Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

2 Cholera als paradigma van stedelijke interdependentie

In zijn reeds klassieke studie over de invloed van epidemische ziekten op de menselijke geschiedenis schrijft William McNeill:²⁵ ‘De zwerftocht van de cholera over de wereld was de eerste, en in veel opzichten de belangrijkste, manifes-

25 McNeill, 1976; p. 261.

[p. 133]

tatie van de verandering in ziekterelaties die de industrialisatie teweegbracht.’ Hoewel in 1819 de gele koorts in Barcelona had toegeslagen, waren in Europa na de laatste pestilentie van 1720 te Marseille geen epidemieën van betekenis meer voorgekomen.²⁶ De eerste uitbarsting van de cholera bracht dan ook grote ontzetting. De golf van 1832 eiste 18.000 slachtoffers in Engeland, en een zelfde aantal alleen al in Parijs.²⁷

‘Cholera - het woord alleen al zaaide paniek!’²⁸ In hun hulpeloosheid konden de autoriteiten slechts een beroep doen op hogere machten: ‘Waar het de almachtige God behaagd heeft het Verenigd Koninkrijk te bezoeken met de ziekte genaamd Cholera...’²⁹

In de volksverbeelding van die dagen verenigde het spookbeeld van de cholera in één grote obsessie de preoccupatie met bestaanswijzen en beproevingen van de armen, met de sanitaire gevaren die daarin scholen voor de gevestigde burgerij, en met de noodzaak van stedelijke sanitaire en bestuurlijke hervorming. Haast alle stedelijke bekommernis om orde, fatsoen en reinheid kon worden samengevat in dit paradigma van ziekte en besmetting, en tegelijk zinspeelde die notie al op een programma van preventie. De massa-epidemieën boden daarbij een treffend beeld voor de interdependentie tussen stadsgenoten die armen en rijken, gevestigden en nieuwkomers, onwetenden en ontwikkelden gelijkelijk verbond. Verwoord in de termen van de Inleiding, fungeerden de cholera-uitbarstingen als een aanschouwelijke les in de externe effecten van individuele tekorten, in de onzekerheid over moment en omvang van tegenslagen, en de onzekerheid over de effectiviteit van individuele remedies. Alles leek te wijzen op de noodzaak van collectieve en verplichte maatregelen op stedelijke schaal, ter bestrijding van de risico's van massale besmetting.³⁰

Aanvankelijk riep het gevaar van besmettelijke ziekte alleen wederzijdse afkeer op tussen rijk en arm - sommige krotbewoners geloofden zelfs dat de cholera het resultaat was van een komplot van de heersende elite om hen te vergiftigen en uit te roeien.³¹ De rijken van hun kant gaven de slachtoffers de schuld:³² ze waren overtuigd dat de infectie het gevolg was van de verdorvenheid en de vieze gewoonten van de armen; dat de armen met hun immoraliteit de plaag over zichzelf afriepen, en daarmee ook de gezondheid van de rijken zelf bedreigden. Leefwijze, voeding, hygiëne, huisvesting, seksualiteit of drankgebruik van de één waren voor anderen niet langer alleen aanleiding tot medelijden of ergernis, maar werden steeds vaker opgevat als een bron van reëel gevaar. Men ging beseffen dat de externe effecten van het particuliere leven van de armen ver doorwerkten in het bestaan van de overige bewoners: zover als de miasmatische substantie kon doordringen of ziektekiemen konden gaan.³³ Stadsbeambten en medici met een meer praktische instelling realiseerden zich dat deze epidemieën op de een of andere manier een gevolg moesten zijn van stedelijke vervuiling, en dat elke poging om ze te bedwingen tot falen gedoemd was zonder een grote schoonmaak van de sloppenwijken.

Maar massale epidemieën vormden niet de enige bedreiging die de negen-

26 Vgl. La Berge, p. 116.

27 Vgl. Finer, p. 333; Coleman, p. 172.

28 Finer, ibidem.

29 Uit de preambule van de Cholera Act van 1832, geciteerd in Checkland, p. 3.

30 Frevert schrijft: ‘De geschiedenis van de cholera - die voor Duitsland nog geschreven moet worden - is grotendeels een geschiedenis van de klassenverhoudingen in de burgerlijke samenleving, waarin de bezittende strata zich in toenemende mate bedreigd voelden door de bezitsloze, “zieke” lagen van de bevolking’ (p. 128), en (p. 125): ‘Het probleem van het pauperisme - de aanwezigheid van de armen in de stad - werd zelf weer gezien als een vreemd lichaam (Fremdkörper), dat als een sociale ziekte moest worden “weggesaneerd”. Het pauperisme, een tweevoudig pathologisch probleem, werd een sociaal gevaar van de eerste orde.’ Zie ook Delaporte voor de klasseconnotaties van de cholera in Parijs, 1832.

31 Vgl. Finer, p. 349: ‘De bevolking van de sloppen verloor al gauw het hoofd; sommigen geloofden zelfs dat de dokters de putten vergiftigden om de bevolking uit te dunnen, en dat de inspecteurs vooral kwamen kijken of de slachtoffers niet te slordig gekozen werden.’ In Glasgow werd geprotesteerd tegen de verbranding van lompen in besmette wijken (Checkland, p. 2). De Engelse armen beschouwden de choleravrees van 1832 vooral als ‘volksverlakkerij’, aangesticht door dokters die hun zakken wilden vullen; vgl. Morris, pp. 96-101 (zie pp. 108-114 voor volksopstootjes gedurende de epidemieën). Ook in Duitsland, meldt Frevert (pp. 130-2), verdacht men de medici ervan dat zij de ziekte hadden verspreid om eraan te verdienen; zij werden bedreigd, en zelfs aangevallen: de armen hadden al zolang aan zoveel ziekten geleden zonder dat de autoriteiten zich daar druk over maakten, dat ze tegenover deze nieuwe ziekte een fatalistische houding aannamen, en zich kwaad maakten over het verbod op samenscholingen en markten, dat hen ook het meest gevoelig trof. In de Verenigde Staten was het al niet anders, schrijft Rosenberg (p. 33): ‘Artsen en stedelijke beambten werden aangevallen en genadeloos afgetuigd.’ Chevalier, p. xxi, over Parijs in de jaren dertig van de negentiende eeuw: ‘Onfortuinlijke voorbijgangers, die op grond van hun ongunstige uiterlijk de schuld kregen van de verspreiding van de ziekte en de vergiftiging van voedsel en putten, worden op straathoeken en pleinen vermoord of in de Seine gegooid.’

32 Frevert heeft het over een selbstschuld Paradigma, vgl. pp. 137-8. Vgl. ook Rosenberg, p. 150: ‘Voor veel Amerikanen... was de bewoner van de sloppenwijken zelf verantwoordelijk voor de vuiligheid waarin hij leefde.’

33 Een bloeiende ‘cholera-industrie’ ontstond, die allerlei kwakzalverijen te bieden had (Frevert, p. 130). Rond het midden van de eeuw was de toediening van constiperende middelen de voorkeursbehandeling geworden, een remedie waarvan de schadelijke effecten slechts beperkt werden doordat minder frequente stoelgang de kansen op herbesmetting van de patiënt verminderde; vgl. Finer, p. 343.

[p. 134]

tiende-eeuwse stedelingen kwelde; ook de angst voor opstand, straatrellen en misdaad heerste alom. Ook deze dreigingen zetten de gevestigden op tegen de bezitslozen, brachten argwaan en haat teweeg, en boden tegelijkertijd een idioom waarin vage intuïties van onderlinge afhankelijkheid verwoord konden worden. Het lot van de armen mocht droevig zijn, misschien wel door hun eigen schuld, maar dit leed zou op een kwade dag op de rijken gewroken kunnen worden: in collectieve actie zoals gewelddadige opstand tegen de stedelijke orde en rebellie, of in al even eensgezind optreden tegen een bijzonder mikpunt, zoals rellen tegen gehate magistraten of woekerende winkeliers.³⁴ Zulke uitbarstingen kwamen hooguit een of twee keer in een mensenleven voor, maar ze leefden lang en scherp voort in de herinnering, en bleven aanwezig in de marge van het stedelijk bewustzijn.

Tegen het einde van de eeuw was het proletariaat beter georganiseerd, en werden deze gewelddadige onlusten opgevolgd door meer beheerste vormen van collectieve actie, stakingen, die niet altijd vreedzaam verliepen, maar de stedelijke orde toch minder ontwrichtten.

De kleine misdaad was een andere alomtegenwoordige plaag van het stadsleven, die ook al opgevat werd als een bijverschijnsel van de armoede: de behoeftigen werden uit nood tot diefstal gedreven, of hun misdaad én hun armoede werden beide toegeschreven aan hun immorele geaardheid. De meeste misdaden werden door enkelingen of in kleine groepjes gepleegd: het collectief bedrijf van bendes was vooral een verschijnsel van het platteland, en de hoogtijdagen van de stedelijke georganiseerde misdaad kwamen pas later, tegen het einde van de eeuw. Die misdaden dupeerden de mensen een voor een, troffen individuele voorbijgangers en de woningen van afzonderlijke gezinnen. Het typisch negentiende-eeuwse antwoord op de stedelijke criminaliteit was echter bij uitstek collectief: verhoogde waakzaamheid door de sinds kort ingestelde permanente politiekorpsen.

Ook de epidemieën werden gezien als een gevolg van individuele handelingen, al ging het hier meer om zonden van omissie dan weloverwogen wandaden. Er was geen duidelijk inzicht in de wijze waarop ziekten zich verspreidden. Maar volgens negentiende-eeuwse opvattingen was ‘grove nalatigheid’ een oorzaak van ziekte: mensen die vuil verspreidden, stank veroorzaakten, afval ophoopten of hun behoefte op straat deden, vergrootten het risico van epidemieën voor het gehele stadsgebied. En de onbedoelde resultante van deze individuele acties, of van dit individueel gebrek aan voorzorg bracht inderdaad de collectiviteit in gevaar.

Opstand, straatrellen, misdaad en besmettelijke ziekte waren de vier ruiters van de stedelijke Apocalyps. En het antwoord van de stadsgemeenschap op al deze plagen was de roep om politie. In die tijd verwees de term niet alleen naar waakzaamheid en repressie, maar ook naar veelomvattende en ingrijpende preventieve maatregelen. Ook bleven de connotaties niet beperkt tot veiligheid in de moderne zin van bescherming tegen diefstal en geweld; ze omvatten het volledi-

34 Vgl. voor dergelijke ‘strijdvaardige samenscholingen’ de bijdragen L. Tilly en Ch. Tilly (red.), 1981 en Tilly e.a., 1975.

[p. 135]

ge bereik van openbare veiligheid, met inbegrip van taken die later afgestoten werden, zoals volksgezondheid en hygiëne, of zelfs voorlichting. Het achttiende-eeuwse Duitse woord Polizey is nog het beste te vertalen met ‘beheer’, en de betekenis van het Engelse woord police in de vroege negentiende eeuw benadert die van de hedendaagse termen ‘inspectie’ en ‘dwang’.³⁵ Behalve in Frankrijk was een permanent politiekorps ter handhaving van de openbare orde in het begin van de negentiende eeuw nog een nieuwigheid.³⁶ Rond die tijd werden in verschillende landen permanente diensten van ‘medische politie’ opgericht voor de inspectie van sanitaire omstandigheden en het toezicht op de naleving van maatregelen van openbare hygiëne.³⁷ Beide soorten politie vormden een collectief antwoord op de bedreigingen van het stadsleven: een openbaar arrangement op stedelijke schaal bekleed met dwingende bevoegdheden en gefinancierd uit de belastinggelden. De medische politie bleek in de grote steden van Europa en de Verenigde Staten even effectief als de stedelijke politiemacht. Ze legde niet alleen de armen een sanitaire discipline op, maar deinsde er evenmin voor terug de rijken, vooral de huiseigenaren, haar richtlijnen dwingend op te leggen.³⁸

In toenemende mate stelden zowel de medische als de stedelijke politie het stadsbestuur in staat om die aspecten van het gedrag der burgers te beheersen, en dat waren er vele, die ongewenste externe effecten konden veroorzaken. Maar de stad begon ook diensten te verlenen die de stedelijke levensomstandigheden zelf veranderden: straatverlichting, de aanleg van verharde straten (tegen modder en plassen), de leverantie van zuiver drinkwater, de verwijdering van menselijke uitwerpselen, het ophalen van afval en vuilnis uit huizen en straten, openbaar-vervoersstelsels, openbare scholen voor de armen en minder armen, en later ook gas-, elektriciteit- en telefoonstelsels, en - zeer recentelijk - kabelantennesystemen. De meeste van deze stedelijke voorzieningen waren opgezet als netwerken, die elke gebruiker met een groot toeleveringscentrum verbond via een stelsel van pijpen, kabels, draden, wegen of spoorlijnen.

In de negentiende-eeuwse, stedelijke, collectieve arrangementen spelen dus twee begrippen een sleutelrol: het idee van politie, en het idee van een netwerk. Net als collectieve goederen hebben ze allebei hun eigen rekenkunde voor de toerekening van kosten en baten. Een politiemacht is in theorie het meest zuivere collectieve goed van de twee: de waakzaamheid komt in een bepaald gebied alle burgers zonder uitzondering ten goede, niemand kan zich aan die aandacht onttrekken, en evenmin kan iemand uitgesloten worden van de veiligheid die geacht wordt daaruit te resulteren. Een politiemacht is universeel in haar voordelen, en alleen specifiek in haar straffen, althans zo zou het moeten zijn. Een netwerk bestaat anderzijds uit heel specifieke aansluitingen die aan individuele abonnees bepaalde voordelen kunnen verschaffen, terwijl alle anderen, die de prijs niet betaald hebben, daarvan worden uitgesloten. Toch creëerden deze netwerkverbindingen, zoals we nog zullen zien, externe effecten voor diegenen die zich niet geabonneerd hadden, terwijl degenen die zonder aansluiting bleven weer externe effecten voor de abonnees konden creëren. De noodzakelijke in-

35 Vgl. Frevert over medizinische Polizei, pp. 66 e.v.; Rosen, pp. 142-58.

36 De Londense Metropolitan Police Force werd in 1829 gevormd, vgl. Richter, p. 4 e.v.; vgl. ook David Jones, pp. 107-13; A. Silver; P. Smith, pp. 15-27; en voor Parijs, Cobb. Zie Bayley voor een vergelijkend historisch essay.

37 De oorspronkelijk zeer brede betekenis van medical police ging zich steeds meer beperken tot de bestrijding van epidemische ziekte en het toezicht op de volksgezondheid. In deze enge zin werd de term gedurende de negentiende eeuw in Groot-Brittannië en de Verenigde Staten gebruikt; vgl. Rosen, p. 153. Wohl, 1977, p. 111, vermeldt dat rond 1850 de ‘sanitaire inspecteurs’ die onder de medische ‘officier van gezondheid’ stonden ‘soms spottend “medische politie” genoemd werden’.

38 De inspectiebezoeken van de officiers van gezondheid ‘maakten het woonhuis tot een ruimte die in zekere zin niet langer heiliger of meer privé was dan de werkplaats, en de invloed hiervan op de veranderende ideeën over de rechten en plichten van de eigendom kan daarom nauwelijks overschat worden.’ Wohl, 1977, p. 116. Kalff heeft laten zien hoe vanaf 1848 in Parijs ‘hygiënecomités’ werden gevormd uit aanzienlijke burgers, notabelen, en academici; met hun aanzien in de gemeenschap moesten zij de huiseigenaren overreden om de hygiënische maatregelen op te volgen die het stadsbestuur bij gebrek aan eigen gezag nog niet rechtstreeks kon opleggen.

[p. 136]

vestering voor de infrastructuur van het netwerk - de centrale installaties en de hoofdverbindingen - vereiste bovendien een grootschalige financiering; ook dit bracht specifieke problemen van collectieve actie met zich mee.

Het specifieke karakter van de dienstverlening en de bijzondere eigenschappen van het bebouwde gebied bepaalden de problemen waarvoor het stadsbestuur zich gesteld zag bij de aanleg van stedelijke netwerken. Veel hing ook af van de voorgeschiedenis, van het machtsevenwicht tussen de verschillende stedelijke klassen, van de kracht van het stadsbestuur, van de mate waarin de centrale staat bereid was het lokaal bestuur te steunen en de plannen te subsidiëren, en van de rijkdom of armoede van de stadsgemeenschap in haar geheel. En ongetwijfeld speelde ook de hydrologische en demografische gesteldheid van de stad een belangrijke rol bij de vorming en timing van stedelijke voorzieningen.³⁹ Maar overal stelden de voorwaarden van het stedelijke leven zelf hun eigen beperkingen, en boden ze nieuwe mogelijkheden voor de collectivisering van de bescherming tegen de bedreigingen van het stedelijk bestaan.

Het doorslaggevende feit in het stadsleven was de onvermijdelijkheid van confrontaties tussen mensen van verschillende klassen, die zich niet aan hun wederzijdse afhankelijkheden konden onttrekken. In de economische betrekkingen tussen kapitalistische ondernemers en arbeiders waren de laatsten aangewezen op hun werkgevers om een loon te verdienen in ruil voor hun arbeid, zoals de eersten afhankelijk waren van de werkende klasse om de werkkrachten te rekruteren die hun machines bedienden. Zo hadden ook de grote huiseigenaren de immigranten nodig om hun woningen aan te verhuren, en de nieuwkomers konden zonder hen geen onderdak vinden. Natuurlijk waren deze afhankelijkheden bij al hun wederkerigheid geenszins symmetrisch: voor een arbeider was het verschil tussen het vinden of niet vinden van een baan een kwestie van voortbestaan of verhongeren, maar of een werkgever al dan niet de geschikte man kon vinden maakte voor hem het marginaal verschil van een machine meer of minder die draaiend gehouden werd. Hetzelfde geldt voor een gezin dat onderdak zocht en iemand die uit een zolderkamer een extra voordeel probeerde te slaan. Toch zijn, in hun totaliteit, de werkgevers evenzeer afhankelijk van de arbeiders als andersom, en dit geldt ook voor de interdependentie tussen alle huiseigenaren en alle huurders. Maar dan nog is de afhankelijkheid van werkgevers en huiseigenaren minder intens en direct dan die van hun tegenhangers, arbeiders en huurders, omdat de eersten bij tegenslag meer reserves hebben om op terug te vallen, terwijl ze zich doorgaans ook beter georganiseerd hebben, beter in staat zijn tot coördinatie, en gemakkelijker toegang hebben tot de politieke arena.

Maar naast deze vrij algemene interdependenties bestonden er ook andere, specifiek voor de omstandigheden van het stadsleven, en verbonden met de openbare orde en het gebruik van de stedelijke ruimte.

39 Zo bevonden kuststeden (New York bij voorbeeld) of steden aan een rivier met getijden (zoals Liverpool) zich in een gunstiger positie voor de afvoer van hun rioolwater dan steden in het binnenland (zoals Manchester); vgl. Daunton, p. 255. In Amsterdam voerden de grachten het afval naar de Zuiderzee, waar het tij nog wisselde, maar de Jordaan, de sloppenwijk in het centrum, stond op lagere grond en kon moeilijk afgewaterd worden, vgl. Carasso; Van Zon. Ook het heuvelachtige karakter van Parijs veroorzaakte bijzondere problemen, want al het afvalwater moest door de lager gelegen wijken geleid worden, vgl. Dupuy en Knaebel. Maar overal was het voornaamste probleem dat de grenzen van politieke eenheden niet correspondeerden met de hydrologische en demografische entiteiten die de materiële vereisten van het sanitaire stelsel bepaalden.