Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 363]

Besluit

In deel I en II is naar voren gebracht dat beschrijving en analyse van de institutionalisering van een bepaald maatschappelijk veld niet ‘af’ is wanneer geen zelfstandige aandacht wordt gegeven aan de inhoudelijke (materiële) aspecten van het veld. Men kan - op wellicht nog andere manieren dan hier is geschied - de institutionalisering van maatschappelijke activiteiten beschrijven m.b.v. bepaalde criteria (of invalshoeken). Wat overblijft is echter de vraag waarom de institutionalisering zo ver is gevorderd als zij blijkt te zijn. Voor de beantwoording van die vraag moeten de inhoudelijke kanten van de activiteiten aan bod komen en, in het voetspoor daarvan, een beoordeling van de ruimere orageving waarin de institutionalisering zich voltrekt. Dit laatste is gebeurd in deel III. In de overtuiging dat sociaal-wetenschappelijk werk zijn zin in hoge mate zou moeten ontlenen aan de bijdrage die het kan (en moet) leveren aan de bewuste beïnvloeding van de samenleving, heb ik tenslotte in deel IV een aantal voorstellen en suggesties gedaan die o.m. de democratische basis van het welzijnsbeleid verbreden.

In grote trekken - en terugkerend tot de opmerkingen die hierover in het begin van deel II zijn gemaakt - kan het institutionaliseringsproces als volgt geschetst worden.

a - Er heeft een verschuiving plaatsgevonden in de doelstellingen van concreet naar abstract. Van een activiteit die - in het kader van een ontwikkelingsbeleid - voor het grootste deel bestond uit het aanbieden van voorzieningen, is het een activiteit geworden die participatie en democratisering - embryonaal in het beleid wel

[p. 364]

aanwezig - in zijn vaandel heeft geschreven. In mijn model betekent de geringere grijpbaarheid van de laatste doelstellingen een rem op de institutionalisering. We hebben dan ook gezien dat de onduidelijkheid en verwarring hierover in kringen van het opbouwwerk en de bevolking groot is. We hebben ook gezien dat het grootste deel van het opbouwwerk toch nog steeds wordt aangeboden in de vorm van voorzieningen en organisaties. De nieuwe doelstellingen zijn kennelijk te vaag om zonder vertaling in concrete voorzieningen de bevolking enigszins geïnteresseerd te maken Een ander gevolg van de verruiming van de doelstellingen is, dat het opbouwwerk beland is op het terrein van andere maatschappelijke instituties, waarbij in dit verband vooral de overheid genoemd moet worden. Daar treft het opbouwwerk op dit punt concurrerende en meer belangrijke sociale systemen aan, die eveneens een rem betekenen op de verzelfstandiging van het opbouwwerk. De functie opbouwwerk wordt overgenomen door de overheid of in feite - door de afhankelijkheid van het opbouwwerk van de overheid - binnen de beheersingssfeer van de overheid getrokken. De omstandigheid dat het opbouwwerk in principe een doorbreking betekent van het op levensbeschouwing geente particulier initiatief, heeft deze tendens nog versterkt. In dit opzicht heeft het opbouwwerk, als functioneel alternatief voor het particulier initiatief, een pionierende functie vervuld. De aanpassingen die het opbouwwerk inmiddels had moeten maken aan dat andere concurrerende systeem - het particulier initiatief - heeft het opbouwwerk, zoals ik heb proberen aan te tonen, in deze vorm ongeschikt gemaakt om als werkelijk alternatief voor een nieuwe structuur en organisatie van welzijnsbeleid en -voorzieningen te fungeren.

b - De verruiming van de doelstellingen heeft er ook toe geleid dat:

(1)

het beroep op de belangstelling en inzet van burgers een ‘totaler’ karakter heeft gekregen. Dit beroep ligt - gegeven de doelstellingen - in de normatieve sfeer, waarin vooral de vrijwillige organisaties tot stand komen. Het paradoxale is dat het opbouwwerk in de meeste gevallen, zowel qua inhoud als structuur, op een heel specifieke wijze, zonder noemenswaardige bijdrage van de bevolking waarvoor het bedoeld is, is aangeboden. Het is gepousseerd in het klimaat van de verzorgende welvaartstaat-ideologie, die sterk

[p. 365]

van boven naar beneden dacht. Buiten de invloed van dit aanbod om zijn in die normatieve sfeer, vooral de laatste jaren, oneindig veel activiteiten van de bevolking te registreren die precies datgene vertegenwoordigen waarnaar het opbouwwerk streeft. De grenzen van de institutionaliseringspotenties van het institutionele, van bovenaf opgelegde, opbouwwerk zijn hiermee wel scherp aangegeven.

(2)

het verschil tussen potentieel en actueel bereik sterk is toegenomen. De uitdijing van de groepering waarvoor het opbouwwerk relevant wil zijn tot het hele Nederlandse volk heeft de institutionalisering op deze ambiteuze basis tot een welhaast onmogelijke opgave gemaakt. Het verbaast dan ook niet dat door de vaagheid der doelstellingen - wel ‘een goed doel’, voor het nastreven waarvan de politieke gemeenschap uitdrukkelijk in aanmerking komt - de enige categorie die de verzorging van deze doelstellingen kan toevallen de overheid is. Daar is dan ook de belangrijkste maatschappelijke steun van gekomen, enigszins getemperd door belangenorganisaties, politieke partijen e.d. ‘Het goede doel’ van het opbouwwerk heeft een stuk autonomie in de beleidsvoering mogelijk gemaakt, die het beleid met beide handen heeft aangegrepen. Een autonomie die nog vergroot is door de moeilijkheid voor controlerende organen als de Kamer de doelstellingen te operationaliseren, controleren en evalueren. Zowel van beleidszijde als van de Kamer is daaraan weinig gedaan. De grenzen van de beleidsruimte werden in hoofdzaak bepaald door wat financieel mogelijk was en de verplichtingen die het beleid op zich had genomen voor de continuïteit van bestaande organisaties. Toch maakt ook de geringe neiging - op verschillende niveaus - tot evaluatie van de effectiviteit van het opbouwwerk deze activiteit kwetsbaar. ‘Het goede doel’ is een rekbaar begrip; het rekt geweldig mee, het kan ook heel goed ingesnoerd worden.

We kunnen, samenvattend, zeggen dat het opbouwwerk naar de aard van zijn doelstellingen predisponeert tot wat ik heb genoemd een proces van autonome institutionalisering, waarvoor de overheid op zijn best een gunstig klimaat kan scheppen. In feite moeten wij echter constateren dat er sprake is van anticiperende institutionali-

[p. 366]

sering, een anticipate, in termen van planning van participatie, die niet door de bevolking is gehonoreerd. Zij heeft haar participatie in hoofdzaak buiten het kader van het opbouwwerk gestalte gegeven. Daarmee komen taak en functie van het opbouwwerk onder druk te staan. De belangrijkste voertuigen van het opbouwwerk, de organisaties, rijden in een soort niemandsland. Zij missen een herkenbare identiteit en kunnen niet terugvallen op een aanwijsbare achterban. De overheid (of beter: de burgers, politieke partijen, pressiegroepen, bureaucratie) dient zich dan ook af te vragen op welke andere wijze participatiebevordering, zo men dat wil, georganiseerd en gesteund kan worden. Het feit dat er zoveel opbouwwerkorganisaties in ons land zijn, zegt meer over de autonomie van een beleidsproces dan dat het wijst op een reële behoefte. Want zolang het opbouwwerk bestaat - in substantiële vorm al meer dan 15 jaar - wordt het begeleid door indringende vragen, zowel van ‘binnen’ als van ‘buiten’ het opbouwwerk gesteld, naar de zin ervan. De laatste jaren zijn deze vragen in nog klemmender bewoordingen naar voren gebracht.

De winstpunten, die mede op rekening van het opbouwwerk-beleid geschreven kunnen worden, zijn naar mijn opvatting:

a	- de, zij het bescheiden, aanzet tot doorbreking van de levensbeschouwing als structurerend organisatieprincipe van de welzijnsvoorzieningen (ontzuiling);
b	- dat op titel van opbouwwerk welzijnsvoorzieningen en -mid-delen beschikbaar zijn gekomen die - gegeven de groeiende vraag naar en interesse voor welzijnsvoorzieningen - in principe ook op een andere wijze dan in de huidige opbouwwerkvorm aanwendbaar zijn;
c	- de gedachte dat groeperingen - ruimer: (delen van) de samenleving - aangrijpingspunten kunnen vormen voor het op enigerlei wijze vorm geven aan een sociaal beleid in ruime zin; het beleid heeft in dit opzicht bepaald voorop gelopen; ‘het sociale’ is hierdoor als (betrekkelijk) zelfstandige maatschappelijke functie, naast b.v. het economische, het juridische, het culturele e.d., erkend en herkend.