De weg naar het recht

(1976)–Kees Groenendijk, C.J.M. Schuyt, Ben Sloot– rechtenstatus

een rechtssociologisch onderzoek naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening

Hoofdstuk 11 Rechtshulp en maatschappelijke ontwikkeling

11.1	Hoe belangrijk is rechtshulp?

11.2	Recht en rechtshulp in de verzorgingsstaat

11.1 Hoe belangrijk is rechtshulp?

Hoe belangrijk is rechtshulp in onze moderne samenleving? Op deze vraag is geen wetenschappelijk gefundeerd antwoord te geven, hoogstens een op de resultaten van wetenschappelijk denken geïnspireerd antwoord. Het antwoord op die vraag hangt bovendien af van normatieve opvattingen, van definities van rechtshulp en zoals wij in hoofdstuk 9 betoogd hebben, ook van opvattingen over het functioneren van het recht als geheel. Geeft men een nauwe en op de huidige rechtspraktijk gebaseerde taakstelling aan het recht in onze samenleving, dan zal men tot het oordeel kunnen komen dat slechts enkele onderdelen van de rechtshulp gereviseerd moeten worden, maar dat het systeem in zijn geheel nog best jaren mee kan. Een uitgebreide en misschien ambitieuze taakstelling van het recht zal het belang van goede rechtshulp binnen de rechtspleging benadrukken.

De vraag hoe belangrijk rechtshulp is in de moderne samenleving kan ook beantwoord worden vanuit een concentratie op de problemen van rechtshulp of vanuit een concentratie op de problemen van de moderne samenleving. Gaat men primair uit van rechtshulp dan verliest men het specifieke karakter van de moderne samenleving vaak snel uit het oog. Juristen zijn bovendien niet altijd geschoold in het geven van maatschappelijke analyses. Vanuit het rechtssysteem kijkt men naar de samenleving. Ook gaat men soms overdreven verwachtingen stellen aan het rechtssysteem of aan de rechtshulp. Hierin zal men gemakkelijk teleurgesteld kunnen worden, omdat binnen de samenleving als geheel nog zo veel andere maatschappelijke factoren naast het recht werkzaam zijn. Bovendien mist men in die beantwoording vanuit de rechtshulp een vergelijking met andere maatschappelijke problemen en hun onderlinge afweging.

Beantwoording van de hierboven gestelde vraag vanuit een voorafgaande analyse van de moderne samenleving biedt een drastische wijziging van perspectief. Men krijgt een globaal overzicht over samenleving en recht. Recht en rechtshulp worden geplaatst temidden van maatschappelijke ontwikkelingen die zich uitstrekken tot ver buiten het rechtssysteem. Conflictoplossingen met behulp van rechtshulp en rechtspraak kunnen vergeleken worden met andere vormen van conflictoplossing in de samenleving, zoals beslissen op basis van een machtspositie, politieke pressie of actie, het aanwenden van invloed of het gebruiken van geweld.

In dit hoofdstuk zal rechtshulp vanuit dit makro-sociologische gezichtspunt aan de orde gesteld worden. In deze eerste paragraaf zal de vraag naar het belang van rechtshulp nog beantwoord worden vanuit het gezichtspunt van rechtshulpverleners zelf. In de tweede paragraaf komt het bredere perspectief aan bod.

Er zijn ruwweg vijf benaderingen te formuleren van de in de laatste jaren ontstane nieuwe vormen van rechtshulp. Elke benadering heeft zijn vertegenwoordigers in de praktijk van de hulpverlening. Wat we hier formuleren zijn derhalve verkorte versies van de verschillende geluiden die in de loop der tijd ook in Nederland geuit zijn. De vijf benaderingen vindt men uitgewerkt in het jaarverslag van het Newham Rights Centre, één van de Neighbourhood Law Centres in London (Report 1974-1975: 24-51).

De eerste benadering stelt dat er geen behoefte is aan nieuwe rechtshulp-

voorzieningen omdat het systeem van rechtshulpverlening goed werkt en hulp verschaft aan ieder die deze nodig heeft. Voor minder draagkrachtigen is een adequate financiële regeling getroffen en voorzover zij geen gebruik maken van rechtshulp komt dat omdat zij geen rechtsproblemen hebben.

De tweede benadering stelt dat het de taak van het recht is de voornaamste tekortkoming in het rechtshulpsysteem te laten verdwijnen. Deze tekortkoming is gelegen in de ongelijkheid in de toegang tot advocaten voor de minderdraagkrachtige groepen in de samenleving. De ongelijkheid is een vorm van discriminatie, die onverenigbaar is met de in een rechtsstaat passende bewaking van het ideaal van rechtsgelijkheid, gelijke kansen voor iedereen in het recht.

De derde benadering stelt dat het de taak van nieuwe vormen van rechtshulp is te streven naar een zodanig gebruik van het recht, dat hiermee sociale grieven en maatschappelijke noden van bepaalde groepen worden gelenigd. Een middel hiertoe is het met juridische technieken op gang brengen van veranderingen binnen het recht, zowel in het materiële recht, dat vaak de grondslag vormt van maatschappelijke noden, als in het formele recht (de procedures). Concreet streeft deze benadering naar het hanteren van groepsacties binnen de rechtspleging, het vertegenwoordigen van groepen, het voeren van proefprocessen, het aandringen op wijziging van regelingen die in de praktijk herhaaldelijk moeilijkheden geven. Deze vorm van juridische hulpverlening wordt ook wel structurele rechtshulp genoemd (zie § 2.4; zie ook Schuyt 1973b).

De vierde benadering stelt dat nieuwe vormen van rechtshulp gemeenschappelijke activiteiten van bepaalde groepen kunnen begeleiden. Die activiteiten zijn gericht op het wegnemen van als sociaal onrechtvaardig ervaren situaties. Het recht zelf kan deze onrechtvaardigheden niet wegnemen. Rechtshulp kan dit evenmin. Sociale en politieke actie (community organisation) is hiertoe een adequater middel. Bij het uitzetten van de koers van deze gemeenschappelijke activiteiten is juridische informatie, advies, begeleiding en in bepaalde gevallen ook rechtsbijstand onontbeerlijk.

De vijfde benadering stelt dat problemen van mindervermogende groepen het gevolg zijn van de economische structuur van de samenleving. De problemen kunnen daarom alleen maar weggenomen worden bij verandering van die economische structuur. Rechtshulp is hierbij irrelevant, ja zelfs schadelijk, voorzover rechtshulp de illusie in stand houdt dat er ‘recht gedaan’ wordt aan iedereen in de samenleving. Rechtshulp maskeert - in deze visie - de ware machtsverhoudingen. Zij legitimeert die machtsverhoudingen zelfs. Verbeteringen in het systeem van rechtshulp continueren de maskerade van macht en zijn daarom overbodig, ja zelfs gevaarlijk.

De eerste en laatste benadering kunnen elkaar vinden in hun afwijzing van veranderingen. Les extrêmes se touchent. Beide benaderingen zijn exponenten van een duidelijk herkenbare maatschappij-opvatting. Toch wil dit niet zeggen dat de bestaande rechtshulp in de eerste benadering niet belangrijk wordt geacht. Rechtshulp is in deze opvatting van belang bij het oplossen van individuele conflicten. Conflicten in de samenleving worden in de liberaal-conservatieve maatschappij-opvatting vooral herleid tot gedragingen van individuen, niet tot belangentegenstellingen van verschillende maatschappelijke groepen. Recht en daarmee ook rechtshulp moet eerst en vooral de

relaties tussen individuen regelen. Wat buiten de regeling van individuele conflicten valt, behoort tot het terrein van de politiek. Rechtshulp moet hier verre van blijven - hoewel in deze opvatting aan het begrip politiek vaak een heel vage omschrijving wordt gegeven. De voorstanders van de eerste benadering zijn meestal ook tegelijkertijd tegenstanders van de derde en vierde benadering van rechtshulp, omdat hier de grenzen tussen rechtshulp en politiek vloeiender zijn.

De tweede, derde en vierde benadering hebben met elkaar gemeen de opvatting dat beleden idealen van het westerse recht serieus genomen en in praktijk gebracht moeten worden. Zij verschillen in de opvatting over de manier waarop. De tweede benadering kiest voor het wegnemen van duidelijke manifestaties van ongelijkheid. De derde en vierde kiezen daarnaast voor het op gang brengen van veranderingen in de sociale condities, die de ongelijkheid in stand houden. En hoewel ze onderkennen dat deze condities op makroschaal samenhangen met de economische structuur van de samenleving, wijzen ze een economisch-determinisme af. Voorstanders van de derde en vierde benadering streven in plaats van naar ‘totale’ veranderingen, naar institutionele veranderingen. Dit streven is gericht op verbeteren van het vermogen zichzelf te helpen, voor eigen belangen op te komen en de eigen belangen te leren zien als onderdeel van met anderen gedeelde belangen. Maar ook hiervan zou men kunnen zeggen dat het volstrekt in overeenstemming is met beleden idealen van het westerse recht (autonomie, self-help), al zullen deze idealen nu voor en door méér groepen moeten worden gerealiseerd dan voorheen. Scheingold heeft derhalve niet ongelijk wanneer hij in zijn oordeel over de relevantie van moderne vormen van rechtshulp zegt

‘legal tactics even in connection with political mobilization hold little or no promise of “fundamental” change. Indeed, legal tactics will, in my judgment, be much more likely at this deep cultural level to reinforce the existing order. (...) It is in a much more basic sense that legal tactics of political mobilization tend to sustain prevailing values’ (1974: 216-219).

Vanuit het perspectief van een rechtsstaat die zijn idealen serieus neemt, liggen de tweede, derde en vierde benadering niet zo ver uit elkaar. Het beschermen van gemeenschappelijke belangen door recht en rechtshulp heeft altijd plaats gevonden. Nu dit niet meer het voorrecht van enkele maar een recht van vele groepen zou kunnen gaan worden, ontstaan er aarzelingen om deze vormen van rechtshulp te erkennen en te ondersteunen (cf. van Wessem 1976).

Ook structurele rechtshulp zal de maatschappelijke orde niet in gevaar brengen. De voorbeelden van deze vorm van rechtshulp door de wetswinkels verleend, tonen dit aan. Dit wil overigens niet zeggen dat deze vorm van rechtshulp onbelangrijk zou zijn of geen weerstanden zou oproepen.

In onze opvatting is rechtshulp belangrijk als middel tot participatie in het maatschappelijke leven, als middel tot bevordering van de autonomie van zo veel mogelijk burgers, vooral wanneer zij, alleen of gezamenlijk, verkeren in situaties van maatschappelijke afhankelijkheid of machtsongelijkheid van allerlei aard. Wij gaan er daarbij vanuit, dat de hierboven omschreven tweede, derde en vierde benadering van de nieuwe vorm van rechtshulp alle drie belangrijk zijn. Ze zouden alle drie een plaats moeten krijgen. Het is naar onze

mening echter niet nodig, zelfs minder gewenst, dat de drie benaderingen per se in één organisatorisch verband ondergebracht worden (zie hoofdstuk 10). Als er echter prioriteiten gesteld moeten worden, is het naar onze mening van belang die benaderingen van rechtshulp te bevorderen, die op dit moment nog het minst aan bod komen.

Maatschappelijke ontwikkelingen storen zich niet al te vaak aan normatieve intentie-verklaringen of standpuntbepalingen. Naast een normatief antwoord op de vraag hoe belangrijk rechtshulp is, kan de feitelijke vraag gesteld worden wat de mogelijke of te verwachten gevolgen zijn van de nieuwe vormen van rechtshulp. Het is immers nog zeer discutabel of de sociale veranderingen, die worden nagestreefd, wel worden bereikt of zelfs wel bereikbaar zijn via rechtshulpactiviteiten. Met andere woorden: door de voorstanders van de derde en vierde benadering van rechtshulp wordt soms te snel aangenomen dat er een rechtstreekse relatie bestaat tussen rechtshulp, rechtspraak en sociale veranderingen. Zelfs de verandering in rechten van bepaalde individuen of groepen brengen zeer vaak geen veranderingen in hun sociale positie teweeg. Sociale veranderingen zijn van meer factoren afhankelijk dan van rechtshulp of rechtspraak. Als via rechtshulp niettemin een proces van verandering teweeggebracht wordt, zal dit hoogstwaarschijnlijk geschieden via een tussenliggend proces van politieke mobilisatie (zie voor dit begrip: van Doorn 1973). Naar onze schatting zullen de gevolgen van een verbetering van de rechtshulp en van nieuwe vormen van rechtshulp zijn:

1.	verhoging van juridische vaardigheid van vele burgers
2.	verhoging van zelfrespect van vele burgers
3.	verhoging van politieke mobilisatie.

Hiernaast verwachten wij van een verbetering (uitbreiding) van de rechtshulp een aantal neveneffecten. Zo zal het een vermindering van het aantal werkloze juristen tot gevolg hebben. De verhoogde effectuering van allerlei bestaande rechten zal gevolgen hebben in de kosten-sfeer in andere sektoren van de samenleving. Ook zal meer rechtshulp kunnen leiden tot een toeneming van formalisering (juridisering) op gebieden, waar nu nog discretie, gunst of onduidelijkheid over rechten en plichten bestaat. Deze toegenomen formalisering zal op zijn beurt een bron van behoefte aan rechtshulp worden. We beperken ons hieronder tot de bovengenoemde drie effecten van verbeterde rechtshulp voor de burgers.

ad 1. verhoging van juridische vaardigheid

Het leereffect van rechtshulp, dat in ons onderzoek werd vastgesteld, is reeds ter sprake gekomen (zie blz. 213). Dit leereffect werkt op langere duur preventief: men raakt niet meer zo gemakkelijk in juridische knopen verstrikt, men wordt weerbaarder. Niettemin is dit leereffect geen automatisch gevolg van rechtshulp, maar meer van de manier waarop juridische hulp wordt gegeven. Besteedt men in de hulpverlening aandacht aan de leereffecten ervan, dan zal dit ook tot uitdrukking komen in de prioriteiten die men stelt bij het behandelen van zaken en in een intake-beleid. De zaken met de meeste effecten op de vaardigheid van de rechtzoekenden verdienen de meeste aandacht en tijd. Telkens terugkerende problemen verdienen meer

aandacht dan eenmalige (zie blz. 264; Marks 1971: 15).

Onderzoek in de Verenigde Staten heeft dit leereffect eveneens vastgesteld. Zo rapporteert Cole:

‘The most striking change which we have discerned is in the amount of legal knowledge acquired by clients in the program... Post-service interviews show an increased willingness to use the services of lawyers and to differentiate those situations in which referral to the legal process would be of little value’. (Cole, geciteerd bij Scheingold 1974: 136). Scheingold voegt daaraan toe:
‘Whether or not people actually learn their rights from attorneys is less important than that they begin to believe that they have rights. What counts is that they cease sublimating their grievances and begin to seek redress’ (ibidem).

In ons onderzoek was het percentage respondenten dat hun problemen niet naar tevredenheid zag opgelost en het percentage dat in de problemen berust had hoger wanneer men géén instantie had geraadpleegd. Sublimatie van allerlei grieven bleek nogal eens voor te komen. Dit gegeven kan echter op twee manieren worden uitgelegd. Men kan enerzijds reageren met een uitlating als ‘spaar ons voor een samenleving waar over elke klacht wordt geprocedeerd’. Dan zal het geven van een juridische richting aan de klacht niet worden toegejuicht. Maar uit ons onderzoek blijkt dat afhandeling van grieven niet noodzakelijkerwijs tot het voeren van processen leidt. De sociale kosten van procederen zijn nog steeds groot: tijd, onzekerheid, afhankelijkheid, psychische spanningen e.d. Anderzijds zal een wijd verbreide sublimatie van grieven tot een onzekere maatschappelijke situatie kunnen leiden en uit het oogpunt van geestelijke volksgezondheid evenmin een aantrekkelijk perspectief zijn. De wegwijzer naar het verkrijgen van huursubsidie is gezonder dan het voorschrijven van valium. En op den duur misschien nog goedkoper ook.

ad 2. verhoging van zelfrespect

Bij een aantal respondenten leidde de ontdekking, dat het rechtsprobleem waar zij op dat moment mee kampten een probleem was van vele anderen, soms tot de constatering dat in dat geval hun probleem nu beter te verkroppen was: zij waren gelukkig niet de enigen, die zo ‘dom’, zo ‘ongeïnformeerd’ waren geweest. Problemen worden hier herleid tot individuele tekortkomingen: te dom, te bescheiden, te bang etc. Het hebben van problemen wordt dan sterk in de morele ‘schuld’-sfeer getrokken. Je behoort eigenlijk geen (rechts)problemen te hebben als burger. Rechtshulp kan dit verschijnsel, het leggen van de schuld bij de eigen handelwijze, transformeren naar een onpersoonlijker sfeer. Als er anderen zijn met dezelfde problemen, is het waarschijnlijk dat de problemen ook tot andere dan persoonlijke oorzaken herleid kunnen worden. Het relateren van ondervonden problemen aan de onpersoonlijke regels van het recht en het vinden van oplossingen via die regels, is op zichzelf al als een transformatie te beschouwen. Het recht betrekt anderen bij de conflict- of probleemoplossing:

‘a judical decision - even if it is unfavorable - indicates that the problem is no longer solely a private matter. Its existence has been officially

acknowledged, thus implying that solutions are not solely a matter of individual responsibility. Secondly judical decisions create legal rights and carry with them connotations of entitlement. The judicial decision may not effectively redistribute any resource or influence but it will in all likelihood cue expectations of redistribution. The connotations of entitlement may also be reasonably seen as a contribution to self-esteem: deprivations that formerly might have been viewed as symptoms of personal inadequacy can henceforth be seen as unpaid governmental debts’ (Scheingold 1974: 136).

De localisering van bepaalde problemen buiten de privésfeer kan aan rechtzoekenden het bewustzijn geven samen met anderen drager van rechten en plichten te zijn. Dit bewustzijn staat centraal in de politieke theorie van burgerschap (cf. Marshall 1965, Arendt 1958). Rechtshulp draagt bij tot de mondigheid van burgers en verkrijgt hierdoor tegelijkertijd zijn ambivalentie. Immers burgers die bij problemen en conflicten niet langer meer als eerste de fout bij zichzelf zoeken worden lastige burgers. De taak van bestuurders, die rechten op schaarse goederen verdelen, wordt daardoor zwaarder. Toenemend vaardig burgerschap zal zich uiten in toenemende politieke mobilisatie.

ad 3. verhoging van politieke mobilisatie

Terwijl een verhoging van juridische vaardigheid en een verhoging van zelfrespect nog door velen positief kunnen worden gewaardeerd, valt verhoging van politieke mobilisatie niet zonder meer bij een ieder in de prijzenswaardige of aan te moedigen maatschappelijke ontwikkelingen. Men kan wijzen op het verschijnsel van het overvragen van politieke gezagsdragers door gemobiliseerde groepen burgers met als mogelijke consequentie een vermindering van legitimiteit. Niet alle op het bestuur gelegde claims van die uiteenlopende groepen kunnen immers ingewilligd of met gelijke aandacht en zorg behandeld worden (cf. Daudt 1975; Donner 1975). Vooral wanneer de claims gegrond kunnen worden op verkregen rechten zal het voor bestuurders moeilijk worden eraan voorbij te gaan. De normatieve idealen en de daarbij horende retoriek worden op deze wijze beproefd. Politieke claims, die in het politieke proces van stemmen winnen nog een zeker symbolisch karakter hebben, worden door de juridische erkenning en afdwingbaarheid minder vrijblijvend. Deze erkenning is te zien als het inlossen van eerder gedane toezeggingen en het aanmoedigen van maatregelen die gedane toezeggingen kunnen effectueren.

De waardering van politieke mobilisatie hangt in grote mate af van iemands maatschappij-opvatting. Stelt men er veel vertrouwen in dat één maatschappelijke groepering (een elite) politieke processen stuurt en de politieke beslissingen neemt, dan zal het vaak daarmee gepaard gaande verschijnsel van politieke apathie minder negatief worden beoordeeld. Waardeert men de participatie en de zelfstandigheid van burgers, dan wordt politieke mobilisatie positief beoordeeld.

In het kader van rechtshulpverlening dient in ieder geval opgemerkt te worden, dat politieke mobilisatie als zodanig niet alleen veroorzaakt zal worden door verbeterde rechtshulp. Het verschijnsel mobilisatie is van veel

wijdere strekking en omvang (cf. van Doorn 1973). Maatschappelijke en politieke ontevredenheid heeft meestentijds andere bronnen dan juridische. Rechtshulp kan hier hooguit iets aan toevoegen. Doordat rechtshulp de weg wijst naar mogelijke juridische legitimeringen, kan rechtshulp zelfs richting geven aan de politieke of maatschappelijke ontevredenheid, die hierdoor niet meer de uitsluitende speelbal wordt van sociaal-psychologische, vaak irrationele processen. De juridische vertaling van maatschappelijke ontevredenheid vereist de nodige precisie, gedetailleerdheid, een verwijzing naar regels en rechtsbeginselen. Rechtshulp geeft derhalve de politieke mobilisatie een hanteerbare verpakking en het wijst de bekritiseerbare objecten ‘stelselmatig’ aan.

Misschien is het juist om deze laatste reden dat verbeterde rechtshulp door de twee extremen op het politieke spectrum wordt afgewezen. Zowel rechtsals links-radicalisme vindt een goede voedingsbodem in niet gedetailleerde, vage en ongeorganiseerde ontevredenheid, die vervolgens kan worden gebundeld. Voor extreem linkse opvattingen leidt rechtshulp tot een vermindering van revolutionair potentieel. In deze context is de opmerking van Scheingold te begrijpen, dat rechtshulp in aansluiting op politieke mobilisatie de kans op politiek geweld eerder kleiner dan groter maakt.

‘People tend to become violent if they become conscious of shared deprivation, but have not yet developed organizational capabilities for functioning effectively in the arena of concrete politics’ (Scheingold, 1974: 207 en 218; cf. Edelman 1971: 137).

Ook door andere amerikaanse schrijvers is verbetering van rechtshulp in verband gebracht met het verminderen van gewelddadig gedrag (Brakel 1974: 124). Tegen de achtergrond van de amerikaanse situatie is deze instrumentele benadering van rechtshulp wellicht te begrijpen. Voor Nederland is dit minder relevant. De deprivatie-verschijnselen zijn hier minder acuut. Het uitblijven van rechtshulp noch het sterk verbeteren van rechtshulp zal naar onze mening tot extreme politieke gedragingen op grote schaal aanleiding geven.

De te verwachten gevolgen van een verbetering zullen minder spectaculair, maar daarom misschien niet minder effectief zijn.

Uiteindelijk hangt een beoordeling van de mogelijke gevolgen van een verbeterde rechtshulp af van de plaats die men in de moderne samenleving toekent aan waarden als burgerschap, zelfrespect, vaardigheid, autonomie en politieke participatie en mobilisatie. Naar onze mening ontkomt men hierbij niet aan de paradox van de moderne verzorgingsstaat. Deze paradox bestaat daarin dat een verhoging van politieke mobilisatie leidt tot de formulering van meer en meer eisen aan de staat, hetgeen vervolgens de burgers weer afhankelijker maakt van de staat, waardoor het belang van politieke mobilisatie weer groter wordt. Een vergroting van de juridische vaardigheid leidt tot een vermindering van de afhankelijkheid van de bureaucratie. De waarden van de mogelijke effecten van rechtshulp kunnen het best worden afgewogen na een makro-sociologische analyse van de verzorgingsstaat.

11.2 Recht en rechtshulp in de verzorgingsstaat

De omvang van het programma van sociale verzorging en de manier waarop

het programma in de praktijk wordt gebracht zijn structurele voorwaarden voor het ontstaan en opnieuw onderkennen van leemten in rechtshulp. Het feit dat kosteloze rechtshulp in Italië slechts zeer gebrekkig vorm heeft gekregen, dat in België en Frankrijk de discussie aarzelend op gang komt en daar nu verbeteringen worden voorgesteld, die in Engeland reeds in 1949, in Nederland in 1957 en in Zweden in de eerste helft van deze eeuw werden verwezenlijkt, zou kunnen samenhangen met het feit dat in Engeland, Zweden en Nederland de verzorgingsstaat verder is voortgeschreden. De recente studie van Wilenski (1975) geeft een uitvoerige documentatie van de onderlinge verschillen in sociale verzorging in de moderne westerse samenlevingen. Misschien zijn er ook culturele factoren werkzaam, die de verschillen in aandacht voor rechtshulp in Italië, Frankrijk en België enerzijds, Engeland, Zweden en Nederland anderzijds kunnen verklaren. Het zou kunnen dat onder invloed van een ‘calvinistische’ moraal de noordelijke west-europese landen méér moeite hebben dan de ‘katholieke’ landen om een discrepantie tussen de beleden normen en de praktijk van die normen langdurig te verdragen. Zowel het programma van sociale verzorging áls de norm van gelijkheid in de toegang tot het recht worden op hun practische verwezenlijking getoetst.

Het programma van sociale verzorging komt tot stand als onderdeel van het rechtssysteem in de vorm van rechtsregels. De uitbouw van de verzorgingsstaat heeft in onze opvatting een aantal specifieke problemen van wetgeving en rechtspleging met zich gebracht. Deze problemen weerspiegelen zich in de ervaringen van burgers, ondermeer in een gestegen behoefte aan rechtshulp. Naarmate de verzorgingsstaat verder is uitgebouwd, zullen deze problemen zich ook vaker manifesteren. We menen hier te doen te hebben met duurzame problemen, die een verandering aangeven in de structuur van de samenleving en in de organisatie van de staat. Zonder een volledige beschrijving te willen geven van de ontwikkelingen in de moderne verzorgingsstaat, noemen we een aantal kenmerken op die vooral voor ons onderwerp - de behoefte aan en de betekenis van rechtshulp - van belang zijn.

In navolging van Thoenes kan de verzorgingsstaat omschreven worden als

‘een maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg dat zich - bij handhaving van een kapitalistisch productiesysteem - garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen’ (1962: 124).

Thoenes noemt als onderwerpen van staatszorg: werkgelegenheid, arbeidsbeloning, koopkracht, consumptievermogen, sociale zekerheid, cultuur, onderwijs en burgerzin.

Wilenski benadert de verzorgingsstaat vooral vanuit de risico's van de moderne industriële samenleving. Een samenleving met een hoge waardering voor arbeid heeft de plicht haar burgers te verzekeren tegen de met arbeid verbonden risico's van ouderdom, invaliditeit, ziekte, armoede, ongelukken bij het beroep, werkeloosheid en andere vormen van ongeschiktheid

‘The essence of the welfare state is government protected minimum standards of income, nutrition, health, housing and education, assured to every citizen as a political right, not as charity’ (Wilenski 1975).

Als politiek recht komen de onderwerpen van staatszorg in de sfeer van het recht en verkrijgen hiermee een specifiek karakter: via onpersoonlijke regels

worden steeds meer goederen verstrekt aan particuliere personen. De taak van het rechtssysteem wordt op meer gebieden instrumenteler dan in de voorafgaande periode (de nachtwakerstaat) waarin het recht vooral als oplossingsmechanisme voor conflicten tussen individuele partijen fungeerde. De verdeelfunctie van het recht komt op de voorgrond. Het recht als sociale institutie blijft echter nog lang georiënteerd op twee andere functies - conflictoplossing en normhandhaving. Het aantal rechters en advocaten blijft gedurende een zeer lange periode gelijk, terwijl het aantal rechtsregels, beslissingen en conflicten toeneemt.

Het is opvallend dat bij de opsomming van de problemen van de moderne verzorgingsstaat, bijvoorbeeld door van Heek (1972) en Wilenski (1975), aan deze juridische problematiek weinig aandacht besteed wordt. Van Heek stelt dat ‘de verzorgingsstaat door de meerderheid der bevolking wel rationeel aanvaard (is), maar niet emotioneel verankerd blijkt te zijn’ (1972: 15). Een aspect van deze afwezigheid van een gezamenlijke ideologie, die de verzorgingsstaat zou kunnen dragen, is wellicht het tekort aan vaardig burgerschap, waardoor de politiek en juridisch begunstigden niettemin in een afhankelijkheidsverhouding komen te verkeren. In die situatie loopt men niet warm voor het systeem. De discrepantie tussen de ideologie van het rechts-karakter van de verzorging en de ervaring van het gunstkarakter van de praktijk van die verzorging werkt een emotionele verankering bij de bevolking tegen. De ideologie van verzorging en het gevoel van in de kou gelaten te zijn; het overheersende ideaal van gelijkheid en de ervaring van ongelijkheid; het ideaal van participatie en de ervaring van bureaucratische overheersing; kortom de discrepantie tussen ideaal en werkelijkheid. Rechtshulp als sleutel tot de gegarandeerde rechten op goederen en diensten kan zo een brugfunctie gaan vervullen en de discrepantie verkleinen. De consequentie is dan ook dat rechtshulp als recht en niet (meer) als gunst georganiseerd moet worden. Men kan immers niet de goederen als politieke rechten en de weg naar die goederen als gunst formuleren, want dan laat men een discrepantie voortbestaan.

Sociale rechten zijn wel aanwezig in het normatieve bewustzijn van veel burgers, maar ze zijn niettemin niet self-executing. Het gemis aan congruentie tussen een bewustzijn van sociale rechten en de wijze van actualisering van die rechten vormt een instabiele factor bij de verankering van de verzorgingsstaat. Hierdoor ontstaan verschijnselen als vermeende rechten en gevoelens van relatieve deprivatie, die zich uiten in subjectief gevoeld onrecht. Naar onze mening hangt deze incongruentie samen met de kenmerken van de verzorgingsstaat zelf. Enkele kenmerken zullen we onder de loupe nemen.

1. De verdeelfunctie van het recht: het creëren van sociale rollen

In de verzorgingsstaat is het duidelijker geworden, dat het recht meer en meer allerlei goederen en rechten op goederen over bepaalde categorieën van burgers verdeelt. Dit verdelingsproces wordt beheerst door formele regels en de begunstigde groepen worden formeel gedefinieerd. Als men voldoet aan bepaalde nauwkeurig omschreven voorwaarden, komt men in aanmerking voor een uitkering, een studiebeurs, een subsidie, een vergunning, een toestemming, etc. De sociologische term, waarmee men een bepááld aspect

van iemands handelen aangeeft, is sociale rol. De verzorgingsstaat schept door zijn explosie van wetgeving talloze nieuwe rollen. De roldragers verkrijgen een formele verwachting op een materieel of immaterieel goed. Dit proces van het scheppen van roles under rules leidt tot een versterkte differentiatie in het rollensysteem in een samenleving als geheel, maar óók tot een sterke vermeerdering van rollen binnen één persoon. De ‘hele’ persoon wordt versplinterd over talloze rollen en dit heeft allerlei effecten, die men vaak met de term ‘vervreemding’ weergeeft: men herkent zichzelf niet meer in de rollen die men moet spelen. Rollen worden in universele termen geformuleerd - dus gelijkheid voor gelijke gevallen - maar de uitoefening van rollen blijft nog in sterke mate afhankelijk van sociale verschillen (ongelijkheid).

2. Incongruentie tussen sociale rollen en sociale ervaring

Iedere rechtsregel categoriseert rechtssubjecten langs scheidslijnen, die lang niet altijd samenvallen met die in de sociale wereld van de gerechtigden en niet-gerechtigden. Toch vindt er een proces van vergelijking plaats binnen die sociale werelden van de betrokkenen. Men vergelijkt zich altijd met personen met wie men bepaalde kenmerken wel, maar bepaalde rechten niet gemeen heeft. Wanneer nu steeds verfijndere rechtsregels worden gemaakt, zal het voor de rechtssubjecten steeds onduidelijker worden en steeds meer onzichtbaar waarom de één wèl door een rechtsregel wordt begunstigd en de ander niet. Hierdoor worden gevoelens van deprivatie verscherpt.

Vooral het sociaal verzekeringsrecht kent een zéér fijnmazig net van categorieën begunstigden en binnen één categorie is er vaak nog een aantal subcategorieën.

Enkele voorbeelden uit ons onderzoek:

-	‘waarom krijgen bejaarden in een bejaardenflat hun vakantiegeld integraal, terwijl bejaarden, die zelfstandig wonen, er een stuk belasting over moeten betalen?’
-	‘waarom geeft de ene gemeente wel vergoeding van reiskosten naar een school voor gehandicapte kinderen en een andere gemeente niet?’
-	‘waarom worden bij mij als vrachtwagenchauffeur niet mijn drie diploma's in mijn loon tot uitdrukking gebracht en bij mijn oude dienstkameraad, die werkt als buschauffeur bij het streekvervoer wel?’
-	‘waarom krijgen mensen die samenwonen meer AOW dan gehuwden?’
-	‘waarom krijg ik geen telefoonkosten vergoed door de WAO en mijn invalide overbuurman wel?’
-	‘waarom wordt bij gepensioneerde ambtenaren de AOW op hun pensioen in mindering gebracht?’

Men kan het steeds fijner wordende regelsysteem opvatten als een voortschrijdend proces van formalisering van sociale relaties. Niettemin blijkt aan de ervaringskant van de individuele burgers het vermogen tot formalisering van het eigen handelen - soms het eigen bestaan - daarmee in het geheel geen gelijke tred te houden. Dit levert talloze conflicten en problemen op, waarvan we er in ons onderzoek een groot aantal hebben geïnventariseerd.

3. Delegatie van wetgeving

In onze verzorgingsstaat wordt de wetgevende taak van het parlement steeds

meer overgenomen door het openbaar bestuur. Dit geschiedt door delegatie. Het effect van deze ontwikkeling is het ontstaan van steeds meer regels met rechtskracht, die steeds moeilijker toegankelijk worden en blijven. Bovendien worden regels regelmatig veranderd - juist omdat ze onderdeel vormen van een politiek beleid. Op een aantal gebieden zijn soms nog maar enkele juristen op de hoogte van het geheel aan regels (bijvoorbeeld op het gebied van huisvesting, sociale verzekering, vreemdelingenrecht, subsidieregelingen). De weinigen die nog op de hoogte zijn, zijn vaak de met uitvoering van die regeling belaste ambtenaren. Soms zijn dat dezelfde functionarissen, die deze regels ontworpen, vastgelegd, toegelicht en becommentarieerd hebben. Bekendmaking blijft soms achterwege of wordt voor de burger practisch onnaspeurbaar.

In de ervaring van burgers veroorzaakt onvermijdelijk deze ontwikkeling een onontkoombaar gebrek aan kennis en informatie en een grotere behoefte aan kennis en informatie. In de verzorgingsstaat is de beschikking over kennis en informatie misschien belangrijker geworden dan de beschikking over geld.

4. Overheid als tegenspeler

Het bestuursapparaat is enorm uitgebreid. Ook het aantal beslissingen, waarbij de overheid zelf partij is, is zeer sterk toegenomen. De organisatievorm van de productie van deze beslissingen is de bureaucratie. Beslissingen worden gebaseerd op onpersoonlijke regels, genomen in een hiërarchisch geordend systeem van functies en uitgevoerd door anonieme roldragers. De motivering van beslissingen geschiedt in een geobjectiveerde taal van - vaak juridische - argumenten. De bij deze beslissingen betrokkenen willen echter graag hun zaak ‘persoonlijk’ komen toelichten, mondelinge informatie verstrekken, het unieke van hun zaak bestempelen. Ze spreken (of schrijven) een sterk gesubjectiveerde taal.

Voorzover bureaucratische besluitvorming er niet in slaagt het onpersoonlijke regelsysteem aanvaardbaar te maken voor de betrokkenen, ervaren deze de besluitvorming als persoonlijke afhankelijkheid van de (gunsten van de) bureaucraten. Deze afhankelijkheid wordt nog versterkt indien in de organisatie van het bestuursapparaat (recrutering, opleiding, rolgedrag) allerlei klasseverschillen onuitgesproken blijven meespelen in de besluitvorming. De participatie in het maatschappelijke leven wordt geruild voor afhankelijkheid (cf. Touraine 1971).

Communicatiestoornissen tussen een beslissende functionaris en een rechtzoekende liggen erg voor de hand. Hoewel analfabetisme in Nederland tot enkele kleine groepen blijft beperkt, is het aantal burgers dat niet op een voor de oplossing van hun probleem adequate wijze kan lezen en schrijven nog groot. Terwijl het bureaucratisch besluitvormingsproces zich volgens eigen wetten verder ontwikkeld, ontbreekt aan de ontvangende kant een paralelle ontwikkeling bijna geheel.

5. Groei van particuliere organisaties

Eenzelfde proces van bureaucratisering heeft zich voorgedaan bij particuliere organisaties: er zijn er veel meer gekomen en zij zijn groter geworden. De-

zelfde problemen die het openbare bestuur oproept treft men ook in deze organisaties aan. De ‘afhankelijke participatie’ (Touraine) is soms zelfs groter, vooral bij afwezigheid van concurrerende instellingen.

In de ervaringswereld van de burgers is berusting een antwoord hierop, zowel wanneer de overheid als wanneer een particuliere organisatie tegenspeler is. De berusting is echter geen aanvaarding van de beslissing. Tegenover de strenge, vaak onbekende of onbegrepen regels van de bureaucratische besluitvorming stelt de betrokken burger zijn eigen waarden, vaak in de vorm van rudimentaire rechtvaardigheidsnoties.

Er is een botsing tussen de verwachting waarmee de burger naar de functionaris, naar de advocaat of de rechter gaat en de manier waarop hij vervolgens het besluitvormingsproces ervaart en ondergaat. Deze botsing heeft vele aspecten. De burger verwacht dat hem ‘recht’ gedaan wordt of dat hij ‘zijn recht zal krijgen’, vaak zonder dat hij de regels van het recht kent. Er is een verwachting van materieel recht, maar deze wordt erg vaak gefrustreerd. Met behulp van subjectieve noties van recht en rudimentaire noties van rechtvaardigheid structureert men de werkelijkheid, maar dit botst op de objectieve regels. De noties van rechtvaardigheid zijn ontleend aan allerlei dominante waarden (voor wat hoort wat; evenredigheid; gelijkheid in gelijke gevallen; beloning naar prestatie). Daarnaast heeft men scherp oog voor een aantal formele beginselen, vooral wanneer die niet worden nagekomen: ‘Ik werd niet eens gehoord’. Een medische keuring, waar veel van afhangt, wordt verricht in twee minuten: ‘Dat kan toch niet!’ Inachtneming van dergelijke formele beginselen kan veel frustratie en onmacht wegnemen.

Bovendien valt veelvuldig een botsing te constateren tussen de te geringe distantie van de burger en de te grote distantie van de jurist (advocaat, ambtenaar of rechter). Distantie wordt door ons opgevat als een proces van objectivering. Dat proces is van belang niet alleen in rechtspraak, maar ook in het sociale en het wetenschappelijke leven. Het recht kan worden opgevat als een systeem van objectivering van sociale relaties. Het gevaar bestaat, dat die objectivering voor de werkelijkheid gehouden wordt of dat de werkelijkheid nog uitsluitend in geobjectiveerde termen van het recht wordt geïnterpreteerd. De jurist ziet snel wat er in de complexe werkelijkheid voor hem glinstert en relevant is. Hij schift de rest uit en heeft vaak niet meer door, dat de anderen (burgers, cliënten, verdachten) dat objectiveringsproces niet (meer) kunnen volgen. Dit geeft kortsluiting en vervreemding naar twee kanten. Bij de burger is er het onvermogen om over zijn eigen situatie te reflecteren, om ‘zijn zaak’ op enige afstand te bekijken. Hij blijft gevangen in zijn subjectiviteit. Hij kan zijn positie niet situeren ten opzichte van anderen. Aan de andere kant is de jurist niet zo snel geneigd zich in te leven in concrete leefomstandigheden van andere mensen. Er ontstaat dan een beroepsmatig onvermogen om te luisteren naar dingen die ‘rechtens niet relevant’ zijn. Hij pleegt een drastische kortwieking van ervaring van anderen in het sociale leven. Hij heeft geen tijd voor deze dingen, geeft te weinig uitleg van zijn beslissingen. De te vlugge en te vroege objectivering van sociale relaties door juristen verhindert een ontwikkeling tot autonomie bij de burgers. Het proces van objectivering moet aan de burgers zelf inzichtelijk gemaakt worden. De niet-distantiërende burger en de te vroeg distantiërende jurist moeten elkaar als het ware halverwege op een gemeenschappelijk ontmoetingsveld tegenkomen om

vervolgens verder te gaan met objectiveren: objectivering als eindpunt van een interactie en niet als een begin dat bepalend wordt voor het verdere verloop van de interactie.

Als onze analyse van enkele kenmerken van de moderne verzorgingsstaat juist is - en hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk - wordt het gemakkelijker het nut en de noodzaak van verbeterde toegang tot het recht te beargumenteren. Rechtshulpverleners zullen de intermediair moeten vormen tussen de organisaties en de steeds verder uit het gezichtsveld van de organisaties verdwijnende burgers. De ontwikkelingen binnen het systeem van de verzorgingsstaat vinden een negatieve pendant in de ervaringen van de burgers. De meer objectieve ontwikkelingen op makro- of meso-schaal vinden een weerspiegeling in de meer subjectieve ervaringen op mikro-schaal. Delegatie van wetgeving correspondeert met gebrek én vergrote behoefte aan kennis en informatie. Differentiatie van sociale rollen op makroschaal weerspiegelt zich in toenemende fragmentering van de persoon op mikroschaal (gevoelens van vervreemding). Categorisering in wetgeving leidt tot versterking van gevoelens van relatieve deprivatie. Geobjectiveerde taal van bureaucratische besluitvorming leidt tot communicatiestoornissen, misschien zelfs tot communicatiekloven. De toenemende rol van de overheid als tegenspeler leidt tot berusting met een onbevredigd gevoel dat aan belangrijke waarden te kort is gedaan.

Twee gevaren lijken ons in deze ontwikkeling de belangrijkste: de fragmentering van de persoon in talloze rollen leidend tot vervreemding en een cynische berusting. Beide leiden tot subjectieve onmacht- en onrechtgevoelens. Zowel onmacht- als onrechtgevoelens maken op de lange duur het maatschappelijke systeem instabiel, vooral wanneer zij geen aandacht krijgen en verwaarloosd worden.

Ons onderzoek kan worden beschouwd als een inventarisering van een groot aantal particuliere problemen, private troubles om de bekende formule van C. Wright Mills (1959) te gebruiken. Hoewel een klassificatie van deze problemen in ‘grote’ en ‘kleine’ problemen, in ‘ernstige’ of ‘niet ernstige’ ondoenlijk bleek, kon wel geconstateerd worden dat een relatief groot gedeelte van de gevallen niet viel onder het aandachtsveld van de traditionele rechtshulpinstanties. Men ging ook niet uit eigen beweging met deze problemen naar de advocatuur. De afwikkeling van dergelijke problemen werd, vooral als geen hulpinstantie werd ingeschakeld, in een niet te onderschatten aantal gevallen ervaren als onrecht: het verwaarloosde onrecht, waar niemand van wakker ligt, behalve degene, die het ondergaat.

De sociale effecten van deze subjectief ervaren onrechtsituaties worden verwaarloosd (een teruggetrokken levenswijze, machteloosheid, medischpsychische klachten, onzekerheid en spanning soms leidend tot overspanning). De werkwijze van een aantal overheidsinstellingen en andere organisaties is te beschouwen als een belangrijke producent van dit verwaarloosde onrecht: onzorgvuldige behandeling, zeer langzame besluitvorming gekoppeld aan een vaak kortstondige interactie tussen burger en bureaucratie, te weinig verschaffen van informatie, lange wachttijden en procedurele grofheden.

Het lijkt erop dat de moderne verzorgingsstaat gekenmerkt wordt door een

bepaalde mate van onzorgvuldigheid. De moderne samenleving begint steeds meer te lijken op een weeshuis: er wordt voor je gezorgd, maar je krijgt geen aandacht. Regels en rechten zijn wel geformuleerd en wettelijk gegarandeerd, maar worden onzorgvuldig en met een zekere verwaarlozing van belangen van de rechthebbenden uitgevoerd.

Bureaucraten luisteren wel, maar met een half oor. Een lack of care is kenmerkend voor onze tijd (May 1969; Passmore 1972).

Het is de verdienste van wetswinkeliers geweest dat veel van deze particuliere problemen, die door functionarissen en advocaten vaak als ‘klein en onbelangrijk’ terzijde werden gelaten, weer onder de aandacht gebracht werden; dat gezorgd wordt voor oplossingen, hoe eenvoudig die soms ook zijn. In deze particuliere onderneming van juridische studenten kan tevens een nieuwe mentaliteit onderkend worden. In de vrijwillige zorg voor verwaarloosde rechten ligt een kiem voor een nieuwe zorgvuldigheid - een waarde die door het recht en de juristen altijd hoog gehouden is. Door te wijzen op een nieuwe mentaliteit van zorg en zorgvuldigheid stijgt de betekenis van wetswinkeliers uit boven het direct aanwijsbare effect dat ze gehad hebben als pressiegroep voor vernieuwing van de rechtshulp. Wetswinkels zijn een van de belangrijkste sociale uitvindingen geweest van de rechtswetenschap na de oorlog. Wetswinkels moeten blijven, ook al moeten wetswinkeliers blijven zeggen dat ze opheffing van wetswinkels nastreven.

Vorige Volgende