De weg naar het recht

(1976)–Kees Groenendijk, C.J.M. Schuyt, Ben Sloot– rechtenstatus

een rechtssociologisch onderzoek naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening

Hoofdstuk 10 Dilemma's in de juridische hulpverlening

10.1	Twee modellen van rechtshulp

10.2	Vier vragen bij de organisatie van sociale voorzieningen

10.3	Conclusie: een new deal in de rechtshulp?

10.1 Twee modellen van rechtshulp

In het artikel Legal aid: modern themes and variations beëindigen Cappelletti en Gordley (1972) hun overzicht van de rechtshulpsystemen in Oost- en West-Europa en in de Verenigde Staten van Amerika met een korte beschrijving van twee naast elkaar bestaande modellen van rechtshulp: het ‘individueel-juridisch’ model en het ‘welzijns’-model. Rechtshulp kan enerzijds gezien worden als een juridical right, een recht gegeven aan burgers ter bescherming van hun individuele belangen, anderzijds als een welfare right, opgenomen in het pakket van sociale voorzieningen in de verzorgingsstaat.

De idee van een recht op rechtshulp is, zoals de schrijvers voor een groot aantal landen aantonen, van recente datum. Rechtshulp was in het Romeinse recht ondergebracht in de sfeer van een politiek patronagesysteem. Gedurende de lange periode van de middeleeuwen behoorde het tot de sfeer van de moraal. Het werk werd verricht als charitas; pro deo: ter ere van god. Na de Franse revolutie komt de aanspraak op rechtshulp in de juridische sfeer: er wordt een gelijke toegang tot de rechter voor alle burgers geproclameerd. De realisering van het recht op rechtshulp blijft echter, onder invloed van de opvatting dat burgers zelf voor hun rechten moeten opkomen, voor vele groepen burgers achterwege. Er blijft een grote kloof tussen proclamatie en verwezenlijking. Rechtshulp ligt in theorie in de sfeer van het recht. In de praktijk blijft het echter in de sfeer van gunsten. Rechtshulp aan de armen wordt een ereplicht van de advocaat (Cappelletti en Gordley 1972: 356). Hoewel aan het einde van de 19e eeuw in verschillende landen de gelijke vertegenwoordiging in rechte sterk onder de aandacht gebracht wordt, blijft rechtshulp tot ver in de 20e eeuw volledig in de gunstensfeer en bovendien bijna steeds beperkt tot procesbijstand. In Italië en België verkeert de rechtshulp op dit moment zelfs nog geheel in de fase van gunst en ereplicht. In andere landen ging de overheid in toenemende mate de rechtsbijstand aan ‘on- en minvermogenden’ in civiele zaken financieren: in Duitsland 1919/1923 (Weimar republiek), Engeland sinds 1949, in Nederland sinds 1957, in de U.S.A. sinds 1965 en in Frankrijk sinds 1972.

De formele garantie van rechtshulp voor onvermogenden in de 19e eeuw, die aanleiding gaf tot een grote discrepantie tussen beginsel en praktijk, wordt in de tweede helft van de 20e eeuw door staatsbemoeienis veranderd in een daadwerkelijke garantie. Cappelletti en Gordley vatten deze ontwikkeling aldus samen:

‘Although its content and implications are still far from certain, this new solution can be characterized by three central themes: legal aid has be come a right to be protected by positive law; this protection calls for affirmative state action; and this action must effectively rather than formally guarantee the right (...)
Such a demand inevitably raises the questions of how the state must act, how much it must act and how its action can be made effective. And these are questions to which the modern answer to problems of legal aid has no ready response’ (1972: 363).

De wijze waarop staatsbemoeienis plaats vindt is van invloed op de realisering van het gestelde doel van gelijke toegang tot het recht en op de kans dat wederom discrepanties optreden tussen het beginsel van gelijke toegang en

praktijk. Twee modellen vragen hierbij de aandacht. Het individueel-juridische model heeft nog vele kenmerken van het klassieke patroon van rechtshulp. Het opkomen voor de bescherming van rechten wordt aan de individuen zelf overgelaten. Individuen gaan met hun rechtsproblemen naar advocaten, die voor hun dienstverlening van de overheid een vergoeding ontvangen. Ter bereiking van een rechtvaardige en doelmatige besteding van de overheidsgelden gaat aan de hulpverlening een onderzoek vooraf naar de financiële middelen van de rechtshulpzoekenden en naar de aard van de zaak. Komt men voor financiële steun in aanmerking, dan is men in theorie vrij om zelf een advocaat te kiezen. Door de wijze van organisatie blijft dit model sterk gericht op hulp aan individuele rechtzoekenden. Het is in hoge mate afhankelijk van het initiatief van de cliënten en van de bij de advocaat aanwezige deskundigheid.

Het welzijnsmodel ziet rechtshulp als onderdeel van een algemener sociaal beleid, bijvoorbeeld het terugdringen van armoede, maatschappelijke onzekerheid of afhankelijkheid. De in het kader van de verzorgingsstaat toegekende sociale rechten - op huisvesting, arbeid, sociale zekerheid en een minimumlevensstandaard - vragen om een actievere interventie en bemoeienis van de staat. Rechtshulp wordt hierbij één van de middelen om deze nieuwe rechten te realiseren. In het welzijnsmodel financiert de overheid rechtshulpbureaus bemand met advocaten die full-time of part-time bij deze bureaus in dienst zijn. De aard van de hier gegeven hulpverlening is ruimer. Het is onderdeel van een breder programma van sociaal beleid of van sociale hervorming (in de Verenigde Staten vooral als onderdeel van de war on poverty). Er is meer aandacht voor groepsgerichte hulp en een actief optreden van advocaten, die meer naar de (potentiële) cliënten toe gaan. Rechtshulp kan in dit model samengaan met sociale en politieke acties. Neighbourhood Law Offices in de Verenigde Staten, sinds 1965 gefinancierd door het OEO Legal Services Program, zijn een voorbeeld van dit welzijnsmodel (zie Johnson 1974).

Hoewel het voor sommigen aanlokkelijk lijkt om duidelijk de voorkeur te geven aan één van de twee modellen, hebben beide hun eigen beperkingen. Dit bemoeilijkt een òf - òf keuze. Het individueel-juridische model brengt hoge administratiekosten met zich (in Engeland de laatste jaren ruim 1/5 van het totale bedrag aan rechtshulp in burgerlijke zaken). De hulpverlening is strikt juridisch, hetgeen voor cliënten uit lagere sociale lagen niet altijd de beste oplossing is. Omdat advocaten, zonder specialisatie in hulp aan minder draagkrachtige cliënten, de belangrijkste hulpverleners zijn, blijven taal- en culturele barrières bestaan. Tegenover de mogelijkheid van vrije keuze van advocaat en de afwezigheid van discriminatie van onvermogenden bij die keuze, staat de individuele verantwoordelijkheid van rechtshulpzoekenden om zelf iets aan hun rechtsproblemen te doen. In een groot aantal gevallen is dit echter te veel gevraagd:

‘a lawyer treats the aid applicant or aided litigant just as he treats a normal private client. As a result the poor man must be articulate enough to communicate his problems to a man with a different cultural background and intelligent enough to understand what he is told and to choose between the legal alternatives he is presented. Inevitably these tasks are difficult for poor men who must step into a somewhat alien

world and deal with it on its own terms. Inevitably many will be unable to do so’. (Cappelletti en Gordley 1972: 405).

De speciale aandacht, die advocaten in het welzijnsmodel geven aan onvermogende cliënten kan dit soort problemen oplossen. Maar hier liggen de beperkingen elders. Door de bredere doelstelling (het oplossen van maatschappelijke problemen) bestaat het gevaar dat de individuele problemen van rechtshulpzoekenden worden verwaarloosd. Soms gaat dit gepaard met het op de achtergrond stellen van de individuele verantwoordelijkheid van de cliënt. Er komt een grote macht aan de professionele hulpverlener, die naast het oplossen van een individueel probleem ook nog de doeleinden van zijn organisatie en eigen doeleinden nastreeft. (Dit laatste doet zich overigens ook voor bij de particuliere advocaten.) Het gevaar blijft bestaan dat deze geëngageerde hulpverleners beter weten wat hun cliënten ‘eigenlijk’ willen dan de cliënten zelf. Een ander niet denkbeeldig gevaar van dit model is de politieke interventie door de subsidiërende instantie. Dit speelt vooral als de actieve hulpverlening sterk gericht is op de overheid als tegenpartij. Zowel in de Verenigde Staten, als in London en Oslo hebben moeilijkheden van deze aard zich voorgedaan. (Auerbach 1976: 288-306; LAG-Bulletin 1974: 2; Gazette 1974: 46; Groenendijk 1974: 74).

Naast deze risico's biedt het welzijnsmodel grote voordelen voor het effectief bereikbaar maken van rechtshulp speciaal voor de moeilijkst bereikbare groepen. In Engeland opereren op dit moment naast de door de balie uitgevoerde, individueel-juridische Legal Aid and Advice Act, meer dan 15 Neighbourhood Law Centres, die op het Amerikaanse welzijns-model geënt zijn. Hiermee worden voor- en nadelen van beide modellen gecompenseerd.

De analytische beschrijving van Cappelletti en Gordley van enkele gangbare systemen van rechtshulp is een nuttig hulpmiddel om keuzen die gemaakt moeten of kunnen worden te expliciteren. Niettemin willen wij op twee punten de bijdrage van Cappelletti en Gordley aanvullen.

Ten eerste is hun schema niet ver genoeg uitgewerkt. Met name blijft nog enigszins verborgen welke waardenpremissen of waardenpreferenties impliciet opgesloten liggen in de twee modellen.

Ten tweede is in hun schema te weinig aandacht voor de relatie tussen doelen en middelen. Welk effect kunnen we in werkelijkheid verwachten van de keuze van bepaalde middelen? De inrichting van organisaties op een bepaalde manier brengt bijna altijd zelfstandige nevenverschijnselen met zich mee, die bepaalde gestelde doeleinden weer kunnen tegenwerken. In de analyse van de verschillende modellen van rechtshulp zal apart aandacht besteed moeten worden - liefst zoveel mogelijk gebaseerd op empirische kennis - aan dergelijke voorspelbare effecten. Een voorbeeld moge dit verduidelijken. De doelstellingen van de Wet Rechtsbijstand aan On- en Minvermogenden 1957 waren toegesneden op het welzijnsmodel. Rechtshulp werd gezien als ‘tak van sociale zorg’ (M.v.T., blz. 6). Uiteindelijk werd de organisatorische bewerktuiging onmiskenbaar toegesneden op het individueel-juridische model. Het is derhalve niet zo verwonderlijk dat een van de doelstellingen van die wet - opheffing van de ongelijkheid - niet werd gerealiseerd (cf. Sloot 1973 en § 1.4). De uitvoering van een rechtshulpsysteem zodanig dat de beste middelen worden gekozen voor gestelde doeleinden, blijft derhalve een van de belangrijkste opgaven.

10.2 Vier vragen bij de organisatie van sociale voorzieningen

Als de voorziening van rechtshulp voor lagere inkomensgroepen wordt opgevat als een tak van sociale zorg, dan kunnen we wellicht voor de optimale organisatie van de rechtshulp leren van de ervaring die opgedaan is bij de organisatie van andere vormen van sociale zorg. Sociale dienstverlening voor maatschappelijk zwakkere groepen en juridische hulpverlening hebben bovendien op een aantal punten overeenkomstige problemen, bijvoorbeeld het overbruggen van sociale afstand, de toegankelijkheid, de professionalisering, de selectie van cliënten. Het valt ons op dat studies op het gebied van andere vormen van hulpverlening soms verrassend inzicht verschaffen in de keuzeproblemen en dilemma's in de juridische hulpverlening. Om die reden wenden we onze blik even af van de rechtshulp en onderzoeken we vervolgens aan de hand van de studie van Gilbert en Specht Dimensions of social welfare policy mogelijke parallellen tussen sociale en juridische hulpverlening.

Gilbert en Specht stellen dat voor elk sociaal beleid vier vragen beantwoord moeten worden. Deze vragen zijn:

A.	wie krijgt wat?: de vraag van de allocatie van diensten of goederen.
B.	wie krijgt wat?: de vraag van de inhoud van de sociale voorziening.
C.	hoe geschiedt de toelevering?: de vraag van de toelevering.
D.	hoe geschiedt de financiering?: de vraag van de financiële bronnen en de geldoverdrachten.

Elke vraag kan globaal op twee wijzen beantwoord worden. Elk antwoord verwijst naar een waardenoriëntatie, waarbij deze waarden gezamenlijk verwijzen naar een maatschappij-opvatting. Gilbert en Specht zetten de keuzen uiteen in het volgende schema (1974: 43).

Individualistische oriëntatie	Keuzeprobleem	Collectivistische oriëntatie
SCHEMA Keuzedimensies en waarden-oriëntaties in sociaal beleid
kosten-effectiviteit	← allocatie →	sociale effectiviteit
vrijheid van keuze	← voorziening →	sociale controle
vrijheid van afwijking	← toelevering →	efficiency
locale autonomie	← financiering →	centralisering

Het feit dat een integrale keuze voor één van de twee oriëntaties ten koste gaat van vaak even nastrevenswaardige waarden in de andere richting adstrueert de dilemma's. Hoewel verschillende sociale waarden vaak gelijktijdig als waardevol worden geformuleerd, is het niet steeds mogelijk om gelijktijdig deze waarden in praktijk te brengen. Compromissen en een dualistisch systeem van hulpverlening zijn hiervan een te verwachten gevolg.

We zullen die vier keuzeproblemen achtereenvolgens nader bekijken en zoveel mogelijk toepassen op het gebied van de rechtshulp.

A. Het allocatievraagstuk: wie is gerechtigd tot gefinancierde rechtshulp?

De in het verleden gedane constateringen en beweringen over ongelijke toegang tot rechshulp, waarbij werd gesteld dat de meer geprivilegeerde groe-

pen in de samenleving eerder, beter en vaker hun belangen via het recht konden verdedigen, hebben geleid tot een pleidooi voor betere rechtshulp voor de minder geprivilegeerden. Bij nadere bestudering van de problematiek blijkt het echter niet alleen te gaan om de verbetering voor de meest gedepriveerden maar ook voor vele anderen, bijvoorbeeld de middengroepen. Justice for some riep een sterke reactie op naar Justice for the poor, hetgeen weer gevolgd werd door een roep om Justice for all (cf. Society of Labour Lawyers 1968).

Hiermee hebben we tegelijk een aanduiding van het allocatie-vraagstuk: kiest men bij het verlenen van een aanspraak voor geheel of gedeeltelijk gratis rechtshulp, voor een universeel allocatie-beginsel (all) of voor een selectie-beginsel (bijvoorbeeld the poor)? Als gekozen wordt voor een selectie van bepaalde individuen of groepen, welk selectie-criterium kan dan worden gehanteerd? Universele allocatie is niet onbekend in de verzorgingsstaat. Ieder geniet nagenoeg gratis onderwijs; iedereen, arm of rijk, heeft recht op een ouderdomsvoorziening. Een selectie-beginsel wordt echter vaker toegepast: voorzieningen voor weduwen, werkelozen, personen of gezinnen onder een bepaald inkomen, langdurig zieken of arbeidsongeschikten. Op dit moment wordt kosteloze rechtshulp uitsluitend gegeven aan personen beneden een bepaalde financiële grens. Het selectie-beginsel is gebaseerd op de gedachte dat de (financiële) hulp alleen gegeven wordt aan degenen, die deze hulp echt nodig hebben. Degenen, die op een of andere manier zelf nog hun dienstverlening kunnen verzorgen of bekostigen, dienen dit ook te doen. Deze laatste groep komt niet ten laste van de overheid. Dit wordt kosten-effectiviteit genoemd: elke gulden wordt zodanig aangewend dat hij precies ten goede komt aan degene die deze gulden niet zelf kan opbrengen. Daarnaast appelleert dit ook aan gevoelens van individualiserende rechtvaardigheid, waarbij van geval tot geval de meest billijke oplossing wordt gezocht. Men kan de criteria voor behoeftigheid per groep of categorie vaststellen (bijvoorbeeld weduwen, kinderrijke gezinnen of groepen die in het verleden extra benadeeld werden en daarvoor compensatie moeten ontvangen, zoals oorlogsslachtoffers). Vaak echter wordt niet naar groep, maar naar individu geselecteerd. Er dient een diagnostisch onderzoek ingesteld te worden om uit te maken of de betreffende persoon voor hulp in aanmerking komt. Dat onderzoek is vaak een combinatie van een financieel onderzoek (means-test) en een onderzoek door een deskundige naar de merites van het geval. In het huidige systeem van rechtshulp zijn beide onderzoeken aanwezig (art. 9 W.R.O.M.). Het gevolg van een dergelijke selectieve allocatie is derhalve de noodzaak van onderzoek naar de behoeftigheid van geval tot geval. Het bewijs van onvermogen moet elke keer en van persoon tot persoon geleverd en gecontroleerd worden. Een selectief allocatie-systeem werkt derhalve vaak discriminerend, vernederend, stigmatiserend (cf. Boekman 1972). Zo'n onderzoek werkt afschrikwekkend, vooral voor middengroepen of mensen die zichzelf tot middengroepen rekenen. De constante screening vergt een goede en minitieuze administratie, waardoor de apparaatskosten vanwege de benodigde mankracht hoog worden. De normen moeten telkens getoetst en van jaar tot jaar bijgesteld worden. Door onduidelijkheid bij hulpbehoevenden of ze wel of niet voor hulp in aanmerking komen (bijvoorbeeld door de ingewikkeldheid of onbekendheid van de normen) komt de hulpverlening toch weer niet altijd

bij degenen voor wie deze juist bedoeld is. Deze nadelige eigenschappen kunnen worden opgeheven door een universele allocatie, door de hulpverlening voor iedereen open te stellen en geen onderscheid meer te maken tussen personen die wel en die niet in aanmerking komen. Alle aandacht wordt toegespitst op een zo groot mogelijk bereik van groepen en individuen, ondanks het feit dat hierdoor ook een aantal personen profiteren, die het wellicht zelf nog kunnen betalen. Dit wordt sociale effectiviteit genoemd. Niemand wordt afgeschrikt door een onderzoek. Niemand hoeft zich af te vragen of hij wel tot de begunstigden behoort. Er is geen discriminatie tussen groepen. Er is veel minder administratie. De wetswinkels in Nederland zijn begonnen hun poorten voor iedereen open te stellen. Zij pasten impliciet een universele allocatie toe. Wel trokken zij daarmee cliënten aan die zij aanvankelijk niet als hulpbehoevend hadden gekwalificeerd.

Het lijkt wellicht, dat de nadruk op sociale effectiviteit veel duurder is dan nadruk op kosten-effectiviteit, waarbij immers op elk dubbeltje gelet wordt en geen personen geholpen worden die het zelf kunnen betalen. Toch constateert Titmuss, de engelse socioloog die zich uitvoerig heeft beziggehouden met de maatschappelijke hulpverlening, dat de nadruk op kosteneffectiviteit vaak samenhangt met een korte termijn gezichtspunt:

‘If access to medical provision entails a means-test investigation that is demeaning, time consuming, or otherwise inconvenient, clients may procrastinate about seeking medical aid until the symptoms of disease are so painful that they can no longer be ignored. At this advanced stage the costs of treatment is usually more expensive. In the calculus of the long run cost-effectiveness and social effectiveness can be brought into harmony when universal allocation of medical provision saves more in prevention than allocation saves by limiting treatment only to those in dire need’ (1968: 69).

Preventieve hulp werkt kostenbesparend. Hoewel medische hulp niet zonder meer vergeleken kan worden met juridische hulp, kunnen ook bij rechtshulp dezelfde sociale processen geconstateerd worden. Advocaten constateren zelf vaak dat cliënten te laat naar hen toe komen. Een tijdig gegeven advies kan een lang slepend geschil of proces voorkomen. Op de lange duur zou de toepassing van een universeel allocatie-beginsel minder duur kunnen zijn. Een uitgewerkte kosten-batenanalyse zou hier enig licht kunnen werpen (cf. Nagel 1975).

Niettemin blijven er voorstanders van een selectiebeginsel. Deze voorstanders kunnen zelfs tegengestelde maatschappijvisies hebben. Tegenover een liberale opvatting dat iedereen zoveel mogelijk voor zichzelf moet zorgen (kosten-effectiviteit) staat een progressieve die vindt dat openstelling van de hulpverlening alleen voor minder bevoorrechte groepen meer egalitair werkt dan openstelling voor iedereen. Door alleen de armeren te helpen brengt men enig evenwicht. Verschillende wetswinkels in Nederland hebben dit beginsel expliciet in praktijk gebracht (de wetswinkels te Amsterdam en Groningen).

Naast de problemen van discriminatie en stigmatisering brengt een uitsluitende aandacht voor de minder bevoordeelden nog twee problemen met zich.

Ten eerste het probleem van de benadeling van degenen, die net niet voor

deze hulp in aanmerking komen. Bevoordeling van de maatschappelijk achtergestelden schept altijd het probleem van de benadeling van de nietachtergestelden, die zich gaan afvragen: waarom zij wel en wij niet. Gevoelens van relatieve deprivatie en agressieve opinies over sociaal zwakkeren zijn mogelijke nevenverschijnselen van al te exclusieve hulpverlening aan die zwakkeren.

Ten tweede is het probleem van operationalisering van de criteria onafwendbaar. Hoewel een selectief behoefte-criterium als allocatie-beginsel niet negatief gewaardeerd hoeft te worden, veroorzaakt het allerlei practische moeilijkheden: de gang naar ‘sociale zaken’, het wachten, het terugkomen, het verwijzen. Als men kiest voor een selectieve allocatie, dan kan men de eraan verbonden nadelen enigszins opvangen door: (1) te kiezen voor een zeer duidelijk en aan ieder kenbaar gemaakt en kenbaar te maken criterium voor het recht op hulpverlening, (2) een administratief eenvoudig criterium te kiezen of het recht op hulpverlening te koppelen aan een al bestaand en ingeburgerd criterium, (zoals de ziekenfondsgrens) (3) door specifieke groepen (bijvoorbeeld bejaarden, ontvangers van bepaalde uitkeringen) in hun geheel in aanmerking te laten komen. Hierdoor wordt voor deze groepen de duidelijkheid verhoogd en de administratie verminderd. Deze verzachtingen nemen de stigmatisering echter niet weg.

Tenslotte blijft nog de vraag, hoe moeilijk te bereiken groepen in ruimere mate zouden kunnen gaan profiteren van voorzieningen die juist voor hen ontwikkeld worden. Ons inziens kan men moeilijk bereikbare groepen niet via verruiming van allocatie dichterbij brengen. Zij vallen meestal toch wel onder de bestaande criteria. Deze hard-to-reach groepen kan men slechts bereiken met speciale distributiemethoden.

B. Welke voorzieningen worden geboden?

De belangrijkste keuze in het beschikbaar te stellen voorzieningenpakket is de keuze tussen het geven van geld of het geven van goederen en diensten: In cash or in kind (cf. Gilbert en Specht 1974: hoofdstuk 4). Elk pakket van sociale voorzieningen zal op deze vraag een antwoord moeten geven. In het algemeen is vastgesteld, dat sociale voorzieningen in de vorm van diensten goedkoper zijn en effectiever werken dan hulp gegeven in de vorm van vrij te besteden geldsommen. Stel dat een overheid de zorg draagt voor kleding en schoeisel voor alle arme kinderen. In dat geval is het voor de overheid goedkoper om zelf massaal deze goederen in natura te verschaffen, van eenzelfde soort te (laten) maken en zelf voor onderhoud en vernieuwing te zorgen, dan elk kind een x-geldbedrag te geven en daarvan in de plaatselijke winkels kleren en schoenen naar eigen voorkeur, smaak en wansmaak, te laten kopen. Er bestaat dan kans op koopjes en miskoopjes. De nadelen van deze in natura te verschaffen voorzieningen zijn ook duidelijk: geen vrije keuze en grote kans op discriminatie, vooral bij uiterlijk waarneembare goederen.

Bij de rechtshulp ontmoeten we het keuzeprobleem in cash or in kind in de manier waarop de overheid zorgt voor juridische dienstverlening voor de groepen die het niet zelf kunnen betalen. De overheid kan geldbedragen beschikbaar stellen voor rechtshulpzoekenden, die hiermee een advocaat kunnen kiezen op dezelfde wijze als andere, niet van overheidsgelden afhanke-

lijke rechtzoekenden. De cliënten kopen dan als het ware hun rechtshulp op een open markt, waar zij concurreren met andere vragers naar rechtshulp. Dat de overheid niet aan de cliënt, maar rechtstreeks aan de advocaat uitbetaalt doet aan het principe van hulp in de vorm van geld niets af. Wel kan dat geld dan alleen aan advocaten-diensten besteed worden. De overheid kan echter ook de diensten van advocaten beschikbaar stellen en op een of andere manier deze advocaten honoreren; niet alleen per verrichting of bestede tijd, maar ook volgens andere maatstaven, meestal in de vorm van full-time of part-time dienstverband. Deze door de overheid of andere instelling betaalde advocaten in dienstverband geven rechtsbijstand terwijl hun honorering niet afhankelijk is van het verrichte aantal zaken. Concurrentie van andere vraag naar rechtshulp kan zo worden uitgesloten.

Welke voor- en nadelen zijn aan deze twee vormen van voorziening in de juridische dienstverlening verbonden?

In de Verenigde Staten is sinds 1965 met beide vormen ervaring opgedaan, zelfs vanuit één bron gefinancierd. Het eerste systeem werd bekend onder de naam Judicare. Daarbij kregen onvermogenden het recht naar elke particuliere advocaat te gaan, die met dit Judicare-systeem meedeed. De advocaat kreeg hiervoor een vergoeding. Het tweede kreeg vooral bekendheid in de vorm van de Neighbourhood Law Offices met advocaten in dienstverband. Beide vormen richten zich hoofdzakelijk op the poor. Er zijn felle voorstanders van het Judicare-systeem (cf. Brakel 1974) en van het Law Officessyteem (cf. Cahn en Cahn 1964, Johnson 1974 en vele anderen). Johnson was de tweede directeur van het OEO Legal Services Program. Brakel deed onderzoek ten behoeve van de American Bar Foundation. Hun onderlinge discussie en hun ervaringen zijn voor Nederland interessant, mits men het verschil in achtergronden van de amerikaanse samenleving niet uit het oog verliest.

In Engeland werkt al sinds 1949 en in Nederland sinds 1957 een systeem dat sterk lijkt op Judicare. De belangrijkste overeenkomsten tussen Judicare en de na 1945 in Nederland en Engeland ingevoerde regelingen van gefinancierde rechtshulp zijn: 1. slechts een deel van de bevolking heeft aanspraken op de dienstverlening (kosten-effektiviteit), 2. de diensten worden verleend door particulier gevestigde advocaten 3. de overheid betaalt een vergoeding voor die diensten aan de advocaten.

Het voornaamste verschil tussen Judicare en de twee West-Europese systemen is, dat bij Judicare het recht op rechtshulp vooraf voor een bepaalde periode (meestal een jaar) wordt vastgesteld. Zo krijgt men bijvoorbeeld bij de toekenning van een bijstandsuitkering direct een kaart die aanspraak geeft op de dienstverlening door de aan het systeem meewerkende advocaten. De betrokkene weet dat hij, zolang de kaart geldig is, voor alle soorten rechtsproblemen de hulp van een advocaat kan inroepen. Als de behoefte aan die hulp ontstaat hoeft hij niet eerst moeite te doen om een bewijs van onvermogen of een rechtshulp-certificaat te verkrijgen.

De laatste vijf jaren zijn in Engeland ook Neighbourhood Law Centres naar amerikaans model ontstaan. In Nederland lijken wetswinkels op dit model. Wel zijn er enkele grote verschillen. De meeste nederlandse wetswinkels worden bemand door vrijwilligers-niet-advocaten, vaak op de achtergrond gesteund door advocaten of elders werkzame juristen, terwijl de ameri-

kaanse rechtshulpbureaus juist wel door advocaten bemand worden, gesteund door vrijwilligers (meest studenten). Bovendien worden de wetswinkels niet volledig gefinancierd door de overheid.

Als voordelen van het Judicare systeem met particuliere advocaten worden genoemd (cf. Johnson 1974: 238-240, Brakel 1974: 123-128):

1.	het elimineert discriminatie;
2.	het vergroot de keuzevrijheid, de autonomie en daarmee het zelfrespect van de rechtzoekenden;
3.	het vermijdt socialisering van de advocatuur en garandeert daarmee grotere onafhankelijkheid van de balie ten opzichte van de overheid;
4.	er wordt geen overheidsgeld gebruikt om sociale hervorming na te streven via de verlening van rechtshulp.

Hier tegenover stellen de voorstanders van de Neighbourhood Law Offices:

1.	dat de door de overheid gegeven financiële vergoeding toch niet kan concurreren met de tarieven voor de andere zaken, die door die advocaten worden gedaan, zodat discriminatie toch niet (volledig) wordt opgeheven;
2.	dat de keuzevrijheid een illusie is voor iemand die absoluut geen weg weet in de juridische wereld;
3.	dat het dienstverband van de advocaat in de Law Offices niet hoeft te betekenen dat de overheid zeggenschap krijgt over deze advocaten noch zeggenschap over de advocatuur als organisatie;
4.	dat juist een groot voordeel is van deze bureaus dat rechtshulp verleend kan worden als onderdeel van een programma dat sociale hervormingen nastreeft.

Een aantal van deze meningsverschillen wordt gedragen door retoriek. Wel zijn er nog enkele andere, meer empirische verschillen tussen de twee systemen. Judicare werd vooral toegepast op het platteland, waar de bevolking iets meer kennis had van de particulier gevestigde advocaten. Dit systeem maakte gebruik van de geografische spreiding van deze advocatenkantoren. De Neighbourhood Law Offices ontstonden vooral in de armoedewijken in de grote steden. De bij die bureaus werkzame advocaten waren pas sinds kort lid van de balie. Zij waren vaak nog onervaren. De particuliere advocaten hadden uiteraard een langere beroepservaring en een daarmee gepaard gaande kans op ervaring met armere cliënten. De caseload van de Neighbourhood Law Offices werd meestal zo snel zo hoog, dat dit aparte problemen gaf. Er bleef in theorie en in ideologie nog wel plaats voor hervormingsgerichte acties, maar in de praktijk werd dit soort activiteiten op niet meer dan 5% van alle activiteiten geschat (cf. Brakel 1974: 80, Johnson 1974: 192 en 337). Het soort zaken dat door deze bureaus werd behandeld verschilde niet veel van dat van de Judicare-advocaten (Brakel 1974: 26). Brakel merkt in een voetnoot nogal vijandig het volgende op over de advocaten van die bureaus:

‘The problem is that so many law-reform advocates do not know and do not care to know about client's needs or preferences. They deal with abstract issues, abstract strategies and abstract clients (...) their perspective is more like a war perspective, a paternalistic assessment of priorities made for, not by the poor’. (1974: 127)

Hoewel een gevaar voor paternalisme aanwezig is bij de bureaus, stelt Brakel de zaken wel erg zwart-wit voor. Juist door de oprichting van die stedelijke centra voor rechtshulp kwamen de tekorten aan rechtshulp voor de minst-

geprivilegeerden en de decennia lange lakse houding van de gevestigde amerikaanse advocaten ten aanzien van de voorziening in rechtshulp voor deze groepen bloot te liggen (cf. Auerbach 1976). Ook al mogen de hervormingsstrategieën abstract zijn, de cliënten uit de ghetto's en hun problemen waren dat toch zeker niet.

Door de deelname van particuliere advocaten krijgt het Judicare-systeem een in organisatorisch opzicht gedecentraliseerde structuur. Decentralisatie heeft grote voordelen voor de cliënt. Toch hoeft organisatorische decentralisatie niet steeds gepaard te gaan met geografische spreiding. Het tegendeel is het geval in veel steden, waar de advocatenkantoren vaak geografisch zeer sterk in één gebied geconcentreerd zijn. De voordelen van organisatorische decentralisatie gaan slechts op, wanneer advocaten inderdaad over vele wijken in de stad of over vele plaatsen op het platteland gespreid zijn. Op dit punt hebben de Neighbourhood Law Offices en in Nederland de wetswinkels juist gezorgd voor enige vergroting van de geografische spreiding van rechtshulpvoorzieningen. Een belangrijk vergelijkingspunt zijn de kosten verbonden aan beide systemen. Johnson komt op grond van een beperkt onderzoek tot de conclusie dat het systeem van advocaten in dienstverband goedkoper is dan het Judicare-systeem van rechtshulp via particuliere advocaten.

‘This information suggests that government apparently can provide in-kind legal assistance less expensively - by a ratio of over 3 to 1 - than this service can be purchased by poor people out of income transferred to them’ (Johnson 1974: 225).

Zijn wijze van berekening is echter niet onbestreden gebleven. Brakel wijst er namelijk op dat

‘the difference lies in recording techniques rather than in substance. The staffed-office and Judicare portions of the Meriden program handled an equal number of clients, but the staffed office recorded three times as many cases’ (Brakel 1974: 122).

In de Canadese provincie Quebec werkt sinds enige jaren een wettelijk systeem van rechtshulp, waaraan zowel advocaten in dienstverband bij rechtshulpbureaus als particulier gevestigde advocaten mee werken. Bij vergelijking van de kosten van beide vormen van rechtshulp bleek, dat de gemiddelde vergoeding die per zaak aan de particuliere advocaten werd betaald 50% hoger lag dan de gemiddelde kosten per zaak bij de bureaus met advocaten in dienstverband. Ook in Quebec werd opgemerkt dat dit verschil in kosten per zaak verklaard zou kunnen worden door een verschil in het soort zaken dat door de twee groepen wordt behandeld (Commission des Services Juridiques 1975: 21). Op dit laatste verschil komen we hieronder nog terug.

Het is dus niet nodig een eenzijdige keus te maken tussen een van de twee systemen. Hoewel de voor- en tegenstanders van beide systemen nogal fel discussiëren, lopen de conclusies vaak niet ver uiteen. Johnson bepleit, door hem als compromis aangeduid, een combinatie van de twee systemen en wel zodanig dat bepaalde zaken (echtscheidingen, familiezaken) via het Judicaresysteem lopen. Algemeen gezegd: daar waar de know-how van de particuliere advocaten aanwezig is kan een systeem van rechtshulpverlening deze volledig benutten. Op niet of niet veelvuldig door particuliere advocaten betreden rechtsgebieden en in niet door hen gebezigde vormen van rechtshulp (bijvoorbeeld juridische ondersteuning van groeps- of buurt-activiteiten)

kunnen de advocaten van de bureaus zich dan specialiseren.

In Engeland bestaan dergelijke afspraken tussen de advocaten, die (in dienstverband) in de Neighbourhood Law Centres werken, en de plaatselijke balie. Die advocaten verwijzen dan familiezaken, echtscheidingen en veel strafzaken naar in de omgeving van de Centres gevestigde advocatenkantoren. Daartegenover is in het kader van deze afspraken aan de advocaten van de Neighbourhood Law Centres ontheffing verleend van een aantal ereregels, zoals het verbod om reclame te maken, om naar cliënten toe te gaan en om inkomsten te delen met beoefenaars van andere beroepen (maatschappelijk werkers) (cf. Gazette 1974: 726; Zander en Russell 1976). Andere denkbare combinaties van beide systemen zijn een geografische beperking van het verzorgingsbied van een rechtshulpbureau of de mogelijkheid dat de aandacht van bureaus vooral uitgaat naar specifieke groepen (vgl. de wetswinkel in Nijmegen, die sinds 1975 geen algemeen spreekuur meer houdt maar alleen hulp verleent aan werkende jongeren, gastarbeiders en huurders in enkele arbeiderswijken). Ook Brakel bepleit uiteindelijk een combinatie, waarbij hij wel het primaire accent blijft leggen op het Judicare-systeem.

‘We are convinced, then, that the Judicare method for delivering legal services to poor people is a sound method and should be the basis for the national attempt to help the poor use legal resources. The central office, the staffed office, the staff attorney - these should function to supplement Judicare, fill in the gaps, supervise, coordinate and in exceptional circumstances perhaps intervene in (by prohibiting or activating) local Judicare problem resolution. The role of the central offices and staff should vary with the performance of the primary Judicare component: perhaps in some area no office would be warranted or necessary and a staff attorney would ride circuit, whereas in other geographic or demographic regions, offices manned by several staff attorneys would be desirable’ (Brakel 1974: 128, cursivering van Brakel).

In Zweden en Quebec worden beide systemen eveneens gelijktijdig in praktijk gebracht. In Zweden wordt echter zonder arbeidsverdeling of werkafspraken gewerkt. Daar moeten de overheidsbureaus concurreren met de particuliere advocaten om aan te tonen dat de vergoedingen, die de overheid aan beide groepen advocaten betaalt, voldoende zijn voor praktijkvoering en een redelijk inkomen. Dit brengt als nadeel met zich dat de bureaus nauwelijks andersoortige rechtshulp verlenen dan gewone advocaten. In 1974 had meer dan 80% van de door deze bureaus behandelde zaken betrekking op het familierecht. Ons onderzoek in Nederland toont echter aan dat dit niet de enige rechtsproblemen zijn waar de minderdraagkrachtige groepen mee kampen.

Uit tabel E blijkt dat in Quebec wel een arbeidsverdeling is ontstaan.

	familiezaken	strafzaken	andere zaken	N
TABEL E Quebec, 1974/75, soort zaken naar type advocaat
particuliere advocaten	47%	34%	19%	23.819 (25%)
advocaten bij rechtshulpbureaus	26%	31%	43%	72.455 (75%)
	____	____	____	____
totaal	31%	32%	37%	96.274 (100%)

De 2270 particuliere advocaten (± 60% van de balie) die aan dit systeem deelnamen, behandelden hoofdzakelijk familiezaken en strafzaken. De 260 advocaten in dienst van de 100 rechtshulpbureaus, waarvan 3/4 permanent geopend was, behandelden vooral zaken op andere dan die twee rechtsgebieden. Tevens blijkt uit deze tabel dat de particuliere advocaten gemiddeld 10 zaken behandelden en de advocaten bij de bureaus gemiddeld 275 zaken. Dit maakt aannemelijk dat beide groepen advocaten een verschillend type rechtshulp hebben verleend. Waarschijnlijk zullen de bureaus meer advieswerk gedaan hebben.

C. Hoe worden de diensten gedistribueerd: de toeleveringskwestie

Uitbreiding van sociale dienstverlening geeft meestal een concurrentie voor de beschikbare financiële bronnen. Door de toegenomen concurrentie worden de betrekkingen tussen de verschillende dienstverlenende groepen en organisaties woeliger. Sociale en politieke verschillen tekenen zich af. De antwoorden in de keuzesituatie worden in zulke omstandigheden meer op grond van waardenpreferenties en ideologische voorkeuren gegeven dan op grond van de voorspelbare effecten van allerlei voorstellen. Vooral in de keuze van een distributie-systeem kan de ideologische verbeeldingskracht hinderlijk werken. Op grond van ervaring en onderzoek in systemen van sociale dienstverlening kan een en ander voorspeld worden over de vermoedelijke gevolgen van een bepaalde organisatie van de juridische dienstverlening. Toelevering van juridische diensten zal als begrip wellicht vreemd klinken. Traditioneel wachten de rechtshulpverleners immers tot cliënten naar hen toe komen. Toelevering van diensten suggereert enige activiteit van de kant van de hulpverleners. Hulp aan maatschappelijk zwakkere groepen noodzaakt inderdaad vaak tot een actievere opstelling dan bij hulp aan de sterkeren, die meestal wel uit zichzelf komen. Als men een zeker surplus bezit aan middelen (financieel, sociaal, psychisch, politiek) dan vindt men op eigen initiatief wel een hulpverlener. Omdat advocaten in het verleden veelal hun diensten verleenden aan de maatschappelijk sterkeren gaf deze professionele lijdelijkheid geen grote problemen voor de distributie van de diensten. Nu meer en andere maatschappelijke lagen rechtshulp kunnen krijgen, komt de vraag van de toelevering in een nieuw perspectief. In de manier waarop de diensten georganiseerd worden, kan de juridische hulpverlening reeds dichter bij de mensen worden gebracht. De vragen, waar het hierbij om gaat, zijn de volgende. Moet de hulpverlening gecentraliseerd of gedecentraliseerd verleend worden? Moet er een gecombineerde dienstverlening zijn van medische, maatschappelijke en juridische hulp of volstaat een enkelvoudig opgezette hulp? Moeten de verschillende diensten onder één dak worden ondergebracht of over verschillende gebouwen verspreid? Is veel coördinatie wenselijk of juist niet zoveel? Moet de hulp uitsluitend gegeven worden door professionele hulpverleners of kunnen vrijwilligers en amateurs bij het werk worden betrokken? Wordt de organisatie bestuurd en beheerd door experts, door cliënten, door de overheid of door de gemeenschap? Deze keuzesituaties kunnen gezamelijk behandeld worden in de formulering van de belangrijkste problemen in de organisatiestructuur van een hulpverleningssysteem (cf. Gilbert en Specht 1974: 109).

Deze problemen zijn:

1.	De fragmentering van de dienstverlening
2.	De discontinuïteit van de dienstverlening
3.	De ontoegankelijkheid van de dienstverlening
4.	De niet-aanspreekbaarheid en niet-aansprakelijkheid van de dienstverlening.

Onder fragmentering verstaan we het feit dat een rechtshulpzoekende zich voor verschillende soorten problemen tot verschillende instanties moet wenden. Fragmentering komt voort uit specialisatie in dienstverlening. De idee van een generalist in juridische hulpverlening, waar men voor alle soorten zaken terecht kan, is het tegenovergestelde van fragmentering. Hij beantwoordt aan het ideaal van geïntegreerde hulpverlening. Het blijkt echter moeilijk dit ideaal te realiseren. Fragmentering houdt ook enige overlapping van diensten in, omdat specialisatie nooit zó ver kan gaan dat precies kan worden aangegeven, waar het terrein van de één begint en van de ander ophoudt. Hieruit voortvloeiende problemen worden door coördinatie opgevangen.

Er wordt gestreefd naar afspraken over dienstverlening. Het probleem van fragmentering doet zich niet alleen voor binnen één soort dienstverlening, maar ook en zelfs in toenemende mate tussen diverse soorten hulpverlening. Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan medische, maatschappelijke, juridische en pedagogische hulpverlening. Vaak blijkt een hulpzoekende niet met één enkelvoudig probleem te kampen maar met een reeks van problemen op verschillend terrein. De ideale oplossing zou dan liggen in een geïntegreerde, niet-gefragmenteerde hulpverlening, waarbij door één instantie de zich voordoende problemen in samenhang kunnen worden afgehandeld. Coördinatie, informatie-uitwisseling en soms hulpverlening in teamverband zijn dan noodzakelijk. Hoewel coördinatie (afstemming van verschillende diensten op elkaar) welhaast onvermijdelijk is geworden, zijn er toch ook enkele nadelen aan verbonden.

Discontinuïteit in de hulpverlening doet zich voor, wanneer een cliënt zich voor de oplossing van één probleem tot meerdere hulpverleners moet wenden. Bijvoorbeeld een cliënt brengt zijn probleem aan bij een sociale raadsman, die hem of haar verwijst naar de maatschappelijk werkster, die vervolgens verwijst naar een advocaat, die vervolgens het probleem door een jongere collega laat behandelen, die de hulpverlening halverwege ook weer overdoet aan een andere collega. Bij de wetswinkel speelt het probleem van de discontinuïteit, als een cliënt bij elk contact met een andere wetswinkelier te maken krijgt. Discontinuïteit blijkt uit de gang die de cliënt moet maken om uiteindelijk geholpen te worden. Deze gang kan verkleind worden door een goede communicatie tussen hulpverleners, een snel en goed werkend verwijzingspatroon en door een controle op de verwijzing, zodat de cliënt niet tussen bepaalde schijven verloren of het spoor bijster raakt. Discontinuïteit is vooral een organisatieprobleem. Maar het spreekt vanzelf dat bij een hoge mate van fragmentering in dienstverlening de kans op discontinuïteit groter wordt.

Ontoegankelijkheid van de hulpverlening kan samenhangen met de mate van bureaucratisering, met het taalgebruik van de hulpverleners, met een (onbewuste) selectieve voorkeur bij hulpverleners voor de cliënten van een

bepaalde sociale groep of klasse, of met een bepaald soort problemen. De toegankelijkheid van diensten is niet uitsluitend een probleem van het bevorderen van kennis van de toegangswegen bij hulpzoekenden. De toegankelijkheid wordt ook in sterke mate bepaald door de manier waarop de hulpverlening georganiseerd is.

Niet-aanspreekbaarheid van de hulpverlening heeft betrekking op de geringe mogelijkheid voor cliënten om gehoor te vinden voor hun klachten over de hulpverlening.

Enerzijds valt dit probleem onder het algemene probleem van tuchtrecht en beroepsaansprakelijkheid, anderzijds slaat het ook op de minder geformaliseerde betrekkingen tussen cliënten en hulpverleners. Hoe groot is het aandeel van de cliënt bij de te nemen beslissing en bij de hulp in zijn concrete zaak en in de organisatie van hulpverlening in het algemeen? Participatie van cliënten wordt gezien als mogelijkheid om de aanspreekbaarheid van de organisatie te vergroten. De aandacht voor aanspreekbaarheid en professionele aansprakelijkheid is in vele hulpverleningssystemen veel geringer dan de aandacht voor coördinatie en toegankelijkheid.

Een ideale hulp wordt derhalve geboden door een geïntegreerde, continue, gemakkelijk toegankelijke en goed aanspreekbare dienstverlening. Maar dat ideaal is in de praktijk erg moeilijk te benaderen. Gilbert en Specht wijzen er op, dat deze vier elementen van een ideale hulpverlening elkaar beperkingen opleggen. Dit blijkt uit hun volgende beweringen: (1974: 110-111).

-	men kan fragmentering en discontinuïteit verkleinen door betere coördinatie (communicatie en verwijzing) en door het vermijden van overlappingen in de dienstverlening; maar door dat te doen, verhoogt men de kans op ontoegankelijkheid en onaanspreekbaarheid;
-	men kan de ontoegankelijkheid verkleinen door nieuwe toegangen te verschaffen en door multiplicering van de diensten; maar hiermee verhoogt men de kans op fragmentering;
-	men kan de niet-aanspreekbaarheid van de dienstverlening verminderen door inspraak van cliënten; maar door dit te doen wordt de kans op fragmentering groter; (cliëntengroepen kunnen een eigen koers gaan varen en daarmee coördinatie bemoeilijken).

Er zijn meer van dergelijke beperkende relaties tussen de elementen van hulpverlening te formuleren. De optiek van degenen, die een beleid uitstippelen is vaak sterk gericht op coördinatie. Soms wordt daarbij vergeten dat door de oplossing van het ene probleem andere problemen geschapen worden die de goede bedoelingen van de probleemoplossers weerstreven. Uiteindelijk hangt het beleid af van het gewicht dat men toekent aan de verschillende gesignaleerde problemen. Wil men de toegankelijkheid van de hulpverlening vergroten, dan zal men een zekere fragmentering en duplicering van diensten niet slechts op de koop toe moeten nemen, maar juist dienen te bevorderen.

Uit het voorgaande blijkt dat de organisatie van de hulpverlening geen eenvoudige zaak is. De verschillende voor- en nadelen zullen zó met elkaar in verband gebracht moeten worden, dat op bepaalde punten een optimum kan worden bereikt, afhankelijk van de uiteindelijk gekozen prioriteiten. Als men eenmaal gekozen heeft wordt de bewerktuiging van een hulpverleningssysteem gemakkelijker. De verschillende vragen over de toelevering vinden dan een beredeneerd antwoord. Als men - zoals wij - de vergroting van de toe-

gankelijkheid een hoge prioriteit toekent, kan op een aantal vragen over de inrichting van het rechtshulpsysteem een antwoord geformuleerd worden. Wij willen een vijftal punten aanstippen.

1. Het streven naar coördinatie

Het probleem van coördinatie ontstaat door specialisatie. Toenemende technische deskundigheid is er voor verantwoordelijk dat een cliënt door één hulpverlener nog maar in enkele aspecten van zijn problematiek geholpen kan worden. Een advocaat kan wel de juridische gevolgen van een vastgelopen huwelijksrelatie regelen en begeleiden, niet de relatie zelf. Een huwelijksadviesbureau kan wel therapeutische hulp bieden maar zal voor het tot stand brengen van een scheiding van tafel en bed naar een advocaat verwijzen. Een cliënt kan zich door deze professionele arbeidsverdeling in delen gesplitst voelen: fragmentering. Coördinatie tracht de nadelige gevolgen van deze deling tegen te gaan. Men streeft er naar - eventueel in teamverband - weer de ‘hele’ persoon te helpen. Dit streven om de hele persoon te bereiken heeft er toe geleid dat alternatieve hulpverlening zoveel mogelijk all-in-service is gaan verlenen. Zij verkiezen daarbij soms ondeskundigheid boven opsplitsing. De Jongeren Advies Centra (JAC's) beogen vaak een totaal-pakket van diensten te verschaffen aan bepaalde groep cliënten, de jongeren. Men wil niet meer alleen letten op de juridische, maar ook op de sociale en psychologische aspecten van de zaak van de cliënt. Soms omdat de cliënt hier zelf om vraagt, soms ook zonder dat de cliënt er aanleiding toe geeft. De alternatieve hulpverlening is naar onze mening opgebloeid om de neveneffecten van coördinatie - dat immers het andere antwoord is op fragmentering - te vermijden.

Coördinatie vraagt om centralisering en dit vergroot de afstand tussen cliënt en hulpverlener. Centralisering heeft bovendien de tendens tot monopolisering van de dienstverlening. Vooral deze monopolisering werkt ten nadele van de cliënt. Ten eerste wordt de aanspreekbaarheid van de hulpverlenings(organisatie) kleiner. Ten tweede zullen de criteria om cliënten aan te nemen en te behandelen meer en meer gestandaardiseerd worden: volgens één stel regels gaan verlopen. Ook de kans dat de cliënten invloed zullen hebben op vaststelling van deze criteria wordt kleiner. Er is nog maar één deur om binnen te komen. Wil men niet via deze deur of heeft men conflicten gekregen met de ene alles-coördinerende instantie, dan blijft er geen weg meer over. In Nederland heeft deze ontwikkeling zich voorgedaan bij de reclasseringsinstellingen. Waar vroeger nog wel eens cliënten van de ene onafhankelijke instelling konden worden overgenomen door een andere, is deze mogelijkheid nu door de samenwerking en coördinatie meer en meer weggevallen. Als een cliënt door de nieuwe gezamenlijke reclasseringsvereniging als niet meer te helpen is ‘opgegeven’, kan hij practisch nergens anders meer terecht.

Voor de organisatie zelf neemt de kans op conflicten binnen de organisatie toe, vooral bij een grote heterogeniteit van de verschillende afdelingen, die vroeger zelfstandig waren, maar nu als onderdeel van één groter geheel fungeren. Met andere woorden: het - vaak economische - nut van coördinatie en samenwerking kan ten koste gaan van de kwaliteit en de variëteit van de

dienstverlening. Decentralisatie en het behoud van autonome eenheden kan op langere termijn de totaalsom van hulpverlening ten goede komen.

In plaats van het streven naar een organisatorische eenheid wordt soms volstaan met een geografische eenheid, bijvoorbeeld in de vorm van een gemeenschappelijk dienstencentrum (of een sociale supermarkt). Tussen de verschillende takken van hulpverlening kunnen dan gemakkelijk ad hocafspraken over verwijzing en coöperatie gemaakt worden. Maar ook deze geografische opeenhoping van de verschillende vormen van dienstverlening als oplossing van het probleem van fragmentering heeft een vergroting van de onbereikbaarheid ten gevolg. In het algemeen moet men, volgens Gilbert en Specht, niet te vlug aannemen dat alle soorten dienstverlening als stukjes van een grote legpuzzle tot één mooi plaatje kunnen worden samengevoegd (1974: 112-115). Uit de noodzaak van een minimum aan coördinatie mag niet worden afgeleid dat maatschappelijk werk en rechtshulp per se tot een integrale hulpverlening moeten worden samengebracht. Deze twee manieren van hulpverlening hebben soms tegenstrijdige uitgangspunten die niet hoeven te worden uitgewist. Bij pogingen om tot een nauwe samenwerking tussen maatschappelijk werkers en rechtenstudenten binnen een rechtswinkel te komen, ontstonden vaak problemen zowel voor de hulpverleners als voor de cliënten (cf. jaarverslagen Amsterdam 1974 en Tilburg 1972-73).

2. Het streven naar een aparte toegang

Een centrale ingang voor alle hulpzoekenden biedt het voordeel, dat er specialistische aandacht ontstaat voor de problemen van toegang. Voor informatie, advies en verwijzing biedt zich een herkenbare instantie aan. Deze instantie kan gebruik gaan maken van deskundigen in advies en verwijzing (eerstelijnshulp). Bij een lage graad van geïnformeerdheid van cliënten kan die aparte ingang van groot nut zijn. De TV-Ombudsman fungeert als zo'n aparte centrale ingang, met name voor mensen met lagere opleiding en inkomens of met geringe verbale vaardigheid. Het betekent echter niet dat de bereikbaarheidsproblemen in een keer zijn opgelost. Voor vele hulpzoekenden blijft de noodzaak van een opstapje aanwezig. Dat opstapje wijst in de richting van een net van ingangen, gedecentraliseerd en dicht bij de hulpzoekende (‘dicht in de buurt’). We hebben hierbij gedacht aan een soort juridische huisarts. Specialisatie in informatie, advies en verwijzing heeft het nadeel dat er een scheiding kan optreden tussen de diagnose en de behandeling van de zaak. Een aparte ingang lost dus enigszins het probleem van toegankelijkheid op ten koste van de continuïteit. Naarmate bovendien de bekendheid van die eerste ingang groter wordt, is het niet ondenkbaar dat andere organisaties - we denken hierbij vooral aan overheidsinstellingen - hun service aan informatie en advies gaan verslappen. Men gaat iedereen verwijzen naar die eerste ingang. De Releases en wetswinkels hebben een dergelijke ontwikkeling veelvuldig gesignaleerd. Om deze reden lijkt het raadzaam niet alle eerstelijns hulpverlening te verleggen naar één aparte instantie. Wel is er behoefte aan een instantie die fungeert als coördinatiepunt binnen een gedecentraliseerd netwerk van eerste- en tweedelijnshulp.

3. Het streven naar pluriformiteit

Ogenschijnlijk lijkt het naast elkaar laten voortbestaan of oprichten van verschillende rechtshulpinstanties weinig efficiënt, een verkwisting van geld en mankracht. Het streven naar grotere efficiency betekent dan ook vaak een samenvoeging van diensten die aanvankelijk naast elkaar opereerden. De baten hiervan moeten echter worden afgewogen tegen de sociale kosten voor de cliënt. Die sociale kosten zijn moeilijker te meten en blijven daarom vaak buiten de calculatie.

Multiplicatie van diensten leidt tot een pluriform stelsel van hulpverlening. De aldus ontstane concurrentie tussen de instellingen kan de kwaliteit van de hulpverlening ten goede komen. Het streven naar pluriformiteit in juridische hulpverlening werd vroeger belichaamd in het beginsel van vrije advocatenkeuze. Dit beginsel moet ons inziens nu vertaald worden in vrije keuze van rechtshulpverlener. Dit vrije keuze-beginsel heeft de volgende voordelen:

-	het vermindert de afhankelijkheid van de cliënt ten opzichte van de dienstverlener door ondermeer de mogelijkheid van controle op allerlei adviezen en de mogelijkheid tot het gebruik van een reëel alternatief (de hierboven aangestipte concurrentie);
-	het vermindert de mogelijkheid tot willekeur bij rechtshulpverleners;
-	het vermindert de kans op bureaucratisering bij centrale rechtshulpbureaus (en is als zodanig weer kostenbesparend);
-	het vormt een erkenning van de subjectieve keuze en de persoonlijke voorkeur van de cliënt en vergroot daarmee diens autonomie.

Een noodzakelijke voorwaarde voor deze vrije keuze echter is een behoorlijke mate van geïnformeerdheid bij de cliënten. Indien aan deze voorwaarde niet is voldaan, is een combinatie van een centraal bureau met gedecentraliseerde dienstverleners een mogelijk tussenstadium op de weg naar een zo groot mogelijke pluriformiteit. De idee dat één soort rechtshulpverlener het hele probleem van de leemte zou kunnen oplossen is een idée fixe. Blijkens ons onderzoek trekt iedere soort rechtshulpverleners na enige tijd een eigen cliëntenkring en een specifiek soort rechtsproblemen aan.

De pluriformiteit heeft nog het bijkomende effect van behoud van de mogelijkheid tot separatisme. Bepaalde hulpinstanties blijven buiten het bestaande systeem opereren. Hiermee wordt de kans vergroot dat dergelijke volstrekt zelfstandig werkende instanties, meer dan de ‘gevestigde’ instanties, bepaalde sociale en politieke groepen of belangen zullen blijven behartigen. Zij kunnen gaten opvullen die in elk systeem zullen blijven bestaan. Ze kunnen zich op één bepaald geografisch gebied - bijvoorbeeld een aparte wijk of één bepaalde groep - bijvoorbeeld gastarbeiders - blijven richten zonder zich al te zeer te hoeven bekommeren om andere groepen of belangen. Het is namelijk niet te verwachten dat een hulporganisatie, die een uitgesproken voorkeur voor het behartigen van bepaalde belangen blijkt te hebben, voor alle groepen rechtzoekenden aanvaardbaar zal blijken te zijn. Om deze reden alleen al zou een systeem van uitsluitend gecentraliseerde rechtshulpverlening afgewezen kunnen worden. Elke cliënt of groep cliënten heeft het recht op een rechtshulpverlener waar hij of zij zich enigszins mee verwant kan voelen. In ons onderzoek bleek dat de verschillende rechtshulpverleners, zoals advocaten, rechtswinkels en de TV-Ombudsman, door

hun optreden elk bij verschillende groepen mensen gevoelens van verwantschap (identificatie, solidariteit) opriepen en door datzelfde optreden bij andere groepen juist weerstand, afkeer of afkeuring veroorzaakten.

Tegenover deze voordelen van pluriformiteit staat de opvatting dat zo'n systeem duurder en minder efficiënt zal worden. Behalve een concurrentie om cliënten zal er ook een concurrentie om financiële bronnen ontstaan. Conflicten tussen de verschillende instanties en wederzijdse depreciatie zijn derhalve niet uitgesloten. Maar juist de autonomie van de verschillende instanties maakt de oplossing van zulke conflicten minder problematisch dan wanneer al deze verschillende instanties in één centrale organisatie zouden worden geperst. Bovendien kan die concurrentie juist tot een vermindering van de prijs van de dienstverlening leiden (vgl. Zweden).

4. Participatie van cliënten

Coördinatie geeft meer macht aan professionele hulpverleners en vergroot daarbij de mogelijkheid tot paternalisme bij die hulpverleners (beter weten wat goed is voor cliënten). Een antwoord op dit gevaar van eenzijdig professionalisme is participatie van cliënten zowel in de manier waarop hun zaken behandeld worden (cf. Rosenthal 1974) als in de besluitvorming binnen de organisatie. Bovendien kan participatie van cliënten de toegankelijkheid en de aanspreekbaarheid vergroten. Als er mensen in de organisatie zitten, die uit dezelfde kring komen als de (potentiële) cliënten, zal de kennis over de organisatie en zijn doeleinden zich via informele kanalen verspreiden en daardoor vermoedelijk effectiever zijn. Ondanks moeilijkheden om een effectieve vertegenwoordiging van cliënten te bereiken, zijn de Neighbourhood Law Centres in Engeland en enkele Neighbourhood Law Offices in de V.S. erin geslaagd om cliënten bij het werk van de bureaus te betrekken (Johnson 1974: 220).

5. Deelname van vrijwilligers in de hulpverlening

Een andere mogelijkheid om een te groot overwicht van professionele hulpverleners te voorkomen ligt in de inschakeling van vrijwilligers die geen professionals zijn. De manier waarop professionele hulpverleners veelal optreden schept een discrepantie tussen het gedrag van de hulpverlener en de verwachtingen van cliënten. Professionals, juridische professionals nog meer dan andere, zijn gewend om objectief, onpersoonlijk en zo zakelijk mogelijk op te treden, terwijl veel cliënten vaak een persoonlijke aandacht voor hun problemen verwachten, een human touch. Het succes van de wetswinkels ligt juist voor een groot deel in het feit dat zij appelleerden aan de verwachtingen van veel cliënten, dat de hulpverlener het probleem bekijkt vanuit het perspectief van de cliënt en hem veel persoonlijke aandacht schenkt. Bovendien staan vrijwilligers los van andere (financiële) belangen in de hulpverlening. Indien aan eisen van kwaliteit voldaan kan worden, is een combinatie van vrijwillige en professionele hulpverlening erg waardevol.

In de nieuwe rechtsbijstandswetgeving van Quebec is uitdrukkelijk voor-

zien in de deelname van vrijwilligers (rechtenstudenten). Deze inschakeling van vrijwilligers zal echter niet altijd zonder weerstand van de professionals geschieden. De vraag komt dan op, of en hoe toezicht op het werk van deze vrijwillige hulpverleners kan worden uitgeoefend? Moet het tuchtrecht worden aangepast aan de nieuwe hulpverleners of zal het juist worden gebruikt om de nieuwe hulpverleners uit te sluiten? Na verloop van tijd worden ook de non-professionals geroutineerde hulpverleners en kunnen zich ook bij hen professionaliseringsverschijnselen gaan voordoen. Wetswinkeliers worden dan tot advocaten zonder toga en gaan zich in zekere zin ook zo gedragen. Wel wordt hiermee de variëteit van professionele hulpverleners vergroot. Dit lijkt ons een voordeel voor een dynamische ontwikkeling van de hulpverlening, die anders tot verstarring kan geraken.

Samenvattend blijkt een verbetering van de toegankelijkheid van de juridische hulpverlening samen te hangen met een bepaald minimum aan coördinatie. Deze coördinatie mag echter niet leiden tot een centralistisch systeem.

De toegankelijkheid wordt bevorderd door een ruim netwerk van instanties, die op verschillende punten elkaar kunnen aanvullen en op andere punten elkaar overlappen (pluriformiteit). Participatie van cliënten en deelname van vrijwilligers in de hulpverlening bevorderen eveneens de toegankelijkheid.

D. Hoe worden de diensten gefinancierd?

In Nederland zijn op de vraag naar financiering - bij afwezigheid van grote particuliere fondsen - een beperkt aantal antwoorden mogelijk. Bijna vanzelfsprekend wordt verwezen naar de algemene middelen van de centrale overheid. Afgezien van de politieke en economische omstandigheden blijven er slechts enkele vragen over: de vraag naar partiële financiering via bijdragen van de cliënten, de vraag van de keuze tussen financiering uit algemene middelen en een volksverzekering en de vraag naar de kansen en gevolgen van een particuliere rechtsbijstandsverzekering. Deze vragen kunnen hier niet uitvoerig aan de orde gesteld worden. De resultaten van ons onderzoek laten slechts enkele opmerkingen toe, die gebaseerd zijn op opmerkingen van respondenten.

De betaling van een bijdrage in de kosten van de dienstverlening kan de cliënt het gevoel geven dat hij ook meer kan verwachten van de hulpverlening. Een eigen bijdrage kan voor sommige cliënten een rem betekenen op misbruik, maar tegelijkertijd zal dit voor andere cliënten juist een rem op gebruik worden. Als over de omvang van deze eigen bijdrage onzekerheid blijft bestaan bij de cliënt, of de maximale bijdrage een niet onaanzienlijk bedrag is, zal dit - ook voor hen die vrijgesteld zijn van de eigen bijdrage - een belemmering voor de toegang vormen. Los van deze mogelijke effecten, dient de financiële reikwijdte van een eigen bijdrage in de kosten van rechtshulp niet te worden overschat. Het zal slechts een (klein) deel van de kosten van de verleende rechtshulp dekken en het vereist veel extra administratie voor inning, vaststelling en controle.

In Engeland, waar al sinds 1949 met een zeer gedifferentieerd systeem van eigen bijdragen wordt gewerkt, bedraagt het aandeel van deze bijdragen op

de totale kosten van de rechtshulp in civiele zaken niet meer dan 12%. In de laatste vijf jaar was steeds bijna 2/3 van de ontvangers van een legal aid certificate vrijgesteld van betaling van een bijdrage, terwijl nog geen 10% van de gebruikers een bijdrage van £ 150.- of meer moest betalen. In Zweden werd in 1974 slechts in 18% van alle gevallen een bijdrage gevraagd, die boven het minimumbedrag van ƒ 30,- lag. Minder dan 10% van de gebruikers betaalde een eigen bijdrage van meer dan ƒ 150,-. De inkomsten uit eigen bijdragen moeten dus worden afgewogen tegen de kosten van de voor vaststelling en inning benodigde administratie en tegen de kans op afschrikking van gebruikers die men juist wil bereiken. Een dergelijke kosten-batenanalyse ontbreekt tot nog toe in Nederland en ook elders.

Een volksverzekering zou de cliënt het gevoel kunnen geven dat hij recht heeft op rechtshulp omdat premie is betaald. Maar gezien de abstractere aard van veel rechtsproblemen in vergelijking met andere risico's van de moderne verzorgingsstaat èn gezien de al aanwezige premiedruk van de bestaande sociale voorzieningen, lijkt een volksverzekering voor rechtshulp voorlopig nog niet veel kans op realisering te hebben. Bij de middengroepen bestaat een afkeer om zich aan een inkomens-onderzoek te onderwerpen om door de overheid gefinancierde rechtshulp te kunnen ontvangen. Bovendien leeft bij mensen uit deze groepen vaak ten onrechte de indruk dat die hulpverlening niet voor hen, maar alleen voor de laagste inkomensgroepen, voor hen ‘die van de bijstand leven’ bestemd is. Tenslotte is er in die groepen een voorkeur (en een traditie) om zelf voorzieningen te treffen voor dergelijke onvoorziene behoeften aan hulpverlening (particuliere of aanvullende ziektekostenverzekering). Voor deze groepen kan een particuliere rechtsbijstandsverzekering de mogelijkheid bieden van een ingang tot de rechtshulpverlening buiten het door de overheid gefinancierde systeem. Een particuliere rechtsbijstandsverzekering zou hier als moderne vorm van ‘self-help’ kunnen fungeren in een samenleving waar de kans rechtshulp nodig te hebben steeds groter is geworden. In West-Duitsland loopt voor zeer velen de weg naar de advocatuur via de rechtsbijstandsverzekering (in 1972 voor meer dan 1 miljoen personen). In 1973 werd in West-Duitsland in totaal ruim 760 miljoen DM aan premie voor rechtsbijstandsverzekeringen betaald; in Nederland naar schatting 34 miljoen gulden (Van der Feltz en Wansink 1975: 152).

Ook bij de middengroepen bestaat een behoefte aan eenvoudige adviezen en aan niet te kostbare, gemakkelijk bereikbare informatie. In die behoefte aan (eerstelijns-) rechtshulp vertonen de middengroepen en minderdraagkrachtigen een vergelijkbaar patroon. De meeste nederlandse rechtsbijstandverzekeringen geven recht op maximaal vier juridische adviezen per jaar. Deze adviezen worden als regel verstrekt door de eigen staf van de verzekeringsmaatschappij. In Duitsland geven de rechtsbijstandverzekeraars zelf geen juridisch advies, omdat dat daar valt onder het monopolie van de advocatuur. De nederlandse praktijk roept wel enige vragen op, met name over de omvang en de kwaliteit van deze rechtshulpverlening en over de regeling van eventuele belangentegenstellingen tussen verzekerden en verzekeringsmaatschappijen.

10.3 Conclusie: een new deal in de rechtshulp?

Het in dit hoofdstuk gebruikte begrippenschema kan dienst doen om (re)organisatievoorstellen te analyseren. Zo valt op dat in het eindrapport van de Commissie Boekman (1975) een pleidooi wordt gehouden voor de verhoging van sociale effectiviteit doordat aan ieder een recht op gefinancierde rechtshulp wordt toegekend. Hiermee wordt getracht een einde te maken aan onderscheid van rechtshulpzoekenden in pro deo en betalende cliënten. De voordelen van een universeel allocatie-beginsel worden echter gedeeltelijk teniet gedaan, doordat in het nieuw voorgestelde systeem een financieel onderzoek per cliënt noodzakelijk blijft. In de nadruk die het rapport legt op de vrijheid van de cliënt om de advocaat te kiezen die hij wil (en van de advocaat om een cliënt wel of niet te aanvaarden) wordt een individueel-juridische oriëntatie zichtbaar. Het rapport heeft, gesteld voor de belangrijkste vragen, niet gekozen voor één waardenoriëntatie, maar getracht in een mengvorm de voor- en nadelen van beide oriëntaties zoveel mogelijk in evenwicht te brengen. De specialistische aandacht voor rechtshulp aan maatschappelijk minderdraagkrachtigen is hierbij op de achtergrond geraakt.

Doordat het rapport er vanuit gaat dat de door de overheid gefinancierde rechtshulp practisch volledig door voor eigen rekening werkende advocaten zal worden verleend, is de kans aanwezig dat de rechtshulpverlening zich zal blijven beperken tot een traditioneel opgevatte hulp aan individuele rechtzoekenden aangevuld met advies en informatie door bureaus voor rechtshulp. De hierboven aangestipte nadelige kanten van het Judicare-systeem zijn in het door de Commissie Boekman voorgestelde systeem ook aanwezig: het is niet zeker of de minderdraagkrachtige cliënt op eigen kracht en initiatief de traditionele omgeving van de advocaat weet te bereiken.

De lijdelijkheid van de traditionele advocaat werkt - onbedoeld wellicht - het meest in het nadeel van die groepen die de vaardigheid missen zelf de eerste (en de grootste) stap te nemen. Voor hen is een eerste opstapje dicht in de buurt het meest gewenst. De voorgestelde opzet laat het geheel aan de balie over of de advocaten hun dienstenpakket ook zullen gaan uitstrekken buiten de rechtsgebieden die tot nu toe het merendeel van de toevoegings-praktijk uitmaken (70-80% echtscheidingen en familiezaken). Het is niet zeker of de hard-to-reach-groepen, die slechts met een actieve opstelling van de rechtshulpverleners bereikt kunnen worden, in het systeem voorgesteld door de Commissie Boekman, aan bod zullen komen. Het rapport stelt een vereenvoudiging en verruiming van de toegang tot de oude professionele voorzieningen voor, aangevuld met verbeteringen in de advies- en informatiesfeer. Het ruimt slechts een beperkte plaats in voor nieuwe voorzieningen door een nieuw type rechtshulpverlener. Het is juist dit nieuwe type professioneel-juridische hulpverlening aangevuld met vrijwilligers, dat effectief blijkt te zijn voor bepaalde groepen rechtzoekenden en voor bepaalde typen rechtsproblemen. Door onvoldoende ruimte te laten voor rechtshulp volgens het welzijnsmodel, zou de gekozen organisatievorm een deel van de doelstellingen van een vernieuwd systeem van rechtshulp schipbreuk kunnen doen leiden, net zoals met de W.R.O.M. van 1957 is gebeurd (zie § 1.4).

Een ander reorganisatie-voorstel, het rapport van de Commissie Hekkel-

man, kiest heel duidelijk en integraal voor een collectivistische oriëntatie: het streeft naar sociale effectiviteit, advocaten in dienstverband, een centraal toeleveringssysteem en een centrale financiering. In deze consistente keuze worden echter de nadelen onvoldoende aangestipt: gevaar voor bureaucratisering en centralisering, hetgeen de afstand met de rechtzoekenden op den duur weer kan vergroten. Ook blijft de vraag buiten beschouwing of een dergelijke organisatie, die alle cliënten zou moeten omvatten, na verloop van tijd voor vele groepen rechtzoekenden nog aanvaardbaar blijft, als in de praktijk de rechtshulpverleners zich sterk op bepaalde groepen zouden gaan richten.

Nu wij in het voorgaande het belang van een vrije keuze voor de rechtshulpzoekenden hebben beklemtoond, achten wij de nadelen van een systeem van in één organisatie gebundelde rechtshulpverlening zoals de Commissie Hekkelman voorstelt, te groot. Anderzijds is de consequentie van een respect voor de autonomie van de cliënt, dat aan de cliënten niet uitsluitend een voor velen theoretische keuze uit traditioneel werkende en lijdelijke rechtshulpverleners wordt aangeboden, maar juist ook de keuze van een op hùn problemen toegespitste en gespecialiseerde rechtshulpverlening. Eerst dan is de keuze vrij voor de cliënt en niet alleen vrij voor de hulpverlener. Deze nieuwe vorm van hulpverlening zal daarbij ook moeten kunnen letten op collectieve belangen en sociale aspecten van de hulpverlening.

Juist het naast elkaar (laten) bestaan van actieve en passieve, traditionele en niet-traditionele professionele hulpverlening, zal de discriminatie, waartegen ook de Commissie Boekman zich keert, zoveel mogelijk verkleinen. De nieuw gevormde Bureaus voor Rechtshulp kunnen het uitgangspunt vormen voor een samenwerking tussen beide benaderingen. Afspraken, werkverdeling en terreinafbakeningen, zoals die ook zijn gemaakt tussen de particulier gevestigde solicitors en de Neighbourhood Law Centres in Engeland vormen de practische kant van die samenwerking. Door de belangrijkste elementen van de twee waardenoriëntaties in de keuze van een rechtshulpsysteem een plaats te bieden, worden de nadelen, die aan elk systeem afzonderlijk vastzitten het duidelijkst gecompenseerd. Een gemengd systeem zal kunnen fungeren als een verlate aanpassing van de rechtshulp aan een makro-economisch systeem, dat zelf ook een combinatie is gaan vormen van vrije keuze op een aan regels gebonden markt met interventie van de overheid. Een new deal in de rechtshulp vormt de erkenning van een recht op rechtshulp in de verzorgingsstaat, waarbij de plaats die een groep of een individu op de markt inneemt niet meer doorslaggevend is voor de toewijzing van schaarse goederen (Van Heek, 1972).

Vorige Volgende