1950. Welvaart in zwart-wit

[p. 79]

3 De mythe van het plan

Atlantisch Verdrag

Het door de Verenigde Staten gefinancierde en geregisseerde Europese Herstel Programma werd in Nederland een succes, omdat productiviteitsverhoging als het belangrijkste middel tot verbetering van de levensstandaard naadloos aansloot op de actieve industrialisatiepolitiek van de overheid. Bovendien werd de Marshallhulp in de Nederlandse publiciteitscampagne nu eens voorgesteld als een programma, en dan weer als een ‘plan’, waardoor de politieke consensus over de aanpak niet in gevaar kwam.

Onder invloed van het in 1941 door Roosevelt en Churchill ondertekende Atlantic Charter waren tijdens de oorlog de grondslagen gelegd voor de sociaal-economische inrichting van wat eerst de welvaartsstaat en later de verzorgingsstaat zou worden genoemd. De keuze voor onbegrensde economische groei, gekoppeld aan permanente werkgelegenheid beantwoordde in eerste instantie aan punt 5 van het Atlantic Charter, waarin de ondertekenaars de wens uitspraken ‘to bring about the fullest collaboration between all nations in the economic field, with the object of securing for all improved labour standards, economie advancement, and social security’.¹ In de Verenigde Staten verdampten na de oorlog onder Truman's Fair Deal deze voornemens - net zoals zovele politiek-ideologische concepten van de ‘Wartime Liberals’ - tot een conservatieve versie van ‘verzorgingskapitalisme’. In Engeland zette Labour zich in de voetsporen van het Beveridge-rapport Social Insurance and Allied Services (1942) wel aan sociale hervormingen en geavanceerde wetgeving op het gebied van onderwijs en stedelijke en regionale planning, maar voor het overige was er geen sprake van institutionele vernieuwing en economische reorganisatie. In Nederland werd echter eensgezind gewerkt aan zowel de uitbreiding van de interventie in het economisch leven als aan de uitbouw van een sociale politiek.

De Nederlandse regering (in ballingschap) installeerde in 1943 een commissie ‘om het vraagstuk der Sociale Zekerheid te bestuderen’ (zie ook hoofdstuk 11). Voorzitter werd Van Rhijn, die in 1944 in een door hem geredigeerde publicatie Nieuw Nederland de opbouw van het stelsel van sociale zekerheid fundeerde op de dubbele bodem van ethisch-religieuze waarden en productiviteitsverhoging. Uitbreiding van het stelsel van sociale zekerheid zou mogelijk kunnen leiden tot hogere loonkosten, maar daar stond tegenover dat de productiviteit van de arbeider toenam als gevolg van een grotere ‘arbeidslust’:

1 Van der Wee, De gebroken welvaartscirkel, p. 13-15; De Haan, ‘De maakbaarheid van de samenleving’, p. 91-93.

[p. 80]

sociale zekerheid wil geen gemakzucht voor het individu, geen verstening van het productieproces, geen statische maatschappij. Het wil energie bij den enkeling tot opvoering der productie in een dynamische maatschappij. Maar het wil ook bewaren voor gebrek en een rechtvaardiger verdeling van het maatschappelijk inkomen.²

Als gevolg van het einde van staatsonthouding als leidraad voor de sociaal-economische politiek kreeg planning, opgevat als ordening, een steeds grotere plaats in de economische en sociale inrichting van de samenleving.³ Was het in landen als Duitsland, de Verenigde Staten en Engeland vooral de oorlogseconomie die allerlei vormen van centralisatie en organisatorische coördinatie in het leven riep, in Nederland leidden de in het kader van de nationale verdedigingspolitiek te nemen maatregelen op het gebied van organisatie, distributie en rantsoenering van grondstoffen en goederen tot een steeds verdergaand planmatig ingrijpen van de overheid in het economische en sociale leven. Ook de voorbereiding van het toekomstig herstel en de wederopbouw vroegen om kennis en prognose, en die leidden tot uiteenlopende coalities tussen wetenschappelijke deskundigheid en het ambtelijk-bureaucratisch apparaat. In de oorlog werden met name in het economisch beleid, de bouwnijverheid en de volkshuisvesting de grondslagen gelegd voor een proces waarbij politiekideologische meningsverschillen naar de achtergrond verdwenen ten gunste van een meer door wetenschap en techniek gestuurde planmatige benadering van maatschappelijke beleidsvraagstukken.⁴ Na de oorlog leidde de invloed van technische deskundigheid op het overheidsbeleid steeds meer tot de verwetenschappelijking van de politiek en kreeg het staatsingrijpen een ‘structureel’ karakter, waarmee de omslag van het door ideologische overwegingen beperkte overheidsbeleid van vóór de oorlog een feit was. Dat het einde van de ideologie het begin van de wetenschap was en dat de samenleving onder wetenschappelijke leiding tot een rechtvaardige, sociaal-economische orde letterlijk ‘gemaakt’ kon worden, daarvan getuigden het ‘succes’ van de planning en inrichting van de nieuwe IJsselmeerpolders.

2 Van Rhijn, ‘De sociale politiek’ p. 262; Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 194.

3 Duyvendak, De planning van ontplooiing, p. 8; Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 324-325, spreekt in tegenstelling tot Van Zanden en Griffiths in dit verband over zowel een mijlpaal in de geschiedenis van de economische wetenschap als in de Nederlandse sociaal-economische politiek. Jonker, De sociologische verleiding, p. 92.

4 Bosma en Wagenaar, Een geruisloze doorbraak, p. 231-240.

Op nieuw land een nieuwe maatschappij

De aanleg van de Afsluitdijk (1924-1932) en de droogmaking van respectievelijk de Wieringermeer (1930), de Noordoostpolder (1942) en Oostelijk en Zuidelijk Flevoland (1957, 1968) creëerden gedurende een lange periode een arbeidsmarkt waar sociografen gretig op inspeelden. Door strategische infiltratie in de door civiele ingenieurs, juristen en bestuurskundigen gedomineerde beleidsinstanties slaagden maatschappijwetenschappers er in de jaren dertig in om bij de desbetreffende Waterstaatsdiensten ‘een mentale leegte’ te scheppen. Volgens hen voldeed de ‘gebrekkige artistiek-stedebouwkundige, intuïtieve of ad hoc beleidsvorming niet langer aan de eisen van de tijd en diende deze leegte gevuld te worden door een gesystematiseerde kennisvergaring die tot een beter beleid en daarmee tot een beter ingerichte samenleving zou leiden’.⁵

De betrokkenheid van de maatschappijwetenschappen bij experimenten op het gebied van maatschappelijke planning in de polders laat zien hoe politieke en institutionele verhoudingen richting gaven aan wetenschappelijke toepassingen. In de jaren dertig vergeleek de Amsterdamse sociograaf Ter Veen de taak van zijn leerlingen met de maatschappelijke

5 Andela en Bosma, ‘De maakbaarheid van de Noordoostpolder’, p. 14; Gastelaars, Een geregeld leven, p. 81-87.

[p. 81]

rol van de ‘neutrale’ ingenieurs die de natuurwetenschappen in de techniek toepasten: ‘Wat jullie moeten worden is de sociaal ingenieur die de krachten in de maatschappij probeert te berekenen om daarna te gaan bouwen met de opgedane kennis.’⁶ Deze wending van de sociale aardrijkskunde in de richting van planning en beleid vond plaats in de staatscommissie-Vissering (1926), waarvan Ter Veen de secretaris was, en die advies moest uitbrengen over de overheidsbemoeienis bij de inrichting van de Wieringermeer en eventuele volgende Zuiderzee-inpolderingen. Deze commissie bepleitte in haar adviezen staatstoezicht, overheidssteun en gemeenschapszorg, kunstmatige selectie van kolonisten, uitgifte van de grond in erfpacht en een proef van staatsexploitatie in bijna 25 procent van het landbouwareaal van de Wieringermeer. Deze aanbevelingen impliceerden, aldus de architectuurhistorici Andela en Bosma in hun studie over de inrichting van de IJsselmeerpolders, ‘een omvattend, gepland en efficiënt overheidsingrijpen dat niets aan het toeval zou overlaten’.⁷ Een dergelijk pleidooi voor verregaande overheidsinterventie is, in de Nederlandse context, een vroeg voorbeeld van de toepassing van de Britse econoom A.Y.P. Taylors ideeën over organisatie en bedrijfsvoering op het functioneren van de overheid. Nieuw was ook de idee om binnen de ambtelijke organisatie van de Wieringermeerdirectie, naast afdelingen voor administratie en management, landbouw en civiele architectuur, ook een sociaal-economische dienst in te richten met taken op het gebied van landbouwmechanisatie, rationalisatie van de productie, personeelsselectie (sociografisch onderzoek) en vooral de zielkundige begeleiding van de landarbeiders. De commissie-Vissering beschouwde de Wieringermeer kortom als een ‘voorbeeldige agrarische kolonie’.

Tegen deze achtergrond publiceerde Ter Veen in 1930 zijn Op nieuw land een nieuwe maatschappij, waarin een compleet sociaal sturingsprogramma voor de Zuiderzeepolders werd ontvouwd. In de praktijk kwam het evenwel erop neer dat de uitvoering van het staatstoezicht op de inrichting van de Wieringermeer, bedrijfseconomisch gezien, weliswaar zelfs nog verder ging, maar dat Ter Veens ambitieuze programma voor sociale planning - als gevolg van crisis en bezetting - nauwelijks van de grond kon komen.

Tijdens de oorlog, toen het werk in de polders grootdeels stil lag, werden de uitgangspunten voor de ruimtelijke en sociale opbouw van het nieuwe land opnieuw overwogen. De diensten namen veel tijd om - vooral via informeel overleg - zo veel mogelijk aspecten van de polderinrichting te laten bestuderen: agrarische en industriële belangen, het scheepvaartverkeer, wegverbindingen met het oude land en recreatie en toerisme. Ook het sociale programma kwam onder druk te staan, als gevolg van de maatschappelijke kritiek op de deterministische kolonisatietheorieën van Ter Veen, maar vooral ook door de toegenomen professionalisering en institutionalisering van de sociale wetenschappen in Nederland. In de jaren dertig en veertig werden door sociologen, geografen en economen verschillende pogingen ondernomen tot integratie van het sociaal-wetenschappelijk onderzoek ten bate van een nationale, regionale en gemeentelijke planning. Zo werden aan het Geografisch Instituut van de Rijksuniversiteit Utrecht onder leiding van Van Vuuren zogenaamde ‘welvaartsonderzoeken’ uitgevoerd voor Zwolle, de Maaskantgemeenten, Utrecht en omstreken waarin grondgebruik, beroepspatronen en maatschappelijke verhoudingen op elkaar werden betrokken. Vrijwel gelijktijdig deed aan de Economische Hogeschool van Rotterdam de econoom-geograaf Boerman ruimtelijk-economisch onderzoek naar industrievestigingen en verkeersvraagstukken, waarvan de methodische aspecten in gestan-

6 Hagoort, ‘Sociale wetenschappen op het kruispunt van binnenweg en heirbaan’, p. 38; Jonker, De sociologische verleiding, p. 92.

7 Andela en Bosma, ‘De maakbaarheid van de Noordoostpolder’, p. 9.

[p. 82]

daardiseerde vorm werden opgenomen in de onderzoeksprojecten van de verschillende Economische Technologische Instituten die in de jaren dertig in tal van regio's werden opgericht. Ten slotte pleitte de sociograaf Hofstee - als coördinerend adviseur voor het sociografisch werk aangesteld binnen de Dienst der Zuiderzeewerken - in 1938 voor de instelling van een centraal sociaal en economisch studiebureau ‘niet regionale vertakkingen in alle delen van het land, dat geen nader taak zal hebben dan een zo goed mogelijke sociaal-economische studie van heel ons volk’.⁸ Dit streven naar integratie en overkoepeling kreeg zijn bekroning in 1940 met de oprichting van het Instituut voor Sociaal Onderzoek van het Nederlandsche Volk (isonevo). In de jaren veertig en vijftig vervaardigde het isonevo in opdracht van de Stichting Maatschappelijk Werk een twintigtal plattelandsmonografiën, met als doel ‘een beter inzicht in de sociaal-economische structuur van het Nederlandsche platteland’, voornamelijk ten behoeve van toekomstige maatschappelijke werksters. Hoewel het Instituut nooit als een nationaal overkoepelend orgaan en documentatiecentrum heeft kunnen functioneren, heeft het wel enkele invloedrijke nationale congressen georganiseerd, zoals over Maatschappelijke Planning (1947) en twee congressen over de Sociale aspecten en culturele zijde van de inpoldering van de Zuiderzee (1952 en 1956).

Als gevolg van deze veranderingen schoven de onderzoekers nieuwe thema's naar voren binnen de Waterstaatsdiensten, die echter in de praktijk weinig hebben bijgedragen aan de begeleiding van het proces van ‘modernisering’ dat zich in de polders voltrok. In het onderzoek van Hofstee en Groenman ging het allang niet meer om de theoretische verfijning van de grondslagen van het selectiesysteem voor de boeren en arbeiders, maar werd veel meer aandacht geschonken aan de regionale dimensie van het bewoningspatroon op het platteland; Op die manier kwam de ‘streek’ in beeld en het daaraan beantwoordende, gemeenschaps- en cultuurideaal als factor voor het gedragman kolonisten. Het sociografisch onderzoek richtte zich vooral op de beschrijving en analyse van de nieuwe streek- en plattelandscultuur zoals die in de nieuwe polders van de grond kwam. Evenmin als Hofstee en Groenman lukte het ook de socioloog Constandse - opvolger van Hofstee als adviseur van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders - in de jaren zestig niet om (in het verlengde van zijn dissertatie Het dorp in de IJsselmeerpolders uit 1960), een bruikbaar model te construeren voor een leefbaar en modern platteland. Door onvoldoende statistische gegevens bleef het onderzoek beperkt tot een raming van het inwonertal, de oppervlakte van de dorpsgebieden en de wetenschappelijke onderbouwing van het fijnmazige patroon van dorpen. Andela en Bosma concluderen:

Zo min als het Constandse lukte om een relatie te leggen tussen ruimtelijke vormgeving en maatschappelijke structuren en processen, slaagden andere maatschappijwetenschappers erin een bruikbare kolonisatie-theorie te ontwerpen die een beschrijving en kwantificering van het (recente) kolonisatieverleden van bepaalde gebieden oversteeg en op werkelijk moderne wijze in de toekomst keek.⁹

Het is dan ook niet toevallig dat sociale wetenschappers wél werden ingeschakeld voor een studie van de maatschappelijke gevolgen van de Watersnoodramp (1953), maar niet bij de voorbereiding en planning van de Deltawerken.

8 Gastelaars, Een geregeld leven, p. 87-92; Duyvendak, De planning van ontplooiing, p. 74-76; Van Ginkel e.a., Het verloren paradijs, p. 5 vv.

9 Andela en Bosma, ‘De maakbaarheid van de Noordoostpolder’, p. 18.

[p. 83]

Het relatieve falen van de maatschappijwetenschappers binnen het Zuiderzeeproject is niet alleen terug te voeren op gebrek aan wetenschappelijke overtuigingskrjicht. Van invloed waren ook de mentaliteit en personele samenstelling van de afzonderlijke Waterstaatsdiensten, die op hun beurt de grootste moeite hadden om de polders als monofunctionele ‘enclaves’ - in principe landbouwgronden met enkele aanvullende faciliteiten - af te schermen tegen kolonisatiepogingen van de zijde van respectievelijk de gemeente Amsterdam, de provincie Noord-Holland, de Rijksdienst voor het Nationale Plan en belangengroepen als de Contactcommissie voor Natuur- en Landschapsbescherming, die alleen al méér dan vijftig organisaties vertegenwoordigde! Ten slotte liepen onderzoek en ruimtelijk beleid menigmaal als gevolg van tijdsgebrek uit de pas. Daarvan is de planvorming van Lelystad - de moderne voorbeeldstad van Nederland - een dramatisch voorbeeld.¹⁰

Ook al zijn in het Zuiderzeeproject de sociale wetenschappers uiteindelijk in de schaduw gebleven van ingenieurs, economen, landbouwexperts en stedenbouwkundigen, de polders kunnen niettemin worden beschouwd als een voorbeeldige proeftuin voor het naoorlogse, planmatig ingerichte Nederland. Niet alleen vanwege de maatvastheid en de overweldigende monotonie van het nieuwe landschap, dat spoedig model zou staan voor de bedrijfseconomische egalisering van grote delen van agrarisch Nederland als gevolg van schaalvergroting en ruilverkaveling. Maar vooral als prille plattelandssamenleving die sociografen en cultuursociologen de illusie gaf dat door middel van opvoeding en bevoogding - door sociale planning - ingrijpende maatschappelijke veranderingen konden worden begeleid en gestuurd. In die zin staan de polders model voor de ‘beheerste modernisering’ van de talrijke ontwikkelingsgebieden zoals die in het kader van het industrialisatiebeleid en aan de hand van sociaal-culturele overheidsinterventie tussen 1945 en 1965 heeft plaatsgevonden.¹¹

10 Brouwer, Van stad naar stedelijkheid, p. 98-100.

11 Van der Wal, In Praise of Common Sense; Duyvendak, De planning van ontplooiing, p. 74-76; Van Ginkel e.a., Het verloren paradijs, p. 5 vv.; Constandse, ‘Van dorp tot dorp’, p. 69-84.

Planmatige economie

De door velen gewenste politike ‘doorbraak’ mag dan kort na de oorlog zijn mislukt, vast staat dat het rationalisatie- en ordeningsstreven na 1945 wél een doorbraak beleefde. Het succes van veel van die voorstellen voor ordening van beleid en productie is door de historicus Kossmann in tal van beschouwingen in verband gebracht met hun herkomst uit de jaren van crisis en bezetting:

De politiek-sociale vorm die in Nederland aan de economische ontwikkeling gegeven werd, was eigenaardig en karakteristiek voor een land waar de ordeningsidealen niet alleen in de jaren dertig uitzonderlijk talrijk en populair waren geweest maar ook tijdens de oorlog in allerlei variaties door antinazi's werden gepropageerd. De economische politiek sloot hier na 1945 bij aan; ze kwam voort uit de sfeer van het interbellum en probeerde ideeën te verwerkelijken die als reactie op de crisis van 1929 waren ontstaan. Ze bezat een ascetisme en puritanisme, een neiging om eenheid en harmonie te stellen boven discussie, en beslissingskracht van de overheid boven parlementaire verdeeldheid, een scepsis over de menselijke mogelijkheden en de democratie en dus een paternalisme, een behoefte aan behoedzame regulering van verwarde economische en sociale verhoudingen, die haar meer dan alleen een economische inhoud gaven. Ze was

[p. 84]

bij uitstek nationaal, ondenkbaar buiten de tucht waarin, na de nervositeit van de jaren 1880 en 1890, de Nederlandse mentaliteit dank zij de verzuiling tot rust was gebracht.¹²

Al kan de stabiliteit van de economische groei - het economische wonder - van de jaren vijftig nauwelijks beschouwd worden als het directe gevolg van een doeltreffende anticyclische conjunctuurpolitiek of het industrialisatiebeleid van de overheid, een feit is dat na 1945 de staat in toenemende mate de verantwoordelijkheid voor het economisch leven op zich heeft genomen. In 1944 schreef P. Rijkens, voorzitter van de Raad van Bestuur van het Unileverconcern, in Nieuw Nederland:

Het is een gemeenplaats geworden te zeggen, dat de tijd van het ‘laissez faire’ voorbij is. Het is duidelijk dat de moderne maatschappij nòch sociaal, nòch economisch, tot de beste ontplooiing komt zonder leiding van het economisch leven door de overheid. Verschil van opvatting kan slechts bestaan over de vraag, hoe diep die leiding in den dagelijkschen gang van zaken moet ingrijpen, en hoe de samenwerking tusschen overheid en bedrijfsleiding moet worden georganiseerd.¹³

De consensus daarover was het gevolg van verschuivingen binnen het denkkader van wetenschappers, ambtenaren en politici, maar bovenal van de binnen deze elitegroepen gesloten coalities.

Als er één terrein van overheidsbeleid is waar de invloed van deskundigen geleid heeft tot verwetenschappelijking van de politiek, dan is dat wel de economie. Vóór de oorlog was Keynes niet de enige voorstander van een anticyclisch overheidsbeleid. In Nederland was het vooral Jan Tinbergen die door middel van conjunctuuronderzoek - door duiding van het mechanisme achter de golfbewegingen van economische variabelen - richtlijnen voor een effectieve conjunctuurpolitiek probeerde op te stellen. Tinbergen was samen met de Noor Ragnar Frisch drager van de theorie van de macro-economische omwenteling, dat wil zeggen van die tak van de economie die zich bezighoudt met het oplossen van welvaarts-problemen van conjuncturele aard: kwesties als economische groei, inflatie, werkgelegenheid en economische stabiliteit. Om dergelijke problemen effectief te lijf te kunnen gaan, diende, aldus Tinbergen, de economie te worden gemoderniseerd; omgevormd tot een ‘harde’ wetenschap en vooral via de wiskunde (statistiek) tot de ‘ingenieurswetenschap der econometrie’.¹⁴ Door het streven de wiskunde toe te passen op economische vragen hoopten technocratisch ingestelde econometristen als Tinbergen een wetenschappelijke strategie te kunnen ontwikkelen om welzijn, nut en bevrediging, ten dienste van de samenleving ‘meetbaar’ te maken.

Als voorstander van een maatschappelijk systeem waarbij wetenschappelijke ‘experts’ - desnoods boven de hoofden van goeddeels onwetend geachte ondernemers - de economische beschikkingsmacht kregen over de productiemiddelen (conjunctuurbeheersing), was Tinbergen vertegenwoordiger van een generatie socialisten voor wie het marxisme niet meer de gemeenschappelijke maatschappijvisie was. Tinbergen was ook de grondlegger van een sociaal-democratische ideologie die in toenemende mate ontvankelijk bleek voor de wiskundige, marginalistische of neoklassieke economische theorie die in het laatste kwart van de negentiende eeuw als alternatief was ontwikkeld voor een op het marxisme geïnspi-

12 Kossmann, De Lage Landen 1780-1980, 2, p. 300-336; Kossmann, ‘Nederland in de eerste na-oorlogse jaren’, p. 14.

13 Van Rhijn, ‘De sociale politiek’, p. 191.

14 Boumans, ‘De slinger van Tinbergen’, p. 51; Boumans, ‘De constructie van de samenleving’; Boumans, A Case of Limited Physics Transfer.

[p. 85]

reerde politieke economie. Volgens deze theorie wordt de economische structuur van de samenleving niet meer, zoals in de politieke economie, bepaald door klassentegenstellingen maar door de interne belangenafwegingen van producenten en consumenten en de daaruit voortvloeiende prijsverhoudingen van goederen, arbeid, grond en kapitaal. In dit krachtenveld levert de economische wetenschap het inzicht in ‘de werking van de mechanica van het eigenbelang en corrigeert de staat de uitkomst op basis van hogere calculus, waarin het algemene nut als leidraad dient’.¹⁵ Het is vanuit dit wetenschappelijk programma dat de econoom Jan Tinbergen aan het eind van de jaren twintig enerzijds voorstander werd van het ‘socialistieser’ worden van de economie; maar aan de andere kant ook in de ban kwam van het economisch karakter van socialistische hervormingen waarbinnen het ethische beginsel van sociale rechtvaardigheid en een sterk regulerende overheid dominante elementen waren. Samen met de ingenieur en latere minister Hein Vos werkte hij ernaar toe om de verenigbaarheid van socialistische maatregelen met de theorie van het marginale nut aan te tonen en in praktijk te brengen. Zo werd mede met het oog op dit program in 1934 door de sdap een Wetenschapplijk Bureau opgericht - met Vos als directeur - en werd een jaar later het Plan van de Arbeid gepubliceerd. Twee initiatieven die een belangrijke rol hebben gespeeld bij de institutionele vernieuwing van het sociaal-economisch leven in Nederland zoals die na de oorlog gestalte heeft gekregen.¹⁶

15 Maas, ‘De depolitisering van de politieke economie’, p. 66.

16 Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 46-67, 172-205.

Moderne economische technieken

Het Plan van de Arbeid werd in 1935 gelanceerd naar het voorbeeld van het ‘planistisch idee’ van Hendrik de Man en zijn Plan van de Arbeid in België. Anders evenwel dan het Belgische Plan is het onder leiding van Vos en Tinbergen geredigeerde document minder een samenvatting van bestaande en nieuwe ideeën ter bestrijding van crisis en werkloosheid en meer een aanzet voor een volledige herstructurering van de Nederlandse economie. Die werd noodzakelijk geacht omdat, zoals Hein Vos achteraf heeft benadrukt, men vreesde ‘dat de slechte economische toestand een vruchtbare voedingsbodem bood aan nationaal-socialisme en fascisme’.¹⁷ De omslag moest worden bewerkstelligd door een planmatige aanpak van de productie, ten behoeve waarvan het Plan van de Arbeid een Crisisplan, een programma voor Conjunctuurbeheersing en een Structuurplan presenteerde. De eerste twee initiatieven voorzagen in korte- en langetermijnoplossingen voor de economische crisis, waarbij met name de overheid diende in te grijpen in de productie: onder meer door het conjunctureel inzetten van openbare werken, subsidiepolitiek ten aanzien van het bedrijfsleven, arbeidsverkorting en door het voeren van een anticyclische budgetpolitiek. Kortom, het ging om een actief conjunctuurbeleid dat op wetenschappelijke wijze zou moeten worden voorbereid door een Centraal Conjunctuurbureau. Daarnaast werd vooral in het Structuurplan gepleit voor een structuurbeleid in de vorm van versnelde industrialisatie en ordening van het bedrijfsleven middels de organisatie van bedrijfstakken met organen op tripartiete basis: bedrijfsschappen met een Centraal Economische Raad aan de top. ‘Hier worden’, aldus Passenier in zijn geschiedenis van het Centraal Planbureau in Nederland ‘voorstellen gedaan die grote gelijkenis vertonen met het cpb en de ser van onze dagen’.¹⁸ Maar minstens zo belangrijk is het feit dat - door de toonzetting van het stuk en het loslaten van de ideologische bevlogenheid van de eerdere socialisatierapporten - door de sdap

17 Nekkers, ‘Een ingenieur in de politiek: Hein Vos en het Plan van de Arbeid’, p. 57; De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie 1945-1990’, p. 279-282.

18 Passenier, Van planning naar scanning, p. 25.

[p. 86]

de deur naar politieke coalitievorming royaal werd opengezet. De sociaal-democraten wensten deel te nemen aan de regering om op korte termijn ernst te kunnen maken met de bestrijding van de crisis en beheersing van de conjunctuur. In 1935 begon (ook) binnen de Nederlandse sociaal-democratie het proces van ideologische afkoeling waarbij, uit technisch en politiek pragmatisme, door Vos en Tinbergen werd gekozen voor een ethisch gefundeerd plansocialisme in plaats van een brede, gemeenschappelijke (marxistische) maatschappijbeschouwing. Na de oorlog werd veel van wat in het Plan van de Arbeid was voorgesteld inderdaad werkelijkheid. Al werd, aldus de econoom Fortuyn, ‘deze werkelijkheid dan wel zodanig geamendeerd dat de weg van het socialisme die in het Plan nog expliciet gesteld wordt, werd omgebogen in de weg naar de verzorgingsstaat’.¹⁹

De vergaande voorstellen van de groep rond Tinbergen en Vos voor macro-economische modellering en planning bleven binnen de sdap niet onweersproken. Mede onder invloed van Hendrik de Man in België kregen halverwege de jaren twintig de rond Willem Banning verzamelde religieus-socialisten meer aanhang binnen de partij, waardoor zij een belangrijke rol hebben gespeeld bij de ideologische vernieuwing van de sdap. Halverwege de jaren dertig kwamen Banning en de zijnen in de ban van het Franse personalisme, dat tijdens de bezetting - in de multi-levensbeschouwelijke groep van gijzelaars in het kamp van Sint-Michielsgestel - aansloeg bij een groot aantal vooraanstaande intellectuelen. ‘Personalisme werd daar beschouwd als de fundering voor de mentaliteitsverandering die na de oorlog zou moeten plaatsvinden. De politieke vernieuwingsbeweging die uit dat kamp voortkwam, de Nederlandse Volksbeweging (nvb), nam het personalisme dan ook als leidend beginsel voor haar programma.’²⁰ De religieus- en later personalistisch- socialisten - en in bredere zin ook de nvb - hadden vergaande ideeën over de planning van de nationale economie, de industrie en het bedrijfsleven, maar verschilden daarin van de meer radicale plan-socialisten in sociaal-politieke motivatie. De kern van het verschil school in de uiteenlopende opvattingen over het individu.

Beschouwden de plan-socialisten de mens in eerste instantie als materialistisch, de religieus- en later ook de personalistisch-socialisten zagen het individu vooral ‘als een zingevend en zelf realiserend wezen’. Hiermee in verband stonden ideeën over planning, ordening en de rol van kennis en wiskunde. Banning en. een van zijn medestanders, de econoom Ed van Cleeff - die in 1945 samen met Tinbergen een leidinggevende rol bij het Centraal Planbureau (in oprichting) kreeg - hadden sterk afwijkende opvattingen over de rol en taak van de economie in het sociale leven. In de voetsporen van de historisch-socioloog Bouman beschouwde Van Cleeff de economische crisis van de jaren dertig als exponent varteen omvattende sociale en culturele crisis, met name van het wegvallen van een cultuur van gemeenschap. Daar waar Tinbergen mathematisering en planning inzette om ‘verzuilde beleidsmaatregelen tegen elkaar af te zetten’ en macro-economische modellen ontwikkelde om ‘verzuilde ideologieën’ uit het debat te weren, streefden Banning en vooral Van Cleeff er juist naar om met behulp van micro-en meso-economische plannen een politieke en sociaal-culturele doorbraak tussen de zuilen te forceren. Met de door hem ontwikkelde economische theorie, de planhuishoudkunde, hoopte Van Cleeff tot een compromis tussen de zuilen te komen ‘door de kernen van de zuilen, ontdaan van hun institutionele uitingsvormen, te integreren in een coherent geplande en geordende samenleving.²¹

Met deze uiteenlopende plannen voor hervorming van het maatschappelijk bestel en het

19 Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 65; Boumans, ‘De constructie van de samenleving’, p. 236.

20 De Vries, Complexe consensus, p. 192.

21 Van den Bogaard, Configuring the economy, p. 253.

[p. 87]

economisch leven stond de sdap in die jaren niet alleen. Ook in confessionele kringen werden verschillende - en niet zelden met elkaar tegenstrijdige - voorstellen gedaan; niet zozeer voor planning en rationalisatie, alswel voor ordening, in het bijzonder van de industrie. Zo was al in 1914 door de katholieke econoom J. Veraart nagedacht over een publiek-rechtelijke bedrijfsorganisatie langs corporatieve weg, waarin werknemers en werkgevers in onderlinge harmonie het economische en sociale leven per bedrijfstak zouden regelen.

Al die opvattingen en plannen kwamen uiteindelijk samen in het eerste kabinet dat direct na de bevrijding aantrad. Gestimuleerd door de ongeëvenaarde overheidsinmenging in de nationale economie als gevolg van de bestrijding van de crisis, de voorbereiding op de oorlog en als consequentie van de bezetting (calamiteiten wetgeving en restrictieve sociaal-economische wetgeving), konden confessionelen en sociaal-democraten elkaar vinden op het platvorm van de crisisbestrijdingstheorie van Keynes én van de crisispraktijk van Roosevelts New Deal in de Verenigde Staten. De Keynesiaanse theorie, althans onderdelen daarvan stelden’, aldus Fortuyn, ‘sociaal-democraten en confessionelen in de gelegenheid buiten hun eigen maatschappijtheoretisch kader om met elkaar te spreken over het te voeren sociaal-economisch beleid en wat belangrijker is: dat gestalte te geven.’²²

Dat wil overigens nog niet zeggen dat na 1945 in Nederland massaal gekozen werd voor een economisch beleid in keynesiaanse zin. Daarvoor waren de onderlinge ideologische verschillen, zoals over de rol en functie van de overheid in het economisch leven, te groot. Die vormden de belangrijkste inzet voor allerlei coalities op het gebied van beleidsformulering en -uitvoering, waarna ze, ontdaan van hun utopische inhoud, in geneutraliseerde vorm opgenomen werden in een politiek van brede consensus. De totstandkoming in 1945 van het Centraal Planbureau en de oprichting van de Sociaal Economische Raad (1950) zijn daarvan een goede illustratie.

In de zomer van 1945 kondigde minister-president Schermerhorn voor de radio een krachtig herstelbeleid aan, met als uitgangspunt een door een wetenschappelijk Planbureau ontworpen sociaal-economisch plan:

Herstel en opbouw van het Nederlands produktievermogen zal alleen doeltreffend kunnen geschieden op de grondslag van een algemeen sociaal-economisch plan, waarvan de richtlijnen, volgens welke beleid moet worden uitgevoerd, zijn vastgesteld. Zulk een plan dient te worden ontworpen na aanwijzing door de ministerraad, door een in te stellen wetenschappelijk bureau dat de gegevens verkrijgt van de departementen, en van het georganiseerde bedrijfsleven, deze gegevens verwerkt en het ontworpen plan voorlegt aan de ministerraad. (...) De regering kan dit bureau opdrachten verstrekken en advies vragen, en neemt daarna de beslissingen, welke door haar ambtelijk apparaat zo mogelijk in samenwerking met het georganiseerde bedrijfsleven tot uitvoering worden gebracht. De regering acht het onvoldoende het opmaken van plannen uitsluitend aan de departementale ambtelijke instanties op te dragen, doch beschouwt het als een noodzakelijkheid voor het geven van leiding in de grote lijnen over een dergelijk Planbureau te beschikken.²³

22 Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 82.

23 Passenier, Van planning naar scanning, p. 34.

[p. 88]

Hoewel tijdens de oorlog en vlak na de bevrijding politieke consensus bestond over de wenselijkheid van een of andere vorm van planeconomie en diverse varianten werden ontwikkeld voor een Centraal c.q. Globaal Plan en een Nationaal Welvaartsplan, gingen die weer niet zover dat gedacht kon worden aan een afzonderlijke staatssecretaris voor de planning (Tinbergen bijvoorbeeld), zoals in Frankrijk. Wel werd, vooruitlopend op een wettelijke regeling, in september 1945 het Centraal Planbureau opgericht, waar Jan Tinbergen de leiding over kreeg. Deze had al in 1943 een ontwerp gemaakt voor een Bureau voor Economisch Statistisch Onderzoek, als zusterorganisatie van het Centraal Bureau voor de Statistiek. In tegenstelling tot wat oorspronkelijk in het Plan van de Arbeid over de taak van een dergelijke wetenschappelijke instelling was opgenomen, vervaagde de functie van het cpb, na de eerste verkiezingen en het aantreden van het eerste rooms-rode kabinet, van beleidsplatvorm naar vrijblijvend advieslichaam en prognostisch rapportageapparaat. Die marginalisering van het cpb binnen de nationale economische politiek was de prijs die de sdap, eerst in het beginselprogramma van de nvb (1943) en vervolgens in 1945, bij de tot standkoming van een nieuwe socialistische volkspartij (de Partij van de Arbeid), had moeten betalen op het terrein van de sociaal-economische politiek. Daarin was geen plaats voor structuurhervormingen in de eigendomsverhoudingen (socialisatie) en werd ingestemd met nieuwe organen van bedrijfsbeheer, een variant van de door de confessionelen bepleite, publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.²⁴

De uitkleding van het cpb in de tweede helft van de jaren veertig uitraard alles te maken met het mislukken van de door de nvb voorgestane politieke en socio-culturele doorbraak en reconstructie van de Nederlandse samenleving. Daarmee was immers het begrip planning van zijn door de (religieus-)socialisten bedoelde, maatschappij ordenende werking beroofd. Tegelijk is de marginalisering van het cpb in de naoorlogse economische politiek een belangrijk symptoom van het steeds losser worden van de greep van de centrale overheid op de nationale economie; een proces dat al vóór 1950 werd ingezet en dat in de opvattingen van economisch historici als Griffiths, Van Zanden en De Jong misschien wel de belangrijkste oorzaak van het ‘economische wonder’ is geweest.²⁵ Het idee van een invloedrijk en gecentraliseerd planningsapparaat stond bovendien haaks op de wijze waarop na de Tweede Wereldoorlog in Nederland de overheid - in continuïteit met ontwikkelingen in de jaren dertig en veertig - functioneerde. Regulering van overheidswege op het gebied van loon- en prijsvorming, rantsoenering- en distributiesystemen voltrok zich hoofdzakelijk via de ministeries en vooral via de (interdepartementale) rijksbureaus, die door crisis en oorlog in sommige gevallen waren uitgegroeid tot omvangrijke, ambtelijke apparaten.

Het mislukken van de doorbraak in partijpolitieke zin, de geleidelijke vermindering van de overheidsinvloed op de nationale, economische bedrijvigheid en de gebrekkige communicatie met het bestaande ambtelijke apparaat hebben ertoe geleid dat vanaf 1950 het cpb zijn taakstelling van adviserende planning is gaan opvatten als een onafhankelijke vorm van wiskundig modelleren. Was er in de eerste jaren na de oorlog, bij gebrek aan informatie en cijfermatige gegevens over de economische bedrijvigheid in binnen- en buitenland, weinig te plannen, mede als gevolg van de Marshallhulp en de vorming van de Benelux (1946) groeide binnen het cpb de belangstelling voor een vorm van planning die minder ‘micro-’ en ‘meso-’ maar, daarentegen, meer macro-economisch van aard was. Deze plan-

24 Bank, Opkomst en ondergang van de Nederlandse Volks Beweging (NVB), p. 56-57, 187-188, 261.

25 De Jong, De Nederlandse industrie 1913-1965, p. 325.

[p. 89]

ning was in eerste instantie systeemgericht en abstraheerde zich steeds meer van de concrete economische werkelijkheid. De projectmatige constructie van de Econometrische Analyse van de Nederlandse Volkshuishonding - het model - was daarvan het meest in het oog springende signaal. In de context van de verzuilde Nederlandse politieke cultuur was het macro-economisch modelleren bovendien bijzonder geschikt omdat, aldus Van den Bogaard, ‘Tinbergens model en de getallen die het produceerde als een paraplu boven de zuilen konden fungeren’.²⁶

Ook de Sociaal Economische Raad stond, als nieuw sturingsinstrument, aanvankelijk geheel in het teken van de planmatige reconstructie van de Nederlandse economie. In september 1945 publiceerde minister Vos (Economische Zaken) de publiekrechtelijke kant van zijn voorstellen voor rationele ordening van het sociaal-economische leven: het Voorontwerp van de wet voor de oprichting van een Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie (pbo). Hierin probeerde hij plansocialistische ordeningsmodellen te verzoenen met de door confessionelen bepleite organisatie van de samenleving langs corporatieve weg. Wanneer, aldus Woltjer, dit plan zou zijn ‘verwezenlijkt, zou het een radicale breuk in de gehele maatschappelijke structuur hebben veroorzaakt. De ondernemer zou zijn onttroond!’²⁷ Overheid, organisaties van werkgevers en werknemers werden volgens het wetsontwerp immers geacht samen, te werken in een netwerk van productie- en bedrijfsschappen, met als doel straffe leiding te geven aan het economisch leven. Daarbij werden, in het verlengde van de eerder door Tinbergen voorgestelde economische raad, niet alleen de ondernemers ‘onttroond’, maar ook andere ‘leken’ zoals consumenten en diverse onwetend geachte buitenstaanders. Vos' voorstellen hebben het politiek niet gered. Een nieuwe commissie onder leiding van de katholieke jurist Van der Ven kwam aan het eind van de jaren veertig met een uitgeholde variant, die op beduidend minder weerstand stuitte, omdat daarin de nadruk werd gelegd op ‘vrijwillig’ door werkgevers en werknemers in te stellen product- en bedrijfsschappen, met beperkte bevoegdheden en meer ingericht als bedrijfsorganen dan als overheidinstanties. Als overkoepelend orgaan van de pbo werd een Sociaal Economische Raad (ser) voorgesteld, met als taak niet om te sturen maar enkel de regering te adviseren over allerlei kwesties op sociaal-economisch terrein. Dacht Tinbergen in 1932 nog aan een economische raad, aan institutionele vormen van planmatigheid die uiteindelijk niet beperkt dienden te blijven tot één natie, en dacht Hein Vos op zijn beurt in 1946 aan een nationaal, economie-wijd stelsel van bedrijfssectoren, in 1950 werden er uiteindelijk slechts 39 product- en bedrijfsschappen in het leven geroepen, voor het merendeel voor díe bedrijfstakken die van oudsher een sterke corporatieve traditie kenden, zoals de agrarische sector.²⁸

De moeizame ontstaansgeschiedenis van een tweetal nieuwe instituties die vorm moesten geven aan een rationele ordening van het economisch en sociale leven na de oorlog, brengt een interessante paradox aan het licht. Mede dankzij het economische succes van de Duitse, Amerikaanse en Engelse oorlogseconomie won ook in Nederland tijdens en na de oorlog het planningsdenken binnen allerlei bolwerken (wetenschap, ambtelijk apparaat, politiek) sterk aan betekenis. Die populariteit leidde ertoe dat fundamentele verschillen van inzicht over levensbeschouwing en staatinrichting op de achtergrond verdwenen. Enthousiasme voor planning ging op die manier samen met ideologische onderkoeling. Zoals meestal gingen de ideeën verder dan hetgeen er in de praktijk werd gerealiseerd. In

26 Van den Bogaard, Configuring the economy, p. 253.

27 Woltjer, Recent verleden, 1992, p. 237; Fortuyn, Sociaal-economische politiek in Nederland 1945-1949, p. 325-328.

28 Van Zanden, Een klein land in de 20e eeuw, p. 180-182.

[p. 90]

de feitelijke organisatie en uitvoering van het conjunctuur- en industriebeleid was er weinig van terug te vinden. Het begrip planning deed het vooral goed in de retoriek van de sociale verzoeningspolitiek, effectief veranderde er niet zoveel. Dat hadden de Amerikaanse functionarissen, die de Marshallhulp hier moesten verkopen, maar al te snel in de gaten.²⁹

Zowel op het gebied van de sociale zekerheid als op het brede terrein van de economische ontwikkeling was Nederland tot omstreeks 1963 een land met naar toenmalige Westeuropese grondslagen, geringe overheid.³⁰ Pas in de loop van de jaren zestig vond, internationaal gezien, een spectaculaire ‘inversie’ plaats, die samenhing met de transformatie van Nederland van welvaartsstaat tot verzorgingsstaat. Deze stond goeddeels in het teken van een sociaal-politieke crisis als gevolg van de toenemende publieke twijfel aan de legitimiteit van de bestaande politieke en economische orde. Vooral de paniek over het steeds meer uit de pas lopen van de ethisch-religieuze én zuiver economische argumenten voor publieke zorg en sociale zekerheid, het vervluchtigen van de verzuilde structuur van de samenleving en het wegvallen van de bemiddelende rol van de politieke partijen hebben geleid tot een sterke verwevenheid van overheid met vrijwel alle sectoren van de samenleving. Een transformatie die zich in staathuishoudkundige zin exact laat traceren in het groeiend aandeel van de sociale overheidsuitgaven in het nationale inkomen en die er uiteindelijk toe heeft geleid dat Nederland van een liberaal-conservatief land vrij snel veranderde in ‘het etatistische, egalitaire land van de jaren zeventig’: in letterlijke en figuurlijke zin uitvergroting op nationale schaal van het door de polders belichaamde model van een nieuwe maatschappij op nieuwe bodem.³¹

29 Blanken, ‘Force of order and methods’.

30 Van Zanden en Griffiths, Economische geschiedenis, p. 66.

31 Ibid.; Van Zanden, Een klein land in de 20e eeuw, p. 91-97.

Geplande industrialisatie

In tegenstelling tot bijvoorbeeld de Britse Welfare State is de Nederlandse welvaarts- en verzorgingsstaat nooit gesteund geweest door een uitgesproken nationaal elan.

De verzorgingsstaat was', aldus socioloog Thoenes, ‘prettig, nuttig en Keynesiaans verantwoord. Wat we planning noemden, was vooral een boekhoudkundige operatie. Planning stond voor bewaking van procedures en regelingen. Zelden was het de bevlogen realisering van een eerst met enthousiasme aanvaard ontwerp, gekenmerkt door durf en fantasie’.³²

Nergens is de fictie van planning duidelijker zichtbaar dan in de door de overheid tussen 1948 en 1963 gevoerde actieve industrialisatiepolitiek. Volledige werkgelegenheid, evenwicht op de betalingsbalans, productiviteitsverhoging, maximale stijging van het reële inkomen per hoofd, dat waren de belangrijkste doelstellingen voor het economische beleid die door het Centraal Planbureau en door de Sociaal Economische Raad in de tweede helft van de jaren veertig werden vastgesteld. De doelstellingen die, zoals meestal in brede beleidsprogramma's, deels op gespannen voet met elkaar stonden, moesten worden gerealiseerd door een actieve conjunctuur- en industrialisatiepolitiek. Over de effectieve invloed van deze overheidsbemoeiing op de feitelijke economische ontwikkeling wordt verschillend geoordeeld. Net zoals de directe effecten van de Marshallhulp op de snelle groei van de industriële productie en de productiviteit na 1950 moeilijk aantoonbaar zijn, zo moeten

32 Thoenes, ‘De Nederlandse natie’, p. 12.

[p. 91]

ook vraagtekens worden gezet bij de veronderstelde invloed van de geleide-loonpolitiek en het industrialisatiebeleid op het ‘economische wonder’. Tot 1950, toen het industriebeleid goed van de grond kwam, stond de loonpolitiek niet in dienst van de werkgelegenheid. De al tijdens de bezetting ingevoerde loonbeheersing kreeg in 1945 een wettelijke basis in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen. Op grond van recente analyses van productiestatistieken komt de econoom Harm de Jong tot de conclusie dat ‘door de directe overheidsmaatregelen in en vlak na de oorlog de niveau's van de arbeidskosten en de arbeidsproductiviteit op een zodanige manier uit elkaar zijn getrokken dat er inderdaad een grotere winstmarge in de industrieën ontstond’.³³ Ook in de jaren daarna, toen de industrielonen in Nederland even snel dreigden te stijgen als elders in Europa, zorgde de loonbeheersing voor de nodige stabiliteit in de Nederlandse economie. Tegenover het voordeel van het uitblijven van een loon-prijsspiraal stond evenwel het nadeel van een relatief laag productiviteitsniveau dat Nederland in conflict bracht met de Amerikanen. Dit kon uiteindelijk niet worden verholpen door de publiciteitscampagnes van de Amerikanen rond de Marshallhulp noch door die rond de industrialisatiepolitiek.

Ook voor het industrialisatiebeleid geldt wat gezegd kan worden van de conjunctuurpolitiek: het was niet gebaseerd op een centrale sturing van de economie aan de hand van technocratisch getinte meerjarenplannen voor de industrie of voor basisvoorzieningen op het gebied van consumptie (huisvesting, voedsel), zoals in Frankrijk (Plan-Monnet 1947-1952; Plan-Hirsch 1954-1957). In Nederland bestond tijdens en na de oorlog politieke consensus over ‘een overwegend ondernemingsgewijze organisatie van de voortbrenging’.³⁴ De keuze voor een gematigde sturing van de economie door de overheid in de vorm van een voorwaardenscheppend beleid was niet nieuw, maar in overeenstemming met de wijze waarop de modernisering van de economische ontwikkeling zich vanaf het begin van de negentiende eeuw in ons land had voltrokken. In het naoorlogse industrialisatiebeleid stond het bevorderen voorop van het ‘productiemilieu’ aan de hand van maatregelen op het gebied van openbare nutsvoorzieningen, ruimtelijke ordening en vooral ook sociaal welzijn. Voor een industriebeleid in de vorm van het systematisch stimuleren van bepaalde ‘nationale’ industriële sectoren (investeringsplannen), zoals in Frankrijk en Engeland, bestond in Nederland géén politieke consensus.³⁵

Het vanaf 1949 onder leiding van het ministerie van Economische Zaken gevoerde industrialisatiebeleid aan de hand van nota's en niet van plannen, moet beschouwd worden als een variant op de dirigistische organisatie van de schaarste-economie in de eerste vijf jaar na de oorlog. De zogenaamde industrialisatienota's waren een poging om aan de hand van ramingen en prognoses op het gebied van werkgelegenheid, industriële investeringen, betalingsbalans en productiviteit de overheid en het bedrijfsleven aan te passen aan de snel veranderende ontwikkelingen in de economie. Over de directe effecten daarvan wordt, net als ten aanzien van het conjunctuurbeleid, verschillend gedacht. De eerste industrialisatienota van minister van Economische Zaken Van den Brink (1949) kwam rijkelijk laat, mede als gevolg van politiek en ambtelijk onvermogen een keuze te maken tussen vrijheid en regeling; tussen ‘middelijk en rechtstreeks industrialisatiebeleid’. Bovendien waren de eerste nota's, verre van origineel en zij hadden met hun kwantitatieve doelstellingen met betrekking tot productie, investeringen en werkgelegenheid niet alleen veel te danken aan de eerder door G.A. Kohnstamm gemaakte analyses van de structurele problemen van de

33 De Jong, De Nederlandse industrie 1913-1965, p. 320.

34 Nota inzake de industrialisatie in Nederland, p. 21; Van Zanden en Griffiths, Economische geschiedenis, p. 242-254; Liagre Böhl (e.a.), Nederland industrialiseert!, p. 168-236.

35 Voor een vergelijking tussen de Nederlandse en Franse economische planning na de Tweede Wereldoorlog: Desrosières, ‘La Commission et l'éguation’.

[p. 92]

Nederlandse economie, maar ook aan de door het Centraal Planbureau opgestelde industrieschema's ten behoeve van het Europees Herstel Plan (dus de Marshallhulp) en de Internationale Bank voor Herstel (1948).³⁶ Hoewel de industrialisatienota's geen schoolvoorbeeld zijn van ‘voorspellende nauwkeurigheid’, en ook geen maatregelen aandroegen om diep gewortelde problemen van de Nederlandse economie op te lossen, waren ze verre van overbodig. Aan de hand van deze nota's - waarvan de laatste in 1963 verscheen - is indirect de basis gelegd voor de sociale, fysieke en technologisch-wetenschappelijke infrastructuur van Nederland in de tweede helft van de twintigste eeuw. Zo werden in de eerste nota's concrete aanzetten gegeven voor een ingrijpend regionaal spreidingsbeleid. Daarnaast werden, mede in samenhang met de talrijke campagnes en initiatieven rond de Marshallhulp, vanuit het industrialisatiebeleid krachtige initiatieven ontwikkeld ter opvoering van de productiviteit als een van de belangrijkste voorwaarden voor het herstel, uitbouw en stabilisatie van de Nederlandse economie. Maar wellicht is de belangrijkste betekenis van het gevoerde industrialisatiebeleid van propagandistische aard; dit kan worden gemeten aan het succes waarmee de Nederlandse samenleving in vrij korte tijd ‘industrierijp, en in die zin ‘modern’ is gemaakt. Dit gebeurde op regionaal niveau door middel van de elf Economisch Technologische Instituten, waarvan sommige al van vóór de Tweede Wereldoorlog dateerden.

De eerste industrialisatienota sloot, wat de daarin voorgestelde economische ordening betreft maar ook qua doelstellingen, aan bij het pragmatische herstelbeleid zoals dat sedert 1945 was gevoerd. Nederland trok de consequentie uit datgene wat zich al ver vóór de Tweede Wereldoorlog had aangediend en koos voor overheidssturing in de vorm van ‘indicatieve planning’. Tijdens het industrialisatiedebat in de Tweede Kamer in 1949 was al ‘vastgesteld, voor zover dat toen nog niet duidelijk was, dat de industrialisatiepolitiek niet planmatig [op basis van een investeringsplan] zou zijn, maar voorwaardescheppend en stimulerend, aan te vullen door spaarzame en selectieve overheidsinvesteringen op nauw omschreven terreinen’.³⁷ De nadruk lag op indicatieve planning van de economische groei, die overigens tot 1963 vrijwel volledig samenviel met die van de industrie. Want dat was de eigenlijke boodschap van de eerste industrialisatienota's: Nederland industrialiseert! Het heeft afscheid genomen van het agrarisch handelskarakter dat eeuwenlang haar volkshuishouding had gedomineerd en gekozen voor de industrie als garantie voor het toekomstig welvaartspeil en de stabiliteit van de economische en sociale structuur van de samenleving. Een keuze die zich overigens al vóór de oorlog had aangediend, toen gebleken was dat een extreem hoge bevolkingsgroei voorafgaande aan de jaren van crisis gecombineerd met negatieve ontwikkelingen in de landbouw niet door de industrie kon worden opgevangen als gevolg van de economische overheidspolitiek.³⁸

De kern van de door de industrialisatienota's met tal van beleidsmaatregelen ondersteunde boodschap was evenwel niet zozeer de introductie van de industrie als zodanig alswel de noodzakelijke omschakeling van het bestaande industriële productieapparaat door middel van herschikking van de productiefactoren kapitaal en arbeid. In de Nota inzake de industrialisatie van Nederland (1949) werd met nadruk gesteld dat ‘op den duur niet te veel op de bestaande industriële tradities mag worden voortgebouwd en dat de weg van de productie van hooggekwalificeerde artikelen zal moeten worden ingeslagen’. Wat zoveel betekende dat de door de historicus Klein geconstateerde en niet geheel onomstreden ‘twee-

36 Griffiths, ‘Enkele kanttekeningen bij de eerste industrialisatienota's van J.R.M. van den Brink’.

37 Wijers, Industriepolitiek, p. 42; Dercksen, Industrialisatiepolitiek rond de jaren vijftig; Griffiths, ‘Between Market and Planning’.

38 Klein, ‘Depressie en beleid tijdens de jaren dertig’.

[p. 93]

slachtigheid’ van het bestaande (vooroorlogse) productieapparaat - aan de ene kant een oude basisindustrie met een sterk verouderd productiepakket, die aan de andere kant echter in outillage en bedrijfsorganisatie relatief modern van opzet was - definitief werd doorbroken door uitbreiding en vernieuwing, met name van de metaalnijverheid en chemische industrie. Het is de vraag in hoeverre de nota's - vergeleken met andere factoren als liberalisering van het economisch verkeer en de uitbouw van internationaal-economische organisaties - hebben bijgedragen aan wat Messing heeft genoemd ‘de kwalitatieve aardverschuiving’ binnen de Nederlandse industrie in de loop van de jaren zestig: de geleidelijke transformatie van voedings- en genotmiddelen, textiel- en schoenenindustrie naar de metaal- en chemische industrie en die van de snel expanderende sector van de openbare nutsbedrijven (energie). Vast staat dat de industrialisatienota's in bestuurlijke zin hebben bijgedragen aan zowel de popularisering van de arbeidsproductiviteit en de regionale spreiding als aan de stimulering van technisch-wetenschappelijke research en opleiding.

Mens en bedrijf in de nieuwe wereld

Een van de belangrijkste verschuivingen na de Tweede Wereldoorlog heeft betrekking op de veranderde verhouding tussen kapitaal en arbeid. Werknemers en werkgevers stonden minder scherp tegenover elkaar, maar werkten in een sfeer van rede en harmonie eendrachtig samen binnen een op consensus gericht overlegmodel. Symbool van de consensus over de toekomstige arbeidsverhoudingen was de op privaatrechtelijke basis opererende Stichting van den Arbeid (1943-1945). Ook al konden de oorspronkelijke ambities ten aanzien van de onderlinge regeling van de arbeidsverhoudingen - onder toeziend oog van de overheid - niet helemaal worden waargemaakt: de wijze waarop de tot sociale partners getransformeerde werkgevers en werknemers binnen de Stichting van den Arbeid met elkaar omgingen, zou in de vooroorlogse verhoudingen ondenkbaar zijn geweest. Dat gold vooral voor socialistisch georiënteerde organisaties (nvv), waar de strijd voor een andere samenleving grotendeels was ingeruild voor de behartiging van materiële belangen. De door de Stichting van den Arbeid belichaamde, nieuwe verhoudingen tussen kapitaal en arbeid maakten deel uit van een bredere, tijdens de oorlog voorbereide, socio-culturele beweging.³⁹ Daarbinnen deden nieuwe opvattingen opgang over de zelfstandigheid van het individu en rechtvaardiger verhoudingen tussen werkgevers en werknemers. Maatschappelijke transformaties die op hun beurt weer een gunstig klimaat schiepen voor de bijdrage van de sociale wetenschappen - (bedrijfs)psychologie en sociologie - aan de vernieuwing van de naoorlogse arbeidsverhoudingen. Die werd in de eerste plaats gevonden op het terrein van de productiviteitsverhoging, in het kader waarvan door een Amerikaans georiënteerde psychodiagnostiek, het gedrag, de motivatie en de attitude van de individuele werkgever/producent werd onderzocht, becijferd en beschreven en tot voorwerp van organisatie en management gemaakt.⁴⁰

‘Werkelijke welvaart voor iedereen kunnen wij alleen maar opbouwen op de grondslag van het herstel van ons productievermogen, dat wil zeggen door arbeid’, aldus Schermerhorn op 27 juni 1945 in de eerste naoorlogse regeringsverklaring. Met die woorden was de eerste aanzet gegeven tot het productiviteitsbeleid van de Nederlandse overheid, een voornemen dat pas dankzij de Marshallhulp (1948) tot concrete programma's

39 Bottenburg, ‘Aan den Arbeid’; De Haan, ‘De maakbaarheid van de samenleving’, p. 93-94.

40 Gosselink, Organisatiekunde in historisch perspectief; Van Elteren, ‘Psychology and sociology of Work within the Anglo-American Orbit’; Gastelaars, Een geregeld leven, p. 185-232.

[p. 94]

heeft geleid. Opvoering van de productie en vooral van de productiviteit was immers een van de belangrijkste doelstellingen van het door de Amerikanen gefinancierde Europees Herstel Programma. Zeer tegen de zin van de Amerikanen kwam in Nederland de publiciteitscampagne voor productiviteitsbevordering betrekkelijk laat op gang, als gevolg van onenigheid tussen overheid en bedrijfsleven over de opzet en uitvoering. Een van de problemen bij de productiviteitsverhoging was dat alle bij de planning daarvan betrokken partijen verschillende doelstellingen nastreefden. Hoewel de Nederlandse overheid vanaf 1945 arbeidsproductiviteitsverhoging hoog in het vaandel had staan, kwam zij - de intenties van vele industrialisatienota's ten spijt - met een weinig concreet beleid, omdat politieke en ambtelijke kringen de mening waren toegedaan dat hier primair een taak voor het bedrijfsleven lag. Bovendien waren zowel de overheid als het bedrijfsleven eensgezind over het economisch nut van ‘tucht en ascese’ en daarom uiterst terughoudend tegenover de door de Amerikanen gelegde koppeling tussen productiviteitsverbetering en loonsverhoging. ‘Het Nederlandse sociale bouwwerk was’, aldus sociaal-historicus Bloemen,

gebaseerd op harmonie en solidariteit. Wanneer er wat meer economische ruimte zou komen, kon dat ook in meer harmonie worden geïnvesteerd. Waarom industriemeisjes meer loon geven' Dat geld kon beter worden gebruikt voor huishoudcursussen, want een opleiding tot goede huisvrouw was van primair belang. En harmonieuze gezinnen leidden weer tot hogere productiviteit.⁴¹

Pas in 1951, nadat de ser in een advies over het toekomstige sociaal-economische beleid extra verhoging van de productiviteit had aanbevolen als een van de instrumenten ter bestrijding van de ongunstige economie, kwam er een minister zonder Portefeuille, belast met de opvoering van de arbeidsproductiviteit in Nederland. Van zijn hand verschenen zelfs enkele productiviteitsnota's, een gebaar van goede wil in de richting van de Amerikanen, dat echter tot weinig concrete maatregelen heeft geleid. De terughoudendheid van de Nederlandse regering om de productiviteitsverbetering planmatig aan te pakken kwam in toenemende mate op gespannen voet te staan met de Amerikaanse bedoelingen van de economische hulpverlening, zoals blijkt uit een verslag van de Regeringscomissaris voor het Europees Herstel Programma uit 1951:

Naast het streven naar economisch herstel komt de noodzakelijkheid van militaire paraatheid op de voorgrond; van Nederland zal worden verwacht dat het zijn economische politiek aanpast met het oog op de noodzakelijkheid de productie voor militaire doeleinden en de militaire paraatheid op korte termijn te verhogen.⁴²

De Amerikanen kregen uiteindelijk in zoverre hun zin, dat ook in Nederland een geheel onafhankelijk nationaal productiviteitscentrum werd opgericht (de eerder genoemde Stichting Contactgroep Opvoering Productiviteit, 1950). Ook zijn het de Amerikanen geweest die, manoeuvrerend tussen de klippen van de Nederlandse arbeidsverhoudingen, door verregaande bemoeienis met de bestemming van de tegenwaardegelden van de Marshallhulp tot aan het begin van de jaren zestig het volume en het programma van de productiviteitsbevordering in Nederland hebben bepaald. In maart 1952 gaven zij hun

41 Bloemen, ‘Feestelijke Marshall-hulp’, p. 73-74.

42 Gosselink, Organisatiekunde in historisch perspectief, p. 14.

[p. 95]

goedkeuring aan het voornemen om uit genoemde fondsen dertig miljoen te reserveren voor opvoering van de productiviteit, waarvan tien miljoen bestemd was voor de landbouw, zeven miljoen voor studiereizen en wetenschappelijke uitwisselingsprogramma's, voorlichting en propaganda, en nog eens dertien miljoen voor bedrijfsenquêtes en langlopende, sociaal-psychologische projecten.

Zoals uit de eerste industrialisatienota (1949) blijkt, was productiviteitsverhoging in Nederland omstreeks 1950 minder een kwestie van investeren in nieuwe machines, dan wel van intensiever gebruikmaken van de aanwezige productiemiddelen. Dat kon op twee manieren: enerzijds door de intensivering van de tijdens het interbellum geïmporteerde organisatietechnieken en methoden ter verbetering van de bedrijfsvoering, anderzijds door een bijzondere aandacht voor de sociale verhoudingen binnen de onderneming. In beide gevallen kon grif gebruik gemaakt worden van de in Amerika (en Engeland) verworven inzichten omtrent tal van aspecten van productiviteitsbevordering.⁴³

Inschakeling van arbeids- en organisatiepsychologie of sociologie bij productiviteitsverbetering betekende niet alleen professionalisering van ‘bedrijfskundige ingenieurs’ tot volwaardige organisatie- en adviesdeskundigen die sterker dan voorheen een rol kregen toegewezen in reorganisatieprocessen in het bedrijfsleven en bij de (gemeentelijke) overheid. Het leidde ook tot opname van wat elders, in Zwitserland en de Anglosaksische wereld, aan inzicht en van praktijken op het gebied van kadervorming, bedrijfsmanagment, productiviteitsmetingen, doelmatige administratieve en commerciële organisatie, teamgeest en verantwoordelijkheden (‘job descriptions’) was ontwikkeld. De verbetering van de wetenschappelijke bedrijfsvoering zette in Nederland (pas) in de jaren vijftig definitief door. In eerste instantie buiten het academisch milieu en binnen de gespecialiseerde afdelingen van de grote Nederlandse multinationals, die profiteerden van de door Marshallhulp en cop-activiteiten gestimuleerde verbetering van de bedrijfsvoering in het midden- en kleinbedrijf.

43 Van Ginneken, De uitvinding van het publiek, p. 97-136.

Sociale technologie

Productiviteitsverbetering impliceerde evenwel veel méér dan eenzijdige, technische rationalisatie van industriële bedrijfsvoering. De rapporten van veel studiereizen meldden dat het werkelijke geheim van het Amerikaanse succes gelegen was in de menselijke verhoudingen binnen de onderneming. In Nederland viel de vanuit de Verenigde Staten geïmporteerde ‘human relations’-benadering in goede aarde, en kreeg hier zelfs een uitgesproken ethische ondertoon voor zover die paste in het klimaat van politieke consensus over opvoeding en aanpassing van de bevolking aan de cultuur van technologie en industrie. Problematischer was de relatieve onbekendheid van de sociale wetenschappen, in Nederland met de sociale technologie. De eigenlijke receptie van de Human Relations Management in Nederland in de jaren 1945-1960 is niet in de laatste plaats tot stand gekomen door de activiteiten - reizen, onderzoekprogramma's - van de Stichting Contactgroep Opvoering Productiviteit. In het bijzonder door de uitstraling van enkele grote onderzoeksprojecten op het gebied van de sociaal-psychologie, die tussen 1952 en 1959 door gevestigde onderzoeksinstellingen en enkele (commerciële) organisatie- en adviesbureaus in het kader van het productiviteitsbeleid werden ontwikkeld en uitgevoerd.⁴⁴ Die zijn door de

44 Van Ginneken, ‘Bedrijfsenquêtes en sociaal-psychologische projecten’; Van Elteren, ‘Psychology and sociology of Work within the Anglo-American Orbit’, p. 168-178.

[p. 96]

nadruk op de wetenschappelijke aanpak van de sociale problematiek binnen de onderneming (terugdringen ziekteverzuim; verbetering arbeidsinzet) een belangrijk maatschappelijk kader geworden voor de ‘empirisch-analytische wende’ in de psychodiagnostiek. Dat wil zeggen: ze hebben bijgedragen aan de overgang van de ‘ethisch-bevlogen’ betrokkenheid van psychologen bij praktische problemen op het gebied van personeelsselectie en beroepskeuze naar op Amerikaanse leest geschoeide, positivistische analyses van gedrag. Anders gezegd: aan het proces waarbij, zoals Trudy Dehue het formuleert, ‘het subjectieve oordeel van de hooggeschoolde psycholoog verloor aan geloofwaardigheid en de vraag naar vaderlijke advisering meer en meer werd ingeruild voor die naar feitelijke informatie’.⁴⁵ Psychologen stelden zich op als ‘sociale technologen’ en werden in die hoedanigheid door bedrijfsleven en overheid betrokken bij de verbetering van wat vandaag de dag het ‘werkklimaat’ wordt genoemd, en bij het opvoeren van de arbeidsmoraal. In de - overigens in de jaren dertig - vanuit de Verenigde Staten overgewaaide ‘human relations approach’ van Elton Mayo met als sleutelbegrippen: demoscratisch leiderschap, informele groepsvorming en sociale interactie, werd de werknemer minder op zijn capaciteit dan op zijn attitude, minder als productiefactor dan als medemens aangesproken. Maar dan wel een medemens waarvan het gedrag en de geschiktheid met wetenschappelijke precisie gepland en gecalculeerd zou kunnen worden.

De toegenomen belangstelling voor de ‘human relations’-benadering paste in het streven een heterogeen samengesteld arbeidspotentieel (jongeren, vrouwen, immigranten) industrierijp te maken. In die situatie namen de wetenschappers de taak op zich de factor mens in de bedrijfsvoering op te sporen en uit te schakelen. Zo werd in het project over communicatiestructuren onderzoek gedaan naar de diverse theoretische benaderingen van het ‘spiksplinternieuwe terrein van de groepsdynamica’. In het onderzoek naar samenwerking en moreel werden door middel van observaties en interviews in een Leidse fabriek de verstoorde arbeidsverhoudingen opgespoord en, in het gevolg daarvan, de grondslagen gelegd voor wat eerst ‘industriële psychiatrie’ en later ‘sociatrie’ is gaan heten. In het zogenaamde ‘bazenproject’ kwamen de gewijzigde gezagsverhoudingen binnen de industriële onderneming aan de orde. Daarin werd onderzoek gedaan naar de wijze waarop in de naaste toekomst bazen - chefs, controleurs, groepsleiders, opzichters - konden worden geselecteerd, voorgelicht en getraind. Hoezeer deze researchprojecten in het teken stonden van het industrierijp maken van de bevolking, blijkt uit het ‘neurosenproject’ waarbij onderzoek werd gedaan naar de ontkerkelijking en zedenverwildering. Aanvankelijk werden die als neurosen en later als aanpassingsverschijnselen beschouwd als gevolg van de versnelde industrialisatie.⁴⁶

Achteraf gezien hebben al deze onderzoeksprojecten meer bijgedragen aan de institutionalisering van de industriële sociologie, bedrijfspsychologie en psychodiagnostiek als sociaal-wetenschappelijke disciplines dan aan de verbetering van de arbeidsproductiviteit binnen de Nederlandse industrie. De bij de planning en coördinatie van het productiviteitsbeleid betrokken instanties hadden niet alleen uiteenlopende oogmerken maar, volgens Van Ginniken, ook geen ‘reële en effectieve greep op de praktische implementatie’.⁴⁷ Wat overigens niet wil zeggen dat het productiviteitswerk voor de industrie helemaal niets heeft opgeleverd. De Contactgroep Opvoering Productiviteit is erin geslaagd om in Nederland het onderwerp arbeidsproductiviteit inhoud te geven. Mede hierdoor ontstond in

45 Dehue, ‘Handschrift en karakter’, p. 99; Dehue, De regels van het vak.

46 Van Ginneken, ‘Bedrijfsenquêtes en sociaal-psychologische projecten’, p. 22-41.

47 Ibid., p. 50.

[p. 97]

Nederland een moderne industriële mentaliteit, waarin (Amerikaans getinte) ideeën over efficiency, bedrijfsorganisatie en bedrijfsvoering makkelijk werden aanvaard.⁴⁸ Bovendien hebben de door de productiviteitsfondsen gefinancierde projecten de introductie van de sociale psychologie in de Nederlandse bedrijven vergemakkelijkt. Maar het herstel van de industriële arbeidsproductiviteit na 1953 is minder bewerkstelligd door de door Marshallhulp en industrialisatienota's gepropageerde productiviteitsgedachte, de wetenschappelijke bedrijfsvoering of de ‘human relations’ - filosofie, dan door de grote expansie van de prestatiebeloning (in het kader van de geleide-loonpolitiek) en de sterke toename van de ploegenarbeid in de industrie. Vanaf 1954 werd door werknemers en werkgevers de feitelijk optredende stijging van de arbeidsproductiviteit ‘expliciet meegenomen in de berekening van de toegestane loonsverhoging’, een tendens die zich na 1959 verder doorzette. Toen werden de lonen gekoppeld aan de productiviteitsstijgingen binnen de verschillende bedrijfstakken en werd in feite iedere rem op de loonontwikkeling losgelaten.⁴⁹ Rond het begin van de jaren zestig kwam, eerst in de Verenigde Staten later ook in Nederland, de ‘human relations’-beweging steeds meer onder vuur te liggen, om geleidelijk plaats te maken voor de toepassing van een sociaal-technische systeembenadering en cybernetische inzichten in werkstructurering en arbeidsorganisatie.

48 Inklaar, Van Amerika geleerd, p. 331.

49 De Wit en Van den Ende, ‘Het kantoor in een stroomversnelling na de Tweede Wereldoorlog’, p. 70; Schot, Lintsen, Rip en De la Bruhèze (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw, 1, 1998, p. 272-274.

Beheerste modernisering van de regio

In de jaren vijftig probeerde de overheid de industrialisatie in Nederland te bevorderen door loon- en prijsmaatregelen, fiscale politiek, financiering van industriële investeringen, alsmede door verbetering van de technisch-wetenschappelijke infrastructuur en het productiviteitsbeleid. Maar van alle maatregelen van de industrialisatiepolitiek was het regionaal economisch beleid het meest zichtbaar.⁵⁰ Op de langere termijn gezien kunnen we vaststellen dat dankzij het industrialisatiebeleid en de daaruit voortvloeiende aandacht voor regionale problemen niet alleen de ruimtelijke dimensie van de industrialisatie is verkend maar ook de ruimtelijke ordening als beleidsterrein zich vroegtijdig heeft kunnen verzelfstandigen. Van het begin af aan heeft het regionaal economisch beleid verschillende sporen gevolgd; sporen die na 1963, toen formeel de actieve industrialisatiepolitiek door de overheid werd beëindigd, gedeeltelijk ook het ruimtelijk ordeningsbeleid hebben bepaald. Spreiding is zo'n spoor! De keuze voor een actieve rol van de overheid bij regionale decentralisatie van de industrie vloeide rechtstreeks voort uit het politieke compromis dat de rooms-rode coalities na de oorlog hadden gesloten over versterking van de industrie, waarbij de industrialisatie werd gekoppeld aan regio's en niet aan stedelijke agglomeraties. Spreiding als ruimtelijk equivalent van politieke consensus werd door de confessionelen gesteund vanuit hun angst voor industrialisatie en mechanisatie, die immers vooral in de grote steden het gevaar van verdere secularisering van de samenleving met zich meebrachten. Socialisten waren voorstanders van een regionale aanpak van de industrie, vanwege de bestrijding van de werkloosheid die in sommige regio's, zoals Zuidoost-Drenthe en Oost-Groningen, hardnekkig bleef.

Het regionale industriebeleid was - in aansluiting op tal van vooroorlogse initiatieven voor lokale werkgelegenheid - aanvankelijk gericht op het terugdringen en het voorkomen van grotere werkloosheid als gevolg van de uitstoot van arbeidskrachten, bijvoorbeeld in de

50 Bartels en Van Duijn, Regionaal economisch beleid in Nederland; Dercksen, Industrialisatiepolitiek rond de jaren vijftig, p. 248-267; Atzema en Wever, de Nederlandse industrie, p. 35-83.

[p. 98]

Regionaal beleid 1958-1968 met indicatie van probleemgebieden en ontwikkelingsgebieden
Bron: B.A.L.C. Adzema & E. Wever, De Nederlandse industrie. (Assen 1994), p. 68.

veenindustrie en de agrarische sector. Vanaf het eind van de jaren vijftig werd het regionale industriebeleid minder vanuit de regio's en veel meer vanuit de problematiek van de Randstad ontwikkeld en werd ‘spreiding’ van de industriële werkgelegenheid de dominante doelstelling. Maar daar bleef het niet bij. Complementair aan de economische plannen voor achtereenvolgens ontwikkelings-, probleem- en stimuleringsgebieden werden door het ministerie van Maatschappelijk Werk in 1952 sociale ontwikkelingsplannen gemaakt die tot doel hadden de maatschappelijke achterstand van de regio weg te werken en een overwegend agrarisch georiënteerde beroepsbevolking via voorlichting en opvoeding ‘industrierijp’ te maken. Een door lokale en bovenlokale bestuurlijke elites gezamenlijk bedacht en gedragen beschavingsoffensief dat door socioloog Van Vegchel treffend is omschreven als een proces van ‘beheerste modernisering’.⁵¹ De leidende gedachte achter de eerste fase van het maatschappelijke opbouwwerk was dat met behulp van de sociaal-agogische technieken van het ook in het Nederlands vertaalde standaardwerk van de Amerikaan Murray Ross, Community organization (1955), de bevolking zelf bij de opbouw van de

51 Van Vegchel, De metamorfose van Emmen.

[p. 99]

regio zou moeten worden betrokken. Overigens niet zonder de hulp van beleidsgerichte sociale wetenschappers die, zoals uit het rapport De Nederlandse Ontwikkelingsgebieden blijkt, in 1960 nog steeds een tamelijk cultuurpessimistische blik hadden op allerlei moderniseringsverschijnselen op het platteland. Bijvoorbeeld de ‘zedenverwildering’ van de jeugd:

Het plattelands-fabrieksmeisje, dat lippenstift en nylon gaat gebruiken, past zich aan bij de moderne vrouwelijke conventies, die tevoren in het plattelandsmilieu onbekend waren of werden geweerd. Zij gaat echter bovendien de vluchtigheid van de mode-confectie, de top-hit, het amusement, de woonstijl etc. accepteren en aanvaardt daarmee het essentiële van de moderne civilisatie: haar veranderlijkheid. Op dit punt nu gaan oude en jonge generaties uiteen.⁵²

Hoewel internationaal vergelijkende studies naar de aard en invloed van verschillende vormen van regionaal beleid rondom de jaren vijftig (nog steeds) ontbreken, is de koppeling van door de overheid uitgelokte private bedrijfsvestigingen aan publieke programma's voor sociaal-culturele verheffing van de regio in Europese context vrij uniek. Dat wil overigens niet zeggen dat die politiek in alle opzichten geslaagd is. Waren de door de hogere en lagere overheden aangeboden specifieke infrastructurele voorzieningen aantrekkelijk voor expanderende grote ondernemingen als Philips en Enka, de sociale en culturele voorzieningen die als bijsluiter werden meegezonden om bijvoorbeeld meisjes en landarbeiders aan te passen aan de ‘noodzakelijke’ industrialisatie werden, zoals in Emmen, niet zelden als autoritair, omslachtig en inefficiënt ervaren en om die reden vaak ook op lokaal niveau gedwarsboomd.

Het regionale economische overheidsbeleid is in zoverre van belang voor de expansie van de industrie, dat het heeft bijgedragen aan de geleidelijke transformatie van de geografie van de industriële werkgelegenheid in Nederland na 1945. Die was sinds 1890, vanaf de aanvang van de tweede ronde van moderne economische groei, uitgesproken regionaal. Het is het beeld van de tweedeling tussen moderne sectoren (chemie, grafische industrie, metaal- en elektrotechnische industrie) in de westelijke provincies en de meer traditionele industriële gebieden daarbuiten. In de jaren twintig en dertig werd dit patroon van regionale spreiding van de industrie in Nederland nog versterkt, door mechanisatiegraad en schaalvergroting, en door de opkomst van enkele grote ondernemingen (Philips, aku, Shell) en de daarmee gepaard gaande ruimtelijke dynamiek. In de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog veranderde dit beeld aanvankelijk nauwelijks. Ook toen hebben enkele regio's, zoals Rijnmond, IJmond met de zuidrand van de Amsterdamse agglomeratie en een aantal regio's in de intermediaire zone, als trekkers gefungeerd. Terwijl, aldus Atzema en Wever, in termen van sturende industriële bedrijvigheid vooral de gebieden rond IJmond en Rijnmond zich deden gelden, profiteerden andere regio's van deconcentratieverschijnselen en van de groeikracht van het eigen bedrijfsleven. Maar ook van het intussen opgestarte beleid van de overheid om in het bijzonder gebieden in het noorden en oosten van Nederland te ontsluiten, te ontwikkelen en aantrekkelijk te maken voor bedrijfsvestiging. Omdat in de wet Ontwikkelingsgebieden (1951) strikt werd vastgehouden aan vestigingsvrijheid van private ondernemingen en er minder sprake was van vergunningen dan van premies, kon grotere spreiding alleen worden bewerkstelligd door beïnvloeding van de productiefacto-

52 De Nederlandse Ontwikkelingsgebieden, p. 88, geciteerd door De Liagre Böhl (e.a.), Nederland industrialiseert!; Ross, Community Organization: Theory and Principles, 1955; vijf jaar later verscheen Boer, Maatschappelijk Opbouwwerk, 1960; Inklaar, Van Amerika geleerd, p. 311-326.

[p. 100]

ren en de kwaliteit van het vestigingsmilieu. In die zin heeft het industriebeleid - althans in de jaren 1951-1959 - bijgedragen aan wat wel genoemd wordt de ‘wedergeboorte van de randpartijen’, waarvan als paradepaardje, naast Drachten, nog steeds de modernisering van Emmen geldt.⁵³

53 Valkman, ‘Drachten, een cultureel portret’.

De metamorfose van een veendorp

Al in 1950 was Zuidoost-Drenthe aangewezen als ontwikkelingsgebied, waardoor plaatsen als Coevorden, Emmen en Klazienaveen kerngemeenten voor industrialisatie werden. Daardoor kregen ze extra subsidies en faciliteiten toegewezen, die andere gemeenten in de regio, zoals het vlak na de oorlog door de nam ‘gekoloniseerde’ Schoonebeek, node ontbeerden.⁵⁴

Kort daarna kwam het Ontwikkelingsplan Zuidoost-Drenthe (1951) tot stand, waarvan de inhoud grotendeels bepaald was door topambtenaren van het ministerie van Economische Zaken en de uitvoering gefinancierd werd uit de tegenwaardefondsen van de Marshallhulp. Dit plan en de effectuering ervan (inclusief de begeleidende sociale ontwikkelingsplannen) zijn, zoals Van Vegchel heeft laten zien, een instructief voorbeeld van hoe een industriële en bestuurlijke elite de modernisering van een lokale samenleving vorm heeft gegeven. Allereerst door maatregelen op gebied van de materiële infrastructuur (bedrijfsterreinen, wegen, woningen, scholen), maar ook door toepassing van principes van Amerikaanse bedrijfsvoering en in het bijzonder door een vanuit het bedrijf ontwikkelde ‘human relations’-benadering. De modernisering van Emmen was minder het resultaat van door cultuursociologische angsten doortrokken programma's dan van de integrerende kracht van een grote industriële onderneming. De komst van Enkalon naar Emmen betekende, aldus Van Vegchel:

in veel opzicht een doorbraak. Arbeiders werden opgenomen in nieuwe productieverhoudingen. Het moderniseringseffect van Enkalon was niet alleen economisch, maar doordrong als het ware de gehele Emmense samenleving. Zo verleende het bedrijf faciliteiten voor sport en ontspanning en bood het arbeiders nieuwe maatschappelijke mogelijkheden.⁵⁵

De geforceerde industrialisatie van Zuidoost-Drente en van Emmen in het bijzonder leidde in de jaren vijftig tot tal van politieke meningsverschillen over modernisering op lokaal niveau. Illustratief voor de weerstand tegen de overhaaste transformatie van de dagelijkse omgeving was de strijd om de uitgangspunten en uitwerking van het structuurplan. In die discussie ging het over de vorm en vooral de inrichting van de woning op het snijvlak van plattelands- en stadscultuur. Veel raadsleden waren (in de woorden van Van Veghel) van mening dat:

de prachtige rijen woningen met daarin aanwezige douchecellen niet geschikt waren voor de veen- en landarbeiders in de buitendorpen. Volgens hen voelden plattelandsmensen zich in een woning zonder tuin en stalruimte als in een gevangenis. Veen- en landarbeiders wensten volgens hen liever een varkenshok dan een douchecel.⁵⁶

54 De Jong, Schoonebeek, p. 18-19.

55 Van Vegchel, De metamorfose van Emmen, p. 137.

56 Ibid., p. 221.

[p. 101]

Wonen aan voetpaden (Emmen, woonwijk ‘Angelslo’)
Bron: N. de Boer & D. Lambert, Woonwijken. Nederlandse stedebouw 1945-1985. (Rotterdam 1987), p. 127.

[p. 102]

De stallen en hokken zijn er uiteindelijk niet gekomen. In plaats daarvan werd Emmen verrijkt met buurt- en woonstraten, parkeerhoven en wijkcentra met tal van culturele voorzieningen. Die moesten uitdrukking geven aan het nieuwe imago van Emmen als een open, groene stad waar de voordelen van het landelijk leven werden gecombineerd met werkgelegenheid en tal van stedelijke geneugten. En het is waarschijnlijk juist vanwege die lokaal-politieke strijd over woonvormen en -tradities, over de betekenis van tuintjes en schuurtjes dat Emmen halverwege de jaren zestig landelijk is uitgegroeid tot de proeftuin op het gebied van stedenbouw en volkshuisvesting. Ook al waren de nieuwe woonwijken als Angelslo, Emmerhout en Bargeres in grote lijnen afgeleid van de sociale en ruimtelijke patronen van typisch randstedelijke woonwijken als Pendrecht en Zuidwijk (Rotterdam), als woonmilieu waren ze royaler opgezet en vooral zorgvuldiger vorm gegeven.

Grondkosten en ontwerpprogramma zorgden in Emmen voor bijzonder lage bebouwingsdichtheden. Die leidden op hun beurt tot de stedenbouwkundige vondst van de doodlopende buurtstraat, het woonpad en de parkeerhof - voorboden van het woonerf uit de jaren zeventig - waarbij de auto rigoureus uit de omgeving van de woning werd geweerd. Op die manier kon ook het wonen op veilige loop- en fietsafstand van winkels, scholen en sportterreinen worden gesitueerd. De modernisering van het landelijk wonen in Emmen kreeg evenwel zijn meest uitgesproken vorm door het handhaven van de bestaande beplantingen (bos) en het benutten van hoogteverschillen. Deze keuze had niet zozeer te maken had met nostalgische voorkeur tot bescherming en behoud, maar was in de eerste plaats bedoeld om de eerste bewoners vertrouwd te maken met hun nieuwe woonomgeving. ‘Landelijk wonen’, aldus de Haagse stedenbouwkundige Niek de Boer, ‘is in Emmen niet gebaseerd op dorpsimpressies. Het kreeg een eigentijdse karakteristiek.’⁵⁷

57 De Boer en Lambert: Woonwijken, p. 126; Cusveller, Emmen revisited; Van Vegchel, De metamorfose van Emmen, p. 208-229.

Congestie

De eerste fase van het regionale industrialisatiebeleid (1951-1959) stond grotendeels in het teken van werkloosheidbestrijding in door de regering aangewezen ontwikkelingsgebieden. In sommige regio's, zoals in de provincie Noord-Brabant, bleef de groei van de werkgelegenheid immers achter bij de explosieve toename van de beroepsbevolking. Bovendien stond de agrarische sector aan de vooravond van een sterke mechanisering en droeg op die manier bij aan toenemende bedrijvigheid in andere sectoren. Dit beleid bleek gematigd succesvol. Ondanks het feit dat het aantal industriële arbeidsplaatsen steeg (met name in Zuidoost-Drenthe), bleven de meeste ontwikkelingsgebieden als geheel in de jaren vijftig kampen met structurele problemen. De werkloosheid daalde traag en nieuwe bedrijfsvestigingen bleven beperkt in aantal. Aan de andere kant dreigden door de vertrekoverschotten in de meeste provincies de contrasten binnen Nederland op het gebied van bevolkingsconcentratie, werkgelegenheid en inkomen én op cultureel gebied - in de zin van modernisering - steeds groter worden. De tweede fase van het regionale industriebeleid (1959-1963) was daarom ook minder gericht op het bestrijden van de structurele werkloosheid in ontwikkelingsgebieden en meer op het keren van migratie vanuit de regio in de richting van de drie westelijke provincies, en op een harmonieuze spreiding van de bevolking en economische activiteiten over het gehele land. Al in 1956 hadden het Centraal Planbureau en de Rijksdienst voor het Nationale Plan gepleit voor een dergelijk nationaal

[p. 103]

spreidingsbeleid.⁵⁸ Vanaf dat moment is het spookbeeld van congestie - niet alleen van ruimtelijke maar ook van economische congestie - in toenemende mate de conceptvorming over de inrichting van de Nederlandse samenleving gaan bepalen.

Congestieverschijnselen deden zich met name voor in de Randstad-Holland. De Randstad was een nieuw ontwikkeld concept waarmee vanaf 1958 de uiteenlopende problemen in het westen van het land in hun onderlinge samenhang konden worden begrepen. Sindsdien is dat op alle niveaus binnen het politiek-bureaucratisch apparaat ingeburgerd. Als in het naoorlogse ‘paradijs van oneindige economische groei’, politieke consensus het wachtwoord is en spreiding daarvan het ruimtelijk equivalent, dan is Randstad-Holland de naam van de nederzetting waar al die compromissen en onopgeloste contradicties blijvend zijn gehuisvest. Zo bezien is het concept van Randstad-Holland als ‘open stedelijke regio’ geboren vanuit de wil een nationaal beleid te ontwikkelen met het oog op regionale spreiding van economische activiteiten en op beheersing van het verschil in welvaart tussen de regio's. En het is ongetwijfeld vanuit die onevenredige aandacht voor de regionale identiteit van Nederland dat het anti-urbanisme of de politieke voorkeur voor wat geograaf Steigenga heeft genoemd ‘oude spreidings-en nederzettingsvormen, kleine en middelgrote steden, afremmen van bevolkingsconcentraties, voorkeur voor decentralisatie en municipaalcorporatisme’ moet worden verklaard. Dat is precies wat in de tweede fase van het regionale industrialisatiebeleid in de drie westelijke provincies zijn beslag heeft gekregen.⁵⁹

In de zevende Industrialisatienota (1960) werd een koerswijziging in de regionale industrialisatiepolitiek aangekondigd. Vanwege de te verwachten spanningen in de Randstad werden de als tijdelijk bedoelde regionale maatregelen omgezet in een permanent regionaal interventiebeleid. Spanningen vanwege de krapte op de arbeidsmarkt als gevolg van de explosieve groei van de tertiaire sector in de steden of van de expansie van de havenindustrie, maar vooral door de toenemende schaarste aan ruimte. Het is het moment waarop de sociaal-economische problemen én potenties van perifere regio's werden gekoppeld aan die van de rest van Nederland en de uitgangspunten van een nationaal ordeningsbeleid werden vastgelegd. Het is dan ook geen toeval dat uitgerekend aan de vooravond van de publicatie van de laatste Industrialisatienota, de (eerste) Nota inzake de ruimtelijke ordening het licht zag. De kern van de regionale industriepolitiek in deze tweerde fase was het zo efficiënt mogelijk gebruiken van de relatief schaarse ruimte in het westen en een poging om in de meer perifere regio's door middel van premie- en subsidieregelingen faciliteiten te creëren voor meer bedrijvijgheid. Op basis van deze politiek van regionale decentralisatie werden, buiten Rijnmond en de IJmond, nieuwe gebieden aangewezen voor de vestiging van aan zeevaart gebonden bedrijven (Zeehavennota, 1966). Ingrijpende plannen, die leidden tot een geslaagde overloop van zeehavenindustrieën naar Zeeland en West-Brabant, tot een mislukt havenproject in het Noorden (Eemshaven), en vooral tot allerlei wetenschappelijke controverses over de economische waardebepaling van grote havenprojecten. Om meer armslag te hebben bij de spreiding van niet aan de Randstad gebonden economische activiteiten en de uitvoering van sociale programma's in de regio, werden de bestaande negen ontwikkelingsgebieden uitgebreid en uitgeroepen tot probleemgebieden. Bij de selectie daarvan speelden verwachtingen over migratie en werkloosheid een grote rol. Bovendien moesten die gebieden van omvang groter zijn dan de ontwikkelingsgebieden, om meer

58 Zonneveld, Conceptvorming in de ruimtelijke planning, Vol. 2, p. 213-223.

59 Steigenga, ‘Problematiek rond de Randstad’, p. 7.

[p. 104]

alternatieven bij relokatie van bedrijven te kunnen aanbieden en tegelijk ook om de desbetreffende regio's op een meer integrale wijze tot ontwikkeling te kunnen brengen. De consequentie daarvan was dat halverwege de jaren zestig bijna 40 procent van het Nederlandse territoir tot probleemgebied werd verklaard. Daarmee leek een bestuurlijk instrumentarium voorhanden voor een evenwichtige spreiding van werkgelegenheidsontwikkeling en van bevolkingscentra over het nationale grondgebied. Zo ontstond een creatief programma van indicatieve planning dat, juist vanwege de daarmee gemoeide lange termijn, steeds weer opnieuw moest worden bijgesteld. Het overwegend aanbodsgeoriënteerde regionale industrialisatiebeleid speelde zich in de jaren vijftig en zestig immers af in een door marktprocessen buitengewoon beweeglijke omgeving. Die werd gekenmerkt door grote regionale verschuivingen die voortvloeiden uit de teloorgang van traditionele industriegebieden in Twente, de Achterhoek, Tilburg en de Langstraat; uit de uitbouw van industriële concentraties in de randgebieden van de Randstad en de industriële metamorfose van enkele rurale regio's in het noorden, Noordoost-Brabant en Zeeland. Mutaties die de bedoelde maar grotendeels ook onbedoelde uitkomst waren van het beleid van de publieke sector.

Spreiding

Ook al is, aldus Dercksen in zijn beleidstudie naar de industrialisatiepolitiek rond de jaren vijftig, de effectiviteit van het industriebeleid niet direct aantoonbaar, - het heeft in ieder geval een netwerk van bestuurlijke en financiële vervlechtingen tussen overheid en industrie bewerkstelligd. Het heeft bovendien een complexe organisatiestructuur in het leven geroepen, waarbinnen nieuwe bestuurlijke elites via nieuwe platforms en instituties de kans kregen de samenleving op lokaal en bovenlokaal niveau te moderniseren. Het heeft, ten slotte, ook als ‘provider’ gediend voor een overheidsproject dat in ieder geval wél geslaagd is: dat van een steeds intensiever gestuurde spreiding met als uiteindelijk doel het onderscheid tussen het westen en overig Nederland te doen vervagen en abrupte scheidingen tussen stad en platteland te nuanceren.

Terwijl echter in economisch opzicht de verschillen tussen delen van het land verbleekten, in termen van loonontwikkeling en werkloosheid de regio's steeds dichter naar elkaar toegroeiden en de zorg over ongelijke verdeling van de welvaart afnam, groeide de angst voor een ongelijke verdeling van de bevolking over het land. Angst voor congestie in de Randstad die weer gevoed werd door steeds verontrustender cijfers over de bevolkingsgroei en het steeds groter wordende ruimtegebruik per inwoner. Spreiding werd in de jaren zestig een centraal element in de politieke cultuur: in 1966 bedroeg de taakstelling van deze nationale overloop liefst twee miljoen inwoners.⁶⁰ Het begrip spreiding staat in die jaren dan ook voor een fascinerende paradox. Tot aan de jaren tachtig blijft spreiding als beleidsdoelstelling verbonden aan een negatief oordeel over grote bevolkingsoverschotten in de regio's. Aan de andere kant verwijst spreiding ook naar de gevolgen van ruimtelijke en consumptieve vrijheid, naar het ‘verruimde gezichtsveld’ van althans een deel van de Nederlandse bevolking, dankzij een door welvaart en technische ontwikkeling (auto, brommer) sterk toegenomen mobiliteit. Een consumptievrijheid die in 1966 (Tweede Nota voor de Ruimtelijke Ordening) bovendien werd omschreven als hoeksteen van het regeringsbeleid. Die vrijheid heeft tot een andere verdeling van het bevolkingspatroon (stede-

60 Zonneveld, Conceptvorming in de ruimtelijke planning, Vol. 1, p. 177.

[p. 105]

lijke exodus) geleid, met alle daarbij door de overheid geleverde, sociale en culturele arrangementen. Ten slotte is die nieuwe vrijheid de directe oorzaak geworden, voor de ‘reconstructie van Nederland’ in fysieke zin, waarbij de herinrichting van binnensteden (‘cityvorming’), van het platteland (ruilverkaveling; suburbanisatie) en de aanleg van een harde fysieke infrastructuur - die van het enorme systeem van autosnelwegen, havenwerken, vliegvelden en waternetwerken - in het geding waren. Als gevolg van de massale interne migratie is Nederland vanaf de jaren zestig verbouwd van een conglomeraat van relatief autonome gemeenschappen tot een grootschalige maatschappij met grotere geografische en sociale afstanden. Nederland werd gemoderniseerd door de toename van de mobiliteit, eerst van ondernemingen en kort daarop ook van steeds groter wordende groepen van individuele huishoudens. De dynamiek van dit proces van onthechting werd bepaald door de internationale uitwisseling van ideeën, goederen en diensten binnen het kader van de Europese Economische Gemeenschap (1957). Maar ook door vervlechtingen, zoals die tussen kust- en binnenwaartse lokaties, als gevolg van veranderde grondstoffenmarkten en vervoersoriëntatie. Geografische verschuivingen waar de Rotterdamse haven van heeft geprofiteerd, maar die in de eerste plaats uitmondden in het grootste succes van het naoorlogse Nederlandse, regionale industrialisatiebeleid: de industriële ontwikkeling van het Scheldebekken in Zeeland.

[p. 107]

[p. 108]

[p. 109]

[p. 110]

[p. 111]

[p. 112]