Logo DBNL
Zorg en de staat (1989)

Zorg en de staat

(1989)–Abram de Swaan–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd


Vorige Volgende

5 Hoe collectieve arrangementen een stedelijke schaal verkregen

Op dit punt past een generalisatie: stedelijke voorzieningen zoals politiebewaking en rioleringsnetwerken kwamen in de eerste plaats de rijkere burgers ten goede. De ruimtelijke segregatie maakte het mogelijk om dienstverlenende netwerken op te zetten voor individuele abonnees in betrekkelijk homogene gebieden. De armere buurten werden in het algemeen pas aangesloten op het moment dat het stedelijk areaal vrijwel ‘verzadigd’ was met netwerkinstallaties. Ondertussen bleven negatieve externe effecten uit deze armere, niet-aangesloten gebieden de rijkere delen van de stad belasten. In dit eindstadium, waarin de centrale installaties en hoofdleidingen al waren aangelegd, konden de stedelijke

dienstverlenende netwerken tegen slechts marginale kosten naar de armere gebieden worden doorgetrokken: men hoefde slechts de meerkosten af te wegen tegen de aanhoudende externaliteiten. Er kwam dan ook een moment dat de gemeenteautoriteiten de aansluiting voor de hele stad verplicht stelden en de diensten als een semi-openbaar goed gingen verlenen. De contributies voor het gebruik werden als een soort belasting geheven, grotendeels onafhankelijk van de werkelijke kosten van de afzonderlijke aansluiting, en vaak zelfs onafhankelijk van de omvang van het individueel verbruik.

Het individuele isolationisme en de daaruit resulterende sociale segregatie droegen bij tot een transformatie van de onderlinge afhankelijkheid die de urbanisatie tussen rijken en armen had teweeggebracht. Ze verzachtten de onmiddellijke externe effecten van verarming en vervuiling op de rijkere stedelingen. In de loop van het segregatieproces raakten arm en rijk minder als buren op elkaar betrokken en ging het meer en meer tussen arme en rijke buurten. Dit gebeurde in de eerste plaats omdat in de ruimtelijke segregatie sommige wijken er zeer op vooruit gingen, terwijl andere in verval raakten omdat ze ook die armen moesten opnemen die uit de gerenoveerde zones verdreven waren.64 Ten tweede kwam het doordat de segregatie intensiever verkeer noodzakelijk maakte tussen de wijken, waarvan sommige vooral industriegebied geworden waren, en andere voornamelijk centrale winkelwijken, of uitsluitend woonbuurt. Dit dwong de stedelingen van het ene stadsdeel naar het andere te pendelen om hun alledaagse zaken af te doen. Stadsontwikkelingsprojecten en de aanleg van stadsvervoer versnelden de sloop van oude arbeiders- en sloppenwijken: zodoende werden de bewoners gesplitst in een deel dat zich een ‘woningwetwoning’ kon veroorloven, en een deel dat in de resterende sloppen nog dichter opeengedrongen werd. Bovendien raakten de marginale ondernemingen steeds verder geïsoleerd: straathandelaars en venters konden geen klanten meer vinden in hun eigen buurt en werden niet getolereerd in de winkel- en woonwijken. Pensions werden om redenen van openbare orde of hygiëne de een na de ander gesloten. Ook dit vergrootte het aantal daklozen die hun toevlucht zochten op straat of in zwerversasielen. Zo kon het schrikbeeld van kleine misdaad, epidemieën en rebellie onverflauwd blijven spoken, ook al was de hinder, het externe effect dat de eerste fase had gekenmerkt, grotendeels verdwenen.

 

Gedurende de hele negentiende eeuw waren stedelijke hervormingen het onderwerp van verhitte discussie en van een opeenvolging van vernieuwingsplannen. Het duurde lang voordat ze gerealiseerd werden, maar ten langen leste brachten alle grote steden een reeks stedelijke voorzieningen tot stand, min of meer gelijktijdig, en meestal op dezelfde manier.

De diverse vernieuwingsplannen die in de vroege negentiende eeuw werden voorgesteld dienden alle ter bestrijding van misstanden die werden beschouwd als collectieve bedreigingen, en ze leidden zonder uitzondering tot het creëren van collectieve goederen via collectieve acties, maar ze deden dit op onderling zeer uiteenlopende wijze.

In het algemeen kunnen de projecten in drie opzichten met elkaar vergeleken worden. De eerste overweging betrof de vraag of hun opzet forse kapitaalinvesteringen vereiste. Wanneer dit het geval was, moesten er aanzienlijke langlopende leningen worden uitgeschreven, door particuliere ondernemers of door het stadsbestuur: een voorbeeld van collectieve actie bij ‘onzekerheid van remedie’. De tweede vraag was of deze arrangementen samenwerking van het merendeel van de burgers in een bepaald gebied noodzakelijk maakten. Die ‘gezamenlijkheid van produktie’ van het collectieve goed maakte dan een of andere vorm van dwingende regulering door het stadsbestuur onontkoombaar. Maar elk voorstel dat nieuwe vormen van dwang oplegde, moest ook tegenstand oproepen.

Ten slotte was er de vraag of mensen die weigerden voor de voorgestelde diensten te betalen, konden worden uitgesloten. Indien die uitsluiting om economische of technische redenen niet goed uitvoerbaar was, kon de kans op profiteren ten koste van degenen die de diensten verleenden een voldoende aantal burgers in de verleiding brengen om de financiële basis van het project te ondermijnen: in zo'n geval moest het plan gefinancierd worden door de heffing van een bijdrage van iedereen, ongeacht werkelijk gebruik, met speciale gemeentelijke belastingen of uit het algemene belastingfonds. In de loop van de eeuw bracht het sociale segregatieproces onbedoeld de oplossing voor dit ‘zwartrijdersprobleem’: doordat bereidwillige abonnees bij elkaar kwamen te wonen, ver van de mensen die maar al te geneigd waren tot ontduiking van de aansluitingskosten.

Omdat de stedelijke wijken homogener werden, hadden de bewoners meestal dezelfde opvattingen over de problemen van het stadsleven, en waren ze het in grote lijnen eens over de remedies. In veel opzichten werd de ‘buurtgemeenschap’ de handelende eenheid in de stadspolitiek. Dit gold zeker voor politiebewaking, de meest collectieve van de stedelijke voorzieningen: hoewel het in theorie onmogelijk was dat iemand zich onttrok aan de waakzaamheid der politie of van haar bescherming uitgesloten werd, bewaakten in de praktijk politieagenten de eigendom daar het ijverigst, waar er het meeste van was, en hielden ze de mensen daar het nauwlettendst in de gaten waar de meesten waren.65 Iets dergelijks gold ook voor de stedelijke dienstverlenende netwerken, die minder collectief van aard waren vanwege het feit dat uitsluiting en zelfuitsluiting hier tot de mogelijkheden behoorden. Maar ook hier waren externe effecten werkzaam. Wanneer één huishouden niet werd aangesloten op het rioleringsstelsel, kon het afval de omliggende woningen overlast bezorgen.66 Wanneer één eigenaar zich weigerde in te schrijven op de vuilnisophaaldienst, bevuilde zijn afval ook de stoep van de buren. En wanneer sommige bewoners zich niet lieten aansluiten op de waterleiding, bleef het de mensen één deur verder weliswaar even goed smaken, maar moesten zij zich zorgen gaan maken om de gezondheid van hun buren en dus hun eigen kans op besmetting: epidemische ziekte was de grote externalisator van de effecten van het privé-leven.

In dit opzicht zijn gas- en elektriciteitsnetwerken het minst collectief van aard,

omdat het er voor het ene huishouden minder toe doet of de andere er al dan niet op aangesloten zijn.67 Hetzelfde geldt voor de meer recente telefoon- en kabelantennenetwerken. Politie, waterleiding, riolering en vuilverwijdering zijn dan ook bijna overal openbare diensten geworden, terwijl gas, elektriciteit, telefoon en antennenetwerken in sommige landen nog steeds in particuliere handen zijn, en aansluiting vaak plaatsvindt op basis van vrijwilligheid.

 

Armoede, vuil en ziekte overtuigden de stadsbevolking van de algemene noodzaak van sanitaire hervorming; de opeenvolging van cholera-epidemieën onderstreepte de dwingende urgentie. Het leed geen twijfel dat de levensomstandigheden van de armen ingrepen in die van de welgestelden, zelfs nadat de laatsten naar afgescheiden woonwijken verhuisd waren. ‘Ongezonde’ buurten konden andere wijken immers nog steeds aantasten met hun ‘miasma’. De belangrijkste taak bestond dus in de verwijdering van menselijk, dierlijk en industrieel afval uit huizen en straten in de hele stad. Rond 1850 was het duidelijk geworden dat de uitvoering van deze taak vroeg om een constante en overvloedige toevoer van schoon water voor het schoonspuiten van de straten, het wegspoelen van huiselijk afval en de afvoer van alle vuil. Omdat het water tevens gebruikt zou worden als drink- en kookwater, moest het van hoge kwaliteit zijn. Nieuwe technieken, wetenschappelijke ideeën en bestuurlijke projecten wezen alle in de richting van een grootse oplossing, het aderlijk-slagaderlijk stelsel van watertoevoer en afvalverwerking.

Maar al deze noodzakelijke voorwaarden waren niet voldoende om de hervormingen door te voeren. Daarvoor was de vastbesloten overtuiging van een kleine voorhoede van toegewijde en verlichte ambtenaren en deskundigen nodig, die ondersteund werden door de progressieve kiezers uit de middenklasse. En zelfs toen daaraan was voldaan kon het stelsel slechts op een tamelijk indirecte en onvoorziene wijze voltooid worden.

Ten eerste waren waterleiding- en rioleringsinstallaties kostbaar, ook waar geld geleend kon worden tegen de door de abonnees te betalen contributie. Ten tweede correspondeerde de bestuurlijke kaart van het stadsgebied nergens met de hydrogeologie van de streek, dat wil zeggen, met de toevoer van het drinkwater en de stroomgebieden. Competentieconflicten verlamden de hervorming in elke fase. En ten slotte konden de welgestelden die naar betere buurten verhuisd waren hun water- en afvalhuishouden ook individueel bestieren, door schoon water per fles te kopen of zich te laten aansluiten op de leidingen van een particuliere onderneming, en door hun vuil en afval mee te geven aan onafhankelijke inzamelaars. Dit paste heel goed in een algemeen verzet tegen overheidsbemoeienis, een permanente angst voor belastingverhogingen en een diepgewortelde argwaan tegen vernieuwingen die vreemde pijpleidingen tot in de meest persoonlijke hoeken van het leven van de burger brachten en zo diens huishouden intiem met het openbare lichaam verbonden. Het is aannemelijk dat de uitvinding van het watercloset uiteindelijk de welgestelde burgers ertoe heeft

gebracht het stelsel toch te accepteren. Na een periode van experiment en mislukking bleek deze installatie geheel afdoende in het voorkomen van elke geur of aanblik die met de ontlasting samenhing.68 En omdat men deze geuren en kleuren zo nauw met armoede en ziekte was gaan associëren, werd de elegante verwerking van de ontlasting voortaan een blijk van rijkdom, gezondheid en reinheid. Maar het tamelijk eenvoudige systeem van het watercloset vereiste ook een constante toevoer van spoelwater onder druk en een permanente afvoer die was aangesloten op een groter stelsel voor afvalverwerking. Zo werd het watercloset de rechtstreekse verbinding tussen de individuele burger en de collectiviteit.

Omdat de aanleg van riolering het eenvoudigst was op onbebouwd terrein, werden nieuwgebouwde huizen doorgaans het eerst aangesloten op de waterleiding en het ondergrondse riool. Voor die onroerend-goedprojecten werden de nieuwe waterclosets een belangrijk verkoopargument. En de tamelijk welgestelde bewoners van de nieuwe wijken waren bereid de kosten te betalen.

Hoewel er indertijd druk over gedebatteerd werd, doet het er achteraf gezien niet zoveel toe of de diensten werden verleend door particuliere ondernemingen met een vergunning van het stadsbestuur, of door stedelijke instanties die met obligaties gefinancierd werden. En in de meeste steden werden de particuliere waterleiding- en reinigingsmaatschappijen met overheidslicentie in de loop der tijd overgenomen door het stadsbestuur. Het ontwerp en de financiering van de operatie vereisten alle beschikbare expertise van die tijd.69 De spoorwegaanleg fungeerde hierbij als precedent, zowel in waarschuwende als in aanmoedigende zin. Men had geleerd hoe men een uitgebreid netwerk moest bouwen zonder scherpe bochten en hellingen (waterleidingen en rioleringen dienen natuurlijk altijd iets af te lopen en scherpe bochten te vermijden, ten einde het water stromende te houden: een belangrijke technische uitdaging die aanvankelijk niet altijd werd voorzien). De spoorwegen waren ook een voorbeeld voor het bijeenbrengen van enorme sommen geld voor een lange-termijninvestering die zou worden terugbetaald door de gebruikers.

In de oudere stadsdelen waren de zaken heel wat minder eenvoudig; daar was het installeren kostbaarder en de bevolking heterogener: de meeste projecten voorzagen in betaling van de contributie door de huiseigenaar, en dit leidde tot een krachtig verzet van een invloedrijke maatschappelijke laag die zich - in Engeland - organiseerde als de dirty party, de smerige partij. Het werd er in de oudere panden ook niet veel beter op, wanneer mensen bij tientallen dezelfde kraan en wc moesten gebruiken (en hoe privater het werd, des te moeilijker was het toezicht op de gebruikers).

De waterleiding en rioleringsmaatschappijen moesten centrale zuiverings- en pompinstallaties bouwen, hoofd- en zijleidingen voor de aangesloten wijken. Geleidelijk raakte een goed deel van de stad op het stelsel aangesloten, en waren onder het grootste deel van de bebouwde kom leidingen gelegd; de specifieke stedelijke situatie, de lokatie van de bronnen, de lozingsgebieden, het waterpeil

van de diverse buurten, de positie van de rijkere wijken ten opzichte van de armere gebieden, al deze overwegingen bepaalden groei en vorm van het stelsel, en daarmee ook welke buurten van aansluiting verstoken bleven, en wat hun aansluiting alsnog zou kosten.

Zo werd in de meeste negentiende-eeuwse steden een waterleiding- en rioleringsstelsel geconstrueerd als een gemeenschappelijk - dat wil zeggen: een deelbaar - goed: de centrale installaties werden gefinancierd met leningen tegen de inkomsten uit abonnementen, terwijl zij die niet betaalden van het netwerk werden uitgesloten. Deze aanpak werd uitvoerbaar in de nieuwe, sociaal homogene woonwijken waar men ervan kon uitgaan dat iedereen die er kwam wonen zich zou inschrijven. Het gevaar dat sommigen zouden afzien van aansluiting op het sanitaire stelsel, daarbij zelf profiterend van de schone omgeving die ze voor anderen met hun onverwerkte afval bedierven, was in deze betrekkelijk rijke buurten minimaal; stedelijke verordeningen die inschrijving verplicht stelden waren overbodig, of konden eenvoudigweg worden opgevoerd als een voorwaarde in het huur- of koopcontract. De netwerken werden dus, hoe uitgestrekt en kostbaar ze ook waren, aanvankelijk betaald en geleverd als particuliere, zij het gemeenschappelijke, goederen. Hun aanzienlijke externe effecten werden, gezien de sociale homogeniteit van de gebruikersbevolking in de nieuwe wijken, min of meer gelijkelijk verdeeld. Bij de inschrijving was het persoonlijke wooncomfort de voornaamste overweging, en kón dat ook zijn toen eenmaal door de sociale en ruimtelijke segregatie de op korte termijn en afstand werkzame externe effecten van andermans smerigheid waren afgewend.

Het collectieve belang bij openbare hygiëne - de preventie van massa-epidemieën - gaf de ideologische toon aan voor veel van deze sanitaire activiteiten. Het bepaalde echter niet de timing en het verloop van de aanleg der netwerken, die vooral door particuliere eisen werden beïnvloed. De economie van de netwerkconstructie werd en wordt beheerst door marginale kostenberekening. Langzaam maar zeker raakte de stad verzadigd met pijpen en kanalen totdat nog slechts enkele - doorgaans oudere en armere, of minder goed bereikbare - wijken niet op het netwerk waren aangesloten: ‘De klassenscheiding had dus hydrologische dimensies,’ schrijft Berlanstein.70 De centraal gelegen, verarmde buurten vormden de grootste bedreiging voor de stedelijke hygiëne, en ze konden meestal het goedkoopst aagesloten worden wanneer er al een wijd vertakt netwerk was aangelegd. Tegen die tijd waren door technische en bestuurlijke ervaring de problemen van installatie en beheer eenvoudiger geworden, het stadsbestuur had een leerproces doorgemaakt, en statistieken toonden nu hoe schoon drinkwater en effectieve afvalverwerking de volksgezondheid bevorderden op een wijze die de meest optimistische verwachtingen overtrof. Op dit punt kon de coalitie van technici, gezondheidsdeskundigen en bestuurders, ondersteund door een verlichte publieke opinie, de besluiten doorzetten voor de subsidiëring van waterleiding en riolering in deze laatste pockets van ongezondheid die de gezondheid van de burgerij in haar geheel in gevaar brachten. Het stelsel

werd dus pas in zijn laatste fase een echt openbaar goed, dat zich uitstrekte over alle burgers, en waarvan niemand kon worden uitgesloten of zichzelf kon uitsluiten. Het werd gefinancierd uit verplichte gemeenteheffingen, die onafhankelijk van installatiekosten werden berekend, tegen vast tarief of naar verbruik. Het beheer van water en afval was voor eens en altijd veranderd van een hoogst persoonlijke zaak in een openbare aangelegenheid op het niveau van het stadsbestuur.71 Het nieuwe sanitaire arrangement bleek zo succesvol en effectief dat het al gauw onomstreden werd en binnen enkele generaties uit het publieke en persoonlijke bewustzijn is geglipt. De problemen van vervuiling en milieubescherming zijn echter blijven bestaan en opnieuw urgent geworden, maar ditmaal op een hoger niveau van integratie, dat van de nationale staat en, zelfs nog dringender, op supranationale schaal.


Vorige Volgende