Logo DBNL
Kultuur en wetenschap in het nieuwe Rusland (1928)

Kultuur en wetenschap in het nieuwe Rusland

(1928)–Petrus Alma, J. Hoogcarspel, Henriette Roland Holst-van der Schalk–rechtenstatus Auteursrecht onbekend

Vorige Volgende

Russisch ambtenarenrecht*
Mr. Dr. J.J. Boasson.

Waar een grondslag voor vergelijking aanwezig is, scherpt rechtsvergelijking in hooge mate den blik voor eigen toestanden. Eenerzijds voorkomt zij, dat men door volkskarakter of traditie voor bepaalde verhoudingen voortgebrachte rechtsvormen als alom en altijd geldende rechtsbeginselen aanvaardt. Maar anderzijds toont zij, hoe bepalingen, die anders resultaten van toevallig inzicht of van toevallige machtsverhoudingen zouden schijnen, het gevolg zijn van overal gelijke eischen van bestuurstechniek en menschelijke natuur.

Van belang is in dit opzicht de tegenwoordige regeling in Groot-Rusland voor het personeel in overheidsdienst. Aanvankelijk ziet men een wijde kloof tusschen hier en ginds. Immers hier** de opvatting van het ambt als een status, door de Overheid eenzijdig veranderbaar, waarin de overheidsdienaar met vrijen wil treedt: in verband daarmede zekere tegenzin tegen onderhandelen en, waar dit, zooals in de vormen van georganiseerd overleg, officieel erkend is, een uitdrukkelijk of geïmpliceerd (Amsterdam) voorbehoud van het adviseerend karakter der vakvereenigingen. In Rusland als hoofdbeginsel, dat een deel der rechtspositie voor het personeel, zoowel van de staatsnijverheid als van de centrale diensten, vastgesteld wordt bij collectief contract, jaarlijks te sluiten of te vernieuwen tusschen vertegenwoordigers van vakvereeniging en Overheid; een afdruk van het collectief contract ziet men dan ook opgehangen in gebouwen van de centrale administraties, in die van de gerechtshoven, zoo goed als in de fabrieken en op de Wolgabooten.

Bij nadere beschouwing is de kloof niet zoo breed.

Ook in ons recht zijn er elementen, die in de richting van een contractskarakter der ambtelijke verhouding wijzen. Het georganiseerd overleg is hierboven reeds genoemd. Ons art. 1637n van het B.W., waarvan de toepasselijkverklaring ook de erken-

ning van de collectieve overeenkomst voor de ambtelijke verhouding krachtens art. 1637n zou meebrengen, wijst er hun, die een contractueelen grondslag voor de geheele ambtenaarsverhouding principieel uit den booze achten, reeds op, dat ons positieve recht zich er, ondanks art. 63 der Grondwet, mee zou verzoenen, terwijl de op 1 September 1928 in werking tredende nieuwe wet op de collectieve arbeidsovereenkomst evenmin aan C.O. tusschen overheid en haar ambtenaren of werklieden in den weg staat. Art. 3, lid 1a, der Pensioenwet sanctionneert voor de toekomst de aan de laatste wijziging dezer wet voorafgaande practijk om ambtenaren op arbeidscontract aan te stellen. En wanneer het personeel der spoorwegen, zij het dan met een bijzonder wettelijke regeling, in dienst is krachtens arbeidsovereenkomst, zooals b.v. het arrest van den Hoogen Raad van 25 Maart 1927. W. 11645, erkende, waarom zou deze contractsvorm ook niet kunnen passen voor post en telegrafie?

Onderzoekt men nu de Russische beginselen, dan vindt men daarin een element, dat boven den contractsvorm uitwijst. Zoo wordt in de C.O. voor het justitiepersoneel, evenals in verschillende C.O. voor het personeel van de gemeente Moskou, in overeenstemming met het Arbeidswetboek, bepaald, dat de C.O. niet van kracht is voor personen, die het recht van indienstneming en ontslag hebben; de C.O. voor de machineindustrie te Leningrad en die voor de rubberartikelennijverheid zonderen het bestuur van de fabrieken uit; een C.O. voor het ziekenhuispersoneel te Moskou is niet toepasselijk op de chefsvan de centrale districts-gezondheids-afdeelingen.

Veel belangrijker is echter een element, dat men niet uitdrukkelijk geregeld vindt, maar dat in zekeren zin behoort tot het staatsrecht van de Russische republiek. Dat is, naar geschreven staatsrecht, het beginsel van de dictatuur van het proletariaat, hetgeen naar ongeschreven staatsrecht neerkomt op de dictatuur voor het proletariaat van de Communistische partij, ook in de vakvereenigingen. Zoo scherp wordt het in Rusland niet gezegd; daar bezigt men bij voorkeur de uitdrukking van ‘leiding’ der vakvereenigingen door de Communistische partij; deze uitdrukking is in zoover ook juister, omdat ‘leiding’ minder dan ‘dictatuur’ aan geweld doet denken, en het optreden der communisten in de vakvereenigingen zich dan ook uit in schakeeringen van voorzichtige taktiek naar min of meer sterken drang.

De leiders der vakvereenigingen voelen zich ernstig verantwoordelijk voor den gang van zaken in de openbare diensten. Velen hunner bekleeden belangrijke posten in de Communistische partij en sommigen ook in regeeringslichamen. In den ‘Raad

van Arbeid en Verdediging’, de STO,* (onder den Ministerraad het hoogste orgaan voor de volkswelvaart) zit de voorzitter van het Centraal Bestuur der Vakvereenigingen ambtshalve als gelijkgerechtigde naast eenige ministers. De eenheid van Overheid met vakvereeniging ligt dus daarin, dat dezelfde organisatie, die de Overheid inspireert, de Communistische partij, ook de vakvereenigingen leidt. Dit komt ook duidelijk tot uiting in het feit, dat communistische arbeiders - meestal zeer energieke en intellectueele figuren - vaak aan het hoofd van fabrieken en belangrijke administratiën zijn gesteld.

Onmiddellijk verband hiermede houdt de zienswijze, dat, naar het in alle toonaarden en uitdrukkingsvormen herhaaldelijk verklaarde beginsel van het Russische Staatsrecht, de Regeering de vertegenwoordigster is van de belangen der arbeiders en der boeren, zoodat reeds uit dezen hoofde de vakvereenigingen in de overheidsorganen niet een vreemd element tegenover zich zien, maar het vleesch en bloed der arbeiders zelf, slechts anders georganiseerd en ook ingesteld op de belangen der boeren.

Neemt men nu hierbij nog in aanmerking, dat de Russische vakvereenigingen ontzaglijk groote lichamen zijn, waarvan verscheidene honderdduizenden leden tellen en dat het actieve zelfbewustzijn der leden gemiddeld heel wat zwakker is dan bij ons - het analfabetisme liep in 1926, ondanks zeer belangrijke verbetering der laatste jaren, bij verschillende vakvereenigingen toch nog van 2 % - 18% - dan ziet men, dat voor het individueele bondslid het collectief contract in sterke mate een wetgevend, althans autoritair karakter moet hebben.

Wat den juridischen vorm betreft, is een hoofdbeginsel van het Russische ambtenaarsrecht, dat het geen van het algemeene arbeidsrecht afwijkend recht vormt. De dienstverhouding rust, behoudens uitzonderingen (krijgsdienst, gekozen functies), op ‘huur’ en op alle personen, die in huur werken, is, zegt art. 1 van het, 192 artikelen tellend. Arbeidswetboek, dit wetboek van toepassing, ook op personen werkzaam in inrichtingen van den Staat ‘ook oorlogsinrichtingen niet uitgesloten’. Dit wetboek regelt de vormen voor de huurovereenkmst, het gebruik van de arbeidsbeurs, den verplichten arbeid in geval van nood, collectieve contracten, werking van de arbeidsovereenkomst en ontslag, fabrieksreglementen, betaling en berekening van loon, stukloon, dienstkleeding en dergelijke, arbeidstijd (maximum 8 uur per dag, in bijzondere gevallen minder, b.v. zes uur voor ondergrondschen mijnarbeid en voor personen, die geestelijken

en kantoorarbeid verrichten), rust- en vacantiedagen, leerlingwezen, arbeid van vrouwen en minderjarigen, beveiliging bij den arbeid en arbeidsinspectie, de vakvereenigingen en haar organen in fabrieken en derg., (het fabriekscomité), verschillende organen tot beslechting van arbeidsconflicten, hoofdbeginselen der sociale verzekering.

Deze wet vormt den achtergrond der collectieve contracten. Die contracten mogen, evenmin als individueele overeenkomsten, bepalingen bevatten ongunstiger dan die van het wetboek. Zij gelden ook voor in de onderneming werkende niet-leden van de vakvereenigingen. Zij gelden echter niet - dit zegt de wet uitdrukkelijk - voor personen van het administratieve personeel, die het recht van aanneming en ontslag hebben. Overtreding van de bepalingen der collectieve overeenkomst is gelijkelijk strafbaar als overtredingen van de bepalingen der Arbeidswet.

Dragers van de sociale verzekering zijn de verzekeringskassen. Zij strekken zich uit over het personeel van staats- en particuliere ondernemingen zonder onderscheid. De bijzondere verzekeringswetgeving voor personeel in overheidsdienst, die wij Pensioenwet 1922 noemen, is in Rusland dus niet noodig. De sociale verzekering omvat: ziektebehandeling, steun bij tijdelijk verlies der arbeidsgeschiktheid (ziekte, ongeval, observatie, zwangerschap, bevalling, verpleging van een ziek familielid), voedingskosten van het kind, kinderverzorging, begrafenis, werkloosheid, invaliditeit en ouderdom, uitkeering bij overlijden. Premie behoeft het personeel niet te betalen; dit geschiedt door de onderneming en zij bedraagt, al naar de klasse waarin de onderneming is ingedeeld, 10 %-22 % van het arbeidsloon.* Ter aanvulling van de verzekeringsuitkeeringen kunnen de vakvereenigingen eigen kassen voor wederkeerig hulpbetoon oprichten en daarvoor bijdragen van haar leden vorderen. Het totaal aantal perosnen, dat onder de sociale verzekering valt, is volgens een in 1926 verschenen brochure van den voorzitter van den Socialen Verzekeringsraad (bl. 7) ± 8.000.000, maar blijkens een in Januari 1927 door den heer Romanof in den Ministerraad van Groot-Rusland gedane mededeeling werd het midden-1926 op ‘meer dan 5 millioen’ geschat (Izwestia 15/1 '27).

Het zal na het bovenvermelde niet verwonderen, dat men in de collectieve contracten geen bepalingen betreffende ziekteuitkeeringen aantreft en dat de uitkeeringen in het geval van ontslag wegens reorganisatie (zie art. 10 C.O.) zeer kort duren,

omdat men daarna in de termen valt voor de werkloozen-uitkeering. Deze uitkeering bedraagt voor geschoolde en intellectueele arbeiders 30 %, voor de andere 20 % van het loon, met het oog op de zeer sterke beweging tot vermindering van personeel zijn voor op wachtgeld gestelden de bedragen en termijnen iets verruimd. voorts zorgen na 1 Februari '27 (Izwestia 14/1 '27) de vakvereenigingen voor een aanvulling, op de volgende wijze. Men onderscheidt zeer geschoolde hand- of intellectueele arbeiders, halfgeschoolde idem en ongeschoolde idem; aan hen wordt gewaarborgd onderscheidenlijk ⅓, ¼ en ⅕ van het loon. Voor familieleden, die zij moeten onderhouden, ontvangen zij een bijslag, maar in totaal mogen zij niet meer ontvangen dan 50 % van het loon. De uitkeering kan slechts 6 of 9 maanden achtereen genoten worden, waarna een wachtperiode van 6 maanden moet volgen, dan kan weer 6 maanden steun worden ontvangen, enz.

Het sluiten van collectieve contracten gaat in Rusland zeer stelselmatig, maar het systeem is een ander dan bij ons. De vakvereenigingen zijn er n.l. niet georganiseerd naar het vak, maar naar de onderneming. D.w.z. als regel valt elke onderneming met al haar administratief en technisch personeel slechts onder één vakvereeniging, afhankelijk van den bedrijfstak, waartoe de onderneming in hoofdzaak behoort. Het aantal vakvereenigingen met tezamen ± 10 millioen leden bedraagt niet meer dan 23 voor de gansche geweldige Unie. De werklieden en ambtenaren in overheidsdienst, die niet bij een bepaalden bedrijfstak konden worden ondergebracht, worden georganiseerd in den Bond van arbeiders der gemeentelijke huishouding en in den Bond van arbeiders in de administratie der sowjets-, handels-, en openbare inrichtingen en ondernemingen van de Unie. Een gevolg van dit stelsel is dus, dat de rechtspositie van het personeel van b.v. de gemeente Moskou is vastgelegd in een groot aantal Collectieve Overeenkomsten; ik heb in mijn bezit afzonderlijke C.O. voor de centrale gemeentelijke bureaudienst, voor de openbare werken, voor de gasfabriek, de waterleiding, de tram, de autobussen, de houtfabriek, de steenbakkerijen, de dierentuin, enz. Dientengevolge kunnen twee arbeiders in hetzelfde vak en in dienst van dezelfde gemeente of van den staat een verschillend loon verdienen, omdat zij werkzaam zijn bij verschillende ondernemingen, die elk onder een ander contract vallen.* Leidend beginsel bij het afsluiten der contracten is de

financieele kracht der ondernemingen en, ook wel min of meer de zeer bescheiden levensstandaard of vergelijking met andernemingen; deze maatstaf is natuurlijk noodig bij niet-commercieele inrichtingen, zooals de centrale administratie, of bij met deficit werkende ondernemingen. Men vindt ook een zônestelsel in sommige contracten, die voor het heele land werken, zooals dat voor de justitie-ambtenaren; het loon varieert dan plaatselijk. Bij ons kent men dit trouwens ook in verschillende collectieve contracten voor het particulier bedrijf. Een gevolg van het verband der overheidsloonen met de productiviteit - bij onze Staatsmijnen geldt hetzelfde beginsel - is een enorm verschil tusschen de onderscheidene industrieën. Zoo vertelde men mij bij de afdeeling Statistiek van het Hoofdbestuur der vakvereenigingen in het Paleis van den Arbeid, dat over de maanden Juli-September 1926 het gemiddelde loon per maand voor het heele land was: typografen 78,31 Roebel1), spoorwegen 64, metaalbewerkers 65,75, textielarbeiders 47,76 Roebel. Voor alle takken der grootindustrie dooreen was het gemiddelde 56,80 Roebel, over het heele land, maar voor Moskou en Leningrad waren de gemiddelden veel hooger, n.l. 79,90 en 78,80.2) Deze cijfers betreffen alleen werklieden. Voor ambtenaren zijn de loonen hooger en voor de technische specialiteiten, adjunct-directeuren van fabrieken en administratieve hoofdambtenaren kunnen zij 400-500 Roebel per maand bedragen. Een communist mag echter, in welke functie ook, nooit meer dan 225 Roebel 's maands verdienen. De werkelijke loonen der arbeiders kunnen belangrijk stijgen tengevolge van het stuken accoordloon, dat in de collectieve contracten uitvoerig en nauwkeurig geregeld wordt. Interssant is ook het recht op een premie voor bezuiniging, geheel passend in het zuinigheidsregiem, dat men in Rusland thans met groote kracht tracht door te zetten.

Bij de beoordeeling van den levensstandaard moet men rekening houden met de vrij groote duurte3), maar ook met allerlei

voordeelen, die het personeel, niet als Rijksambtenaar, maar als lid der vakvereeniging geniet in den vorm van extra kortingen op toegangsprijzen voor schouwburgen, badhuizen en derg. De C.O. worden gesloten voor een jaar, meestal van October tot October (voor de Poetiloffabrieken van Mei tot Mei) en stilzwijgend verlengd. De vakvereenigingen voeren niet elke nieuwe onderhandeling op eigen gelegenheid, maar - en hierin openbaart zich nu weer het staatsbelang - overeenkomstig een richtsnoer, dat van te voren is vastgelegd door de Communistische partij, die daarbij op haar beurt niet blindelings te werk gaat, doch zich laat leiden, behalve door overwegingen van politieke noodzakelijkheid, door de ervaringen der industrie en der regeeringsorganen. Zoo vindt men de eerste aan wijzingen voor de telken jare in gang gebrachte loonpolitiek in de in het najaar daarvóór verschenen ‘controlecijfers’ van de Staatsplannencommissie waarin de gansche volkshuishouding in haar economische resultaten en vooruitzichten wordt besproken. Veel geld voor loonsverhoogingen was b.v. voor 1927 niet beschikbaar en daarom ging men zich er toen op concentreeren om de laagst betaalde arbeiders wat naar boven te brengen. Het Centraal Bestuur der gezamenlijke vakvereenigingen pleegt ook nog de door de partij aanvaarde gedragslijn in een circulaire aan de Bonden te onderstrepen.

Het planmatige van de vakactie openbaart zich al dadelijk in de groote overeenkomst naar vorm en inhoud der collectieve contracten. Als men er één kent, kan men de andere wel raden. Het belangrijkste verschil is eigenlijk allen het minimumloon, waarop het loonstelsel van het contract is gebouwd; de constructie van dien bouw is dan overal vrijwel gelijk: 17 groepen opklimmende naar coëfficienten van het minimum, met dien verstande, dat de coëff. der laagste groep 1, die der hoogste 8 is. De indeeling in de groepen moet in onderling overleg geschieden en is soms als bijlage bij de overeenkomst gevoegd. Het loon wordt per maand bepaald en tweemaal per maand uitbetaald. Voor het personeel der Moskousche gasfabriek is het minimum 18,30, voor dat der tram is het 20,16 Roebel; voor de machinefabrieken te Leningrad was het tot 1 November 1926 16,75.

Naar haar algemeen schema omvatten de C.O. meestal 7 hoofdstukken: algemeene bepalingen, huur en ontslag, normen en, regeling der betaling van het arbeidsloon, arbeids- en rusttijd, bescherming van den arbeid (onder dit gezichtspunt wordt het jaarlijksch verlof geregeld), leerlingwezen, cultureele arbeid van de vakvereeniging voor haar leden.

Het voor ons meest belangrijke deel der overeenkomst is de

bepaling betreffende de dienstcommissie, in Rusland genaamd plaatselijke of fabriekscommissie, De C.O. regelt slechts het aandeel in de kosten, dat voor rekening van den werkgever komt, geen kleinigheid: 0,5-1½ % van het totaalloon. Grondslag voor deze commissie is het Arbeidswetboek, dat haar uitvoerig behandelt onder het hoofd ‘vakvereenigingen en haar organen in ondernemingen en inrichtingen’. Deze commissie is n.l. niet in de eerste plaats gedacht als een vertegenwoordiging van de vakvereeniging. Het gevolg hiervan is, als ik het goed begrepen heb, dat wanneer een onderneming het ongeluk heeft onder twee vakvereenigingen te vallen, er ook twee dienstcommissies moeten zijn, met al den aankleve van dien. Behalve gelden moet de onderneming ook kosteloos localiteit, verlichting en verwarming aan de commissie verstrekken: bovendien heeft de vakvereeniging er recht op, dat een of meer arbeiders of ambtenaren, in de commissie gekozen, vrijgesteld worden van werk met doorbetaling van loon en reserveering van wederaanstelling bij aftreding; in fabrieken tot 300 arbeiders heeft men recht op één vrijgestelde, in grootere fabrieken op meer, tot een maximum van 5 in ondernemingen met meer dan 5000 man. De vergaderingen moeten, behoudens bijzondere omstandigheden, buiten den arbeidstijd gehouden worden. De taak der commissie is: vertegenwoordiging van het personeel bij de directie, toezicht op de naleving van de arbeidswetgeving, op de arbeidsinspectie, de sociale verzekering en het collectief contract, het verheffen van het cultureele en materieele peil van het personeel, medewerking aan den normalen gang der productie en bevordering van de volkshuishouding; de administratie is verplicht haar kennis te geven ook van voorgenomen aanstellingen en ontslagen. De commissie staat dus in zekeren zin tegenover de directie. Het feit, dat een directeur toevallig een arbeider is, verandert daaraan niet, al zal allicht de onderlinge verhouding iets vertrouwelyijker wezen, te meer, wanneer directeur en commissiebestuur communisten zijn en dezelfde verantwoordelijkheid voor het geheel voelen. Zelf ben ik in de gelegenheid geweest den directeur der Poetiloffabrieken, een werkman, in tegenwoordigheid van den voorzitter van de dienstcommissie de stellige vraag te doen, of hij zich bij het overleg met de commissie één met haar voelde; het antwoord was beslist ontkennend; de directeur vertegenwoordigt de belangen van het bedrijf; het zwaartepunt der eenheid ligt intusschen elders: directeur en voorzitter der dienstcommissie zijn leden der Communistische partij.*

Naast de dienstcommissie staat, door de Arbeidswet ondersteld doch niet voorgeschreven en dus geheel steunend op de C.O., de waardeerings- en geschillencommissie, die gelijktallig is samengesteld uit vertegenwoordigers van de dienstcommissie en van de directie: zij heeft ook uit elk van de partijen een voorzitter en een secretaris, die om beurten optreden, met dien verstande, dat de tegelijk optredende voorzitter en secretaris niet beide tot dezelfde partij mogen behooren. De taak van deze commissie is zeer belangrijk; zij heeft mede te zorgen voor de juiste groepsindeeling van het personeel (waarvoor sommige vakvereenigingen, zooals die der metaalbewerkers zeer gedétailleerde normen hebben vastgesteld; de indeeling, die de metaalbewerkersbond maakte, omvat niet minder dan 1127 in deze industrie voorkomende vakken, waaronder het geheele kantoorpersoneel; de jurist staat hier in de 14e of 15e groep, de typiste in groep 4-10); voorts stelt zij de regelen van inwendige orde voor de onderneming vast en is zij belast met de beslissing van alle geschillen, die in verband met de C.O. rijzen; zij wordt ook betrokken bij de regeling van de verloven, bij het regelen van proefarbeid. Van groot belang is haar medewerking bij de stukloontaxaties, waaraan zij een deel van haar naam ontleent.

Conflicten, die door deze commissie niet beslecht kunnen worden, worden afgedaan door de daartoe in het Arbeidswetboek aangewezen organen. Scherp onderscheidt deze wet tusschen geschillen over de toepassing van de C.O., die bij deze commissie behooren, en geschillen over de wenschelijkheid van verandering der C.O., die zij buiten de competentie van deze commissie houdt.

Vergelijkt men nu het Russische overlegstelsel met het onze, dan blijkt het volgende. Onze Centrale Commissie van Overleg is vervangen door het rechtstreeksch overleg van administratie met de haar aangaande vakvereeniging; de neerslag van dit overleg vormt de C.O. Onze dienstcommissie vindt men terug ten deele in het hierboven gemakshalve als dienstcommissie aangeduide orgaan, ten deele in de waardeerings- en conflictencommissie. Beide commissieën hebben een verdergaande taak: de eene als orgaan der vakvereeniging voor haar interne zaken, de andere als rechtspraakorgaan.

Men vindt bovendien in elke instelling van eenigen omvang nog een vertrekje, speciaal gereserveerd voor de administratie van een andere commissie: de ‘cel’ der Communistische partij in de instelling. Deze steunt intusschen alleen op het partijreglement en de kosten voor haar administratie komen voor rekening der partijleden; de wet en het collectief contract noe-

men haar evenmin als de statuten der vakvereenigingen. De cel heeft steeds een kaartregister of lijst van de ambtenaren en werklieden, die tot de partij behooren.

In de C.O. vindt men in den regel nog de volgende onderwerpen: Aanneming van personeel door de arbeidsbeurs en voorkeur voor leden van vakvereenigingen; tijdelijke en vaste aanstelling; op wachtgeldstelling; ontslag is niet in het algemeen geregeld, omdat de wet dit doet; loon en uitvoerige bepalingen over stukloon; emolumenten; premiestelsel voor bezuinigingen; overwerkbetaling; arbeidstijd; dienstkleeding en derg.; beveiliging bij den arbeid; vacantie en verlof; schaftlokalen, waschgelegenheden, kinderbewaarplaatsen enz.; percentage leerlingen; onderwijs leerlingen; bevordering algemeene ontwikkeling.

 

(Met eenige wijzigingen overgenomen uit: ‘Gemeentebestuur’, Februari 1927.)


Vorige Volgende

Over het gehele werk

landen


Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs