek kan heeten, doch alle werkplaatsen van kleinbedrijf, ambacht en huisindustrie zullen aan de gezondheidsen veiligheidsvoorschriften zijn onderworpen. Stellig kan gezegd worden dat de hygiënische regeeringsbemoeiing met de industrie nog verre van afgeloopen is. Integendeel begint zij pas. Dit neemt niet weg dat de minister zonder
| |
| |
aarzeling de taak op zich wil nemen om nog veel meer tot uitvoering te brengen. De Veiligheidswet beperkte zich in hoofdzaak tot de eigenlijke fabrieken. Toch had zij hare grenzen zoo ruim gesteld dat daaronder ook tal van werkplaatsen vielen, en in elk geval meer dan de eigenlijke grootindustrie. Behalve inrichtingen met meer dan 10 arbeiders waren alle werkplaatsen met krachtwerktuigen opgenomen. Bovendien werden met bijzondere bedoeling ook alle bakkerijen en vlasbedrijven genoemd. Naast de eigenlijke fabrieken stonden dus een zeer groot aantal werkplaatsen onder toezicht. Volgens de officieele opgaven waren het 25.428 inrichtingen met totaal 248.773 arbeidende personen. Er zijn echter in de Nederlandsche industrie 650574 personen werkzaam. Gedeeltelijk bevatte ook de Arbeidswet hygiënische bepalingen voor de kleine inrichtingen doch alleen voor enkele met name genoemde schadelijke bedrijfssoorten. Door het ontwerp worden nu alle werkplaatsen onder de wet gesteld. Het aantal daarvan is niet te schatten maar zal voor 401.801 personen zeker niet minder dan 80.000 zijn. Deze cijfers geven eenig inzicht in den grooten omvang van de uitgebreide taak, vooral wanneer daarbij wordt in 't oog gevat dat de tegenwoordige inspectieambtenaren jaarlijks ongeveer 10.000 inrichtingen bezoeken. Vooropgesteld moet worden dat deze staatszorg is toe te juichen. Juist in kleinbedrijf en ambacht laten de gezondheidstoestanden meer te wenschen over dan in de groot-industrie. Verbetering daarin te brengen zal van uitgebreid nut zijn. Toch zijn daaraan groote moeilijkheden verbonden, die vooraf bekend moeten zijn. Geeischt mag worden dat de regeering deze heeft overwogen en haar maatregelen daarmee in verband inrichtte. Allereerst bewijzen de cijfers dat de taak der inspecteurs enorm wordt uitgebreid. Door aantal en hulppersoneel te vermeerderen is daaraan niet geheel te gemoet te komen. Het groote gevaar toch is dat de aandacht der ambtenaren afgeleid wordt van het
voornaamste deel van hun taak. Dit gevaar is niet denkbeeldig. Door de invoering der Veiligheidswet is het toezicht op de Arbeidswet minder verscherpt dan bij de aanzienlijke toename van het aantal ambtenaren te verwachten was. En daarenboven is door de inspectie der bakkerijen blijkbaar zoo weinig arbeid aan de groote fabrieken besteed kunnen worden
| |
| |
dat de eigenlijke invoering der Veiligheidswet minstens 5. jaar vertraagd werd. Waarborgen dient de regeering te geven dat door goede organisatie van het toezicht de hygiëne der grootindustrie in geen geval onder de uitbreiding zal lijden. Bij de bespreking van het toezicht zal blijken dat het ontwerp die waarborgen niet geeft.
Grooter is nog de moeilijkheid, liggende in den aard van het klein bedrijf. Juist om dàar tot belangrijke hygiënische verbeteringen te komen, zullen de eischen niet te laag mogen zijn. Dit beteekent echter dat ze belangrijke kosten zullen veroorzaken, die de ekonomisch zwakke ondernemers niet kunnen dragen. Dan zal dus met mindere eischen vrede genomen of op groote schaal uitstel en uitzondering toegestaan moeten worden. Niet alleen echter de werkgevers maar ook de werkplaatsen van groot- en kleinbedrijf zijn zeer verschillend. Bij de beoordeeling van de draagkracht gaat het niet alleen om sympathie of medelijden met den middenstand. Het is toch een zeer begrijpelijke vraag of het leed dat een zwaardrukkend voorschrift veroorzaakt, niet grooter is dan het nut ermee verkregen. Voor de grootindustrie is die vraag gewoonlijk gauw genoeg beantwoord, maar voor kleinbedrijf en ambacht? De werkplaatsen zijn dikwijls gedeelten van woningen; zijn daaraan verbonden en veelal vereenigd met een winkelnering. De voorschriften brengen den werkgever - in dit geval soms alleen en zelf arbeider - voor bijzondere moeilijkheden. De huiseigenaar heeft te zeggen over veranderingen. Het verlaten van de werkplaats kan verhuizen beteekenen en dit weer soms het opgeven van den ‘stand’ eener zaak. De aard van het kleinbedrijf plaatst de werkplaats tusschen de fabrieks- en de woningshygiëne. Dit alles zal het duidelijk maken hoe een ekonomische onderscheiding bij de hygiënische wetgeving noodzakelijk is. Voorschriften ook voor de kleinste werkplaatsen zijn goed en zelfs op den duur noodzakelijk. Woningwetgeving en fabriekshygiëne dringen er heen. En niet het geringst eischen de treurige toestanden in de huisindustrie de staatszorg. Maar.....de wetgever behoort zich rekenschap van de ekonomische verschillen te geven door het maken van onderscheid. Naast technische specialiseering behoort de ekonomische te staan. Zoowel de aard der
werkplaatsen als de sociale
| |
| |
positie der bestuurders vraagt om een andere behandeling en beoordeeling van: grootindustrie, klein bedrijf en huisindustrie. Dit zijn de drie groote duidelijk gekenmerkte groepen. Duidelijk gekenmerkt zijn ze, maar dit dient ter verontschuldiging van het ontwerp Arbeidswet gezegd te worden, moeilijk is het ze te onderscheiden en scherpe grenzen te trekken. De taak van den Arbeidswetgever is echter eenmaal een moeilijke en de bezwaren te ontgaan is niet het zelfde als ze op te lossen.
De onderscheiding in het ontwerp toont al heel weinig poging om de zaak te vereenvoudigen. ‘Werkplaats’ heeten alle kleine inrichtingen zonder krachtwerktuig of oven en met minder dan 5 personen. Alle andere inrichtingen worden ‘fabriek’ genoemd. b.v. de kleinste bakkerijtjes, molens, naaisterateliertjes met 6 à 7 meisjes, enz. Waardoor is deze onnatuurlijke verdeeling geargumenteerd? of m.a.w. om welke overwegende reden wordt hier door absolute willekeur afstand gedaan van eene benadering der rationeele ekonomische verschillen? Werkelijk is hiervoor geen andere verklaring te vinden dan dat men zich zoo gemakkelijk mogelijk van de voorschriften wenschte af te maken. Want niet wordt voor de werkplaatsen verband met de woningwetgeving gezocht, dan in een zeer enkele bepaling betrekking hebbende op onbewoonbaar verklaarde huizen. Ook de huisindustrie wordt slechts in enkele betrekkelijk losse artikelen genoemd, welke hierna afzonderlijk zullen besproken worden. In hoofdzaak zal voor alles wat ‘fabriek’ heet, het vroegere Veiligheidsbesluit gelden. Voor de werkplaatsen een deel van dit en van het Arbeidsbesluit. Welk deel? Is dit met zorg gekozen? Slechts door een uitvoerig onderzoek in de artikelen is dit na te gaan. Een hoofdindeeling bestaat er niet. Elk voorschrift moet afzonderlijk goed gelezen worden om te kijken of er staat ‘fabriek’ dan wel ‘fabriek of werkplaats.’ En uit zoo'n onderzoek blijkt dat de keuze vrij willekeurig is. Ik ten minste kon er geen systeem of geen leidende gedachte in ontdekken.
De groote uitbreiding door het ontwerp voorgesteld kan ten slotte niet anders genoemd worden dan een onoverdachte daad. In plaats van de bestaande regeling te verscherpen en tot beter toepassing te brengen, is zij systeemloos verzwakt en verwaterd, en daarmede hare ontwikkeling belemmerd. En
| |
| |
zoo'n regeling wil het ontwerp laten gelden op een gebied waarvoor zij niet bestemd was en dat heel andere eischen aan den wetgever stelt. Het moet ‘meelijdend gezinde’ ambtenaren tot slappe uitvoering brengen, te meer waar hun arbeidsveld zoo groot is. De medehulp van het woningtoezicht is buitengesloten, en alle kans gegeven dat de hygiëne hier door te groote en niet passende taak in onmogelijkheden tot stilstand wordt gebracht.
* * *
| |
20. Huisindustrie.
De wetgever staat in een geheel andere positie tegenover de huisindustrie dan tegenover klein-bedrijf of ambacht. Wel is de aard der werkplaatsen voor een groot deel gelijk, maar naast deze technische overeenkomst staat groot ekonomisch verschil. De arbeider in klein-bedrijf of ambacht is zelf patroon en zijn werkzaamheden vertoonen grootendeels een restant van vroegere productievormen, een restant, zij het ook van een grooteren omvang dan theoretische beschouwingen doen vermoeden. De huisindustrie daarentegen is een productievorm, die deels geheel nieuw is, deels haar volle bestaanskracht in dezen tijd bezit. De arbeider is daarin geen patroon, maar in gelijksoortige dikwijls nog afhankelijker ekonomische positie van den werkgever dan in de fabriek. Voor alle industriën, waar wel de arbeidsverdeeling tot massavoortbrenging voerde, doch de techniek geen machineriën in plaats van gereedschappen gebruikte, kon het fabrieksgebouw ontbeerd worden. Dit blijkt uit het feit dat er vrij belangrijke ondernemingen bestaan, waarvoor de arbeiders het werk in eigen woning verrichten. Tegenover het nadeel van minder goede controle op arbeid en grondstoffen, waardoor dan ook de huisindustrie meestal minderwaardige producten vervaardigt, staat het voordeel dat de werkgever belangrijk geringere bedrijfskosten heeft. Daarom kon de arbeidswetgeving, die deze bedrijfskosten verhoogde, van invloed zijn op de uitbreiding der huisindustrie. In haar werden arbeidsduurbeperking, fabriekshygiëne, verzekeringspremie ontgaan. Maar juist echter omdat de voordeelen dier industrie aan enkele ondernemers
| |
| |
ten goede komen, wier draagkracht wel toelaat het lot der arbeiders te verbeteren, kan hij door den wetgever daartoe gedwongen worden. Want ontegenzeggelijk is het lot der huisindustriearbeiders door laag loon, lange werktijden en de meest ongunstige arbeidsverhoudingen slechter dan waar ook. Dat de wetgever er toe zou bijdragen de huisindustrie uittebreiden, en daar zou moeten toelaten wat hij in fabrieken ten strengste verbiedt, zooals kinderarbeid, overmatige werkduur, nachtarbeid, schadelijke werklokalen enz. om aldus het lot der arbeiders, ondanks zijne bedoeling, slechter te zien worden, mag zijn aandacht niet ontgaan. Er zijn bovendien nog gronden van publieke hygiëne die hem daartoe moeten drijven. De huisindustrie geeft n.l. een gevaar voor verspreiding van besmetting van uit de armste en vuilste woningen. Ten slotte is het niet alleen de actie der wetgeving, maar ook die der vakvereenigingen, welke de ondernemer in de huisindustrie met succes ontwijkt. Vandaar dat ook de vakvereenigingen b.v. blijkens het jongste ‘Heimarbeiterschutz’-congres bij de regeeringen erop aandringen, zich met de huisindustrie te bemoeien. Hoe moet dit nu geschieden? De wetgeving eenvoudig op de huisindustrie van toepassing verklaren is gauw gezegd en in een artikel geredigeerd. Maar daarmee is het doel niet bereikt. Dit doel is den eigenlijken ondernemer te dwingen voor de arbeiders te zorgen. Voor alles dient opgepast te worden, dat de arbeiders niet de dupe worden en de lasten dragen, die voor de patroons bestemd zijn. De moeilijkheden, die, hetzij tot mislukkingen aanleiding waren, hetzij den wetgever noopten het gebied der huisindustrie ongemoeid te laten. zijn deze: 1o. dat de grens tusschen zelfstandig kleinbedrijf en huisindustrie door uiterlijke en technische overeenkomst en door tal van overgangsvormen zeer vaag is en bijna niet te definieeren, 2o. dat de loonarbeidsverhouding in
de huisindustrie de schijn aanneemt van een handelscontract. Welke definities de wetgever ook verzint om vast te stellen, wie verantwoordelijk patroon is, de ondernemer weet gewoonlijk zijn verhouding tot den arbeider zoo voortestellen, alsof deze geheel zelfstandig is, en niet in loon- maar in koop-verhouding tot hem staat. Schriftelijke verbintenissen bestaan er niet, en de loonarbeider is meestal om broodswille gedwongen
| |
| |
te erkennen, dat de voorstelling van het verband met zijn werkgever, zooals deze die mondeling geeft, de juiste is. Zelfs de rechtsvorm ‘aanneming van werk’ kan nog geloochend worden, door n.l. te betoogen dat de verkoop van grondstoffen geheel onafhankelijk is van den wederaankoop der vervaardigde producten. Alleen reeds om het loon te kunnen drukken wordt deze voorstelling door sommige ondernemers en sweaters gebruikt. Welke wegen moet daarom de wetgeving voor de huisindustrie inslaan? Een uitvoerig materiaal ligt daarvoor ter beschikking o.a. in de studie van den Oostenrijker Schwiedland, waarop voor ons land door Mr. Veldman in zijn boekje Huisindustrie terecht nog eens de aandacht wordt gevestigd. Ook de conclusies van 't genoemde Heimarbeiterschutzcongres geven scherpe en duidelijke aanwijzingen. Eéne oplossing is moeilijk in eens en gelijk voor verschillende industriën en toestanden aantegeven. Het werk moet echter begonnen worden en zooveel mogelijk van alle zijden tegelijk aangepakt. Worden dan al geen directe resultaten verkregen, de publieke aandacht zal warm blijven, en de ervaring zal leeren, waar succes te verwachten is. Actie van vakvereenigingen, verbruikersbonden, gemeentelijk woningtoezicht dient den wetgever te steunen. Deze kan trachten: 1o door uitvoerige en gedetailleerde enquêtes zooveel mogelijk kennis van toestanden te verzamelen, zooals b.v. voor Oostenrijk en Belgie op uitnemende wijze is geschied. 2o door wel-overlegde definities den ondernemer verantwoordelijk te stellen voor 3o de toepassing der bestaande of voor dit geval in 't bijzonder gewijzigde arbeidstijds- en hygiënische regeling op de huisindustrie. 4o te bevorderen dat de ondernemers meer voordeel hebben bij een fabriek dan bij het huisindustrieele bedrijf, b.v. door voor sommige industriën als sigarenmakers den arbeid in woon- en
slaapvertrekken, voorts in kelders of op zolders te verbieden.
Reeds de Arbeidswet van 1889 stelde hare bepalingen op de huisindustrie van toepassing. Wel niet uitdrukkelijk, maar door haar niet uittesluiten. Het eenige wat zij voor den huisarbeid ophief was - het controlemiddel (behalve in de woningen waar ook vreemden kwamen werken.) Practisch echter is de wet niet toegepast, en wel voornamelijk omdat de werkplaatsen in de woonvertrekken voor een groot deel
| |
| |
onbekend waren, ook omdat geen systematische controle was georganiseerd of werd uitgeoefend. En op dit laatste komt het natuurlijk aan. Daarbij werd geen enkele poging gedaan om den eigenlijken patroon verantwoordelijk te stellen. Hij, die onmiddellijk deed arbeiden was de huisarbeider zelf en die was strafbaar voor kinderarbeid en het werken na 's avonds zeven uur, alsmede voor den toestand van 't werklokaal, voor zoover daarop eenige bepaling bestond.
Het ontwerp maakt onderscheid tusschen de regeling van de arbeidstijden, en de hygiënische voorschriften. Alleen voor de laatste is de eigenlijke ondernemer verantwoordelijk; voor de eerste blijft het de arbeider zelf, wanneer hij zich door vrouw, kinderen of andere personen laat bijstaan. Hoewel erkend moet worden, dat er eenige grond bestaat om den patroon niet te straffen voor lange arbeidstijden, waarover hij geen controle uitoefent, en voor werk dat buiten zijn directe kennis geschiedt, neemt dit niet weg dat hij toch het voordeel ervan geniet. Want het langdurig werken is meestal veroorzaakt door laag loon of door het onregelmatig uitgeven van grondstoffen. Begrijpelijk is het, dat daarom gevraagd wordt loonsbepalingen in de wet op te nemen, en een minimumloon voor huisindustrie vast te stellen. Waarschijnlijk zal ook dit middel ter bestrijding van misstanden in de huisindustrie eens ter hand genomen worden. Daarvoor is echter een uitgebreide kennis van de feiten en verhoudingen vereischt, die op dit oogenblik niet bestaat, terwijl bovendien controle op dergelijke bepalingen uiterst moeilijk is. Er is echter een tusschenvorm van wetsbepaling mogelijk, door n.l. den werkgever verantwoordelijk te stellen in die gevallen, waarbij duidelijk blijkt dat de arbeider zonder overtreding geen minimum dagloon kon verdienen of aan de eischen van zijn patroon voldoen. Daarmede zou aan den rechter het middel gegeven zijn om den wezenlijk schuldigen aan te wijzen, wat nu door de wet uitgesloten is; het middel dus, om toch de wet te handhaven zonder den arbeider nog meer leed aan te doen.
Voor de hygiënische voorschriften wordt in het ontwerp de ondernemer wel verantwoordelijk gesteld. De moeilijkheid om hem door een juridische definitie aan te wijzen, heeft dus de wetgever toch reeds ter oplossing onder zijn aandacht getrokken.
| |
| |
De poging, in het ontwerp gedaan, geeft nog weinig hoop dat het zal gelukken. Het is de vraag of hier niet een eenvoudige definitie boven een meer ingewikkelde te verkiezen is. Door de eerste wordt aan den rechter overgelaten om voor elk speciaal geval zijn eigen oordeel op overtuiging te doen berusten, terwijl deze bij uitvoeriger definitie aan de woorden der wet is gebonden.
In elk geval bedoelt het ontwerp uitdrukkelijk zoowel de arbeidstijdsbepalingen, als de hygiënische voorschriften op de huisindustrie toe te passen. De eerste zijn van zelfsprekend dezelfde als die voor de fabrieksindustrie gelden. Voor de tweede spreekt dit echter niet van zelf. De bezwaren tegen het regeeringsvoorstel zijn in de vorige paragraaf uitvoerig besproken. Voor de huisindustrie kunnen en moeten de voorschriften strenger zijn dan voor het kleinbedrijf. 1o omdat de ondernemer grooter draagkracht heeft, 2o omdat er ontduiking der onkosten van de wetgeving plaats vindt. Ofschoon de eigenlijke bepalingen niet strenger zijn en een systeemloos verslapte editie der algemeene voorschriften, is er toch éen artikel dat voor de huisindustrieele wetgeving van groot belang is. Dit bevat n.l. een principieel verbod voor sommige werkzaamheden in woon- en slaapvertrekken. Wel is ook hier weer de fout gemaakt om zoo'n vrij ingrijpende bepaling zonder begrenzing aan een bestuursmaatregel over te laten, doch de ingeslagen weg is een goede. Wanneer besloten wordt, om ter uitvoering van dit artikel de geheele huisindustrie aan een systematisch onderzoek te onderwerpen, en de resultaten daarvan monographisch te publiceeren, terwijl dan bovendien ook in kelders en op zolders het verbod zal gelden, ter voorkoming dat de huisarbeiders daarheen een toevlucht zoeken, worden uitstekende grondslagen gelegd. Dan moet echter het artikel naar deze bedoeling duidelijk ingericht en geredigeerd worden.
Een andere maatregel door de regeering voorgesteld schrijft den ondernemers voor, registers aan te houden van naam en woonplaats der huisarbeiders. Helaas geldt dit slechts voor de personen, wier arbeidsduur door de wet wordt beperkt, en is bovendien nagelaten tevens de verplichting op te leggen van aangifte voor elke huisindustrieele onderneming.
Vooral dit laatste is het eenige middel om onmiddelijk den
| |
| |
strijd tegen ontduiking der wetsdefinitie van huisarbeid te aanvaarden, en een werkzame controle te organiseeren. De halfheid van dit artikel zal veroorzaken, dat, ondanks veel papieren omslag, toch geen actief toezicht mogelijk wordt.
De huisindustrieele misstanden rechtvaardigen ten volle dat de wetgever hare bemoeiingen ter verbetering onder een hoofd samenvat. Bij de verspreide artikelen uit de wet - dé twee bovengenoemde regelingen staan b.v. in de artikelen 76 en 397, terwijl de definitie van huisarbeid in art. 251 is te vinden - zijn nog meerdere voorschriften te voegen die nu - gedeeltelijk - in het arbeidscontract tot uiting komen.
Zoo is er b.v. een nauw verband tusschen huisindustrie en gedwongen winkelnering, welke laatste ook ter bestrijding van de eerste streng strafbaar gesteld moest worden. De Kamers van Arbeid te Waalwijk en Hilversum deelden voor schoenmakers en tapijtwevers genoeg weerzinwekkende gegevens mede. Stellig zou een nauwere eenheid van alles wat voor de huisindustrie geldt, waarbij dan ook een afzonderlijke reeks hygiënische voorschriften kon gevoegd worden, aan vakvereenigingen, Kamers van Arbeid, gezondheidscommissie en ook aan het directe toezicht een vaster grondslag en duidelijker handleiding geven om het goede uit het regeeringsvoorstel tot eenige en dan nuttige uitvoering te brengen.
* * *
| |
21. Toezicht en hulpmiddelen.
De noodzakelijkheid van een bijzonder toezicht voor de arbeidswetgeving behoeft niet meer betoogd te worden. Des te meer verdient de organisatic van dat toezicht de aandacht. De wetgever kan niet alle gewenschte regelingen dringend voorschrijven, maar stuit op een practische grens. Zelfs daarbinnen kost het groote inspanning om de bedoelingen te verwezenlijken en te handhaven. De wetgever moet daarom het uitvoerend gezag in staat stellen de arbeidswetgeving volledig tot uitvoering te brengen, op zoo'n manier dat voortdurend blijken kan hoevèr en op welke wijze dit is geschied, en wat voor resultaten zijn bereikt. De inspecteurs zijn dan ook geen buitengewone politieambtenaren, maar voor alles belast met de
| |
| |
studie van de werking der wetsbepalingen. Zij moeten organiseeren om geleidelijk, doch vooral steeds volhoudende, alle gemaakte regelingen doortezetten. Tal van weerstanden zullen òpkomen en verscheidene practische moeilijkheden zich voordoen. Tegen een nooit ophoudenden stroom van bezwaren gaat hun opdracht in. En daarbij moeten zij enqueteeren, dat is, zich rekenschap geven van wat zij bereikten, wat nog te verkrijgen is, en welke middelen daartoe noodig zijn. Gold dit reeds bij de tegenwoordige bepalingen, waarvoor, zooals in mijn vroegere studie bleek, zoo niet de personen der inspecteurs, dan toch de instelling ‘de arbeidsinspectie’ belangrijk te kort is geschoten, veel meer zal dit gelden voor het nieuwe wetsontwerp. En wel om twee gewichtige redenen. Allereerst breidt zich de taak der inspectie op enorme wijze uit. Een wet met 444 artikelen en tientallen van bestuursmaatregelen zullen van toepassing worden op industrie, klein bedrijf, huisarbeid, winkels, loopwerk, havenarbeid enz. Doch daarbij is de vorm der wet zoodanig dat de controle uiterst moeilijk is, en de ambtenaar bovendien overal op twijfel moet stuiten omtrent de juiste wetsuitlegging. Bijna voor elk geval eischt het een studie, om uittemaken, welke bepalingen hij moet toepassen. Het is daarom geen wonder dat de regeering begrijpt tot een ‘algeheele reorganisatie’ te moeten overgaan. Van deze reorganisatie nu hangt zeer veel af, n.l. niets minder dan de vraag of er van toepassing der wet - hoe ook in een Staatsblad afgekondigd - sprake zal zijn. Overal toch heeft de ervaring geleerd, hoeveel de ambtenaren kunnen doen of nalaten. De personen kunnen natuurlijk niet besproken worden. Mannen en vrouwen van karakter en zelfstandigheid, van breede kennis en practisch inzicht zijn noodig. Maar ook wordt een goede organisatie vereischt, en die kan wel, ja moet worden besproken. Waar reeds gebleken is hoe de regeering de
oplossing van verschillende moeilijke vragen naar een bestuursmaatregel verschuift, brengt het geen nieuwe verwondering, dat voor het toezicht gelijkerwijze is gedaan. Had de regeering in de wet aangegeven, hoe zij het toezicht wilde organiseeren, zoo had zij zich daarbij nog eens kort en resumeerend rekenschap moeten geven van haar geheele voorstel. Daarop toch moet de toezichtsorganisatie berus- | |
| |
ten. De eerste principieele vraag is deze: Wat moet er gedaan worden? en wat is daartoe noodig? of m.a.w. welke taak van inspectie, voorschrift, toezicht, enquête, verslagen, rapporten, en over welke soorten en welk aantal verschillende inrichtingen, moet er worden verricht? Verder: hoeveel ambtenaren, van welke opleiding, met welke bevoegdheden, en in welke positie kunnen dat ondernemen? Die vragen te beantwoorden is niet gemakkelijk. Doch er komen nog meerderen, daarbij n.l. op welke wijze zooveel mogelijk partij te trekken is van bestaande colleges en instellingen, en hoe samenwerking daarvan met de arbeidsinspectie is te bevorderen. b.v. met burgemeesters en politie, gezondheidscommissies, agenten, medici en organisaties der ongevallenverzekering, Kamers van Arbeid, enz.
Verder deze zeer urgente vraag hoe de meest belanghebbenden zelve, de arbeiders, er toe gebracht - of toegelaten - kunnen worden om door vakvereenigingen, bureau's van arbeidsrecht of vertrouwenspersonen mede te werken. Dit alles kan maar niet willekeurig worden uitgemaakt, want ook hier dient de wetgever zich te richten naar de ervaring en de ontwikkeling der feiten. Hoewel in deze studie een gedetailleerd plan misplaatst is, dient toch het voorgaande in enkele hoofdpunten te worden toegelicht. Overal is gebleken dat voor sociale wetten de inspectie moet bestaan uit zelfstandige en in al hunne daden en handelingen publiek verantwoordelijke personen. Waar ministers, met verschillende inzichten, bovendien steeds afhankelijk zijn van de politiek, moet een wet, die eenmaal is aangenomen, buiten de kleinere stroomingen dier politiek blijven, en dienen dus haar leidende uitvoerders meer dan alleen opvolgers van ministrieele bevelen te zijn. Natuurlijk geldt dit binnen bepaalde grenzen, die echter de wet zelfkan aangeven. Zij dienen den minister te gehoorzamen, maar moeten op hun aangewezen terrein zóó kunnen optreden, dat die bevelen uitzonderingen blijven, of m.a.w. de ministers moeten hen vrijlaten, hunne eigen publieke verantwoordelijkheid te dragen voor de taak, die de wet hen oplegt, en waarover zij uitvoerig in een verslag rekenschap hebben te geven. Dit is geen buitengewone positie in onze staatsorganisatie, en bevondien practisch als aangewezen. Een minister kan niet alles doen en niet alles weten. Feitelijk moet hij toch het
| |
| |
advies zijner ambtenaren volgen, die dan voor hem verantwoordelijk zijn. Dat veroorzaakt steeds een politieke verschuilpartij. Beter is het daarom het feitelijke ook waarheid te maken. Hierop is eenigszins uitvoeriger ingegaan, omdat in het ontwerp duidelijk blijkt, dat de minister aan de inspecteurs de hen in Arbeidswet en Veiligheidswet gegeven zelfstandigheid wil ontnemen. Hij alleen wil de verantwoordelijke persoon zijn. Op dien grondslag echter, die in flagranten strijd is met alle buitenlandsche ervaring, kan geen goede organisatie bestaan, maar wordt een ambtenaarscorps geschapen dat, hoe groot ook, krachteloos is en ongevoelig voor publiek belang, in 't kort een nieuw stuk bureaukratie. Voor de Drankwet zullen er inspecteurs komen, die minister Kuyper noemde: ‘adviseurs der regeering.’ Zoo ergens dan zijn die voor de arbeidswetgeving noodig, maar ook voor geen andere adviezen dan die getuigen geven van zelfstandig onderzoek en oordeel. Naast vrijheid hebben de inspecteurs echter nog twee dingen noodig, en wel een duidelijk aangewezen taak met de macht en middelen om die uit te voeren. Waar nu de nieuwe arbeidswet de taak der inspectie zoo uitgebreid maakt, is een werkverdeeling noodzakelijk. Dit zelfde is ook elders b.v. in Engeland gebleken en leidde tot de instelling van het hoofdinspecteurschap. Eén hoofdambtenaar moet overzien welke taak te vervullen is, en wie daarvoor de meeste geschiktheid heeft. Tweëerlei soort inspecteurs staan onder zijne bevelen, doch uitsluitend voor zoover hun een taak wordt aangewezen. Enkelen voeren algemeene onderzoekingen uit, anderen zijn voor bepaalde districten aangesteld. Frankrijk heeft, in plaats van den hoofdinspecteur, een opperste arbeidsraad, die echter niet als de eerste aan de verwachtingen heeft voldaan. Voor de uitvoering van hun taak moeten de inspecteurs over technische hulp kunnen beschikken. Want
zeer verschillend werk wordt van hen gevraagd.
Er is reeds een groot onderscheid tusschen de sociaal-ekonomische en gedeeltelijk juridische werkzaamheden, om de wetswerking te leiden en te bestudeeren, met die ter invoering van de hygiënische voorschriften. Voor dit laatste verschillen de eigenlijke gezondheidsbepalingen veel van de veiligheidsmaatregelen, waarin weer technisch onderscheid is tusschen
| |
| |
de brandvoorkoming, electrische aanwijzingen en de voorzorgen bij machineriën. Daarbij komen dan nog de bouwbepalingen en die bij laad- en loswerk op schepen. Het is duidelijk, dat bij de uitbreiding der technische wetenschap voor al deze onderdeelen, een enkele persoon niet de autoriteit kan zijn, die hij toch door zijn machtspositie voorstelt. Gedeeltelijk kunnen deskundigen den hoofdinspecteur ter zijde staan om voor alle districtsinspecteurs geldige en gegronde aanwijzingen te geven; voor een ander deel kunnen bevoegde ambtenaren onder deze laatsten werkzaam zijn, terwijl ook voor eenvoudige controledienst ondergeschikten aan hen toegevoegd moeten zijn.
De organisatie die voor dit alles noodig is, werd reeds grootendeels door de ervaring in het tegenwoordige ambtenaarscorps voorbereid. Naast de districtsinspecteurs staan een medisch adviseur, en een electrotechnicus. Onder de inspecteurs staan adjunctinspecteurs en inspectrices, opzichters en opzichteressen. De hoofdinspecteur, - en met dien de eenheid - ontbreekt. De weg voor den wetgever is dus als aangewezen. In plaats van dien op te gaan, gaat hij echter terug.
Door de organisatie van het toezicht uit de wet te lichten wordt de inspectie gemaakt tot een ondergeschikt corps ambtenaren, die alleen tegenover den minister verantwoordelijk zijn. Zelfs in Duitschland waar de ‘gewerbeinspectoren’ het verst in de gewone ambtelijke hierarchie zijn opgegaan, wordt hun taak en macht in een afzonderlijke wet geregeld. Blijkbaar wil bovendien de regeering de voornaamste controle in handen geven der gemeentepolitie. Ofschoon deze en de rijkspolitie stellig hulp moet verleenen is er echter van haar alleen een krachtig optreden te verwachten, wanneer zij medewerken met- en geleid worden door de inspectieambtenaren. Het geheele toezicht, ofschoon dan door het Rijk bekostigd, wordt gedesorganiseerd indien de eigenlijke controleurs niet onder de bevelen der inspecteurs gesteld worden, maar onder die der politieautoriteiten. Een goede inspectie zal toch reeds geld genoeg kosten, dan dat dit besteed worde voor subsidies aan gemeentepolities. Gebruiken deze het werkelijk om éen agent te belasten met toezicht op de Arbeidswet, zoo wekt het den schijn of de anderen het niet meer behoeven te doen. Waarom
| |
| |
niet onmiddelijk voor het geld opzichters onder de inspecteurs aangesteld? Dit zou even natuurlijk als logisch zijn. Een andere groote teruggang is de òvergroote uitbreiding aan de administratieve bepalingen gegeven. Dit zoogenaamd hulpmiddel van lijsten, kaarten, registers, verklaring enz. sluit op papier prachtig in elkaar maar is toch alleen bruikbaar als het algemeen is toegepast. En om dit te verkrijgen worden: 1o. de inspecteurs overstelpt met bureauwerkzaamheden en paperassen. 2o. de controleerende ambtenaren verplicht aan overtredingen dezer bepalingen zooveel aandacht te besteden dat er voor de principieele regeling een onevenredig klein deel van hun tijd beschikbaar zal blijven. 3o. de kantonrechters ertoe gebracht de verzuimen tegelijk met ernstiger overtredingen onder een straftarief der minima te gaan brengen. 4o. de wetsbepalingen zeer onpopulair van wege de soeza die zelfs. bij 't loijaal opvolgen der wetsbeginselen de werkgevers en werkgevertjes, alsmede de gemeentelijke administraties zich zullen moeten getroosten.
Een aanzienlijke hoeveelheid arbeid zal door tal van personen besteed moeten worden om...ten slotte uiterst weinig nut te geven bij de controle, die zeer bezwaarlijk naar éen systeem in te richten is. Zoo ergens dan is hier de grootst mogelijke eenvoud geboden, en veel van de uitwerking niet aan bestuursmaatregelen of ministerieele besluiten, maar aan de inspecteurs, eigenlijk aan een hoofdinspecteur, over te laten. Deze kan voor elke industrie, voor elke ekonomisch onderscheiden groep bedrijven vaststellen met welke administratie te volstaan is, om 1o. controle mogelijk te maken, 2o. de inspectieambtenaren, en 3o. de werkgevers de minste last te bezorgen en 4o. het verkrijgen van een goed statistisch overzicht te verzekeren. Bij de ingewikkelde regeling van het ontwerp, die in de bestaande wetgeving, hoewel eenvoudiger ingericht, toch door hetzelfde systeem veel tot de impopulariteit der arbeidswetgeving, zoowel bij arbeiders als bij werkgevers, bijdroeg, is aan geen dezer vier eischen voldaan. Eenvoud en eenheid, ziet daar de hoofdvoorwaarden voor een goede organisatie van het toezicht en de hulpmiddelen. Daartoe dient de wet in enkele hoofdlijnen aan te geven dat er een grootendeels zelfstandige inspectiedienst zal bestaan onder de leiding van een persoon, doch met voor
| |
| |
hun taak onafhankelijke districts-inspecteurs, waaraan de deskundige krachten als algemeene inspecteurs, adjuncten en opzichters zijn toegevoegd.
Om de taak der inspectie zooveel mogelijk te verlichten zou voor hygiënische onderwerpen de hulp der gezondheidsdienst, voor veiligheidsmaatregelen die der agenten van de Rijksverzekeringsbank, voor controle die der politie en voor enquête die der gereorganiseerde en algemeen in te stellen Kamers van Arbeid in te roepen zijn. Daarmede zou veel dubbele arbeid vermeden, onderlinge strijd tegengegaan, en voor belanghebbenden vereenvoudiging hunner omgang met de ambtenaren te verkrijgen zijn. Voorts ware aan arbeidsorganisaties het recht te geven om vertrouwenspersonen aan de inspectieambtenaren aan te wijzen, en deze te verplichten - als in Duitschland - om spreekuren te houden.
Wat kunnen de redenen zijn, dat het ontwerp over dit alles zwijgt? In elke arbeidswet moet de regeling van het toezicht noodzakelijk een waarborg geven voor de algeheele toepassing. De rechtszekerheid eischt dat positie, bevoegdheden en verplichtingen der ambtenaren scherp in de wet zijn aangegeven. De samenwerking met en de verhouding tot allerlei bestaande colleges eischt dit even dringend. Mogelijk is dit alleen voor den wetgever, nimmer voor een bestuursmaatregel. Het weinige wat uit het ontwerp is op te maken over de inspectie-organisatie, b.v. ook bij het beroep tegen voorschriften, doet al te zeer vreezen voor verzwakking en verdeeling, waar versterking en eenheid noodig is. Heeft de minister wel een plan, maar wenscht hij dit niet mede te deelen? of is zijn bedoeling een geleidelijke opheffing dezer centrale dienst, die misschien zijne sympathie niet heeft, en wier functies hij over ‘publiekrechtelijke organisaties’, ‘colleges’, ‘commissies’ enz. zou willen verdeelen? In beide gevallen is het een poging tot ontwrichting van wat door de ervaring tot stand kwam, en stellig goede resultaten had. |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd