Vorming van welzijnsbeleid

(1972)–Bram Peper– rechtenstatus

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

4 Suggesties voor een dynamisch en democratisch welzijnsbeleid

Inleiding.

In de komende jaren zal het welzijnsbeleid geconfronteerd worden met een aantal problemen, die naar mijn mening aanleiding zullen (moeten) zijn voor een herstructurering van dit be-

leidsveld. De meeste van de genoemde vraagstukken zijn overigens al langer onderwerp van discussie, terwijl er hier en daar reeds aanzetten tot herstructurering zijn gemaakt. Men kan b.v. denken aan de samenvoeging (fusie) van de vele, te kleine, organisaties op dit terrein, aan de ontzuiling die leidt tot een (soms gedeeltelijke) samensmelting van de verschillende levensbeschouwelijke koepelorganisaties, aan de opvattingen die gaan in de richting van integratie van de gescheiden optrekkende welzijnssectoren (maatschappelijk werk, cultureel werk, kinderbescherming etc.). Het reeds in gang gezette veranderingsproces noodzaakt tot het maken van een, in structureel opzicht, nieuw beleid.

In het onderstaande betoog zal ik - zonder uitputtend te kunnen zijn - op een aantal belangrijke vraagstukken ingaan. Ik moet mij daarbij beperken tot wat ik zie als de kernproblemen van het welzijnsbeleid. Ik ben nl. van mening dat t.a.v. een aantal van die problemen, de echte moeilijke vragen uit de weg worden gegaan. Niet zonder redenen weliswaar, omdat een ingrijpende herstructurering gepaard zal moeten gaan met het verlaten van opvattingen en gegroeide verhoudingen die decennia lang de structuur en aard van de welzijnszorg hebben bepaald. Het is dan ook met een gematigd pessimisme dat ik de discussie, laat staan de realisering, tegemoet zie.

Uitgangspunt van mijn suggesties, die ik tevens wil zien als voorwaarden, is het streven naar een dynamischer en democratischer welzijnsbeleid. Daarmee wil ik aangeven dat de structuur van de welzijnszorg, naast de noodzaak van een zekere continuïteit, voldoende ‘open’ moet zijn om nieuwe wensen/behoeften/opvattingen snel te absorberen en in concrete maatregelen en voorzieningen om te zetten. Dat is de dynamische kant. De versterking van het democratische element zal gezocht moeten worden in een directere relatie tussen de welzijnssectoren en het systeem dat (hoofdzakelijk) voor de financiering zorgt en in laatste instantie verantwoordelijk is voor een adequaat voorzieningenpatroon: de politiek. Achtereenvolgens zullen opmerkingen gemaakt worden over het particulier initiatief, de organisatiestructuur en de wetgeving.

Naar een ontparticularisering van het particulier initiatief.

Eén van

de best bewaakte bolwerken in de welzijnszorg is het particulier initiatief. Vroeger het daadwerkelijke initiatief van de gegoede burgerij en de kerken, is het nu niet meer dan een beperkt gezelschap bestuurders, die in hun vrije tijd de formele verantwoordelijkheid dragen voor een omvangrijk apparaat. Zij worden nog steeds hoofdzakelijk gerecruteerd uit de levensbeschouwelijke groeperingen, die in Nederland tot zuilen zijn gestold. Zij maken deel uit - op de verschillende territoriale niveaus - van de elite van de zuilen.

Zoals we eerder stelden is o.m. door de ontzuiling, de professionalisering en het feit dat de overheid het overgrote deel van de financiële lasten draagt, de legitimiteit van dit leiderschap danig ondermijnd. Zowel de materiële als de immateriële bronnen van de legitimiteit zijn, respectievelijk door ontzuiling en wegvallende eigen financiële bijdragen, grotendeels opgedroogd. Daarmee wordt weinig schokkends opgemerkt. Schokkend is alleen dat de consequenties van deze ontwikkelingen, die al jaren geleden zijn ingezet, niet worden getrokken. Het lijkt er eerder op, dat naarmate het particulier initiatief verder wegraakt van zijn oorspronkelijke basis er heftiger wordt vastgehouden aan het ‘grote goed’ dat het heet te vertegenwoordigen.

Het zou een gemeenplaats moeten zijn op te merken dat een situatie waarin van initiatief allang geen sprake meer is en waar de verantwoordelijkheid voor een miljoenenapparaat formeel geworden is tot vrije-tijds-besteding van een kleine groep mensen, een anachronisme is. Niettemin wordt, met verwijzing naar de betekenis van de eigen verantwoordelijkheid van de burgers en leerstellig verwoord in het (katholieke) corporatisme en de (protestants-christelijke) soevereiniteit in eigen kring, tot op de dag van vandaag het particulier initiatief verdedigd. Niet zelden wordt het initiatief en de verantwoordelijkheid van de burgers identiek geacht met het instituut particulier initiatief. Nieuwe initiatieven, zoals de zgn. ‘alternatieve’ hulpverlening, worden niet of nauwelijks gehonoreerd omdat aan de instellingen van het bestaande particulier initiatief een monopoliepositie op de markt is toegekendGa naar voetnoot10.

Dit alles neemt niet weg dat het particulier initiatief in een voor bijna iedereen duidelijke legitimiteitscrisis is belandGa naar voetnoot11. De cliënten/cliëntsystemen van de welzijnszorg laten zich in hun keuze van welzijnsvoorzieningen, steeds minder leiden door het levensbeschouwelijke principe van de organisaties. Nog sterker geldt dit voor de bij die organisaties werkende professionals, die zich eerder laten leiden door de doelmatigheid van de hulpverlening. Tenslotte neemt ook in kringen waaruit normaliter de bestuurders van de instellingen worden gerecruteerd de animo af om bestuursverantwoordelijkheid te dragen. Redenen te over dus om de plaats en functie van het particulier initiatief te herzien.

Dat het daar tot nu toe nog niet van gekomen is, vindt zijn oorzaak in de sterke binding tussen m.n. de confessionele politieke partijen en het particulier initiatief. In de Kamer vindt het particulier initiatief zijn belangrijkste verdedigers bij KVP, ARP en CHU; het is voor deze partijen een belangrijk instrument tot binding van hun achterban. Juist op dit - uit de caritas en diakonia voortgekomen - terrein hebben de kerken en aanverwante groeperingen zich een dominerende positie verworven, die zij juist in een tijd van afnemende (institutionele) religieuze binding niet gemakkelijk zullen willen opgeven. Zij willen het ideologisch geplaatst hebben en houden in de ‘staatsvrije sfeer’. De overheid mag wel financieren, doch dient zich verder van inmenging in de beleidsvoering te onthouden.

Hoe is nu de feitelijke situatie? Afgezien van de evidente ontzuilingsverschijnselen, die het particulier initiatief ideologisch steeds meer in een vacuüm brengt, zijn het de professionals in dienst van de instellingen en de overheid die materieel bepalen wat er aan welzijnszorg wordt gedaan en mogelijk gemaakt. De professionals verrichten het werk naar eigen en professionele inzichten. De overheid heeft door haar talloze regelingen m.b.t. subsidiëring, profes-

sionele vereisten, omvang van de instellingen e.d. een zeer grote invloed op wat er feitelijk kan worden gedaan. In materiële zin is de eigen verantwoordelijkheid van het particulier initiatief een fictie. Het bestaan van deze fictie leidt ertoe, dat de overheid (lees: vooral het ambtelijke apparaat) op administratieve wijze het beleid voert. Van tijd tot tijd worden van ambtelijke zijde regelingen herzien, voorwaarden veranderd of nieuwe eisen geïntroduceerd, maatregelen welke zich bijna geheel aan de politieke controle onttrekken.

Het is daarom niet verwonderlijk dat de belangrijkste bijdragen die het particulier initiatief aan het beleid heeft geleverd van defensieve aard zijn. In de eerste plaats waakt het tegen aantasting van de formeel dominante positie in de welzijnszorg. En in de tweede plaats streeft het permanent naar uitbreiding van die sector, door te pleiten óf voor nieuwe voorzieningen óf voor verhoging van de subsidiepercentages voor bestaande voorzieningen. Een pleidooi voor b.v. een grotere congruentie tussen formele en materiële verantwoordelijkheid in de welzijnssector kan van die zijde moeilijk verwacht worden, omdat daarmee de eigen positie ter discussie zou worden gesteld. De bereidheid daartoe is vooralsnog gering. Dat geldt, uiteraard, in het bijzonder voor de top van de pyramide van het particulier initiatief, omdat daar de belangen van de leiding van het particulier initiatief en die van bevriende (confessionele) partijen samenvallenGa naar voetnoot12. Inmiddels wordt het steeds duidelijker dat vooral het middenstuk en de basis van de pyramide - professionals, cliënten en vaak ook bestuurders in de plaatselijke instellingen - beginnen te verschuiven. De drang tot samenwerking, fusie en integratie is de laatste jaren sterk in kracht toegenomen. Alles wijst erop dat deze ontwikkeling zich zal voortzetten. Zij biedt een goed aanknopingspunt om de welzijnszorg in een nieuwe relatie tot het politieke systeem te brengen, waarin materiële en formele verantwoordelijkheid meer met elkaar in overeenstemming zijn. De welzijnszorg zal daardoor directer en zichtbaarder in de politieke be-

sluitvorming worden opgenomen.

Dat betekent in mijn opvatting in ieder geval dat de politieke organen zich vertegenwoordigd moeten weten in de welzijnssector. Daarvoor zijn verschillende vormen denkbaar, die - afhankelijk van het bereik en de noodzakelijke coördinatie van de voorzieningen - aan de politieke organen op gemeentelijk, provinciaal (gewestelijk?) en landelijk niveau kunnen worden gekoppeld. Ik noem er enkele.

- Sommige voorzieningen kunnen, zoals met de Bijstandswet is gebeurd, geheel worden ingebracht in het takenpakket van de overheid. Dat hoeft echter niet in alle gevallen te betekenen dat de uitvoering geheel in handen wordt gelegd van ambtenaren. Het punt is juist dat de overheid - wil de democratische betrokkenheid van de burgers verbeteren - naar vormen moet zoeken waarin de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk door de burgers - met ondersteuning door ambtelijke functionarissen - wordt gedragen. Voorwaarde is slechts dat de burgers in een politiek verantwoordelijke en duidelijke structuur werken. Zo kan een groot deel van de typische wijkvoorzieningen in de politieke sfeer worden getrokken door de door mij bepleite politiek-bestuurlijke decentralisatie op gemeentelijk niveau.

- In andere gevallen kunnen in besturen van instellingen - op voordracht van de politieke organen - burgers worden benoemd die een primaire verantwoordelijkheid hebben naar deze organen toe. Zij vormen dan met de vertegenwoordigers van de betreffende sector (b.v. maatschappelijk werk, geestelijke gezondheidszorg, kinderbescherming e.d.) het (algemeen) bestuur. In feite is ook nu in veel gevallen ‘de politiek’ wel aanwezig, maar dan op ‘informele’ wijze, zonder een duidelijke verantwoordelijkheid t.o.v. de politieke organen.

- Een derde mogelijkheid is dat de politiek verantwoordelijke organen niet vertegenwoordigd zijn, doch slechts administratieve eisen stellen aan de instelling, waaraan een belangrijk deel van de financiële middelen beschikbaar wordt gesteld. Deze formule is aantrekkelijk overal waar het activiteiten/voorzieningen betreft die:

(1)	een betrekkelijk gering beroep doen op de overheidsmiddelen, óf omdat de aard van de activiteiten weinig middelen vereist, óf

	omdat de financiering voor het overgrote deel door de betreffende groepering zelf gedragen wordt;
(2)	hoewel niet onbelangrijk (vandaar de financiële steun), toch (nog) niet van dien aard zijn dat de politieke overheid van mening is dat zij daar aanwezig dient te zijn.

Verreweg de meeste welzijnsvoorzieningen komen naar mijn mening in aanmerking voor verantwoordelijkheidsstructuren zoals die onder a en b zijn genoemd. Dat zijn nl. voorzieningen die noodzakelijk zijn (worden geacht) en waarvoor de overheid zich garant stelt door de financiële lasten te dragen. Zij behoren tot het voorzieningenpakket van de verzorgingsstaat. De feitelijke situatie komt echter in grote trekken overeen met de structuur, die ik onder c heb geschetst. Daarom ook heeft het overheidsbeleid op dit terrein een sterk onthoudend en administratief karakter, terwijl de ‘informele’ relaties tussen particulier initiatief en politiek/overheid er wel voor zorgen dat er aan die structuur niet wezenlijk wordt getornd.

De voordelen van de door mij voorgestelde structuur zijn:

- er is een duidelijke relatie gelegd tussen de politiek en de welzijnssector, die permanent uitnodigt tot een politieke - en niet primair administratieve - verantwoording van het gevoerde beleid; het welzijnsbeleid wordt daardoor uitdrukkelijk in de politiek-democratische beslissingsstructuur getrokken;

- a.g.v. 1 bestaat er een betere garantie tegen isolering van de welzijnssector; de politieke verantwoordelijkheid van - op zijn minst - de door de politieke overheid benoemde burgers stimuleert tot een ‘open’ contact tussen politiek en welzijn; zij blijven, tot op zekere hoogte, geïnteresseerde buitenstaanders, waardoor de kans groter is dat zij de inhoudelijke bijdrage van de betreffende sector in een ruimer maatschappelijk verband zullen beoordelen; hun informatie en inzichten uit een andere ervaringswereld zorgen voor de noodzakelijke relativering van de welzijnssector en tegelijkertijd voor een dynamische relatie tussen welzijn en ‘omgeving’.

Naar een nieuwe organisatiestructuur.

De organisatiestructuur van de welzijnszorg heeft twee in het oog springende kenmerken, die tevens haar belangrijkste problemen vertegenwoordigen.

- Zij is onoverzichtelijk door het grote aantal organisaties, tot stand gekomen door differentiate naar levensbeschouwing, werkveld en territoir. Onoverzichtelijkheid leidt tot ontoegankelijkheid voor de (potentiële) cliënten/cliëntsystemen, waardoor het gebruik van welzijnsvoorzieningen wordt belemmerd. De structuur weerspiegelt het verleden van de welzijnszorg, waarin het particuliere initiatief t.b.v. hulpzoekenden vrij spel had. Een initiatief uit de vrije-tijdsbesteding van de gegoede burgerij, waarbij overwegingen van efficiency nauwelijks een rol speelden. Opvallend is echter dat deze structuur zich tot in deze tijd heeft kunnen handhaven, zij het dat de laatste jaren een reorganisatie op gang begint te komen.

- Zij heeft - vgl. het hiervoor gehouden betoog over het particulier initiatief - een achterhaalde verantwoordelijkheidsstructuur. Besturen van instellingen zijn formeel verantwoordelijk voor een beleid, dat zij nauwelijks kunnen beïnvloeden of beoordelen. De mogelijkheden - subsidiëring! - worden elders vastgelegd, de eigenlijke activiteiten binnen de instelling worden verricht door professionals die moeilijk te controleren zijn.

Ad 1. Integratie:

Onoverzichtelijkheid en ontoegankelijkheid staan, in sociologische termen vertaald, voor: grote sociale afstand. Stellig voor een deel van de welzijnsvoorzieningen - m.n. de individuele hulpverlening - zal het onmogelijk zijn die afstand te doen verdwijnen. Niemand vraagt graag om hulp. Toch is die afstand wel drastisch te verminderen. Daarvoor is eenheid van aanbod noodzakelijk; er moet a.h.w. één adres zijn waartoe men zich - in eerste instantie - wendt. Dat betekent dat het aantal organisatorische eenheden sterk zal moeten verminderen. Dit zou bereikt kunnen worden door een combinatie van:

a	levensbeschouwelijke integratie,
b	functionele integratie, en
c	territoriale integratie.

Levensbeschouwelijke integratie - Dit proces van samensmelting van levensbeschouwelijke welzijnsorganisaties is de laatste jaren aardig op gang gekomen. Er zijn zowel op plaatselijk als op landelijk niveau fusieprocessen aan de gang (of reeds voltooid) die tot

vermindering van het aantal organisaties leiden. Eén van de belangrijkste gevolgen van deze processen is, dat het welzijnswerk meer in de publiekrechtelijke sfeer wordt getrokken, dus in principe meer een publieke, openbare zaak wordt. Deze ontwikkeling dient door het beleid met kracht te worden gestimuleerd. Een dergelijke stimulans is wel nodig, omdat deze vorm van integratie niet overal even consequent op gang komt. Aan de fictie van het particulier initiatief blijft men inmiddels vasthouden; de organisaties worden slechts samengesmolten.

Functionele integratie - Het welzijnswerk kent vele specialisaties, die ieder weer in aparte organisaties zijn ondergebracht. Van individueel en algemeen maatschappelijk werk, gezins- en wijkwerk, opbouwwerk in verschillende vormen tot kinderbescherming en reclassering etc. De nadelen van deze organisatorische en functionele opsplitsing zijn velerlei. In de eerste plaats laat zij de beoordeling voor welk soort hulp- en dienstverlening de cliënt (cliëntsysteem) in aanmerking zal komen, aan de cliënt zelf over. Voorzover deze al - wat meestal niet het geval is - kennis heeft van al deze mogelijkheden, zijn zijn wensen/behoeften meestal moeilijk op voorhand ‘in te passen’ in de geboden specialisaties. Het gevolg is, dat hij óf aan het verkeerde adres komt - en dus moet worden doorverwezen - óf helemaal afziet van een beroep op sociale dienstverlening. In de tweede plaats miskent de opsplitsing de gemeenschappelijke achtergrond die veel welzijnsvraagstukken hebben. De professionals werken gescheiden; zij kunnen daardoor ook niet ontdekken welke de overeenkomsten zijn tussen de verschillende problemen. Deze worden dan al gauw vertaald als b.v. kinderbeschermings-, gezins- of individuele problemen.

Door - waar mogelijk - de verschillende vormen van dienstverlening bij elkaar te brengen (functionele integratie) gaat men deze voortijdige opsplitsing tegen en vermindert men voor de (potentiële) cliënten tegelijkertijd de sociale afstand tot het welzijnswerk. De professionals wisselen ervaringen uit, waardoor de hulpverlening in een ruimere sociale context wordt geplaatst. Juist door deze organisatorische ontspecialisering wordt een veel specifieker beroep gedaan op de deskundigheid van de verschillende soorten professionals. Mijn verwachting is dat dan duidelijk zal worden dat

de huidige specialistische kennis in veel gevallen niet zo'n stevige specialistische basis heeft. Een uitnodiging te meer om de (hernieuwde) professionalisering meer te enten op relevante kennis dan op in een voorbije periode tot stand gekomen werkvelden. Tenslotte is nog een belangrijk voordeel van de functionele integratie van de werksoorten, dat daardoor de stigmatisering die m.n. van bepaalde vormen van hulpverlening uitgaat, wordt tegengegaan. Iedereen komt in de eerste ronde, welke diensten ook worden gevraagd, bij één adres terecht. Dat wil uiteraard niet zeggen dat bepaalde vormen van zeer gespecialiseerde hulpverlening, waarvoor slechts werk is bij een grote bevolkingsomvang, niet in een eigen organisatorisch verband moeten worden ondergebrachtGa naar voetnoot13.

Territoriale integratie - De afstand tot de welzijnsvoorzieningen wordt ook verkleind door de levensbeschouwelijke en functionele integratie te complementeren met een territoriale integratie, waarmee m.n. bedoeld wordt de dienstverlening te organiseren per (bescheiden) territoriale eenheid, b.v. een wijk. De dienstverlening wordt dan ‘dicht bij huis’ gebracht. Uiteraard zullen per wijk niet alle gespecialiseerde vormen van dienstverlening aanwezig kunnen zijn. In de zgn. wijkcentra is de eerste lijn, het eerste echelon in de dienstverlening vertegenwoordigd. Zij fungeren als ‘front line organizations’, waar de eerste ‘intake’ (opvang) kan plaatsvinden. Door de grote kennis die de daar gestationeerde welzijnswerkers van de wijk en haar bevolking verwerven, zijn zij beter in staat vele vraagstukken ‘ter plaatse’ op te lossen. In andere gevallen kan contact opgenomen worden met hogere echelons, b.v. die op stedelijk niveau. Het beleid van CRM om te komen tot multifunctionele dienstencentra - door anderen ook wel als ‘sociale supermarkets’ gelabeld - verdient daarom ondersteuning. Noodzakelijk is verder dat vormen van dienstverlening die nu door andere departementen

- b.v. Justitie - worden verzorgd (gesubsidieerd) daarin zoveel mogelijk worden geïntegreerd.

Ad 2. Verantwoordelijkheid:

Wil men de formele en feitelijke verantwoordelijkheid in de welzijnsorganisaties meer met elkaar in overeenstemming brengen, dan dient men tot een andere verantwoordelijkheidsstructuur te komen. Dit geldt in het bijzonder voor organisaties, die een maatschappelijk onmisbare functie vervullen en waarvoor de overheid (het overgrote deel van) de middelen beschikbaar stelt. Voor die organisaties zou ik willen pleiten voor een structuur waarin de beleidsverantwoordelijkheid is opgedragen aan:

a	door de politieke organen benoemde personen,
b	vertegenwoordigers gekozen uit of aangewezen door de cliënten/cliëntsystemen, en
c	de professionals (c.q. hun vertegenwoordiging), in dienst van de organisaties.

De voordelen van deze constructie lijken mij:

er is een directe relatie tussen welzijnszorg en de politieke organen die daar in laatste instantie verantwoordelijk voor zijn, met behoud echter van een zekere - en noodzakelijke - autonomie van de welzijnsorganisaties;

vrijwilligers - a en b - en professionals dragen gemeenschappelijk de verantwoordelijkheid. De noodzakelijke en aan het welzijnswerk inherente spanningsverhouding tussen vrijwilligers en professionals is in de verantwoordelijkheidsstructuur ingebouwd. Dit voorkomt dat de professionals in feite het beleid gaan bepalen, zelfstandig de problemen gaan formuleren, dus als technocratische elite gaan functioneren. Terwijl zij die, zeker bij bepaalde soorten dienstverlening, het grootste deel van de werkzaamheden verrichten niet worden veroordeeld tot een louter instrumentele positie. In permanente dialoog met vrijwilligers en betrokkenen - een nog steeds ondervoede categorie in het welzijnswerk - moeten de professionals doelstellingen en methoden van het werk onder de loupe nemen. Zij dragen medeverantwoordelijkheid voor het beleid, waaraan zij zelf mede gestalte moeten geven.

Ik meen dat bovengenoemde structuur een goede basis biedt voor

een meer dynamisch en democratisch welzijnsbeleid. Daarbij is het overigens heel goed denkbaar - dat is afhankelijk van aard en omvang van het werk en de plaatselijke situatie - dat politieke organen in voorkomende gevallen besluiten af te zien van de benoeming van a. Men moet zich dan wel rekenschap geven van het feit dat daardoor een welzijnsorganisatie naar buiten meer zal overkomen als een pure belangenorganisatie, waarop de politieke organen hoofdzakelijk een administratieve controle uitoefenen.

Naar een wetgeving voor de welzijnszorg.

Het streven - als neergelegd in het Memorandum - om de huidige structuur van de welzijnszorg in een omvattende wettelijke raamregeling vast te leggen heb ik eerder als onwenselijk en onhaalbaar van de hand gewezen. Onwenselijk omdat de huidige structuur verouderd is en zich hier en daar al aan het vernieuwen is, onhaalbaar omdat o.m. de vastlegging van werkvormen het dynamische element in de welzijnsopvattingen miskent. Daarmee is het streven naar een wettelijke regeling niet veroordeeld. Integendeel.

Het is nl. vanuit politiek-democratisch standpunt moeilijk te verdedigen dat het uitgebreide stelsel van welzijnsvoorzieningen slechts steunt op subsidieregelingen, waarop het parlement geen invloed heeft. Zonder nu het standpunt te willen verdedigen dat elke beleidsactiviteit - afgezien van het wettelijke karakter van de begroting - een wettelijke regeling behoeft, wordt het voor een sector met zoveel onmisbare dienstverlening en zoveel functionarissen langzamerhand tijd een wettelijke basis te krijgen.

Eén mogelijkheid - ook verschillende malen in de Kamer geopperd - is een subsidiewetgeving voor de verschillende soorten dienstverlening, die in de loop der tijd hun noodzaak hebben bewezen en zich derhalve hebben verzelfstandigd. Een subsidiewetgeving voor b.v. algemeen maatschappelijk werk, cultureel werk, gezinswerk, jeugdwerk e.d. In principe zou de overheid dit werk voor 100% moeten subsidiëren; wat de organisaties daar bovenop nog aan fondsen weten te mobiliseren is meegenomen en te gebruiken voor extra activiteiten. Het nadeel van een subsidiewetgeving per werksoort is dat zij licht kan leiden tot verstarring vanwege een te geringe, doch bepaald noodzakelijke functioneel-organisatorische

integratie van de verschillende welzijnssectoren.

Een andere mogelijkheid, die ik aanbevelenswaardiger vindt, is om per gemeente en provincie - op basis van objectieve criteriaGa naar voetnoot14, zoals bevolkingsomvang en samenstelling van de bevolking - de omvang van de welzijnsvoorzieningen vast te stellen. Daarbij zou de centrale overheid het soort voorzieningen dat op zijn minst in het pakket aanwezig dient te zijn nader kunnen omschrijven. Door het leggen van deze bodem zou men over het land een zekere eenheid in het aanbod kunnen garanderen. Wei meen ik dat het verschil tussen totale omvang van de voorzieningen en het beslag dat de bodemvoorzieningen daarop leggen vrij aanzienlijk zou moeten zijn. Hierdoor wordt concrete inhoud gegeven aan de decentralisatiegedachte, nodig om de gemeentelijke overheid voldoende beleidsruimte te geven om in te spelen op de plaatselijke omstandigheden. Naast het voordeel dat naar plaats wisselende welzijnsopvattingen alle kans krijgen zich door te zetten in het plaatselijke beleid, is er het grote winstpunt dat een substantieel gedeelte van de welzijnswerkers niet vastgeklonken is aan één bepaalde werkvorm. Organisatorisch is hierdoor een flexibiliteit ingebouwd, die b.v. mogelijk maakt welzijnswerkers (en geld) te groeperen rond bepaalde projecten, die in de regel een tijdelijk karakter hebben. De professionals zijn ‘alternatief’ aanwendbaar, wat gezien de aard van de vraagstukken en de aard van hun opleiding (al zal daarin het nodige moeten worden veranderd) goed mogelijk isGa naar voetnoot15.

De centrale overheid behoudt daarnaast uiteraard het recht bepaalde nieuwe activiteiten, die zonder haar directe steun moeilijk van de grond zouden kunnen komen, te stimuleren. Alleen zal zij zich moeten hoeden voor een al te vroegtijdige vastlegging daarvan in wettelijke regelingen. Mochten deze activiteiten - voorzover zij niet typisch op landelijke situaties zijn betrokken - aanslaan, dan valt te overwegen ze een plaats te geven in de welzijnsvoorzieningen. Dat hoeft niet te betekenen dat zij de status krijgen van bodemvoorziening; het kan ook zijn dat de omvang van de voorzieningen wordt uitgebreid of dat - bij gelijke omvang - andere, minder noodzakelijke, activiteiten het veld moeten ruimen. In het laatste geval valt de beoordeling daarvan toe aan de lagere overheden.

Voorwaarde voor deze flexibele en dynamische structuur van het welzijnsbeleid is een - met de ambtelijke positie overeenkomstige -rechtspositie van de welzijnswerkers. Deze voorwaarde is om twee redenen noodzakelijk. In de eerste plaats zijn de functionarissen in materiële zin geheel afhankelijk van de overheid; de overheid is daarom gehouden de rechtszekerheid van deze functionarissen te waarborgen, evenals zij dat doet t.a.v. haar ambtenaren. In de tweede plaats - en niet minder belangrijk - zal bij de welzijnswerkers de bereidheid zich actief in te zetten voor veranderingen in de vormgeving van het welzijnsbeleid toenemen. Hun positie wordt immers niet meer, zoals nu, afhankelijk van het voortbestaan van de instelling waar zij toevallig werkzaam zijn. Juist in een tijd waar organisatorische herstructurering geboden is, wordt een zo vrij en creatief mogelijk denken bij de professionals over de meest wenselijke structuur van de welzijnszorg bevorderd, wanneer hún positie en die van hun organisatie uit elkaar worden gehaald. De bescherming van het particulier initiatief is wel iets anders dan de rechtsbescherming van de professionals, al wordt dit verschil - om voor de hand liggende redenen - zelden gemaakt. Een goede rechtspositie voor de professionals biedt het minimum aan zekerheid, nodig om een ingrijpend en creatief veranderingsbeleid - waarin zij zo'n belangrijke rol zullen spelen - te kunnen voeren. De kansen voor een dergelijk beleid zijn vooralsnog niet groot.

voetnoot10: Hierover uitvoeriger mijn bijdrage De honorering van maatschappelijk initiatief, o.c.; zie voor zinnige voorstellen over de reorganisatie van de welzijnszorg ook: J.v.d. Bergh, E. Dekker, W.J. Sengers en J.A. Weijel, Verbeter de mensen, verander de wereld, WBS-cahier, 1970, m.n. blz. 35 e.v.

voetnoot11: Zie ook mijn Verantwoordelijkheid en organisatie in een nieuw kinderbeschermingsbeleid, o.c.; zie voor cijfers over de ontzuiling b.v.: De Nederlandse kiezer '71, 1972, vooral blz. 42-47.

voetnoot12: In meer theoretische zin over de legitimiteit van organisaties en over de wijze waarop b.v. welzijnsorganisaties hun omgeving proberen te beheersen, Charles Perrow, Organizational analysis, 1970, blz. 98-100, 112-115.

voetnoot13: De gedachte om een beperkt aantal, met elkaar verbonden, echelons in de hulpverlening in te voeren begint de laatste tijd sterker naar voren te komen. Een voorbeeld uit de kinderbeschermingshoek geeft J.W. Romeijn, Structuurvoorstel voor de kinderbescherming, in: De Koepel, jrg. 25, april 1971, blz. 111-113, later in meer uitgewerkte vorm als ‘alternatief’ voor de nota-Wiersma (Jeugdbescherming en justitie, 1971) gepresenteerd op het tweede nationale kinderbeschermingsberaad (november 1971).

voetnoot14: Een veelgebruikte methode in de overheidsfinanciering (b.v. bij het onderwijs). Met zgn. verfijningen kan aan speciale omstandigheden, die om extra voorzieningen vragen, tegemoet gekomen worden. Het beleid zou verder moeten breken met de koppelsubsidies, die een dooreenmenging van bestuurlijke verantwoordelijkheden met zich meebrengen en gemeenten in feite dwingen tot uitgaven die niet nodig zijn, c.q. in veel gevallen een betere bestemming zouden kunnen krijgen.

voetnoot15: Mét de regeling van de rechtspositie van de professionals, is daarmee ruimte gegeven voor een flexibele structuur, waarin aan het denken en werken in projecten een belangrijke plaats is ingeruimd. Voor een uitvoeriger analyse - o.m. van de maatschappelijke voordelen - van deze vorm van organisatie, J.A.A. van Doorn, Projectorganisatie: hulpconstructie en ontwikkelingsmodel, in: J.A.A. van Doorn en C. Luscuere (red.), Project-organisatie, een verkenning van varianten, 1971, blz. 3-44.

Vorige Volgende