Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 332]

2 Honorering en organisatie van maatschappelijk initiatief

In zijn analyse van het na-oorlogse sociaal-politieke klimaat in Nederland wijst Lijphart op het feit dat op bijna alle terreinen van maatschappelijke activiteit het initiatief tot actie aan de top van verschillende organisaties (groeperingen) werd genomen². De opdeling van de bevolking in levensbeschouwelijke zuilen had betrekking op bijna alle aspecten van het sociale leven. Organisatorische vastlegging van contacten over-de-zuilen-heen werd met kracht tegengewerkt. Alleen tussen de toppen van de verschillende verzuilde organisaties bestond regelmatig contact over vraagstukken van gemeenschappelijk belang. De achterban mocht zich slechts binnen de eigen kaders (zuilen) organiseren. Deze beperking van de mogelijkheid tot het zelfstandig aangaan van vaste sociale verbanden en het feit dat de koers werd uitgezet door elites, waren er oorzaak van dat de betreffende achterban een grote volgzaamheid toonde en zich passief opstelde t.a.v. het maatschappelijke gebeuren.

In dit klimaat van bevoogdende democratie is de vormgeving van het opbouwwerk tot stand gekomen. Het initiatief tot regeling van de bevordering van de participatie werd ook hier aan de top genomen; de instrumentalisatie van het beleid kreeg een centralistisch karakter mee. Dit werd nog bevorderd door de volgende omstandigheden.

a

- De opkomst van de verzorgingsstaat met zijn nadruk op de centrale regeling van b.v. sociale voorzieningen e.d. De verzorgingsstaat vertegenwoordigt een fase in de maatschappelijke ordening, waarin - niet ten onrechte - prioriteit wordt gegeven aan de verschaffing van een minimale zekerheid in de materiële levensomstandigheden. Hiermee wordt een materiële voorwaarde vervuld, die tot dan toe had ontbroken aan de democratie en op basis waarvan pas de mogelijkheid ontstaat zelfstandige aandacht te besteden aan de structuur en het democratische gehalte van de samenleving. Er komt als het ware energie vrij - vroeger bijna exclusief besteed om in leven te blijven -, die in principe ook beschikbaar komt voor een actieve betrokkenheid op het sociaal-politieke proces.

2 Lijphart (1968), o.c., blz. 100-177.

[p. 333]

b	- Het opbouwwerk is van de grond gekomen als onderdeel van het maatschappelijk werk, dat - in overeenstemming met de aard en plaats daarvan - sterk ‘van boven naar naar beneden’ denkt. De hulpverleningsrelatie is - hoe men het ook wendt of keert - een afhankelijkheidsrelatie, die de hulpgevende instantie machtiger maakt dan de hulpontvanger.
c	- Het al eerder geconstateerde feit dat het nieuwe terrein opbouwwerk de centrale overheid de ruimte geeft het beleid te vormen. Daardoor wordt het in zijn vormgeving, bijna per definitie, toegesneden op een grote beheersbaarheid van het te ontwikkelen beleidsterrein.

Het is dus zeer begrijpelijk dat ook participatiebevordering als beleidsdoelstelling werd gegoten in een vorm waarvan de grenzen op centraal niveau werden getrokken. Dit paste geheel in het dominante patroon van activiteitenbeheersing door de top. De onzekerheden moesten zoveel mogelijk beperkt worden, de activiteiten van de bevolking dienden plaats te vinden in de daarvoor speciaal aangeboden kaders. Het maatschappelijk initiatief wordt georganiseerd.

Het interessante is nu dat in (het midden van) de jaren zestig - vooral, maar niet uitsluitend, bij de jongeren, voor wie materiële zekerheid tot een normaal verschijnsel is geworden - zich een andere democratiebeleving doorzet, waarin de nadruk ligt op het naar eigen inzicht ontwikkelen van maatschappelijk initiatief. Men kiest zelf de doelen voor maatschappelijke actie, evenals de wijze waarop men daar vorm aan wil geven. Teach-in's, protestmeetings, actiecomité's en -groepen - in een veelheid van organisatievormen gegoten - worden tot normale verschijnselen in onze samenleving. De meeste van deze groeperingen hebben democratisering van allerlei maatschappelijke instituten in nun vaandel geschreven. Men gaat zich daadwerkelijk bemoeien met het besluitvormingsproces in de samenleving; niet zelden ook hebben die groepen daarop een aanwijsbare invloed uitgeoefend.

Ik zou deze verbreding van het maatschappelijk initiatief willen interpreteren - meer naar haar functies dan intenties - als een groei naar een democratievorm, die nog het dichtst ligt bij het model dat de liberaal-pluralistische theoretici voor ogen staat. Daarbij wil ik

[p. 334]

- om misverstanden te vermijden - wel de volgende kanttekeningen plaatsen. In de visie van de pluralisten wordt het democratische spel gekenmerkt en het democratische karakter van een samenleving gehandhaafd door concurrentie tussen groeperingen om de prioriteiten in de ordening van een samenleving. Politieke partijen, pressiegroepen, sociale bewegingen e.d. proberen in onderlinge strijd zoveel mogelijk loyaliteiten te binden aan hun doelstellingen. Het strijdtoneel heeft het karakter van een markt, waar om de gunsten van consumenten (burgers, kiezers) wordt gevochten. Uitgangspunt - en tegelijkertijd hét zwakke punt - van veel pluralisten is de veronderstelling van een situatie van evenwicht in de samenleving, die - soms impliciet - wordt gevoed door de opvatting dat de mogelijkheid om toegang te krijgen tot de politieke markt voor iedere burger gelijk is. Iedere burger heeft - zeker in de politieke markt in engere zin - een even zware stem.

Met verwerping van dát uitgangspunt, meen ik wel dat het pluralistische model in veel opzichten bruikbaar is bij de beschrijving van de veranderingen die zich het laatste decennium hebben voltrokken. Onmiskenbaar lijkt mij het feit dat door het ontstaan van een paar duizend actiegroepen e.d. het concurrentie-element in onze democratie is versterkt. Allerlei groepingen die vroeger geen of weinig invloed hadden op de besluitvorming proberen nu toegang te krijgen tot de (politieke) markt. Men kan ook zeggen dat zij de toegangsvoorwaarden trachten te wijzigen: van openbaarheid van vergaderingen tot verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd. Er is - op een aantal terremen - een begin van doorbreking van de (verzuilde) elitestructuur. Meer en meer komen er initiatieven ‘van onderop’ tot stand³. Gezien de variaties die ook in het liberaalpluralistische model zijn te onderkennen, kan men de toegenomen activiteiten van de burgers interpreteren als een radicale variant van het model. Dat wil zeggen dat in die opvatting van de democratie de burgers zo veel mogelijk en op actieve wijze gebruik ma-

3 Ter Hoeven noemt de pluralistische democratie een onderhandelingsdemocratie. Interessante beschouwingen hierover in zijn Arbeiders tussen welvaart en onvrede, 1969, blz. 297-308; zie ook zijn opvattingen, als neergelegd in een interview in de Groene Amsterdammer van 27 december 1969.

[p. 335]

ken van formele democratische rechten. Zij proberen die rechten op hun werkelijke inhoud te toetsen, mede om bij gebleken gebreken correcties aan te brengen die de mogelijkheden van democratische beïnvloeding verruimen. In deze variant erkennen de participanten - in tegenstelling tot extreem-linkse en extreem-rechtse groeperingen - de noodzaak zich aan democratische spelregels te houden.

Het komt mij voor dat we hier niet te maken hebben met een tijdelijk verschijnsel. In de eerste plaats niet omdat door de toegenomen welvaart en maatschappelijke zekerheid de meeste burgers over nogal wat vrije tijd beschikken, die in principe ook beschikbaar is voor maatschappelijke actie. In de tweede plaats hebben verschillende instellingen - b.v. de politiek-bestuurlijke systemen - voorzieningen getroffen, die de mogelijkheid tot beïnvloeding hebben vergroot. In de derde plaats is de scala van actievormen zo verruimd - en zo gekend - dat zij een definitieve uitbreiding betekenen van de politieke instrumenten.

Het is om die redenen dat ik spreek van de groei naar een democratievorm die trekken heeft van het liberaal-pluralistische model. Ik meen zelfs dat nooit eerder - al is ons politieke systeem al enkele decennia zo aangeduid - de maatschappelijke werkelijkheid zóveel trekken van dit model heeft vertoond. Niet eens zo zeer door te verwijzen naar het grote aantal activiteiten - die zijn in vroegere periodes ook aanwijsbaar -, als wel door de toegenomen feitelijke en formele mogelijkheden tot deelneming aan het sociaal-politieke proces. Het is verre van mij de huidige situatie op dit punt als ideaal af te schilderen, het gaat er mij slechts om te wijzen op het feit dat de mogelijkheden zijn vergroot, het initiatief is verbreed en de concurrentie tussen maatschappelijke waarden gestalte begint te krijgen. Dit alles neemt niet weg dat, naast concurrentie, ook een proces van ‘ingroeien’, van het dragen van medeverantwoordelijkheid optreedt.

Het kenmerkende van alle activiteiten die - in de zin van opbouwwerk - getuigen van een betrokkenheid bij datgene wat zich in het (directe) woon- en leefmilieu afspeelt, is dat zij:

1	zich afspelen in de sfeer van de normatieve oriëntaties,
2	zich bundelen in vrijwillig aangegane sociale verbanden,

[p. 336]

3	in de regel spontaan ontstaan, b.v. óf als reactie op maatregelen van, vaak bestuurlijke, instellingen óf uitdrukking zijn van een (betrekkelijk) zelfstandige formulering van doelstellingen,
4	vaak van tijdelijke aard zijn. en
5	zich hoofdzakelijk in de vrije tijd afspelen.

Interessant is nu, te zien dat in de tijd dat het maatschappelijk initiatief zich op deze wijze begint te manifesteren - in overeenstemming met de doelstellingen van het opbouwwerk - het beleidsaanbod opbouwwerk het aan de top geformuleerde initiatief vertegenwoordigt. Het meest pregnant komt dat weer naar voren, wanneer het opbouwwerk zich - rond 1965 - institutioneel doorzer naar het gemeentelijke niveau. Daar, in de grotere steden, valt een grote mate van maatschappelijk-initiatief-nieuwe-stijl te constateren. Daar ook zijn de meeste acties van de ‘grass roots’ gericht op, veelal concrete, problemen in het woon- en leefmilieu. In die zin kon er vóór die tijd, toen het opbouwwerk voornamelijk op regionaal en provinciaal niveau aanwezig was, nauwelijks van opbouwwerk gesproken worden, zoals we eerder hebben geconstateerd.

Het opbouwwerk als beleidsaanbod en het ‘opbouwwerk’ uit de bevolking volgen twee verschillende lijnen, die elkaar nog steeds niet hebben ontmoet. En ik meen, nooit duurzaam zullen kúnnen ontmoeten. De fricties en moeilijkheden die ik heb geregistreerd, zijn structureel van aard, want terug te voeren op het fundamentele verschil in karakter van het georganiseerde initiatief van het beleid - met de daarbij behorende instellingen - en het vrijwillige initiatief uit de bevolking.

Daarmee wil ik niet beweren dat initiatief niet kan worden gestimuleerd door beleid, dus dat initiatief geen beleidscategorie zou kunnen zijn. Ik meen alleen dat daar op een andere wijze vorm aan moet worden gegeven. Daarbij ga ik ervan uit dat - in het algemeen gesproken - het stimuleren en honoreren van maatschappelijk initiatief een positieve bijdrage is aan de verbreding en verdieping van het democratische gehalte van de samenleving. In die zin bestaat er tussen de (formele) beleidsopvatting en mijn opvatting geen verschil. Het kardinale verschil betreft de instrumentering.

Naar mijn mening dient er een verschuiving plaats te vinden van een subsidiëring van organisaties naar één van activiteiten. Voor-

[p. 337]

zover opbouwwerk-achtige activiteiten uit de bevolking voortkomen - activiteiten die meestal betrokken zijn op plaatselijke problemen -, kan de gemeentelijke overheid deze steunen door ad hoc subsidies toe te kennen. Aangenomen uiteraard - en dat zal in veel gevallen niet het geval zijn - dat actieve groeperingen in aanmerking kunnen of willen komen voor subsidie door de overheid. Wanneer de overheid - d.i.: politieke partijen en bestuur - zoveel waarde zegt te hechten aan participatiebevordering, kan zij daarvoor gelden ter beschikking stellen. Het feit dat het grootste deel van de activiteiten een tijdelijk karakter heeft, pleit tegen een te stringente vastlegging. Het is eerder zo, dat een politiek systeem dat bij voortduring wordt geconfronteerd met verzoeken om honorering van maatschappelijk initiatief uitdrukkelijk uitgenodigd wordt van geval tot geval partij te kiezen, m.a.w. prioriteiten aan te brengen in de waardering van dat initiatief. Daarmee wordt de levendigheid in en aandacht voor het politieke systeem vergroot. Het is voor de politieke duidelijkheid bijzonder nuttig om te weten welke activiteiten een gemeentebestuur wel of niet waardeert. Wanneer daardoor - zoals sommige vrezen - bepaalde activiteiten moeilijk van de grond komen, dan moet gevreesd worden dat deze activiteiten een zwakke maatschappelijke basis hebben. Als ze alleen tot leven kunnen worden gebracht door subsidies, is het droevig gesteld. Maatschappelijk initiatief dat werkelijk iets betekent, weet zich in de beginfase ook zonder subsidie door te zetten en te manifesteren.

Deze vraagstukken komen, als gezegd, het duidelijkst naar voren op het gemeentelijke vlak. Daar zou ik willen pleiten voor opheffing van de stedelijke welzijnsraden; het vrijgemaakte geld zou men kunnen besteden aan de steun aan suggesties en projecten die uit de bevolking naar voren worden gebracht. De welzijnsraden vertegenwoordigen het georganiseerde initiatief en leveren geen bijdrage van betekenis aan de stimulering van het vrije initiatief. Mijn eerder gehouden pleidooi voor decentralisatie betekent uiteraard dat in de ene gemeente andere initiatieven worden gesteund dan in de andere gemeente; dat soms zelfs in het geheel niets wordt gesteund. Het zij zo. Problemen, activiteiten en het politieke klimaat wisselen vaak van plaats tot plaats. Dit zal dan ook tot uitdrukking komen in verschillen in aanpak, subsidiëring en beleid.

[p. 338]

Wanneer de gemeentelijke overheid - niet ten onrechte - meent dat verdieping en verbreding van de democratische besluitvorming gewenst is, dan kan zij daarvoor voorzieningen treffen en wellicht speciale functionarissen - opbouwwerkers? - aanstellen. Wanneer zij in het ‘vrije veld’ maatschappelijk initiatief wil stimuleren, dan kan zij daarvoor gelden beschikbaar stellen. Wat zij dan ook doet - wel of niet honoreren van maatschappelijk initiatief -, in ieder geval kan zij door en in dialoog met allerlei groeperingen politiek verantwoordelijk gesteld worden voor haar beleid.

Zo zou naar mijn mening op wijkniveau een belangrijke bijdrage geleverd kunnen worden aan een verdere democratisering van de besluitvorming door de instelling van politieke wijkraden, gekozen in directe en regelmatige verkiezingen en beschikkend over een eigen budget. In ieder geval zou de participatiebevordering geloofwaardiger zijn wanneer op dit niveau, dat nog het dichtst bij de ‘grass roots’ ligt, geprobeerd zou worden de politieke democratie in te voeren⁴. De huidige wijkopbouworganen blijven ‘zwevende’ en meestal ver van de bevolking afstaande organen, die in hun vrijblijvendheid nergens ter verantwoording geroepen kunnen worden.

Men zou tegen dit pleidooi voor desinstitutionalisering kunnen inbrengen, dat het bestaan van stedelijke welzijnsraden - met hun bureaus - een garantie vormt voor continuïteit in de aandacht voor vraagstukken van democratisering van de besluitvorming. Afgezien nog van eerder geformuleerde bezwaren, is dat tot op dit moment niet gebleken. Voorzover er werkelijke invloed op de besluitvorming heeft plaatsgevonden, is dat gebeurd door acties van burgers die zich buiten de raden om hebben voltrokken. En voorzover er garanties zijn, zijn deze in een directe dialoog tussen overheid en burgers - met als belangrijke intermediair en zelfstandige kracht: de pers - afgedwongen, en hebben deze hun neerslag gevonden in regelingen, procedures en rechten.

Ons betoog moet niet begrepen worden als een voorstel tot het afbreken van allerlei voorzieningen die - al of niet op titel van het

4 Een zinnig pleidooi in die richting in de publicatie van de Wiardi Beckmanstichting, getiteld Wijkraden, 1971.

[p. 339]

opbouwwerk - tot stand zijn gebracht. In veel gevallen is het opbouwwerk een subsidiecategorie, op grond waarvan allerlei hoogstnoodzakelijke voorzieningen, m.n. op wijkniveau, tot stand kunnen komen. In de ene plaats zijn het groenvoorzieningen, in een andere plaats weer dorpshuizen en wijkcentra. Het is eigenlijk een hoogst vreemde situatie dat dit soort voorzieningen, die tot de normale uitrusting van een samenleving behoren, worden ‘verkocht’ als bijdragen tot de participatiebevordering.

Is het niet eerder zo dat het opbouwwerk in overwegende mate bestaat bij de gratie van een slechte planning (nieuwe wijken) en een gebrek aan voorzieningen (oude wijken)? Een correctie-instituut voor beleid - volkshuisvesting, economische ontwikkeling, sociale politiek - dat elders wordt geformuleerd. Met democratisering heeft dat niets te maken. Zo ontbreken in de meeste nieuwe wijken - zeker in de lange aanloopperiode - de meest elementaire voorzieningen, zoals goede verbindingen, groenvoorzieningen, speelplaatsen, onderwijs, winkelcentra, sociaal-medische voorzieningen, een ontmoetingsplaats (een gebouw) voor verenigingen en gemeenschappelijke activiteiten, e.d. Op de noemer van democratisering en inspraak - opbouwwerk - wordt de bevolking dan gestimuleerd aandacht te krijgen voor wat er in de wijk omgaat, een aandacht die in 9 van de 10 gevallen belandt bij de voorzieningen hierboven opgesomd. Voorzieningen (een wijkgebouw, een school, een sportveld), die overigens het aanknopen van contacten kunnen bevorderen. Op die plaatsen kunnen mensen elkaar op natuurlijke en legitieme wijze ontmoeten. Tot die voorzieningen behoren uiteraard ook professionals van allerlei slag, van arisen tot sociaal-culturele werkers, afhankelijk van omvang, aard en behoefte van de wijk.

Dit soortwerk datvan overheidsfinanciering-in casu subsidiëringafhankelijk is, zou men juister kunnen omschrijven als sociale dienstverlening. In feite is een fors deel van het werk van opbouwwerkfunctionarissen sociale dienstverlening. In een wettelijke raamregeling sociale dienstverlening zou men een conglomeraat van diensten en voorzieningen kunnen opnemen, die in elke stad/wijk/ buurt aanwezig zouden moeten, deels kunnen, zijn. Dat laatste om een niet al te stringente vastlegglng van heel specifieke vormen van

[p. 340]

dienstverlening aan de plaatselijke overheden op te dringen. Behoeften en wensen kunnen van plaats tot plaats wisselen, ook in tijdsperspectief gezien. De gemeentelijke overheid dient voldoende speelruimte te hebben om - uiteraard in wisselwerking met wat er in dit opzicht door groeperingen en organisaties uit de bevolking naar voren wordt gebracht - naar eigen inzicht een deel van het pakket sociale dienstverlening zelf samen te stellen. De veranderingen in de welzijnsbeleving, en daarmee in de prioriteiten, krijgen op die manier een kans door te werken in het gemeentelijke beleid.

Alles wat daar nog ‘bovenop’ komt aan welzijnsactiviteiten - het ‘eigenlijke’ opbouwwerk vanuit de bevolking - zou, als gezegd, door middel van ad hoc subsidiëring kunnen worden gehonoreerd. Die subsidiëring heeft uitdrukkelijk een tijdelijk karakter. Als dankzij deze activiteiten - die een signaleringsfunctie hebben m.b.t. nieuwe wensen/behoeften - gebleken is dat bepaalde voorzieningen aansluiten op esn duidelijk, en naar het zich laat aanzien, permanente behoefte - b.v. peuter- en kleuterspeelplaatsen, een clubhuis e.d. - dan kan de (gemeentelijke) overheid de financiering gelieel op zich nemen. Met bovenstaande voorstellen wordt, naar mijn opvatting, verstarring zoveel mogelijk vermeden en alle ruimte gegeven aan de steeds wisselende interpretatie van de welzijnsbeleving.