Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 266]

4 Het opbouwwerk en de aanwezige sociale kaders

4.1 Inleiding

De mate van institutionalisering van het opbouwwerk is mede afhankelijk van het aanbod dat andere sociale kaders (‘partijen’) doen (of hebben gedaan), c.q. de mate waarin de doelstellingen van het opbouwwerk en die van de andere sociale kaders (verbanden) elkaar overlappen of uitsluiten. Institutionalisering vindt immers niet in een sociaal vacuüm plaats. Is het bijv. zo dat - gezien de betrekkelijke flexibiliteit die het terrein van de vrijwillige organisatievormen kenmerkt - er ‘een gat in de markt’ zat, dat door het opbouwwerk kon worden opgevuld.

In algemenere zin is deze vraag al aan de orde geweest in het vorige onderdeel, waarin het leerstuk van de participatie is gewaardeerd. Meer concreet zal hierop verder worden ingegaan in dit gedeelte, waarin de resterende beleidsonderdelen worden geëvalueerd. Ik beperk mij tot de belangrijkste partijen die het opbouwwerk - als initiatief waarmee de centrale overheid zich in de markt heeft begeven - op de politieke markt ontmoet. Dit zijn de politieke organen (m.n. de lagere overheid) en hun bestuurlijke instrumenten, het particulier initiatief en - wat we aanduiden met - de bevolking.

Voor de beoordeling van de mogelijkheden en perspectieven van het opbouwwerk is onderstaande analyse van centraal belang, omdat zij in hoofdzaak betrekking heeft op opbouwwerk in territoriale kaders. Hebben we bij de vorige beleidsonderdelen gezien dat zij niet of nauwelijks als opbouwwerk aangemerkt konden worden, nu hebben we voornamelijk te maken met ‘echt’ opbouwwerk, nl. territoriaal én op samenwerking tussen verschillende groeperingen ge-

[p. 267]

richt. Het opbouwwerk wil hier - in zijn streven de betrokkenheid van de bevolking te vergroten - relevant zijn voor de gehele bevolking, de zgn. generale functie. Vandaar dat dan als concurrerende politiek-bestuurlijke systemen, gemeenten, provincies, e.d. in het zicht komen, die formeel overeenkomstige functies hebben.

Er zijn twee processen die zich in onderstaande beschouwingen duidelijk manifesteren.

1	- het streven van CRM om het opbouwwerk naar alle territoriale niveaus uit te breiden en te vervolmaken; van provincie, wijk/buurt naar regio en stedelijke samenleving;
2	- omdat de stuwkracht voor deze proliferatie in hoofdzaak geleverd wordt door de centrale overheid, zien we dat het aanbod van opbouwwerk in de voor een bureaucratie zo typerende vorm, nl. die van beheersbare organisaties, wordt gedaan; en dat in een veld dat o.m. door de ‘redundancy’ van de verzuiling al gekenmerkt wordt door overorganisatie.

Deze processen worden de laatste jaren nog gecompliceerd door de opkomende professionalisering van het welzijnswerk, welke o.m. betekent dat de professionals zich zowel kritisch opstellen t.a.v. de legitimiteit en effectiviteit van het particulier initiatief als de bureaucratische beheersing door CRM. Zij pleiten voor een vormgeving van het welzijnswerk waarin zij - gezien hun deskundigheid en daadwerkelijke activiteit - ook in formele zin een verantwoordelijke plaats krijgen toegewezen.

In onderstaand betoog zal dus onderzocht worden welke mogelijkheden het opbouwwerk heeft om zich naast reeds bestaande instituties een plaats te verwerven. Hoewel het betoog niet expliciet is opgezet vanuit theoretische vooronderstellingen, leent het zich voor - en is het mede geïnspireerd door - interpretaties in termen van institutionalisering, (politieke) markt en de relatie organisatieomgeving.

4.2 Opbouwwerk en het politieke systeem

Het interessante van de doelstellingen van het opbouwwerk - en ruimer: het welzijnsbeleid van CRM - is dat zij de uitdrukkelijke verwoording zijn van de doelstellingen van het totale politieke systeem. Men kan zelfs verder gaan en zeggen: van elk sociaal

[p. 268]

systeem; het politieke systeem is daarvan een onderdeel. Ieder politiek systeem - wel of niet democratisch - stelt zich - zeker verbaal - als opgave het welzijn van zijn onderdanen te bevorderen, waarbij het op de een of andere manier een beroep doet op en zorg draagt voor een vorm van betrokkenheid bij de doelrealisatie.

Het opbouwwerk en welzijnsbeleid zijn gericht op doelstellingen, die het gehele politieke systeem tot zijn taak rekent. De mogelijkheden van het opbouwwerkbeleid worden hierdoor ingeperkt, omdat het een afgeleide is van het beleid van het politieke systeem. De vage doelstellingen van het opbouwwerk weerspiegelen de, noodzakelijk in vage termen gehouden, doelstellingen van het politieke systeem. Neemt men de doelstellingen van het opbouwwerk - ook naar de instrumentering uitgewerkt - heel serieus, dan komt men bij consequente doordenking uit bij een constructie waarin het opbouwwerk de functies van het politieke systeem heeft overgenomen. En dan is er weer opbouwwerk nodig om het welzijn van de burgers in dát politieke systeem te bevorderen, enzovoort.

Het lijkt op het eerste gezicht overbodig om dit alles hier op te merken. Dat is toch niet helemaal het geval, gezien de somtijds overtrokken verwachtingen die in welzijnskringen aan het opbouwwerk worden gekoppeld. Want soms wordt het opbouwwerk gerechtvaardigd vanuit de opvatting dat de politieke democratie zo gebrekkig functioneert¹⁷²; het opbouwwerk heeft dan een corrigerende en/of vervangende functie. Vele opbouwwerkinstellíngen houden zich afzijdig van de ‘officiële’ politiek¹⁷³. Men verwacht echter dat het opbouwwerk- en welzijnsbeleid de fundamentele democratisering, de participate en de inspraak van de burgers ter hand zullen nemen. Op dit spoor gezet door alomvattende doelstellingen van CRM, wordt teleurstelling op teleurstelling ervaren. Het grotendeels samenvallen van de doelstellingen van het opbouwwerk en het politieke stelsel leidt er ten principale toe, dat:

a	- opbouwwerk nooit werkelijk goed van de grond kan komen,

172 Zie b.v. het onderzoek van Trans, Verkenningen etc., o.c., blz. 103 e.v.

173 Traas vermeldt dat ‘vele opbouwwerkers en opbouwwerkinstellingen zich zelf uitdrukkelijk van de politiek distantiëren. (...) Politiek wordt vaak zonder meer vereenzelvigd met partijpolitiek, zonder dat men hiervoor concrete aanwijzingen kan noemen’ (Traas, o.c., blz. 105).

[p. 269]

	omdat het dan taken van het politieke systeem gaat overnemen die elk politiek systeem zelf wil verzorgen;
b	- als gevolg van a opbouwwerk op zijn gunstigst de status verwerft van een door het vigerende politieke stelsel gehanteerde techniek.

Ad a - Er kan - ondanks klaagzangen over de onoverzichtelijke maatschappij, die meer participatie behoeft - geen sprake zijn van enige verdere substantiële verzelfstandiging van opbouwwerkbeleid, omdat concurrerende instellingen als belangenorganisaties, pressiegroepen, politieke partijen en openbaar bestuur hun taken niet zullen willen overdragen aan het opbouwwerk. De relevantie van het opbouwwerk voor deze instellingen is minimaal tot nihil, ondanks het feit dat men in opbouwwerkkringen niet zelden kan beluisteren hoe noodzakelijk opbouwwerk in die sectoren wel is.

Het beleid erkent deze marginaliteit wel, al richt het zich op ‘het bewaren en verbeteren van de leefbaarheid van de Nederlandse samenleving’¹⁷⁴. Maar het ‘behoeft geen betoog dat de hier bedoelde bevordering van het welzijn nog andere werkterreinen omvat of raakt dan die, welke onder het ministerie van CRM ressorteren. Uiteraard heeft het gehele regeringsbeleid de bevordering van het welzijn ten doel’¹⁷⁵. Daarom bepaalt CRM zich tot het welzijn in engere zin, ‘waartoe behalve de werkterreinen, die onder het departement van ondergetekenden ressorteren, ook werkterreinen van andere departementen gerekend worden’¹⁷⁶. Zelfs het welzijn in engere zin - aangeduid met de term: maatschappelijk en cultureel welzijn - heeft dan nog te maken met de ministeries van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Onderwijs en Wetenschappen, Buitenlandse Zaken, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Justitie, Landbouw en Visserij en, last but not least, Financiën.

Daar het opbouwwerk dan nog een verbijzondering is van dit welzijnsbeleid in engere zin, is het realistisch - ondanks de doelstellingen - de verwachtingen sterk te temperen. Het feit dat het opbouwwerk - en dat kan moeilijk anders - een afgeleide functie is

174 Memorandum, o.c., blz. 9.

175 Idem, o.c., blz. 9.

176 Idem, o.c., blz. 9.

[p. 270]

van het totale regeringsbeleid en derhalve door de overheid wordt gefinancierd, verklaart ook waarom het opbouwwerk gezien wordt als een overheidsactiviteit. Die perceptie is zowel aanwezig bij de bevolking als bij bestuurders. Het minst nog bij opbouwwerkers, waarvan velen, opgevoed in de ongespecificeerde participatieideologie, de illusie koesteren dat het opbouwwerk als breekijzer zou kunnen fungeren voor de democratisering van het politieke systeem. Het opbouwwerk kan naar mijn inzicht rond functies als fundamentele democratisering, participatiebevordering, welzijnsbevordering e.d. geen enigszins duurzame identiteit opbouwen. Deze functies laten zich niet onderbrengen bij aparte instellingen.

Ad b - De practijk van het opbouwwerk heeft het bewijsmateriaal geleverd voor bovenstaande structurele analyse. Het opbouwwerk valt, zoals we hebben gezien, uiteen in een groot aantal voorzieningen van organisatorische en materiële aard. Als materieel onderdeel van het overheidsbeleid is het gehouden - binnen de dáár vastgestelde grenzen - de doelstellingen van dat beleid te realiseren. Het opbouwwerk is, zoals Kramer terecht stelt, ‘a form of social brokerage, involving a very small number of citizens in rather peripheral neighborhood-improvemsnt activities’¹⁷⁷. De ‘social brokerage’ bestaat verder uit het onderhouden van contacten met de verschillende verantwoordelijke overheden.

Met dit laatste punt raken we een interessant verschijnsel, dat vooral de laatste jaren manifest is geworden, en waaraan het opbouwwerk, in het kader van het overheidsbeleid, een zekere zelfstandigheid heeft kunnen ontlenen. Ik doel hier op de relatie overheid (openbaar bestuur)-burgers. Zonder uitvoerig in te gaan op de oorzaken, kan geconstateerd worden dat er een toeneming is geweest van de relaties met en aanspraken op de overheid. Alle sombere geluiden over de apathie van de burgers ten spijt, is het aantal contacten, c.q. conflicten tussen overheid en burgers gegroeid. Actiegroepen en comité's van burgers zoeken, in hun streven voor bepaalde zaken aandacht te vragen van de verantwoordelijke organen, met grote regelmaat contact met de overheid. Niet slechts via de formeel politieke organen wordt een verantwoording van het

177 Kramer, Community development etc., o.c., blz. 111.

[p. 271]

beleid gevraagd, ook op meer directe wijze richten de burgers zich tot de overheid. Onder druk van democratiseringsbewegingen op velerlei terreinen is het bestuur genoodzaakt meer opening van zaken te geven. De burgers beginnen zich met het beleidsproces te bemoeien. Dit proces in de richting van meer openheid in de beleidsvorming, is waarschijnlijk mede versterkt door de afnemende betekenis van traditionele integratiekaders als de zuilen. Veel activiteiten, die zich vroeger exclusief binnen de zuilen afspeelden waren, ook wanneer het om wensen of voorzieningen ging, betrokken op de gezagsdragers van de zuilen. De erosie van dit systeem betekent dat velen nu de overheid, als vervangend gezagskader, gaan aanspreken. Daarbij komt als derde factor dat het aantal activiteiten van de overheid steeds verder is uitgebreid, zodat veel meer mensen direct met de overheid te maken krijgen. Dat geldt ook voor de welzijnssector, die nu grotendeels gefinancierd wordt met overheidsgelden.

Het gevolg is dat de overheid met een actievere en meer eisende burgerij wordt geconfronteerd. Men zou deze problematiek - in organisatiesociologische termen gevat - kunnen omschrijven als het vraagstuk van de relatie tussen het sociale systeem (overheid) en zijn omgeving (burgers, instellingen e.d.). Deze theorie, waarin het sociale systeem als een zgn. open systeem wordt opgevat, hier toegepast, levert de volgende analyse op. De relatie tussen systeem en omgeving is de laatste jaren gedynamiseerd, in de eerste plaats door eisen uit de omgeving. Van een vrij stabiel uitwisselingssysteem tussen overheid en burgers (en hun instellingen), dat de trekken had van een relatief gesloten systeem met afgebakende en scherpe grenzen tussen beide systemen, zien we nu a.h.w. een zone ontstaan waar beide systemen door elkaar heen lopen. Men tast elkaar af, men weet niet meer precies wat men van elkaar kan verwachten, omdat de definiëring van elkaars plaats in de relatie zich aan het wijzigen is. Er ontstaat, om met Terreberry te spreken, een ‘turbulent field’ tussen overheid en burgers¹⁷⁸. Het overheids-

178 Het zou een aparte studie waard zijn de relatie overheid-omgeving te analyseren vanuit de schema's en modellen die de laatste jaren op dit terrein zijn ontwikkeld. Zie o.m.: Shirley Terreberry, The evolution of organizational environments, in: Administrative Science Quarterly, vol. 12, nr. 4, march 1968; Daniel Katz en Robert L. Kahn, The social psychology of organizations, 1966; James D. Thompson, Organizations in action, 1967. Het grote bezwaar tegen deze open-systeem-benaderingen is wel dat zij de organisatie in sterke mate als doel-indifferent opvatten.

[p. 272]

systeem krijgt door deze ontwikkelingen meet het karakter van een open systeem.

We zien dat de overheid, die als bureaucratisch systeem behoefte heeft aan een meer voorspelbare en geregelde ‘input’, zich actiever gaat opstellen in de relatie met haar ‘turbulente’ omgeving. Zij probeert die omgeving te beheersen, onder controle te krijgen. Daarvoor zijn de laatste tijd verschillende technieken en voorzieningen gemobiliseerd. Te denken valt aan de aanstelling van voorlichtingsfunctionarissen, die men op het ogenblik in elke grotere gemeente kan aantreffen. Zij verzorgen de relatie met de belangrijke publiciteitsmedia, geven inlichtingen aan het publiek, verspreiden informatiebladen voor de burgers e.d. Een ander middel vormen de openbare hoorzittingen, die de functie hebben het bestuur al in een vroeg stadium in te lichten over de opvattingen die er in relevante groeperingen leven m.b.t. bepaalde, voor te bereiden, maatregelen. Zo wordt bij anticipatie de omgeving ‘afgetast’, opdat het aantal onzekerheden zo gering mogelijk is¹⁷⁹. De omgeving wordt op deze wijze ‘voorbewerkt’, zodat de uiteindelijke maatregelen een zo groot mogelijke kans maken te worden geaccepteerd.

En dit pakket van maatregelen tot actieve beheersing van de omgeving past ook het opbouwwerk. Bestaat het opbouwwerk uit coördinatie van de activiteiten van verschillende organisaties, dan functioneert het als kanaal waardoor de overheid op efficiënte wijze indirect in contact kan treden met een groot aantal organisaties. Deze kunnen gekend worden in bepaalde plannen, kunnen om advies gevraagd worden e.d. Zij worden verondersteld deze informatie door te geven naar hun achterban. Voor de overheid als beheersingssysteem bestaat in ieder geval het voordeel dat het geheel overzichtelijk en hanteerbaar wordt gemaakt.

179 Voor deze reductie van onzekerheden (‘entlastende Strukturbildung’) uitvoeriger Niklas Luhmann, Theorie der Venwaltungswissenschaft, o.c., blz. 47 e.v.

[p. 273]

Is het opbouwwerk bevolkingsgericht, dan heeft het dezelfde functies. Het probeert op de een of andere manier in contact te komen met dé bevolking, deze in kaart te brengen, waardoor de overheid over een instrument beschikt waarmee het een relatie kan opbouwen met de betreffende bevolking, c.q. representanten ervan (of lieden die zich als zodanig opwerpen). We zien dan ook, dat daar waar weinig geïnstitutionaliseerde relaties bestaan tussen overheid en bevolking, het opbouwwerk wordt ingeschakeld om deze te realiseren. De overheid ziet het opbouwwerk, ‘zoals vele respondenten (opbouwwerkers - BP) verklaren’ (...) als een verlengstuk - a.h.w. een ‘verkoopafdeling’ - van de eigen diensten en instanties’¹⁸⁰. Het opbouwwerk in nieuwe wijken is daar een voorbeeld van. Terwijl het opbouwwerk in saneringsbuurten tevens de functie heeft, bepaalde maatregelen ‘sociaal’ te begeleiden, wat er meestal op neerkomt dat het opbouwwerk de latente functie heeft deze aan de bevolking te ‘verkopen’.

Dat het opbouwwerk realiter bovengenoemde functies heeft, vloeit niet alleen voort uit het samenvallen van de overheidsdoelstellingen met die van het opbouwwerk, maar ook het feit dat:

a

- aan het opbouwwerk in de eerste plaats vorm wordt gegeven door het opzetten van organisaties; in de actieve beheersingspolitiek van de centrale overheid zijn organisaties dé aangewezen middelen om een duidelijke en geregelde verhouding mee op te bouwen; een bureaucratisch systeem communiceert gemakkelijker met ‘counterparts’ die een in principe gelijksoortige structuur hebben; vandaar dat het opbouwwerk de vorm heeft aangenomen van een groot net van organisaties, die de relatie tussen overheid en omgeving dienen te structureren; ‘aan opbouwwerk doen’ betekent primair het oprichten van een opbouworgaan; afgezien nog van de prolifererende werking van subsidieregelingen, heeft menig opbouworgaan zijn ontstaan te danken aan de behoefte van bestuurders een geïnstitutionaliseerd contact op te bouwen met de bevolking van een bepaald territorium;

b

- opbouwwerk de opdracht heeft met de totale bevolking in con-

180 Traas, Verkenningen etc., o.c., blz. 99; soortgelijke geluiden in de Kamer, zie b.v. 1970: H, II, 1491.

[p. 274]

tact te komen, in ieder geval met een representatieve vertegenwoordiging daaruit; deze eis past geheel in de omgevingsbeheersingstechniek van de overheid; het opbouwwerk wordt door die eis, waaraan nooit tegemoet gekomen kan worden, kwetsbaar en tot immobiliteit gedwongen; in andere gevallen treedt de overheid gewoon in contact met bepáálde belangengroeperingen uit de bevolking.

Opbouworganen zijn, vooral op wijk- en buurtniveau, te zien als ‘front line organizations’¹⁸¹ in het beheersingssysteem van het overheidsapparaat. De ruime ideële doelstellingen die de organen hebben meegekregen geven de organen de suggestie van een grote mate van autonomie (‘discretion’), die echter zeer bescheiden blijkt te zijn wanneer de opbouwwerkers er in hun activiteiten blijk van geven een andere interpretatie van participatie, zelfwerkzaamheid, welzijn e.d. aan te hangen dan de politieke en bestuurlijke organen.

Hoewel het Memorandum, dat een schets geeft van de wettelijke structuur die het beleid voor ogen staat, zich niet uitspreekt over de vorm en structuur van de democratie waaraan het welzijnsbeleid dan een bijzondere bijdrage zou moeten leveren, wordt dit wel duidelijk uit de uitwerking in het Memorandum. De bij wet in te stellen territoriale welzijnsraden (stedelijk, provinciaal, regionaal) dragen duidelijk de sporen van de corporatistische staatsleer¹⁸². Bij de wet wordt de behartiging van een deelbelang opgedragen aan speciaal daarvoor aan te wijzen instellingen. De welzijnsraden hebben tot taak de voorbereidende werkzaamheden t.b.v. het sociaal-cultureel welzijnsbeleid ter hand te nemen, waarbij zij ervoor moeten zorgen dat de inspraak van de bevolking op meer gerichte wijze tot haar recht komt. De raden hebben echter niet meer dan een adviserende taak. In het Memorandum staat daarover¹⁸³: ‘De besluitvorming en aanzien van het maatschappelijk en cultureel welzijns-

181 Zie de beschouwingen over dit type organisaties bij Gilbert Smith, Social work and the sociology of organizations, 1970, blz. 94-112.

182 Over deze staatsleer - op nogal juichende en naïve toon - S.W. Couwenberg, Het particuliere stelsel, 1953, vooral blz. 134 e.v.

183 Memorandum, o.c., blz. 14.

[p. 275]

beleid, b.v. de vaststelling van het programma van voorzieningen blijft de zaak van de gemeentelijke c.q. provinciale overheid. Er kan derhalve geen sprake van zijn, dat de bevoegdheden van de raden en organen die de ondergetekenden met het oog op de participate van de bevolking in de beleidsvorming wenselijk achten, op enigerlei wijze de bevoegdheden van de bestuurlijke colleges en vertegenwoordigende lichamen aantasten. De inspraak van de bevolking, die in deze paragraaf bedoeld wordt, betreft een aan de besluitvorming en programmering voorafgaande fase van beleidsvoorbereiding ten aanzien waarvan de ondergetekenden het wenselijk achten bij wet regels vast te stellen. De beleidsvoorbereiding zal resulteren in adviezen ten dienste van de besluitvorming door de verantwoordelijke overheid’. Op de resultaten van de beleidsvoorbereiding in de raden moet door de bevoegde overheden bij hun besluitvorming acht worden geslagen. ‘Het bindend verklaren van de adviezen der beleidsvoorbereidende instanties of een verplichting tot besluitvorming in overeenstemming met de adviserende instanties is vanzelfsprekend onaanvaardbaar’¹⁸⁴. Het komt er dus op neer dat bij de wet organen in het leven worden geroepen die de inspraak van de bevolking in de fase van de beleidsvoorbereiding dienen te verzorgen, waarna de formeel politieke organen weer in het vizier komen wanneer het om beslissingen gaat. Als zodanig zijn tussenniveaus niet in tegenspraak met een democratische ordening. Integendeel, zij zijn in een enigszins complexe samenleving een voorwaarde voor het democratisch en effectief functioneren van een macro-sociaal systeem. Zij vervullen nl. een brugfunctie tussen de verschillende maatschappelijke niveaus en sectoren. Maar zodra door het bureaucratische systeem organen worden geschapen die geen verantwoordelijkheid dragen in het politieke systeem, krijgen deze organen een bufferfunctie tussen politiek systeem en bevolking. Een essentieel onderdeel van het politiek-democratische proces, nl. de vrije expressie van bepaalde opvattingen, wordt op die manier op voorhand binnen de bureaucratische beheersingssfeer gebracht. Dit is het duidelijke semicorporatistische element in de door het Memorandum voorgestelde

184 Memorandum, o.c., blz. 15.

[p. 276]

structuur, die overigens in feite voor een belangrijk deel al is ingevoerd. Daarmee hebben dergelijke buffer- of tussenorganen (de welzijnsraden) - ondanks beloften van het tegendeel - een ontpolitiserende functie. Het feit dat zij onderdeel zijn van het bureaucratische beheersingssysteem wijst daar ook op.

Niet alleen wordt de participatie/inspraak op voorhand gestructureerd, zij is, als gezegd, ook niet direct betrokken op de verantwoordelijke politieke organen. Voor een beleid dat participatie en democratisering hoog in zijn vaandel heeft geschreven, vertegenwoordigt een dergelijke constructie wel het tegendeel van een dynamisch welzijnsbeleid. In het Memorandum wordt een wel heel speciale vorm van democratie-beleving bij de wet vastgelegd. Het in principe dynamische karakter van democratie en welzijnsbeleving wordt door de voorgestelde structuur ontkend. De ervaringen met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, die ook een heel bepaalde vorm van participatie oplegde, zouden voor het beleid, zachtjes uitgedrukt, een vingerwijzing hebben kunnen zijn¹⁸⁵. Van een ministerie dat decentralisatie, vrije expressie, democratisering zegt te bevorderen had men deze statische radenstructuur op het eerste gezicht niet verwacht. Het betekent een terugvallen op een uit een voorbije periode stammende opvatting, waarin de vrije articulatie van belangen (volgens de liberaal-pluralistische denktrant) of een zo groot mogelijke zelfbeschikking (volgens de participatie-democratie) ondergeschikt wordt gemaakt aan de behoefte tot geordende, overzichtelijke inspraak via speciaal daarvoor ingerichte organen.

Tot welke weinig democratische politieke constructies men komt wanneer de gedachtengang achter het Memorandum consequent wordt uitgewerkt, moge nog uit het volgende blijken.

1 - Participatie en welzijnsbeleving zijn meer afhankehjk van andere maatschappelijke sectoren dan van de enge sociaal-culturele sector die door CRM wordt bestreken. Vanuit dezelfde opvattingen van CRM is daarom ook een pleidooi te houden voor de door-

185 Daarover mijn artikel De overgangsjaren van de Nederlandse arbeidsverhoudingen, in: Economisch-Statistische Berichten, 13 januari 1971, blz. 28-36, en de daar genoemde literatuur.

[p. 277]

voering van de radenstructuur in andere sectoren. Per territorium b.v. een economische raad, juridische raad, gezondheidsraad enz., die de beleidsvoorbereiding in overleg met de bevolking zouden moeten verzorgen. Dat zou er dus op neer komen dat bij de wet de gehele beleidsvoorbereiding wordt opgedragen aan een ontelbaar aantal raden, die - als aangegeven in het Memorandum - zijn samengesteld uit bevolkingsvertegenwoordigers, zonder dat er overigens regels worden gesteld voor de totstandkoming van die vertegenwoordiging. Bij uiteindelijke verantwoordelijkheid van de politieke organen, wordt de inspraak gekanaliseerd via vele raden, met als gevolg dat de politiek-integratieve functie van de politieke organen (verder) wordt uitgehold, even aangenomen dat burgers enig enthousiasme zouden kunnen opbrengen voor advieslichamen. Als het zwaartepunt materieel naar de raden zou verschuiven, dan blijft de politieke functie van integratie toch te vervullen, wanneer men althans nog de suggestie van een politieke democratie wil handhaven. Hoe absurd en vanuit het oogpunt van de versterking van de democratie de CRM-radenstructuur is, blijkt dus wel bij een uitwerking van de gedachtengang. Afgezien van de onwenselijkheid van een dergelijke radenstructuur, zullen andere maatschappelijke sectoren niet bereid zijn zich in een zodanige constructie te laten persen.

Al zijn tussenniveaus een noodzaak voor het functioneren van de democratie in een complexe samenleving, uitwerking van de CRM-visie leidt tot zo veel tussenniveaus dat er van enige overzichtelijkheid geen sprake meer is. En dat terwijl CRM de overzichtelijkheid van het sociaal-politieke proces wil bevorderen, opdat de burger beter in staat is dat proces te beïnvloeden.

2 - Binnen de sociaal-culturele sfeer houdt de instelling van welzijnsraden halt bij het centrale overheidsniveau. Op stedelijk, regionaal en provinciaal niveau worden apparaten in het leven geroepen die daar zo nodig de beleidsvoorbereiding en participatie moeten verzorgen, terwijl deze voorziening op het hoogste niveau ontbreekt. De absurditeit van de voorgestelde structuur had juist fraai geïllustreerd kunnen worden wanneer men consequent de achterliggende gedachten had uitgewerkt. Want dat had op het centrale niveau betekend dat er naast het ministerie en het parlement een

[p. 278]

concurrerend apparaat aanwezig zou zijn dat, in samenwerking met de bevolking, de voorbereiding van het sociaal-culturele beleid op zich zou nemen. Die stap heeft men natuurlijk niet gedaan. Wat de centrale overheid, in naam van de participatie en versterking der democratie, wel goed vindt voor de lagere overheden, is niet bruikbaar voor het centrale niveau. Daar wordt volstaan met een licht adviescollege van 15 personen, samengesteld uit vertegenwoordigers van de landelijke welzijnsorganisaties, de gemeenten, de provincies, en 3 onafhankelijke deskundigen¹⁸⁶.

186 Memorandum, o.c., blz. 38 e.v.

4.3 Opbouwwerk en het bestuurlijke systeem

4.3.1 Opbouwwerk en de centrale overheid

Bezien we de relatie tussen opbouwwerk en het bestuurlijke systeem (het overheidsapparaat in het algemeen), dan heeft de adviserende positie van een instituut als de welzijnsraden consequenties voor die relatie. Omdat de welzijnsraden geen bevoegdheden hebben en het bestuurlijke systeem in opdracht van de uiteindelijk verantwoordelijke politieke organen werkt, zal het bestuurlijke apparaat zich met alle relevante aspecten van het beleidsproces - inclusief de beleidsvoorbereiding - bezig moeten houden. Dat kan het niet overlaten aan een in wezen vrijblijvende organisatie als een welzijnsraad. Daarbij roep ik nog even in herinnering dat de welzijnsraad een overkoepelend orgaan is van de verder autonoom opererende functionele raden, waarvoor het wenselijk wordt geacht ‘voor elke provincie, en voor de gemeenten en regio's van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen getal inwoners in de wet voor te schrijven, dat functionele raden aanwezig zijn en zich in ieder geval occuperen met de terreinen in hoofdstuk I vermeld’¹⁸⁷. Die terreinen zijn¹⁸⁸:

-	jeugd- en jongerenwerk,
-	kunst en cultuur,
-	maatschappelijke dienstverlening,
-	recreatie,

187 Idem, o.c., blz. 24, verder blz. 24-33.

188 Idem, o.c., blz. 11.

[p. 279]

-	samenlevingsopbouw,
-	sport en lichamelijke vorming,
-	vorming en ontwikkeling van de burgers.

Dat zijn dus per welzijnsorgaan zeker 7 functionele raden, die de basis vormen van het overkoepelende, coördinerende en beleidsvoorbereidende werk van het welzijnsorgaan. Dat wil zeggen dat 7 belangengroeperingen hun vertegenwoordiging vinden in een orgaan dat de beleidsvoorbereiding op het sociaal-cultureel welzijnsgebied moet verzorgen. Gegeven de autonomie van de functionele raden, gegeven de adviesstatus van het welzijnsorgaan, kan van een werkelijke coördinatie en prioritering in de beleidsdoelstellingen weinig terecht komen. Voor coördinatie kan men beter lezen: cumulatie, nl. van de verschillende wensen van de functionele raden. Afgezien dus nog van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuurlijke systeem, zal het ook door deze structurele onmacht van het welzijnsorgaan nog sterker worden genoodzaakt, zelf beleidsplannen te ontwikkelen.

Het resultaat van het beleid is dat er aan de lagere overheden een radenstructuur wordt opgedrongen (in feite voor een belangrijk deel al gerealiseerd) - nota bene in het kader van het streven naar decentralisatie - die aan het bestaande bureaucratische apparaat een nieuw apparaat toevoegt, dat de taken dupliceert die in het overheidsapparaat vanuit een duidelijke verantwoordelijkheid worden verzorgd¹⁸⁹. Omdat de welzijnsraden - d.w.z. het apparaat van de raden - voor alle mogelijke commissies e.d. worden uitgenodigd, zijn zij onderdeel van de ‘bureaucratische cyclus’. Dus veel vergaderen, rapporten lezen en maken e.d.¹⁹⁰.

Deze overbodigheid zou misschien niet zo'n groot bezwaar zijn wanneer het apparaat van de welzijnsorganen duidelijk ten dienste

189 Eerdere kritieken van mijn hand Welzijn en bevolking, Kanttekeningen bij het Memorandum, in: Tijdschrift voor Maatschappelijk Werk, 24ste jrg., nr. 19, 5 november 1970, blz. 377-385; De honorering van maatschappelijk initiatief, in: Dux, 37ste jrg., november 1970, blz. 533-545; Pro Memorandum, in: Tijdschrift voor Maatschappelijk Werk, 25ste jrg., nr. 5, 5 maart 1971, blz. 102-106.

190 Een kamerlid spreekt, terecht, zijn vrees uit dat de raden ‘praatcolleges’ worden (1969: H, I, 824). Een ander kamerlid is nog iets duidelijker op dit punt. ‘Ik zie het gevaar dat de “radenstructuur” nogal bureaucratiserend en conserverend zal werken. Daardoor zal er een tekort aan speelruimte ontstaan. Nu al tekent dit zich in de huidige constellatie helaas af’ (1971: H, I, 463).

[p. 280]

zou staan van uit de bevolking voortgekomen organisaties. Op die manier zouden zij een functie kunnen hebben in het leveren van tegenspel aan het machtige apparaat van de overheid. Maar in de samenstelling van de raden dient - bij voorschrift - ook de overheid behoorlijk vertegenwoordigd te zijn. Daarnaast dienen instellingen van het particulier initiatief en andere vertegenwoordigers uit de bevolking, plus een aantal deskundigen, in de raden vertegenwoordigd te zijn. De raad dient - alweer - een zo representatief mogelijke afspiegeling van de bevolking te zijn, zonder dat regels gesteld worden die de garantie van representativiteit bewaken. De gepostuleerde onafhankelijkheid van de raden is slechts van formele en niet van materiële aard.

Een dergelijk diffuus samengesteld en gestructureerd orgaan, waarin de bevolking politiek, functioneel en professioneel heet te zijn vertegenwoordigd, krijgt het karakter van een semi-officiële overheidsinstelling. Het initiatief tot instelling ligt bij de overheid. De welzijnsraden kunnen gezien worden als een poging van de overheid een geïnstitutionaliseerd contact te onderhouden met het sociaal-culturele veld. Het zijn ‘kristallisatiepunten in de veelheid en veelvormigheid van instellingen en activiteiten op het veld van maatschappelijk en cultureel welzijn. Die kristallisatiepunten dienen voor het overleg per welzijnssector of combinatie van sectoren en voor het overleg tussen de sectoren. De in de bevolking levende behoeften en wensen worden daarheen geleid. Van deze kristallisatiepunten uit worden de verbindingen gelegd naar de bevolking en overheid. De doorzichtigheid van de burger van wat er omgaat in de welzijnsbehartiging en toegankelijkheid ervan zal daarmee gediend zijn’¹⁹¹. Dit laatste valt op goede gronden sterk te betwijfelen omdat de, mede door de werking van de subsidiëring, volmaakt onoverzichtelijke organisatorische structuur van de welzijnsorganisaties en -voorzieningen, nog ondoorzichtiger wordt door aanvulling met deze raden. Wanneer de in het Memorandum voor-

191 Memorandum, o.c., blz. 15.

[p. 281]

gestelde structuur van welzijnsraden (raden voor overleg en advies) en functionele raden geheel wordt ‘opgevuld’, dan is dit land ongeveer 125 welzijnsraden en 625 functionele raden ‘rijker’¹⁹².

Men kan deze structuur moeilijk als een bijdrage beschouwen om tot een overzichtelijker systeem van welzijnsvoorzieningen te komen. Het feit dat deze structuur niet doorgetrokken wordt naar de centrale overheid wordt verdedigd met de overweging dat dit leidt tot een ‘zekere bureaucratie’¹⁹³, waardoor de slagvaardigheid van het centrale beleid aan kracht zou inboeten. Gekozen wordt voor een licht adviescollege - zonder een uitgebreid bureau met professionele medewerkers - omdat anders het rijksniveau het karakter van ondersteunend niveau zou kunnen verliezen en ‘een te dominerende inhoud’¹⁹⁴ zou krijgen. Dat zou in tegenspraak zijn met de decentralisatiegedachte. Maar dezelfde argumenten gelden onverminderd voor de lagere overheidsniveau's die door het rijksniveau - ondanks alle lippendienst aan de decentralisatie - wel deze structuur opgedrongen hebben gekregen. Want vooral op gemeentelijk niveau is een bureaucratische structuur (het apparaat van de welzijnsraden) opgedrongen, die niet alleen een, zij het lichte, bedreiging vormt voor een ‘slagvaardig beleid’¹⁹⁵, maar, niet in congruentie met de ideologie, ook de bevolking niet de instrumenten geeft om enig tegenspel te leveren tegen het machtige gemeentelijk-bureaucratische apparaat. De welzijnsorganen liggen geheel in het machtsbereik van de gemeentelijke bureaucratie en politiek; zij zijn ‘arms of bureaucracy’.

Dat de centrale overheid weinig behoefte heeft aan de doortrekking van de Memorandum-structuur, komt voornamelijk omdat er op dat niveau¹⁹⁶ een regelmatig contact bestaat met een aantal

192 Een heel zinnige, en niet alleen zuinige, kritiek op de welzijnsraden in het rapport Verlaging van de verhoging, uitgebracht door de Stichting Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 1971, blz. 124-132.

193 Memorandum, o.c., blz. 39; soortgelijke geluiden ook in de Kamer, b.v. 1971: H, I, 463.

194 Idem, o.c., blz. 39.

195 Idem, o.c., blz. 39.

196 Uitzonderingen zijn weer de Raad voor de Jeugdvorming, die nog niet zo lang geleden als functionele categorie tot de landelijke top is toegelaten, en de al veel oudere Raad voor de Kunst (Memorandum, o.c., blz. 39). Over de positie en het functioneren van dit laatste orgaan, een interessante beschouwing van de secretaris Dr Jan van Riemsdijk, Over gaande kunsten en komende bezuinigingen, in: Economisch-Statistische Berichten, 56ste jrg., 25 augustus 1971, blz. 748-751; in de Kamer wordt ook gewezen op de inconsequentie in de Memorandum-structuur (1969: H, II, 2201).

[p. 282]

landelijke toporganen, zoals b.v. de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Zonder op deze plaats over de kwaliteit en het karakter van deze overkoepeling in te gaan, is zij in ieder geval aanwezig. In principe is deze structuur duidelijker, omdat de instellingen daarin met een eigen verantwoordelijkheid participeren. De ondoorzichtige vermenging van verantwoordelijkheden, die kenmerkend is voor het Memorandum, is op dat niveau, althans formeel, afwezig. Als men dan toch had willen structureren, zou het meer voor de hand hebben gelegen in die richting de weg te wijzen. Waarbij het - in overeenstemming met de decentralisatiegedachte - aan die lagere overheden had moeten worden overgelaten, zelf te bepalen in welke vorm zij het welzijnsbeleid wensen te gieten.

4.3.2 Opbouwwerk en de provinciale overheid

Zoals bekend, is het opbouwwerk na de oorlog - dankzij vooral Volksherstel¹⁹⁷ - op provinciaal niveau van de grond gekomen. Elke provincie had - na een vroege start in Drenthe, Groningen en Gelderland - in 1952 een opbouworgaan. De bedoeling van deze organen is altijd geweest ‘op basis van gezamenlijk overleg van overheid en particulier initiatief bij te dragen tot een beleid dat gericht is op een evenwichtige maatschappelijke ontwikkeling in de provincie’¹⁹⁸. Aanvankelijk bewogen zij zich vooral op het terrein van overleg in de sfeer van het maatschappelijk werk, met daarnaast advisering en onderzoek. Zij hebben zich vooral gericht op

197 Boeiende informatie over de relatie Volksherstel en provinciale opbouworganen in H.N. ter Veen, Rapport met betrekking tot de sociale zorg en voorzorg in Nederland ten behoeve van de overgang van Nederlands Volksherstel in de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland (december 1946/februari 1947), z.j., blz. 19-21, 35-65.

198 Overzicht van instellingen voor Samenlevingsopbouw, NIMO-stencil no. 4 (herziene uitgave), z.j.

[p. 283]

de landelijke gebieden in de provincie, als service-orgaan op sociaal terrein van de plaatselijke overheid, instellingen en bevolking¹⁹⁹. In overeenstemming met de richting door het Memorandum aangegeven, zijn de meeste organen nu bezig (geweest) zich te ontwikkelen tot raden voor overleg en advies, die de verschillende functionele raden overkoepelen²⁰⁰. Zij leggen zich m.n. toe op de zgn. generale functies, nl. documentatie, onderzoek, voorlichting, opbouwwerk e.d. Zij willen het platform zijn waarop de functionele raden elkaar ontmoeten. Deze veranderingen voltrekken zich niet zonder moeilijkheden, omdat de opbouworganen van oudsher een redelijk duidelijk veld van werkzaamheden hadden.

Hoewel plaats en functie van de provinciale opbouworganen per provincie aanzienlijke verschillen vertonen, kan in het algemeen gesteld worden dat deze organen de meest geslaagde voorbeelden zijn van territoriaal en institutioneel opbouwwerk. Naast enig onderzoek, documentatie en studie, hebben zij zich ontwikkeld tot een dienstverlenende organisatie t.b.v. provinciaal en locaal bestuur, en de instellingen van de bevolking. Voorzover zij met de ‘grass roots’ in aanraking komen, ligt - terecht - het initiatief voor dit contact in hoofdzaak bij (de instellingen van) de bevolking.

De verklaring voor het redelijk bevredigend functioneren ligt - in overeenstemming met mijn theoretische vooronderstelling - in het feit dat deze organen zich op een terrein zijn gaan bewegen waarop weinig concurrentie was. In het staatsrechtelijke bestel is nl. voor de provinciale overheid in het uitvoerende vlak een bescheiden plaats toegekend²⁰¹. Het provinciaal bestuur heeft - algemeen aan-

199 Zie voor ontwikkeling en taken Sociale Planning (publ. 37 NRMW), o.c., blz. 104 e.v.; Provinciale opbouworganen en functionele raden, schematisch overzicht van onderlinge relaties, uitgave NRMW (rapporteur F.G. Stafleu), 1969; De provinciale opbouworganen en de general functies, De beleidslijn van het Departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk sinds 1964, uitgave NRMW (rapporteur F.G. Stafleu), 1969; zie voor het begin het overzicht over groei en functies van de provinciale opbouworganen dat minister Van Thiel in 1953 heeft gegeven in een lezing Place and task of the councils of social services, 1953.

200 1971: MvT, 25.

201 Slechts 0,78% van de belastingopbrengst gaat naar het Provincie-fonds; zie L.J.G. de Mast in De Nederlandse overheidsuitgaven (Preadviezen voor de Vereniging voor de Staathuishoudkunde), 1963, blz. 98.

[p. 284]

geduid - zijn belangrijkste functies op het terrein van de controle op de uitgaven en beslissingen van de gemeenten en op dat van de ruimtelijke ordening. Toen de rijksoverheid via subsidiëring activiteiten op ‘sociaal’ terrein mogelijk maakte, werd hiermee een terrein opengelegd waarop het provinciaal bestuur weinig of niets deed. Er was a.h.w. een soort beleidsvacuüm (‘een gat in de markt’) dat door de instelling van een opbouworgaan kon worden opgevuld. Gegeven het feit dat de grotere gemeenten in de provincie dit ‘sociale terrein’ wel behartigden en de kleinere gemeenten - door hun bescheiden instrumentarium - in veel mindere mate, zien we dat de opbouworganen hun werkgebied vooral in landelijke streken hebben. Naast de economisch-technologische en planologische diensten vormden de opbouworganen een nuttig complement in de sociaal-culturele sfeer. Het aanbod van de provinciale overheid kreeg op die manier een vollediger karakter. Wellicht heeft ook nog een rol gespeeld in de voorspoedige groei van de opbouworganen het feit van de aanwezigheid van een zeker regionalisme in de sociaalculturele sfeer (dat in vele provincies valt te constateren), waardoor van een ‘sociale’ identiteit van verschillende vooral ‘plattelands’-provincies gesproken kan worden. Dit biedt een basis voor sociaal beleid.

Hoewel ook hier de opbouworganen - in materiële zin - gezien moeten worden als onderdeel van het provinciale bestuurlijk-politieke systeem, hebben zij zich toch feitelijk veel vrijer kunnen ontwikkelen dan met soortgelijke organen op het stedelijke vlak het geval is. In het provinciale opbouworgaan was een voor het provinciale beleidsproces nieuw stuk deskundigheid aanwezig, dat weinig of geen concurrentie behoefde te duchten van de bescheiden provinciale bureaucratie. De provinciale opbouworganen hebben door deze beleidsruimte (‘discretion’) een relatief zelfstandige koers kunnen varen. Weliswaar in nauwe samenwerking met de provinciale overheid, maar niet met de geforceerd afstandelijke houding tegenover de overheid, die zo kenmerkend is voor vele opbouwinstellingen op het stedelijke vlak. De provinciale overheid heeft altijd

[p. 285]

dankbaar de financiële steun van de centrale overheid, die de instelling en uitbreiding van deze organen heeft mogelijk gemaakt, aanvaard. Want zoals een kamerlid heel juist opmerkt: ‘De provincies missen eigen technische diensten op dit terrein’²⁰². Daaruit is niet alleen de voorspoedige groei van deze organen te verklaren, maar ook het sterk dienstverlenende karakter van hun activiteiten. Zij hebben een ‘gat’ gevuld in de provinciale bureaucratie. Zo lang deze bureaucratie die deskundigheid niet aan zich trekt, kan men vrede hebben met de gegroeide verhoudingen, al blijf ik een dergelijke constructie uit een oogpunt van duidelijke politieke (staatsrechtelijke) verantwoordelijkheid ongewenst vinden.

Aan deze bezwaren wordt nog meer voedsel gegeven nu de stimulering in de richting van instelling van functionele raden - door het Memorandum - op gang is gebracht en deze de dragers moeten worden van de provinciale opbouworganen-nieuwe-stijl. De diffuse verantwoordelijkheidsstructuur die het kenmerk is van deze tussenorganen - geklemd tussen particulier initiatief en bevolking-wordt op deze wijze geïnstitutionaliseerd. Dit klemt temeer daar de politiek-territoriale schaalvergroting (o.a. gewestvorming, grotere gemeenten) het traditionele werkgebied van de opbouworganen zal doen verminderen. Het valt te verwachten dat deze grotere eenheden zich zullen gaan verzekeren van het soort deskundigheid dat nu in de opbouworganen aanwezig is. Het zou van goed beleid getuigen - maar ik besef hier een vrome wens uit te spreken - op die veranderingen te anticiperen. Een vrome wens inderdaad, omdat er tot op de dag van vandaag nauwelijks een vleugje contact is tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken (waar de bestuurlijke reorganisatie wordt voorbereid en uitgevoerd) en CRM²⁰³, dat op eigen houtje vorm geeft aan een soort partiële ‘vierde’ bestuurslaag²⁰⁴.

202 1971: H, I, 463.

203 1970: H, I, 484.

204 Voor een soortgelijke opmerking 1971: H, II, 1015.

4.3.3 Opbouwwerk in regionaal verband

Voordat het sociaal beleid in de ontwikkelingsgebieden werd ge-

[p. 286]

entameerd, waren in enkele streken (regio's) reeds vormen van samenwerking tussen gemeenten (vaak inclusief de organisaties van het particulier initiatief) ontstaan die tot doel hadden bepaalde gebieden uit hun economisch-sociale en territoriale achterstand te tillen²⁰⁵. De doelstelling werd vaak geformuleerd als: streekverbetering. Dit betrof niet slechts sociaal-culturele voorzieningen, maar vooral maatregelen op het terrein van modernisering van de landbouw, het aantrekken van nieuwe economische activiteiten, verbetering van het onderwijs, vormen van voorlichting, e.d. Naar intentie waren deze pogingen te zien als een vorm van ‘community development’, d.w.z. een totale aanpak gericht op een algehele ontwikkeling van de streek. De economische doelstellingen prevaleerden echter; vandaar ook de nogal eens voorkomende naam: welvaartsstichting²⁰⁶. Ruilverkavelingsgebieden vormden vaak de belangrijkste werkterreinen voor deze stichtingen. Later is - toen CRM (MaWe) zich meer intensief met de regionale ontwikkeling is gaan bezighouden - de term regionale welzijnsstichting meer in zwang geraakt.

De in 1958 voor dit soort stichtingen tot stand gekomen subsidieregeling, gevoegd bij de omstandigheid dat het regionaal-economische beleid zich meer ging concentreren op de ontwikkeling van grotere bevolkingskernen, heeft een sterke stimulans betekend voor de oprichting van regionale welzijnsstichtingen. Sommige landelijke gebieden die buiten de stimuleringsmaatregelen van het regionaaleconomische beleid vielen, hebben het initiatief genomen om toch iets aan de ontwikkeling van hun streek te doen²⁰⁷. Het initiatief is soms uitgegaan van de gemeenten, soms ook van bepaalde belangenorganisaties, soms van beide. In ieder geval zijn de regionale welzijnsstichtingen in hoge mate afhankelijk van de bereidheid van gemeenten - zelf meestal bescheiden geïnstrumenteerd - om gezamenlijk bepaalde bovengemeentelijke problemen, zoals streekontwikkeling, ter hand te nemen.

205 B.H.W. Oonk, Regionale welzijnsstichtingen in het zoeklicht, Bijlagen, o.c., blz. 46.

206 Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 125 e.v.

207 Zie ook Traas, Verkenningen etc., o.c., blz. 98, 99.

[p. 287]

De feitelijke activiteiten van de aldus ontstane stichtingen bestrijken - overigens met grote verschillen per regio - een omvangrijk terrein²⁰⁸. De stichtingen zijn te beschouwen als ontmoetingspunten van gemeenten en particulier initiatief (belangenorganisaties). Er wordt gesproken over en gewerkt aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke projecten op het terrein van economie, onderwijs, gezondheidszorg, sociale dienstverlening, opbouwwerk, etc. Voorzover er van opbouwwerk sprake is, speelt dat zich in hoofdzaak af op het niveau van samenwerking en coördinatie van verschillende activiteiten (institutioneel opbouwwerk)²⁰⁹. Het ‘eigenlijke’ opbouwwerk - de stimulering van de ‘grass roots’ - speelt een ondergeschikte rol²¹⁰. Begrijpelijk, want gemiddeld is er slechts 1 functionaris op 42.000 mensen²¹¹. De opbouwconsulenten die bij de stichtingen werkzaam zijn - niet zelden ‘uitgeleend’ door het provinciale opbouworgaan²¹² -, verrichten voornamelijk institutioneel opbouwwerk. Ook in dit geval kunnen de welzijnsstichtingen gezien worden als verlengstukken van (inter-)gemeentelijk beleid. Voor de financiering zijn zij voor ongeveer 75% afhankelijk van subsidies van gemeenten, provincie en centrale overheid²¹³. In de subsidieregeling Samenlevingsopbouw (1971) en het Memorandum wordt de mogelijkheid geopend om het net van de ruim 30 welzijnsstichtingen uit te breiden tot gebieden die dergelijke stichtingen nu nog niet kennen. Een regio van ongeveer 75.000 inwoners komt in principe in aanmerking voor de subsidiëring van een welzijnsstichting. Vele welzijnsstichtingen werken op het ogenblik in kleinere regio's²¹⁴.

Ten aanzien van de structurele positie van de welzijnsstichtingen kan het volgende worden opgemerkt.

1	- Afgezien van het feit dat het opbouwwerk - en dan nog een

208 Oonk, o.c., blz. 16, 25, 26, 38 e.v.

209 Oonk, o.c., blz. 56 e.v.

210 Eenzelfde opvatting bij Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 125; voor enkele voorbeelden van opbouwwerk-projecten, zie NIMO-cahier nr. 3, o.c.

211 Oonk, o.c., blz. 89.

212 Oonk, o.c., blz. 85.

213 Oonk, o.c., blz. 87, 88.

214 Oonk, o.c., blz. 81.

[p. 288]

	speciale vorm (institutioneel opbouwwerk) - een zeer bescheiden rol speelt in het totaal aan activiteiten, vervullen sommige stichtingen een nuttige rol op terreinen die slechts door intergemeentelijke samenwerking aangepakt kunnen worden; in dit opzicht bestond (bestaat) er enige ruimte voor het ontstaan van deze stichtingen.
2	- Hel wel of niet bevredigend functioneren van de stichtingen is in laatste instantie afhankelijk van de bereidheid van de samenwerkende gemeenten om materieel een deel van het werk aan de stichtingen over te dragen. Dit betekent dat de stichtingen - gegeven de eigen politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeenten - in essentie een vrijblijvend karakter dragen. De samenwerking kan, bij wijze van spreken, op elk moment door één of meerdere gemeenten worden verbroken, of - wat nogal eens voorkomt - de stichtingen krijgen een zeer beperkt terrein van activiteiten toegeschoven. Zij zijn derhalve meer ontmoetingsplaats dan centrum van coördinatie van intergemeentelijke problemen. In het algemeen kan gesteld worden dat de welzijnsstichtingen onbevredigend functioneren^215.
3	- De bescheiden personele bemanning - vaak niet meer dan (een) enkele functionaris(sen)^216 - maakt het onmogelijk om een werkelijk geïntegreerde intergemeentelijke aanpak van de problemen te realiseren.

De gesuggereerde onafhankelijkheid van de welzijnsstichtingen, die in het Memorandum is voorzien, zal bij de tendens tot bestuurlijke schaalvergroting (o.a. gewestvorming, grotere gemeenten) een fictie blijken te zijn, omdat grotere bestuurlijke eenheden a) zich kunnen veroorloven (én genoodzaakt zijn) de activiteiten van de stichtingen aan zich te trekken, terwijl b) de noodzaak tot intergemeentelijke samenwerking komt te vervallen. Samenwerking zal dan - in nieuwe vorm (b.v. a.g.v. binnengemeentelijke decentralisatie) - binnen de grotere gemeente tot haar recht komen of binnen het gewest²¹⁷.

215 Zie b.v. 1968: MvT, 37.

216 Zie ook tabel 7 in deze studie.

217 Soortgelijke opmerkingen bij Oonk, o.c., blz. 9.

[p. 289]

Met erkenning van de betekenis die welzijnsstichtingen hebben (gehad) - bij anticipatie - voor de bestuurlijke samenwerking en schaalvergroting, valt te voorzien dat er voor hen in de toekomst geen rol meer is weggelegd. ‘Een Stichting die werkt aan de streekontwikkeling, moet zich geleidelijk overbodig maken’²¹⁸. Want welzijnsbevordering in ruime zin is een taak die permanent toevalt aan de politiek-bestuurlijke overheid. Voorzover andere instellingen zich dit mede tot hun taak rekenen, dient daarin de overheid niet vertegenwoordigd te zijn, wat uiteraard niet wegneemt dat de overheid deze activiteiten financieel kan ondersteunen.

218 Tien jaar komgrondenwerk 1951-1961, z.j., blz. 16. Dit verslag geeft een beschrijving van de werkzaamheden van een instelling voor streekontwikkeling.

4.3.4 Opbouwwerk en de stedelijke overheid

Na provincie en regio is het opbouwwerk sinds 1965 - althans in de vorm van stedelijke welzijnsraden (raden voor overleg en advies) - ook op stedelijk niveau geïntroduceerd. Voor de beoordeling van het beleid en de (toekomstige) mogelijkheden van opbouwwerk is dit niveau van uitermate grote betekenis. In de eerste plaats omdat, gezien omvang en werkgebieden van het stedelijke bestuur, het opbouwwerk heel nadrukkelijk geconfronteerd wordt met sociale systemen die dezelfde doelstellingen als het opbouwwerk (willen) verzorgen. Anders dan bij provincie en regio lijkt in de stedelijke sfeer nauwelijks enige ruimte aanwezig te zijn om de functie opbouwwerk op enigermate zinvolle en duurzame wijze te verzelfstandigen in welzijnsraden. In de tweede plaats omdat een, zij het beknopte, analyse van de stedelijke situatie voorspellingen over de ontwikkeling van het opbouwwerk mogelijk maakt.

Alvorens tot een waardering van de mogelijkheden en de wenselijkheid van opbouwwerk op stedelijk niveau te komen, moet eerst iets gezegd worden over de (beleids-)processen die verantwoordelijk zijn voor de invoering van stedelijke welzijnsraden, als laatste schakel in het systeem van territoriaal opbouwwerk. De stedelijke welzijnsraden zijn, in grote lijnen, het product van een tweetal ontwikkelingen, die in het begin van de zestiger jaren door het beleid op

[p. 290]

één noemer worden gebracht. De eerste is de vervanging van de Armenwet (1912) door de Algemene Bijstandswet (1965); de tweede is het streven van het beleid naar decentralisatie.

(a) Vervanging Armenwet door Algemene Bijstandswet - De bedoeling van de Armenwet was de hulp- en dienstverlening vanuit de particuliere organisaties op het gebied van maatschappelijke zorg le coördineren. Het grote aantal ‘weldadigheids’-organisaties dat in elke stad was te vinden, diende één centraal orgaan voor overleg, registratie en coördinatie te hebben om - wat een belangrijk motief voor hun oprichting was - de ‘dubbele bedeling’ tegen te gaan. Dit centrale orgaan was de Armenraad, op goede gronden ook wel eens omschreven als het ‘bolwerk van het particulier initiatief’²¹⁹. Elke stad van enige omvang kon een dergelijke raad instellen. Een belangrijk figuur in deze raden was de secretaris, een beroepskracht die door de Kroon werd benoemd en waarvoor de salarislasten werden gedragen door de rijksoverheid. Het grootste deel van de kosten van de onder de secretaris werkende beroepskrachten (‘het bureau’) kwam voor rekening van de betreffende stedelijke overheid.

Van grote betekenis voor de positie van de raad zijn de crisisjaren geweest. In de crisisjaren is nl. het grootste deel van de zorg voor het materiële welzijn van de burgers overgenomen door de (gemeentelijke) overheid. We zien in die tijd de gemeentelijke sociale diensten ontstaan, die daadwerkelijk deze zorg aan zich trokken²²⁰. Hierin komt tot uitdrukking de toenemende verantwoordelijkheid die de overheid krijgt te dragen voor het welzijn van haar onderdanen. In die crisistijd - met bezuinigingen op alle fronten - zien we dat de ruim 30 Armenraden die ons land telde, worden teruggebracht tot 20²²¹. Vele gemeentelijke overheden waren niet meer bereid de kosten voor deze raden te dragen, mede omdat zij nu zelf steeds meer gingen doen aan zaken die tot dan, althans gedeeltelijk,

219 Uitvoeriger over de Armenraden en de geschiedenis van de Armenwet, Tjeenk Willink/Treurniet, o.c., blz. 324, 325, 358-360.

220 Zie ook de bijdrage van J.C. van Dam, Dienst der overheid, in de bundel Motief en functie, o.c., blz. 165-192.

221 Tjeenk Willink/Treurniet, o.c., blz. 359.

[p. 291]

tot het werkterrein van de sociale raden hadden behoord.

Sinds die tijd is er - nu eens latent, dan weer manifest - altijd een spanningsverhouding blijven bestaan tussen de gemeentelijke sociale diensten en de Armenraden. Men zou kunnen zeggen dat de uitbreiding van de overheidszorg op dit terrein de functie van de Armenraden, die na de oorlog de meer neutrale naam Sociale Raad gingen voeren, steeds verder heeft uitgehold. Zeker wanneer men let op de materiële kant; formeel was het particulier initiatief een ‘heilige koe’. Steeds meer zijn de Sociale Raden ‘Fremdkörper’ geworden in het gemeentelijke aanbod aan welzijnsvoorzieningen²²². De sociale diensten groeiden, de Sociale Raden stagneerden. Voorzover zij wel redelijk functioneerden was dat niet toe te schrijven aan het gewicht dat zij in het stedelijk systeem bezaten, maar meer aan de aanwezigheid van een bekwame secretaris. Er waren in dit opzicht grote verschillen tussen de steden, mede afhankelijk van de kwaliteit van de personele banden tussen de politieke/bestuurlijke/economische elite en de bestuurders van de Sociale Raad, categorieën die overigens niet zelden samenvielen. Na de oorlog is de positie van de Sociale Raad steeds meer perifeer geworden door: 1) de toegenomen welvaart; en 2) de toenemende verantwoordelijkheid van de overheid (sociale voorzieningen e.d.), die gepaard ging met een uitbreiding van het ambtelijke apparaat op dit terrein, waartegen het bureau van de Sociale Raad op geen enkele manier was opgewassen.

Ook in de sfeer van de niet-materiële hulpverlening, d.w.z. de coördinatie van de organisaties van het particulier initiatief, waartoe de Sociale Raden een belangrijke bijdrage zouden hebben kunnen leveren, zijn de Sociale Raden - uitzonderingen daargelaten - niet goed van de grond gekomen²²³.

Sluitstuk in deze ontwikkeling van toenemende uitholling van de positie der Sociale Raden, is de invoering van de Algemene Bijstandswet geweest. Daarin wordt iedere burger het recht verleend

222 Voor een goede analyse en een vroege twijfel over het nut van de welzijnsraden G.P.A. Braam, Opmerkingen over de machtspositie van het maatschappelijk opbouwwerk in grote steden, in: Mens en Maatschappij, 41ste jrg., no. 4, juli/augustus 1966, blz. 329-340.

223 Braam, o.c., blz. 329, 330.

[p. 292]

op sociale bijstand. De uitvoering van deze wet is opgedragen aan de gemeenten, die daarmee een forse uitbreiding van hun verantwoordelijkheid en apparaat hebben ondergaan (o.a. met eigen maatschappelijk werkers). Het sociale beleid is daarmee bijna geheel toegevallen aan de gemeenten.

(b) Decentralisatie welzijnsbeleid. Aan het eind van de jaren vijftig, begin van de jaren zestig wordt als nieuwe beleidslijn de decentralisatie geïntroduceerd. Achtergrond van die gedachte was dat het welzijnsbeleid zoveel mogelijk vorm moest krijgen op de niveaus waar de invloed van de beleidsmaatregelen zich deed voelen. Daar valt het beste te bepalen wat de behoeften zijn, die immers van plaats tot plaats (kunnen) verschillen. Het beleidsterrein van CRM dient daarom ook op stedelijk niveau vertegenwoordigd te zijn. In dit verband komt de gedachte aan wijkopbouwwerk weer voorzichtig naar voren²²⁴, die na de aanval van Van Doorn (1955) enige tijd was verdwenen. Het welzijnsbeleid komt door decentralisatie dichter bij de bevolking. Tevens wordt de afstand tussen bestuurders en bestuurden op deze wijze verkleind.

Een bevredigender verklaring voor de expansie van het centrale beleid naar het stedelijke niveau is gelegen in de veilige verwachting dat de Sociale Raden per 1965 (ABW) geen reden van bestaan meer zouden hebben. Gegeven de sterke politieke positie van het particulier initiatief, waarvan de Sociale Raad een belangrijk instrument was, heeft het beleid op knappe wijze geanticipeerd door tijdig voorbereidingen te treffen, opdat het vacuüm dat de Sociale Raden achterlieten opgevuld kon worden met stedelijke welzijnsraden. Deze laatste kregen weliswaar een wat ruimere taak toebedeeld (beleidsvoorbereiding e.d.) - men kon immers moeilijk de uitgeholde positie van de sociale raad overnemen -, een taak overigens die niet wezenlijk verschilt van de opvattingen die de Staatscommissie Vervanging Armenwet in 1954 (!) daaromtrent al had gepubliceerd²²⁵. De ‘goal displacement’ die het centrale beleid voorstelde, garandeerde de continuïteit van het apparaat van

224 Een vroeg geluid 1961: MvA, II, 3.

225 Zie de voorstellen verzameld bij Tjeenk Willink/Treurniet, o.c., blz. 359, 360.

[p. 293]

de Sociale Raden²²⁶ en het particulier initiatief. Het nieuwe was, dat in de besturen van de welzijnsraden voor de overheid een belangrijke plaats werd ingeruimd. De niet toevallig ook in 1965 ingevoerde rijksbijdrage voor deze raden maakte een soepele overgang van Sociale Raad naar stedelijke welzijnsraad mogelijk. De ‘vastere’ subsidieregeling zou spoedig volgen.

Dat bovenstaande verklaring meer realiteitsgehalte bezit dan die welke door het beleid wordt gegeven, moge ook nog uit het volgende blijken. In de eerste plaats valt moeilijk te ontdekken wat het decentraliserende karakter is van het beleid. De idee om het stelsel van territoriaal opbouwwerk ook op stedelijk niveau te brengen, is op centraal niveau bedacht. Van een werkelijk gesprek met de betreffende gemeenten is geen sprake geweest. De structuur is aan de gemeenten opgedrongen²²⁷. Dat blijkt ook al uit de uniformiteit - zie Memorandum - van de voorgestelde structuur. Dit alles is in lijnrechte tegenspraak met de variabiliteit die welzijnsvoorzieningen en -structuren te zien zullen geven wanneer zij op plaatseliijk niveau worden geformuleerd. Met decentralisatie heeft dit alles weinig te maken. Wel kan men zeggen dat de gemeenten aan de huidige situatie mede schuldig zijn, omdat zij niet tijdig geprotesteerd hebben tegen deze overrompelingstechniek²²⁸. Een factor is ook geweest dat vele gemeenten niet goed wisten wat te doen met de Sociale Raden. De welzijnsraden van CRM boden voor dit probleem een uitkomst. De lijdelijke aanvaarding van de welzijnsraden door de gemeenten is waarschijnlijk nog in de hand gewerkt doordat het centrale beleid de rijksbijdrageregeling uitdrukkelijk als experimenteel en tijdelijk (3 jaar) bestempelde. Maar de welzijns-

226 Op de continuïteit in taakstelling - uiteraard met enkele aanpassingen - wijst ook H.P. Cloeck, in Het vraagstuk van plaatselijk overleg en samenwerking op maatschappelijk terrein, publ. 36 NRMW, 1965, blz. 28.

227 De publicatie van het Memorandum heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de gelegenheid geboden een, in ingetogen bewoordingen gehouden, felle aanval te doen op de welzijnsraden. Zie de betreffende nota van januari 1971, kort samengevat op blz. 25, 28, 29; eveneens F. Th. de Graaf, Welzijnsbeleid: een zaak van moderne medicijnmannen?, in: De Nederlandse Gemeente, jrg. 25, nr. 16, 23 april 1971, blz. 165-168.

228 Een zelfde geluid 1970: VV, 1.

[p. 294]

raden pasten te mooi in de afronding van een beleidssysteem om te verwachten dat het hier werkelijk om een tijdelijke zaak zou gaan. Integendeel, na 3 jaar kreeg de regeling een vast karakter.

Tekenend voor het centralistische beleid van CRM is dat men zich niet heeft afgevraagd waarom de Sociale Raden zo slecht functioneerden, een vraag die des te actueler werd nu de ABW het laatste restje sociale dienstverlening aan de Sociale Raden onttrok. De invoering van de ABW zou - bij anticipate - een goede aanleiding zijn geweest om eens na te denken over, c.q. alternatieven te ontwikkelen op het terrein van de verhouding overheid-particulier initiatief, en de rol die beide (en anderen) zouden moeten spelen in de welzijnsbevordering. Daarvoor was temeer aanleiding omdat door de ABW het zwaartepunt van de activiteiten van een welzijnsraad zou komen te vallen op de coördinatie van het grote aantal instellingen. De Sociale Raad had deze taak nooit goed aangekund. Zou dat dan wel verwacht mogen worden van de Welzijnsraad, daar aan de oorzaak van de kwaal - het chaotische aantal organisaties - weinig of niets werd gedaan.

De decentralisatiegedachte - met verwijzing naar participatie e.d. - heeft slechts de functie gehad om een in wezen centralistisch beleid doorgevoerd te krijgen. Trekt men dit rookgordijn op, dan betekent decentralisatie niet veel meer dan het ter beschikking stellen van voorzieningen en organisaties aan een lagere overheid. In de naïeve veronderstelling dat de grotere nabijheid van de voorzieningen iets te maken zou hebben met decentralisatie van de beleidsvoorbereiding. Op stedelijk niveau zijn we nu een aantal organisaties rijker die even ver afstaan van de bevolking als welke andere overheidsvoorzieningen ook. Niet alleen materieel, maar zelfs formeel, omdat de bevolking niet in de gelegenheid is gesteld deel te nemen aan de beleidsvoorbereiding in de welzijnsraden. Hoe men het beleid ook wil waarderen, één evaluatiecriterium wordt op zijn minst aangereikt door de confrontatie met de beleidsdoelstellingen. In dit opzicht kan het decentralisatiebeleid de toets van zelfs een milde kritiek niet doorstaan.

Ontwikkelingsmogelijkheden van stedelijke welzijnsraden.

De laatste jaren zijn in de meeste steden die daarvoor in aanmerking ko-

[p. 295]

men welzijnsraden ingesteld, die overigens onder verschillende namen opereren. In vrijwel alle gevallen zijn aan de instelling van de raden moeizame onderhandelingsn voorafgegaan. Er heerste - en nog steeds - grote onduidelijkheid over wat de raden zouden moeten gaan doen²²⁹. Van de zijde van de gemeentelijke overheid zag men - niet ten onrechte - niet goed in wat de welzijnsraden zouden moeten doen, zeker niet wanneer deze beleidsvoorbereiding en -planning kregen opgedragen. Men krijgt in veel gevallen de indruk dat de gemeenten - mede onder druk van het particulier initiatief en CRM - met tegenzin de oprichting van welzijnsraden bevorderen. De gemeenten voelen zich door het aanbod van CRM in een moeilijke positie gemanoeuvreerd; zij kunnen ‘voor nun fatsoen’ aanspraken op de oprichting van raden moeilijk negeren. Voor het aantonen van de overbodigheid ervan heeft CRM door zijn anticipatiebeleid de bewijslast verlegd naar de gemeenten. De gemeenten aanvaarden de raden lijdzaam, in de juiste veronderstelling dat:

a	- de gemeentelijke overheid stevig (30-50% van de zetels) is vertegenwoordigd in het verantwoordelijke bestuur van de als stichting werkende welzijnsraden, zodat deze op geen enkele wijze serieus het gemeentelijke beleid kunnen doorkruisen;
b	- de welzijnsraden als adres kunnen fungeren - meer is het niet - waartoe de gemeentelijke overheid zich kan richten als zij in contact wil treden met het particulier initiatief;
c	- met de gelden uit de rijksbijdrageregeling de gemeente op betrekkelijk goedkope wijze de welzijnsraden op wat activiteiten kan zetten, die zij anders geheel uit de gemeentekas zou moeten betalen.

De onduidelijkheid die er over de welzijnsraden bestaat is structureel van aard. Zij komt niet voort uit de zgn. moeilijke aanloopperiode die alle nieuwe organisaties kennen. Dat is een veelgehoord argument; de welzijnsraden zijn nog niet uitgekristalliseerd, zijn nog onvoldoende bekend bij de bevolking e.d. Structureel is de

229 Zie b.v. de jaarverslagen van Nijmegen (1966/67), Groningen (1969), Leiden (1967/68), Zwolle (1970), Enschede (1970), Arnhem (1969) en Apeldoorn (1969).

[p. 296]

positie van de raden onduidelijk en zwak²³⁰, omdat:

1	-de beleidsvoorbereiding (-planning) die aan de raden is opgedragen van vrijblijvende aard is, gegeven de ook in het Memorandum erkende primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten voor het sociaal-culturele welzijnsbeleid; dat betekent, dat de gemeenten de voorbereiding en planning niet uit handen kunnen geven;
2	- het gemeentelijk bureaucratische apparaat - juist door die verantwoordelijkheid - oneindig veel zwaarder bewerktuigd is dan de welzijnsraden. De laatste zijn geen partij voor het gemeentelijke apparaat, waarvan zij voor hun activiteiten sterk afhankelijk zijn; zelfs op het terrein waarop de welzijnsraden ideologisch hun sterkste rechtvaardiging menen te vinden - nl. kanaal te zijn tussen overheid en bevolking - zien we dat gemeenten het initiatief beginnen over te nemen; zij gaan de relatie tot de bevolking, waaraan zij hun politieke legitimatie ontlenen, zelf verzorgen; steden als Amsterdam, Den Haag en Rotterdam hebben het opbouwwerk in hun eigen apparaat ingebouwd; deze bureau's - resp. Bestuurscontacten, Opbouwwerk en Wijkaangelegenheden - zijn al beter bemand dan de welzijnsraden;
3	- de samenstelling van het bestuur van de welzijnsraden - vertegenwoordigers van gemeenten, particulier initiatief en enkele deskundigen - niet representatief is voor de bevolking en door de mengeling van verantwoordelijkheden de herkenbaarheid belemmert; de welzijnsraden hebben geen identificeerbaar achterland; hun onafhankelijkheid is een fictie, omdat de aanwezigheid van overheid én particulier initiatief in de verantwoordelijke organen noopt tot compromissen, tot integratie; omdat de welzijnsraden niet kunnen verwijzen naar een herkenbare achterban, blijft praten over onafhankelijkheid een formele aangelegenheid; toch wordt daarover heel zwaarwichtig gesproken; heeft de raad wel voldoende

230 Een stoet van aanwijzingen in een voortreffelijke serie interviews met besturen en professionals van een aantal raden, gepubliceerd in het beste blad op welzijnsgebied, nl. Maatschappelijk Welzijn, en afzonderlijk uitgegeven als ROA-'70, van F. de Bont e.a., 1970, b.v. blz. 16, 24, 25, 42, 45, 56, 60, 73, 75, 80, 85, 103, 123 e.v.

[p. 297]

vrijheid om zich bijv. tegen de overheid op te stellen?^231.

In feite zijn de welzijnsraden óf instrumenten van het gemeentelijke beleid óf organen die in een vertwijfelde poging zelfstandig te lijken, geforceerd afstandelijk gaan doen tegen de overheid. Het is bijna komisch te zien hoe sommige raden (d.w.z. het apparaat: de professionals) - en dat geldt ook voor vele wijkopbouworganen - voortdurend achter elke actie die uit de bevolking opborrelt, aanhollen. Door de onduidelijke legitimiteit proberen zij - in overeenstemming met de bevolkingsoriëntatie - een legitimiteit te ontlenen door zich op het standpunt van de bevolking te stellen. Het kunstmatige karakter ervan is duidelijk. Als ze zich op het standpunt van de bevolking stellen - even aangenomen dat die bevolking daar blij mee is; niet zelden vindt men dat de raad de eigenlijke actie maar ‘voor de voeten loopt’ -, dan komen zij in conflict met het bestuur, dat de opdracht heeft de relatie tussen overheid en bevolking soepel te doen zijn. Daarbij kan dan altijd gewezen worden op het feit dat de raad alle belangen in het oog moet houden - zij wil tenslotte representatief zijn voor de hele stad -, en zich niet teveel mag identificeren met een toevallige actie in een of andere wijk. Deze onverenigbare verwachtingspatronen - aan de ene kant het rustige overleg tussen overheid en instellingen, aan de andere kant de identificatie met een ongrijpbare categorie als de bevolking - leiden tot onoplosbare spanningen, niet alleen in de organisatie, maar ook bij de professionals²³².

Er zijn twee reacties op dit conflict tussen de bureaucratisch-professionele en de representatieve rol op te merken. Sommige raden en professionals lossen de spanningen op door zich toe te leggen op het overleg tussen instellingen en overheid, studies te verrichten, rapporten te maken e.d., d.i. de keuze voor de bureaucratisch-professionele rol. Hun activiteiten zijn hiermee dicht in de buurt

231 1970: H, I, 488.

232 Een fraaie verwoording van de onmogelijke positie van de stedelijke welzijnsraden vond ik in het interview met de vertegenwoordigers uit Enschede (zie ROA-'70, o.c., blz. 93 e.v.). Zij hebben de bureaubezetting - in afwachting van het beraad over waar zij met de r.o.a. naar toe willen (kunnen) - kleiner gehouden dan volgens de subsidieregeling mogelijk was. Waarschijnlijk een unicum!

[p. 298]

van de overheid gelocaliseerd. In feite zijn de raden daarmee uitlopers van de gemeentelijke bureaucratie geworden; zij raken verstrengeld in het commissiewerk, het overleg, de advisering en het lezen van rapporten van de gemeente. Op deze wijze verrichten de raden een zinloze hoeveelheid dubbel werk. Zij worden ‘overruled’ door de gemeentelijke, politiek-bestuurlijke, overheid, worden overal bij betrokken, en komen derhalve zelfs niet als organisatie tot een zekere identiteit. Een groot deel van de energie verdwijnt in de bureaucratische machine, die door het overheidsapparaat wordt bestuurd. Want ook in de raden wordt het eigenlijke werk grotendeels door professionals verricht. Zo houden professionals van de overheidsbureaucratie andere professionals van een diffuus soort instelling als de raad bezig.

Een andere oplossing van het rolconflict is aansluiting te zoeken bij allerlei acties uit de bevolking; een keuze voor de representatieve rol. We zien dit, zoals opgemerkt, nogal eens voorkomen bij professionals. De moeilijkheid hierbij is dat de professional zich, per definitie, altijd ná het ontstaan van de actie kan aansluiten, waarbij men zich de legitieme vraag kan stellen op welke gronden hij een dergelijke aansluiting kan verdedigen. Zijn onduidelijke positie wordt ook door de bevolking opgemerkt, die dit probleem overigens snel oplost door de opbouwwerker als een ‘meneer van de gemeente’ te ontmaskeren²³³.

Wat in dit soort gevallen ook veel gebeurt, is dat de gemeente het initiatief overneemt. De bevolking richt zich immers meestal direct tot de gemeente en laat zich niet de schakel van de welzijnsraad opdringen. Er komt dan een ‘echte’ meneer van de gemeente; zo ontstaat een dialoog tussen overheid en bevolking. Nu kan men op goede gronden stellen dat er aan deze dialoog nog het nodige ontbreekt. Het betekent echter de klok terugzetten door welzijnsraden als intermediair te introduceren om de betrokkenheid van de bevolking bij politiek en bestuur te vergroten. Die betrokkenheid laat zich op deze semi-corporatistische wijze niet organiseren in raden, die zelf niet democratisch zijn gekozen. De raden belemmeren, voorzover zij zich met groeperingen uit de bevolking bezighouden

233 Het zoveelste bewijs ROA-'70, o.c., blz. 103; ook 1970: H, II, 1491.

[p. 299]

(het grootste deel is institutioneel opbouwwerk, of ‘ambtelijk’ werk), de betrokkenheid op het politieke gebeuren. Het zijn eerder ontpolitiseringsinstituten, omdat zij in hun opzet een bufferfunctie vervullen tussen de bevolking en de aan haar verantwoordelijke overheid. Het contact tussen overheid en bevolking wordt er eerder door belemmerd dan bevorderd. Aan de m.n. door het particulier initiatief gecultiveerde antithese overheid-bevolking wordt door de raden nieuw voedsel gegeven²³⁴, terwijl al lang de tijd is aangebroken om tot een herdefiniëring van die relatie te komen. De bevolking ziet de raad als een deel van de bureaucratie en gaat meestal direct naar de werkelijk verantwoordelijke instellingen. Zij heeft geen behoefte aan de zinloze omweg van de welzijnsraad²³⁵.

De perifere positie die de Sociale Raad al had in het stedelijke voorzieningenpatroon, is - ondanks de ‘face lift’ - nog sterker geaccentueerd in de figuur van de welzijnsraad. Dezelfde redenen waarom de centrale overheid er niet toe over is gegaan een radenapparaat naast zich te creëren²³⁶, gelden nl. ook, en vooral, voor de grotere gemeenten. Want beide soorten overheid houden zich al enkele decennia - gesteund door een omvangrijk apparaat - bezig met de zaken waar nu ook de welzijnsraden zich mee bezig moeten houden. Er is geen werkelijke ‘ruimte’, die de welzijnsraden in deze vorm ooit tot zinvolle organisaties zou kunnen maken. De concurrentie van de politiek-bestuurlijke overheid is te groot²³⁷.

234 Theoretisch uitgewerkt in ander verband, doch goed toepasbaar voor Nederland, Ralph M. Kramer, Ideology, status and power in board-executive relationships, en Richard A. Cloward en Frances Fox Piven, The professional bureaucracies: benefit systems as influence systems, beide artikelen in: Kramer/Specht, o.c., resp. blz. 285-293 en 359-372; zie ook ROA-70, o.c., blz. 75.

235 Terecht wordt in het rapport Verlaging van de verhoging, waar ook op het doublurekarakter van de raden wordt gewezen, gezegd dat wanneer men twijfelt aan de huidige inspraakmogelijkheden van de bevolking, het beter is ‘om de gemeentelijke democratie ter discussie te stellen en zonodig te verbeteren’ (o.c., blz. 129, zie ook blz. 131).

236 Nl. het inboeten aan slagvaardigheid en het ontstaan van een zekere bureaucratie, zie Memorandum, o.c., blz. 39.

237 Ook in kringen van de KVP - die altijd het meest positief hebben gestaan tegenover deze radenstructuren - wordt er voor gepleit geen r.o.a.'s in te stellen waar zij niet zinvol kunnen functioneren (zie 1970: H, II, 1476). Elders wordt de relevante vraag gesteld wat nu eigenlijk de voedingsbodem is van de r.o.a.'s. Daarvoor 1968: H, II, U 108, 109.

[p. 300]

Welzijnsraden zijn voor een belangrijk deel doublures van het gemeentelijke apparaat. Dat zij af en toe nuttige dingen doen, zal niemand betwijfelen, maar dat doet elke organisatie, ook al weet zij niet precies waarvoor zij in het leven is geroepen²³⁸. De enige relevante vraag is of de aangewende middelen een noemenswaardige bijdrage (kunnen) leveren aan de doelstellingen waaraan de welzijnsraden hun rechtvaardiging ontlenen. Het antwoord daarop moet ontkennend luiden. Voorzover welzijnsraden in feite binnen de invloedssfeer van de gemeentelijke overheid werken, kunnen hun activiteiten - als ze al niet door de gemeente zelf worden verricht - beter formeel in die sfeer getrokken worden. Dan weten de burgers waar de verantwoordelijkheden liggen. Voorzover welzijnsraden een poging doen zich in de ‘staatsvrije sfeer’ te bewegen, dienen zij de formele koppeling met de overheid af te breken. Als men vasthoudt aan de eigen verantwoordelijkheid van de door de overheid gesubsidieerde welzijnsorganisaties, dan dienen deze organisaties vanuit die verantwoordelijkheid te komen tot coördinatie van welzijnsorganisaties. Van daaruit is wellicht een zinvolle dialoog met de overheid mogelijk. Dat men voor een dergelijke coördinatie een welzijnsraad instelt, is denkbaar. Maar het punt is juist dat het particulier initiatief nooit - niet in de Sociale Raad, ook niet in de welzijnsraad - in staat is geweest een wezenlijke coördinatie tot stand te brengen in de welzijnsvoorzieningen, zodat het publiek gebruik kon maken van een overzichtelijk en toegankelijk aanbod. We hebben al eerder gezien hoe allerwegen wordt geklaagd over de chaos op dit terrein.

Men kan de hele constructie van het Memorandum zien als een begin van ‘Verstaatlichung’, waarbij, voorlopig, de overheid en het particulier initiatief in elkaar schuiven. Droeg de overheid allang het overgrote deel van de financiële lasten - met behoud van de organisatorische zelfstandigheid van het particulier initiatief -, nu

238 Dat is één van de geheimen van organisaties. Zie het fraaie artikel van Alvin W. Gouldner, The secrets of organizations, in: Kramer/Specht, o.c., blz. 132-143.

[p. 301]

dragen overheid en particulier initiatief gezamenlijk de formele verantwoordelijkheid in b.v. de welzijnsraad. Blijft het particulier initiatief bij de uitvoering van welzijnsvoorzieningen in gebreke (tot voor kort monopolie van het particulier initiatief), dan kan de overheid zelf het initiatief nemen en de uitvoering ter hand nemen²³⁹. De creatie van de diffuse verantwoordelijkheidsstructuur, zoals we die in de welzijnsraden (en in het Memorandum) terugvinden, kan gezien worden als een poging het bestaande particulier initiatief - met al zijn verbindingen met m.n. de confessionele partijen - te redden. Daarmee heeft het beleid a.h.w. geprobeerd een wettelijke basis te schuiven onder een structuur, waarvan men zelf herhaaldelijk opmerkt dat zij onoverzichtelijk en inefficiënt is, een ‘wildgroei’ vertoont e.d. En dat alles onder het modieuze mom dat de bevolking, m.n. via het systeem van de welzijnsraden, tot inspraak, participate e.d. gebracht zou kunnen worden. De onoverzichtelijkheid, versnippering en inefficiency van de welzijnsvoorzieningen hadden juist aanleiding moeten zijn om na te gaan welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen. Dan had men opnieuw moeten bekijken voor welke activiteiten de overheid verantwoordelijkheid draagt en op welke wijze. Vooral dit laatste is van belang omdat dan opnieuw had kunnen worden bepaald hoe burgers kunnen participeren in het welzijnsbeleid. Dat is immers een centrale doelstelling van het welzijnsbeleid; iedereen weet dat er van participate in het huidige particulier initiatief nauwelijks gesproken kan worden. Daarbij had dan ook het punt betrokken kunnen worden dat sinds 1964 de gemeenteraad zelf ook over de mogelijkheid beschikt (Gemeentewet ex. art. 61 e.v.) om burgers, zelfs minder vrijblijvend dan nu in de welzijnsraad het geval is, bij

239 Die laatste tendens valt te bespeuren en is versterkt door de verantwoordelijkheid die de gemeenten voor de uitvoering van de ABW hebben gekregen. Van beleidszijde, waar het particulier initiatief sterk mee is verweven, wordt deze ontwikkeling niet gewaardeerd. De minister is daarover heel duidelijk: ‘De ontwikkeling die kan worden bespeurd bij sommige gemeentelijke diensten om bepaalde taken van welzijnsbehartiging in het uitvoerende vlak zelf ter hand te nemen, acht de ondergetekende veelal minder gelukkig’ (1968: MvT, 3).

[p. 302]

het beleid te betrekken²⁴⁰.

Voor een kamerlid is ‘nog niet bewezen dat de voorgestelde radenstructuur in de grotere gemeenten zal functioneren’²⁴¹. M.i. zal die structuur niet (kunnen) functioneren; zij is ook uit een oogpunt van democratie-bevordering onwenselijk. Men moet het aanbieden van voorzieningen niet verwarren met participatiebevordering²⁴².

240 Het gevaar van de corporatieve democratie is hier ook niet geheel afwezig, doch in ieder geval minder dan bij de welzijnsraden à la het Memorandum. Zie b.v. Gemeentelijke democratie (uitgave Wiardi Beckman Stichting), 1970, blz. 36, 86 e.v.

241 Van de CHU, zie 1971: H, I, 463. Nota bene in Den Haag is de instellin van een welzijnsraad een slepende affaire geworden. Een commissie o.l.v. Dr G. Hendriks, Directeur-Generaal van CRM, stelde een raad van het CRM-model voor (zie het Rapport van de adviescommissie welzijnsorgaan, uitgebracht op 15 november 1967). Op grond van dit rapport kon niet tot overeenstemming worden gekomen met de daarbij betrokken groeperingen. De gemeente Den Haag wist, evenals Amsterdam, eigenlijk niet goed raad met CRM-r.o.a. Zij droeg haar adviseur in algemene dienst, Th. F.B. Terhorst - zelf afkomstig uit de sociale dienstverlening van het katholieke particulier initiatief -, op een rapport samen te stellen. In dit rapport: Welzijnsbevordering in de gemeente 's-Gravenhage, juni 1971, pleit Terhorst - inmiddels directeur van de Gemeentelijke Sociale Dienst - voor de instelling van een Stedelijke Raad voor Welzijnsbevordering, als gemeentelijke commissie (ex. art. 61 e.v. van de Gemeentewet). Volgt de gemeente dit advies dan wordt - precedent! - een bom gelegd onder de CRM-structuur. Inmiddels bestaat de Sociale Raad in Den Haag nog steeds.

242 Een kritische en goede bijdrage is die van K.v.d. Schoot, directeur van de r.o.a. (Stedelijke Raad voor Maatschappelijk Welzijn) te Groningen, getiteld: Het memorandum en de R.O.A., in: Tijdschrift voor Maatschappelijk Werk, 24ste jrg., nr. 22, 20 december 1970, blz. 473-479.

Het wijkniveau.

Ook de wijkopbouworganen in nieuwe wijken, die geacht worden dicht bij het grondvlak (‘grass roots’) te zitten, opereren zonder legitimatiebasis. Zij zijn er, net als de welzijnsraden, door het centrale beleid neergeplant, zonder dat er ooit iemand om gevraagd heeft. Dit laatste is te meer merkwaardig omdat het beleid zich voortdurend beroept op de behoeften van de bevolking. Een behoeftenpeiling bij de bevolking vindt als regel niet plaats. De behoeften zijn hier gepostuleerd. Elke organisatie die eenmaal bestaat, stelt alles in het werk om zichzelf ‘waar’ te maken. Zij

[p. 303]

voorziet dan zgn. in een behoefte. Afgezien van het feit dat er dan nog wel enige duizenden behoeften gecreëerd kunnen worden, hebben wijkopbouworganen niet zelden de latente functie de bevolking wensen te laten formuleren, die bijna altijd zijn terug te voeren op een gebrekkige planning van en/of onvoldoende voorzieningen in een nieuwe wijk²⁴³. Hier zijn het crèches, daar zijn het oversteekplaatsen, op weer een andere plaats zijn het verbindingen en groenvoorzieningen etc. Stellig geen onbelangrijke zaken, maar het opbouworgaan is noch een noodzakelijke, noch een voldoende voorwaarde om deze wensen tot uitdrukking te brengen. Voorzover het opbouworgaan een kanaal wil zijn om de bevolking aan het woord te laten, is het ongeschikt:

a

- omdat het niet op democratische wijze tot stand is gekomen; het ontbreken van een enigermate stabiele legitimatiebasis leidt in de practijk soms tot situaties waarbij de meest actieven zich ‘meester’ kunnen maken van de middelen van het opbouworgaan; biedt zich een ander groepje actievelingen aan, dan zijn er uiteraard geen goede redenen aan te geven waarom zij niet mee mogen doen; dit alles geeft - ondanks het opbouwwerk - dikwijls aanleiding tot eindeloos gemanipuleer, veel vergaderingen, compleet met ‘coups’ (overneming van het bestuur);

b

-omdat het opbouworgaan sterk gehouden is zijn activiteiten te beperken tot de sociaal-culturele sector en in ieder geval buiten die sector zijn activiteiten moeilijk gehonoreerd kan krijgen.

Wil men werkelijk een serieuze poging doen de participatie in democratische zin te bevorderen, dan rest geen andere weg dan

243 Een eerlijke en bekwame beschouwing van wat toch als de zoveelste mislukking kan worden aangeduid vinden we in het boekje van L.G.J. van der Maesen, directeur van een opbouworgaan in de Bijlmermeer (SCAB), Bijlmer, een modelstad voor inspraak?, uitgave CRM, 1970. Zijn beschouwingen reiken verder dan alleen het wijkopbouwwerk; voor wensen m.b.t. voorzieningen, niet zelden het gevolg van een evident inadequate sociaal-economische en sociaal-culturele planning in nieuwe wijken, zie b.v. de Bliksemenquête Ommoord 1971, uitg. Raad voor Maatschappelijk Welzijn Rotterdam; zie ook Rapport betreffende een wijkonderzoek (t.b.v. CRM), deel II (Buurtanalyse Rotterdam); een ander voorbeeld van opbouwwerk, betrokken op voorzieningen levert A.C.M. de Kok, Opbouwwerk in een industriestad, uitgave CRM, 1969.

[p. 304]

per wijk verkiezingen te organiseren en de wijk een eigen beleidsterrein, c.q. een eigen budget te geven. Deze weg is Rotterdam, althans in de beleidsvorming, in een in 1970 verschenen nota een heel eind opgegaan²⁴⁴. Dit streven is bijzonder te waarderen en vooral ook van belang, omdat Rotterdam al enkele decennia heeft gepionierd met de wijkgedachte. De wijkraad als adviesinstelling is, in het algemeen gesproken, een mislukking geworden. Pas door de instelling van democratisch gekozen wijkraden, zoals daar wordt voorgesteld, doet men een poging de democratie ook op dat niveau vorm te geven. Ook dan kan pas beoordeeld worden in welke mate en op welke punten een wijk sociaal geïntegreerd is²⁴⁵. In het ten dienste van wijkraad, wijkbestuur en wijkbevolking staande ambtelijke apparaat zullen stellig werkzaamheden verricht worden die nu door de wijkopbouwwerker van het opbouworgaan worden verricht. Van belang is echter dat deze activiteiten vanuit een duidelijk legitimatiekader worden ondernomen; er is een achterban die zich heeft kunnen uitspreken over de functies van de wijkinstelling. De opbouwwerker hoeft niet, zoals nu, steeds maar weer bezig te zijn aan vaak wisselende groepjes uit de bevolking zin en legitimate te ontlenen voor zijn werk. Dat is op den duur een onmogelijke opgave, die de eigenlijke bijdrage van de opbouwwerker, zo die er is,

244 Zie Nota toekomstige organisatie wijkbestel Rotterdam, mei 1970. Aan deze nota ging het Rapport Studiecommissie Wijkraden Rotterdam (sept. 1968) vooraf, dat niet zo ver ging. Met de eerstgenoemde nota is Rotterdam naar mijn mening op de goede weg. De situatie werd daar nl. al te merkwaardig. In sommige wijken waren, meestal slecht functionerende, wijkraden, samengesteld uit vertegenwoordigers van politieke partijen. De laatste jaren werden in toenemende mate, vooral in nieuwe wijken (die geen wijkraden hadden), wijkopbouworganen geïnstalleerd. Deze onevenwichtigheid in de stad werd dan ‘opgelost’ door aan wijkraden een sectie opbouwwerk toe te voegen en aan de wijkopbouworganen een sectie bestuurlijke zaken. Doublures op meso-schaal! Het is daarom, vanuit democratisch standpunt, toe te juichen, dat Rotterdam de politieke weg heeft gekozen en het opbouwwerk in hoofdzaak een instrumentele plaats wil geven; zie voor een overzicht van het mislukken van de wijkgedachte (wijkraden) èn voorstellen - ongeveer in dezelfde geest als de Rotterdamse - het recente rapport Gemeenten en wijkraden, uitgave Wiardi Beckmanstichting, 1971.

245 Al heb ik daar - met Van Doorn (1955) - nog steeds bescheiden verwachtingen van.

[p. 305]

nooit uit de verf kan laten komen. Als de opbouwwerker zich in de huidige situatie wil legitimeren voor zijn activiteiten kan hij in laatste instantie slechts verwijzen naar de instelling waar hij werkt, om vervolgens terecht te komen bij de centrale overheid, die het opbouwwerk mogelijk heeft gemaakt. Het ligt daarom voor de hand de legitimate op democratische wijze te zoeken in de stad of wijk waar men werkzaam is.

4.3.5. Conclusies

De conclusies kunnen kort zijn. In de verhouding tussen opbouwwerk en het bestuurlijke systeem is in meer concrete vorm de spanningsverhouding tussen de doelstellingen van het opbouwwerk en die van het politieke systeem, dat in het bestuurlijke systeem zijn belangrijkste uitvoerende instrument heeft, naar voren gekomen. Maar het gaat niet slechts om een spanningsverhouding. De doelstellingen van het opbouwwerk stuiten in hun uitvoering op het concurrerende en veel sterkere bestuurlijke apparaat, dat in opdracht van het politieke systeem gehouden is de doelstellingen van het opbouwwerk uit te voeren. Opdracht en werkterrein van het bestuurlijke systeem zijn zo omvangrijk dat er voor het opbouwwerk niet duurzaam op enige ruimte (autonomie), in de zin van de doelstellingen, gerekend mag worden. Het zou ook onwenselijk zijn - vanuit diezelfde doelstellingen - een pseudo-bestuurslaag in te voeren, zoals reeds gedeeltelijk is geschied. Het duidelijkst is de onverenigbaarheid van een in die zin verzelfstandigd opbouwwerk en het politiek-bestuurlijke systeem tot uitdrukking gekomen in de verhoudingen op het gemeentelijke niveau. Het corporatistische in de constructie had ook in alle duidelijkheid naar voren kunnen komen wanneer men - wat niet is gebeurd - de opbouwwerk-bestuurslaag op het niveau van de centrale overheid had uitgebouwd.

De invoering van allerlei raden als organen tussen overheid en burgers, belemmert slechts de betrokkenheid op de primair verantwoordelijke politieke lichamen, en is derhalve geen bijdrage tot verbetering van de politieke democratie. Zij stimuleert onduidelijke verantwoordelijkheidsstructuren. Wanneer men - uit een oogpunt van democratiebevordering - een versterking van de betrokkenheid bij het publiek wil bevorderen, dan dienen de wijzigingen zich in de

[p. 306]

politieke structuur te voltrekken. De in opbouwwerkkringen niet zelden te beluisteren afkeer van de wijze waarop de politieke democratie nu werkt, krijgt gevaarlijke trekken wanneer daarvoor in de plaats - althans gedeeltelijk - de stimulering van opbouwwerk wordt bepleit. Zien we even af van de voorzieningen die onder dit hoofd worden aangeboden - en die niets met opbouwwerk te maken hebben -, dan bestaat het aanbod uit organisaties voor opbouwwerk. Het is zeer de vraag of de continuïteit die daarmee gegeven is - en die door het centrale niveau is opgedrongen - wel in overeenstemming is met wat het opbouwwerk wil. In ieder geval is het slechts één van de vormen waarin het geld, aan opbouwwerk uitgegeven, gekanaliseerd kan worden. Het lijkt meer voor de hand te liggen - gegeven de dynamiek van de welzijnsbeleving - op zijn minst een behoorlijk deel van de middelen ter beschikking te stellen voor activiteiten waarin de bevolking (meestal een deel ervan) daadwerkelijk van haar belangstelling voor de publieke zaak blijk geeft. Nu zijn er in vele plaatsen opbouworganen tot stand gekomen - o.i.v. de ‘dwang’ van de subsidieregelingen - zonder dat bovenstaande prealabele vragen ter discussie zijn gesteld, laat staan beantwoord.

Het bovenstaande wil niet zeggen dat de functie opbouwwerk (als men het zo wil noemen) - d.w.z. een complex van activiteiten gericht op versterking van de betrokkenheid (participatie) van de burgers op het politieke proces - niet van groot belang is. Hoe omvangrijk een dergelijke taakstelling ook is, het is denkbaar daaraan speciale aandacht te geven. Maar die aandacht is op den duur slechts geloofwaardig, ook professioneel, wanneer zij plaatsvindt vanult en gedragen wordt door kaders waarin de bevolking zich vertegenwoordigd weet. Of kaders die zij op zijn minst op formele gronden aansprakelijk kan stellen, ook al zijn zij materieel (nog) moeilijk aanspreekbaar. Het is mede op die gronden dat de gemeenten de opbouwwerkfunctie aan zich beginnen te trekken. Voorzover men de opbouwwerkfunctie buiten de overheidskaders wil stimuleren - en dan uiteraard in een ander verantwoordelijkheidssysteem -, komt men terecht bij de vrijwillige organisaties van burgers. Met een deel van deze organisaties heeft de overheid weinig of niets te maken, al kan zij ‘het klimaat’ voor het ontstaan er-

[p. 307]

van op verschillende wijzen bevorderen of belemmeren. Een ander deel kan zij, b.v. financieel, steunen. Gebeurt dat in het kader van de opbouwwerkfunctie, dan moeten aan deze organisaties bepaalde eisen worden gesteld. Hiermee zijn we beland bij de verhouding opbouwwerk-particulier initiatief.

4.4 Opbouwwerk, particulier initiatief en bevolking

Een maatschappelijk instituut dat zich van oudsher heeft opgeworpen als hét kader bij uitstek, waarbinnen de participatie van de bevolking tot gelding kon komen, is het particulier initiatief. Het particulier initiatief vertegenwoordigde het belang van de burgers in de ‘staatsvrije sfeer’. In dit veld opereren de vrijwillige organisaties, die uitdrukking zijn van opvattingen en belangen van burgers. Het emancipatie-streven van de verschillende levensbeschouwelijke groeperingen (zuilen) in onze samenleving, heeft ertoe geleid dat - om mij tot het welzijnsterrein te beperken - de maatschappelijke zorg (bedeling, maatschappelijk werk, kinderbescherming, geestelijke volksgezondheid e.d.) exclusief werd toevertrouwd aan bestuurders, vrijwilligers en professionals uit de verschillende zuilen. Iedere zuil bewaakte op die manier - met ‘eigen’ mensen en organisaties - haar waardenpatroon. Iedere zuil ook probeerde ervoor te zorgen de ‘eigen’ mensen, die voor maatschappelijke zorg in aanmerking kwamen, te helpen. De caritas-gedachte kreeg alle kans waar het de zorg voor armen en hulpbehoevenden betrof.

Deze verantwoordelijkheid kon men niet overdragen aan een als ideologisch neutrale instelling gepercipieerde overheid. Er was geen sprake van - ook niet toen de overheid zelf een belangrijk deel van de financiële lasten kreeg te dragen - dat de bewaking en uitvoering van de maatschappelijke zorg zou kunnen worden toevertrouwd aan overheidsinstellingen. Er is tot op de dag van vandaag - zie alweer het Memorandum - een duidelijke tegenstelling te constateren tussen overheid en het (verzuilde) particulier initiatief²⁴⁶. Men zou aan de ontwikkeling van die verhouding een apart

246 Een kamerlid van de CHU merkt terecht op dat in de toekomst de kernvraag is de verhouding tussen overheid en particulier initiatief. In ieder geval dient, in zijn opvatting, het particulier initiatief te worden gehandhaafd, al zal de organisatiestructuur gemoderniseerd moeten worden. Het kamerlid gaat verder met de opmerking: ‘Natuurlijk zal de Minister het met mij eens zijn, dat het particulier initiatief nooit mag worden teruggedrongen tot een plaats waar het nog slechts als zetbaas van de overheid mag fungeren’ (1970: H, I, 487). Het curieuze is dat deze zetbaas-functie al grotendeels bestaat. De discussies over de verhouding overheid-particulier initiatief is van oude datum. Zie b.v. de in dit verband interessante beschouwingen en discussies van de Nederlandsche Vereeniging voor Armenzorg en Weldadigheid, gehouden in 1928. Daarover de Geschriften van deze vereniging, XLVI en XLVII, resp. 1928 en 1929.

[p. 308]

boek kunnen wijden. Voor ons is van belang te constateren dat de, in een ver verleden tot stand gekomen, stricte afpaling van de verantwoordelijkheid van de overheid t.o.v. die van het het particulier initiatief één van de belangrijkste oorzaken is voor de nog steeds bestaande - en men mag wel zeggen: gecultiveerde - anti-overheidshouding bij het particulier initiatief. Nog altijd horen we ook van overheidszijde de nodige lofzangen op de grote betekenis van het particulier initiatief dat immers de vorm heet te zijn waarin de bevolking uitdrukking geeft aan haar actieve belangstelling voor en participatie in het welzijnsbeleid²⁴⁷. Al mag de financiering voor het overgrote deel een overheidszaak zijn geworden, de uitvoering der werkzaamheden is voorbehouden aan de instellingen van het particulier initiatief²⁴⁸.

Het behoeft ons dan ook niet te verbazen dat toen in de jaren vijftig het opbouwwerk door de ambtelijke top van het ministerie werd gepousseerd, dit door het particulier initiatief als een potentiële bedreiging werd ervaren. De verzuilde maatschappelijk werk-organisaties zagen niets in deze ‘nieuwlichterij’, die meer leek te hechten aan samenwerking (en nog wel aan de basis!) dan aan ‘apartheid’. Het interessante van het opbouwwerk is nl. dat het het primaat van

247 Zie de opmerkingen van minister Klompé (1968: CV, II, 8).

248 Staatssecretaris Van der Poel heeft grote aarzelingen om het subsidiepercentage voor welzijnsorganisaties op te trekken tot 100%, omdat juist in de eigen bijdrage van het particulier initiatief, naar zijn mening, de eigen verantwoordelijkheid tot uitdrukking komt (1970: H, II, 1560). De laatste jaren neemt echter de druk, zowel van het particulier initiatief als de professionals, om tot 100% subsidiëring te komen toe. Het particulier initiatief slaagt er niet meer in die - ongeveer - 5 à 10% zelf op te brengen.

[p. 309]

een op levensbeschouwing gegrondveste organisatiestructuur van het maatschappelijk werk (in ruime zin) wil vervangen door een territoriaal ordeningsprincipe. En dat laatste kan niet anders betekenen - ook niet gezien ideologie en herkomst van het opbouwwerk - dan het streven naar een intensieve vorm van samenwerking tussen de groeperingen die een bepaald territoir bevolken. Men zou het opbouwwerk dus kunnen zien als een ‘functioneel alternatief’ voor de gegroeide organisatievormen²⁴⁹.

Het zal verder niemand verbazen dat het opbouwwerk in dat klimaat niet goed van de grond kón komen. Het particulier initiatief was zó duidelijk instrument van de bestaande politieke verhoudingen, dat er weinig voor nodig was om de ideologie van samenwerking-over-de-zuilen-heen op een dood spoor te zetten. Slechts door aanpassingen (b.v. functioneel en bijzonder opbouwwerk) - ik constateerde dat al in ander verband - die van de bedoelingen niet veel meer overeind lieten staan, werd zoiets als opbouwwerk geaccepteerd. Mede op titel van het opbouwwerk kon het maatschappelijk werk zich verder uitbreiden, vooral in de richting van overkoepelende instellingen op plaatselijk, regionaal en provinciaal niveau²⁵⁰. Een overkoepeling die uiteraard de grenzen van de zuil niet mocht overschrijden. Het particulier initiatief bracht nl. naar voren dat wat het opbouwwerk wil, nl. de betrokkenheid van de bevolking te vergroten, juist de kern is van het particulier initiatief. Het particulier initiatief is - zo werd gesteld - het instrument van de bevolking, het vertegenwoordigt het vrije initiatief. Derhalve is opbouwwerk overbodig. De functies van het opbouwwerk werden immers - en al heel lang - verzorgd door het particulier initiatief. Het is daarom interessant en begrijpelijk te zien hoe het opbouwwerk - meer in de lijn van zijn doelstellingen - juist is ontwik-

249 Voor het begrip functioneel alternatief (of: functioneel equivalent, c.q. functioneel substituut) en de toeneming van de kans op het ontstaan van functionele alternatieven a.g.v. onzekere situaties, het opstel van Robert K. Merton, Manifest and latent functions, hier geraadpleegd in zijn bundel: On theoretical sociology, 1967, m.n. blz. 87-90, 106.

250 Een confessioneel kamerlid merkt terecht op dat vooral de zgn. samenwerkingsorganen het maatschappelijk werk van het particulier initiatief goed van de grond hebben geholpen (1968: H, II, U 107/108).

[p. 310]

keld in de centraal-bureaucratische overheidssfeer, waar geen of weinig concurrentie was. En zijn eerste vaste basis kreeg op het provinciaal-bestuurlijke niveau, waar eveneens weinig concurrerende instellingen waren.

Inmiddels was door de tegenwerking van het particulier initiatief het opbouwwerk zo van gezicht veranderd - het was door aanpassingen niet meer bedreigend geworden - dat in het begin van de jaren zestig de belangstelling in kringen van het particulier initiatief voor het opbouwwerk begint te groeien. Er zijn echter ook andere factoren die hierbij een rol hebben gespeeld. In de eerste plaats wint het inzicht veld dat de meer individuele benadering van het maatschappelijk werk op zijn minst aangevuld dient te worden met een benadering waarin het aangrijpingspunt een grotere groepering is. In later jaren komt die verschuiving tot uitdrukking in een term als welzijn. In de tweede plaats vertoont het ministerie - ondanks de nauwe banden tussen particulier initiatief en ministerie - een autonome expansiedrang, vooral op terreinen die (al was het maar subsidietechnisch) als opbouwwerk worden aangeduid. In kringen van het particulier initiatief lijkt het gevoel te ontstaan dat men ‘de boot gaat missen’. Er ontstaat een coöperatieve houding t.o.v. het opbouwwerk. De beleidsverbreding die het opbouwwerk impliceert, gaat het particulier initiatief eveneens binnen zijn tot dusver te smalle beleidsterrein trekken. Op deze wijze probeert het enig tegenwicht te geven tegen het initiatief, dat voornamelijk van overheidszijde wordt ontwikkeld. De Nationale Raad voor Maatschappelijk Werk wordt de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn; naast de sociale dienstverlening (maatschappelijk werk) wordt het opbouwwerk (samenlevingsopbouw) als apart werkgebied verzelfstandigd binnen de Raad. De Raad heeft zich op deze wijze óók op dit terrein uitdrukkelijk opgeworpen als gesprekspartner van de overheid. Zo werd een nieuwe activiteit als het opbouwwerk mede binnen de beheersingsstructuur van het particulier initiatief getrokken.

De gedachte dat het particulier initiatief het kader is waarbinnen de betrokkenheid van de bevolking tot haar recht kan komen, vereist enige kanttekeningen. Men zou deze stelling met de nodige restricties kunnen verdedigen tot - grove aanduiding - omstreeks

[p. 311]

1960. Doch wat is tot dan de aard van die betrokkenheid en, ruimer, wat is het particulier initiatief?

Het particulier initiatief is in de 19de, begin 20ste eeuw voortgekomen uit initiatieven van de gegoede burgerij, die iets wilde doen voor de in ellendige omstandigheden verkerende arbeidende klasse. De caritas-idee inspireerde tot hulp aan behoeftigen, armen. Hieruit is de gehele georganiseerde armenzorg ontstaan. Deze zaken zijn meer dan bekend. Voor ons onderwerp is echter van belang te wijzen op een aantal vraagstukken, die samenhangen met deze oorsprong van de maatschappelijke zorg en die nog steeds doorwerken.

(1)

De gelijkstelling van particulier initiatief met de bevolking. Tot op de dag van vandaag kan men - in b.v. Kamerstukken, eveneens in het Memorandum - de opvatting terugvinden dat het particulier initiatief samenvalt met de belangenbehartiging van de bevolking op welzijnsterrein. Het particulier initiatief vertegenwoordigt de bevolking; de bevolking heeft daarin alle mogelijkheden om aan het woord te komen. Voorzover dat ooit het geval is geweest - en hierbij denken we aan de tijd dat Nederland een zeer sterke levensbeschouwelijke apartheid kende - heeft die gelijkstelling van bevolking met particulier initiatief een speciaal karakter. In de eerste plaats lag het initiatief tot organisatie van de sociale zorg bij de gegoede burgerij; de objecten van sociale zorg - de armen, de behoeftigen, e.d. - hadden geen enkele invloed op de vormgeving van deze dienstverlening. In de verschillende verenigingen die zich met deze zorg bezighielden, participeerden slechts - en dan nog maar voor een deel - de burgerij. Wel kan men zeggen dat de legitimiteit van deze bemoeienis niet fundamenteel werd bestreden door de objecten. Zij herkenden en erkenden het, vooral kerkelijk, gezag van waaruit de hulpverlening werd opgezet. In dié zin vielen (een groot deel van) bevolking en particulier initiatief samen. Er was sprake van - om in termen van Weber te spreken - een traditionele gezagsstructuur, met hier en daar charismatistische trekjes (denk aan leiders als Kuyper, Schaepman, Nolens, Ariëns e.a.)^251.

(2)

De onoverzichtelijke organisatiestructuur. Het feit dat de

251 Geheel in overeenstemming met het beeld dat Lijphart (1968, o.c.) van de pacificatiepolitiek heeft geschetst.

[p. 312]

noodzaak tot armenzorg zich in bijna alle plaatsen in ons land voordeed, heeft geleid tot een indrukwekkend aantal initiatieven. De geringe mogelijkheid tot mobiliteit, het agrarisch-ambachtelijke karakter van de economische structuur, de opdeling in verschillende levensbeschouwingen en verschillende werkterreinen (maatschappelijk werk, kinderbescherming, reclassering e.d.) hebben in de vorige en het begin van deze eeuw de basis gelegd voor een zeer omvangrijk net van organisaties in de sociale zorg. Daarbij kwam dat, omdat de initiatieven grotendeels tot stand kwamen in de vrije tijd van de gegoede burgerij, overwegingen van efficiency een ondergeschikte rol speelden^252. Ook deze factor droeg sterk bij tot het ontstaan van een omvangrijk en daardoor ondoorzichtig patroon van organisaties. De Armenraden kunnen mede gezien worden als een poging om enig overzicht te krijgen over het grote aantal organisaties, dat elke stad kende.

Al zijn er de laatste jaren processen aan de gang in de richting van schaalvergroting, gepaard gaande met de opheffing van de allerkleinste organisaties, in grote trekken vinden we ook nu nog deze structuur terug²⁵³. De eerder gereleveerde bezorgdheid hierover van de kant van het ministerie - ondoorzichtigheid, ‘wildgroei’ - wijst hier in alle duidelijkheid op.

Vooral na de oorlog is, voor een deel onder invloed van de overheid, een aantal processen in gang gezet, dat de gelijkstelling van particulier initiatief met bevolking steeds meer werkelijkheidsvreemd heeft gemaakt. Ik noem van deze processen in het kort de belangrijkste, nl. de groei van het aandeel van de overheid in de financiering van welzijnsvoorzieningen, de inschakeling van beroepskrachten in de uitvoering van de feitelijke werkzaamheden (professionalisering) en de ontzuiling.

(a) De groei van het overheidsaandeel in de financiering. Al wordt

252 Zie hiervoor ook mijn bijdrage: Verantwaordelijkheid en organisatie in een nieuw kinderbeschermingsbeleid, in: G.P. Hoefnagels, D.Q.R. Mulock Houwer en A. Peper, Een nieuw plan voor de kinderbescherming, 1970, vooral blz. 54-62.

253 Ook de minister merkt op dat we in de welzijnssector voor een belangrijk deel nog werken met institutes die uit de 19de eeuw stammen (1969: H, I, 840).

[p. 313]

ook al voor de oorlog, vooral sinds de crisis, de financiering van de maatschappelijke zorg voor een belangrijk deel gedragen door de overheid (centraal en gemeentelijk), toch komen nog aanzienlijke bedragen voor rekening van de organisaties die zich met de uitvoering van het werk belasten. Aan het feit dat vóór die tijd de gelden - via vrijwillige bijdragen verzameld - grotendeels van het particulier initiatief kwamen, ontleende het particulier initiatief, niet ten onrechte, het recht zelf te bepalen hoe deze moesten worden besteed. Met de toenemende verantwoordelijkheid van de overheid (welvaartstaat-ideologie), mogelijk gemaakt door de stijging van het nationale inkomen, voor voorzieningen op maatschappelijk terrein komt het zwaartepunt van de financiering dáár te liggen. De hogere eisen die aan de bestaande voorzieningen worden gesteld en het aanvatten van vele nieuwe activiteiten, zouden eisen stellen aan de offervaardigheid van het particulier initiatief, die de draagkracht te boven gaan. We zien dat na de oorlog de subsidicpercentages groeien en de eigen bijdragen afnemen. Voor vele werksoorten wordt de laatste jaren - ook in de Kamer - aangedrongen op een 100%-financiering door de overheid. Er wordt echter vastgehouden aan de traditionele werkverdeling, waarbij de overheid voor het grootste deel voor de financiering zorg draagt en de particuliere organisaties voor de uitvoering, zij het dat - zie het Memorandum - waar het particulier initiatief in gebreke blijft de overheid kan inspringen, ook op het terrein van de uitvoering.

Toch blijft terughoudendheid van de overheid op dit terrein het richtsnoer. Het gevolg hiervan is geweest dat de organisatiestructuur van de sociaal-culturele dienstverlening grotendeels onaangetast is gebleven. Wel stelt de overheid eisen m.b.t. omvang en kwaliteit van het personeel, soms, vooral de laatste tijd, ook eisen die het noodzakelijk maken tot grotere organisatorische eenheden te komen, maar de levensbeschouwelijke principes die o.m. de onoverzichtelijke organisatiestructuur van de welzijnsvoorzieningen hebben opgeleverd, blijven buiten schot. En dat juist dáárin de belangrijkste oorzaak gelegen is voor het onbevredigend functioneren van de welzijnszorg is een publiek geheim. De onoverzichtelijkheid leidt er - naar de kant van de cliënten - toe dat er minder gebruik van de diensten wordt gemaakt dan noodzakelijk is. Ondoorzichtig-

[p. 314]

heid is ontoegankelijkheid. Verder staat de bestaande organisatiestructuur garant voor doublures, en daardoor voor verspilling. Pas de laatste jaren is van beleidszijde de aandacht voor organisatievraagstukken toegenomen²⁵⁴.

In materiële zin betekent dit alles dat één van de bronnen van de legitimiteit van het particulier initiatief, nl. zelf zorg te dragen voor de financiering van de activiteiten, zo langzamerhand volledig is opgedroogd. Het is om deze reden dan ook noodzakelijk dat de traditionele werkverdeling tussen overheid en particulier initiatief, waaraan tot op dit moment niet wezenlijk aandacht is besteed eindelijk eens wordt herzien. Dat daarbij de structuur van het aanbod van organisaties centraal dient te staan, moge duidelijk zijn. Maar er zijn meer redenen.

(b) De professionalisering. Was vroeger de maatschappelijke hulpverlening een zaak die voornamelijk door vrijwilligers werd verzorgd, na de oorlog is deze steeds meer opgedragen aan beroepskrachten. Geplaatst in het kader van de bewaking van levensbeschouwelijke waarden, immers één van de belangrijkste maatschappelijke functies van het paiticulier initiatief, betekent dit dat daaraan op zijn minst een ‘vreemde’ dimensie wordt toegevoegd. De bewaking wordt nu in belangrijke mate opgedragen aan speciaal daarvoor aangestelde functionarissen. Een gevolg daarvan is dat nu twee system en (de besturen én de professionals), ieder met een bepaalde functionele autonomie en een eigen referentiekader, de bewaking verzorgen.

Deze professionalisering heeft ingrijpende consequenties gehad voor de oorspronkelijke legitimiteit van het particulier initiatief, die de veelgeprezen eigen verantwoordelijkheid danig heeft uitgehold. De legitimiteit rust op twee pijlers, nl. het financieren van activiteiten uit eigen middelen én de toekenning door een aanwijsbare achterban van de functie van de bewaking van bepaalde waarden. We hebben gezien dat de financiering bijna geheel is toegevallen aan de overheid. De gevolgen van de professionalisering zijn - maar nu op het vlak van de waardenbewaking - niet minder ondermijnend voor de legitimiteit van het particulier initiatief.

254 Zie recentelijk 1971: MvT, 4, 5.

[p. 315]

In de eerste plaats betekent de aanstelling van beroepskrachten door organisaties van het particulier initiatief dat zij die - in hun vrije tijd! - de uiteindelijke verantwoordelijkheid dragen voor deze organisaties (de besturen) niet slechts hun legitimiteit ontlenen aan hun achterban, maar dat zij er tevens op moeten toezien dat de beroepskrachten werken in dienst van de waarden die zij bewaken. In plaats van één zijn er nu twee systemen waarover zij hun aandacht moeten verdelen. Terwijl juist de beroepskrachten in dienst zijn genomen omdat de vrijwilligers geen tijd meer hadden! Dit probleem is - hoewel niet geheel afwezig - nog het geringst wanneer vrijwillige bestuurders en beroepskrachten dezelfde levensbeschouwelijke waarden aanhangen. Lange tijd na de oorlog werd deze eis ook bij de aanstelling van beroepskrachten gesteld. Nochtans heeft zich ook naar de kant van de achterban van de organisaties een proces voorgedaan dat de legitimiteit op zijn minst heeft verzwakt. De van oorsprong als verenigingen opererende organisaties zijn bijna alle na de oorlog omgezet in stichtingen²⁵⁵. Daarmee is formeel de oligarchisering van het particulier initiatief bevestigd en zijn de banden met de achterban afgesneden. Deze ontwikkeling is, zoals we al hebben gezien, door de overheid gestimuleerd. De bureaucratie streeft - ik zou haast zeggen per definitie - naar stabiele en daarmee voorspelbare relaties met de van haar afhankelijke organisaties. De stichtingsvorm dringt zich dan op. En zelfs voor de bezetting van bestuursfuncties in de stichtingen heeft het particulier initiatief steeds meer moeite vrijwilligers uit de eigen achterban te mobiliseren.

In de tweede plaats betekent professionalisering dat de beroepskrachten een behoorlijke onafhankelijkheid bezitten op grond van hun grotere ervaring en deskundigheid. Zij verrichten - als vrijgestelden - het eigenlijke werk, dat zich grotendeels aan het oog en de beoordeling van de vrijwillige bestuurders onttrekt. Zij kunnen tot op grote hoogte zelfstandig de doelstellingen van het werk bepalen. Daarbij kúnnen de benaderingswijzen of de effecten daar-

255 Zie in dit verband de interessante bijdrage van Van Tienen over organisaties, in: Bij leven en welzijn, deel 2, o.c., blz. 19-24, waarin hij ook wijst op processen als schaalvergroting, deconfessionalisering, fusering e.d.

[p. 316]

van ingaan tegen de bedoelingen van de organisaties in dienst waarvan de beroepskrachten werken. In ieder geval kan van een goede controle van de bestuurders geen sprake zijn, omdat - al of niet terecht - de professionals hun aanpak kunnen rechtvaardigen door te verwijzen naar hun professionele referentiekader, dat een dergelijke aanpak ‘voorschrijft’. Er zijn de laatste tijd nogal wat conflicten geweest tussen besturen van instellingen en beroepskrachten, die mede hierin hun oorzaak vinden. Omdat de mogelijkheid, soms het vermogen, tot beoordeling van de feitelijke werkzaamheden van de professionals bij de bestuurders meestal niet aanwezig is, omdat de bestuurders weinig tijd ter beschikking hebben, is bij ernstige conflicten hun reactie vaak administratief: schorsing of ontslag. En de professionals, toch al niet onder de indruk van de legitimiteit van dit gezag, richten zich tot de financierende overheid als ‘alternatief’ legitimiteitskader²⁵⁶.

(c) De ontzuiling. In de jaren zestig is een proces van ontzuiling op gang gekomen, waarmee aangegeven wil zijn dat de bindingskracht van de levensbeschouwelijke zuilen afneemt. Dit proces heeft ook de welzijnssector niet ongemoeid gelaten²⁵⁷. Traditioneel is de welzijnssector juist bij uitstek het terrein waarop de strakke sociale beheersing zich heeft gemanifesteerd. In de hulpverlening én in de beheersing van het veld waarin vrijwillige organisaties kunnen ontstaan, lagen de mogelijkheden van de verzuilde elites om de eigen achterban te binden.

De structurering van het aanbod van welzijnsvoorzieningen op basis van de levensbeschouwing begint meer en meer aan actualiteit

256 Voor uitvoerige en voortreffelijke beschouwingen over de veranderingen in de beleving van de professionaliteit a.g.v. maatschappelijke veranderingen J.M.G. Leune, Professies in beweging, in: Sociaal Maandblad Arbeid, 26ste jrg., nr. 2, februari 1971, blz. 89-104.

257 Meer in detail is dit proces voor één vorm van welzijnsorganisaties (St. Vincentiusvereniging) beschreven en geanalyseerd door Jos. J. Poeisz, Traditie en vernieuwing in caritatieve organisaties, 1968. Daaruit blijkt o.m. dat vooral jongeren de zin van de traditioneel levensbeschouwelijke organisatievormen op dit terrein in toenemende mate ontkennen; zie ook het speciale nummer van de Sociologische Gids (15de jrg., nr. 4, juni/juli 1968) hierover, met bijdragen van Poeisz, Van Kemenade, Van der Lans, Sterk, Layendecker en Schreuder.

[p. 317]

in te boeten. We hebben al gezien hoe de omzetting van verenigingen in stichtingen de loskoppeling van de achterban al formeel heeft ingeleid. In een tijd van sterke verzuiling was dit niet zo problematisch, maar nu de achterban deze stichtingen steeds minder als ‘hun’ stichtingen herkent, komt het werk van deze organisaties ideologisch in toenemende mate ‘in de lucht te hangen’. Zij functioneren als zakelijke instellingen die bepaalde voorzieningen aan het publiek hebben aan te bieden. Aan de andere kant is het publiek geïnteresseerd in bepaalde diensten en in mindere mate in de levensbeschouwelijke achtergrond van waaruit zij worden aangeboden. Hun problemen zijn in de meeste gevallen niet van levensbeschouwelijke aard. Zij vragen diensten, hulp, informatie e.d. en ontmoeten in die vraag professionals die zich in de eerste plaats in deze problemen hebben gespecialiseerd. De levensbeschouwelijke instelling van de cliënt of het cliënt-systeem is op zijn hoogst één van de aspecten die in de dienst- en hulpverlening betrokken dient te worden. Het feit dat het aanbod van welzijnsvoorzieningen nog overwegend vanuit organisaties met een (formeel) levensbeschouwelijk stempel wordt gedaan, geeft hoogstwaarschijnlijk nog een veel te optimistisch beeld over hun betekenis. De voorstructurering dwingt de mensen a.h.w. te zoeken naar de ‘eigen’ organisatie - als zij die in de doolhof al kunnen vinden -, zonder dat in de meeste gevallen de diensten/problemen een levensbeschouwelijke ‘kleuring’ vereisen.

Het zijn vooral de professionals die - meer werkend vanuit een professioneel dan vanuit het bestaande levensbeschouwelijke referentiekader - deze organisatiestructuur achterhaald vinden. Maar ook vele bestuurders van instellingen zien de noodzaak van de traditionele opdeling niet meer in. De laatste jaren is de samenwerking tussen de instellingen sterk toegenomen, in vele gevallen is men tot fusie overgegaan of bereidt men deze voor. Dat zien we zowel op plaatselijk als op landelijk niveau. Zo staan op landelijk niveau de verschillende levensbeschouwelijke koepelorganisaties in b.v. de reclassering en de geestelijke volksgezondheid op het punt te fuseren. Een ander voorbeeld van het afwijken van de traditionele organisatieprincipes is het zgn. kinderbeschermingsberaad, dat in mei 1971 in Noordwijkerhout is gehouden. Dit beraad, georgani-

[p. 318]

seerd door de Nationale Federatie voor de Kinderbescherming n.a.v. de kritiek op de kinderbescherming, recruteerde de vertegenwoordigers niet op basis van levensbeschouwelijke herkomst maar op functionele criteria. In dit beraad waren derhalve vertegenwoordigd: groepsleiders, maatschappelijk werkers, directeuren van instellingen en enkele buitenstaanders²⁵⁸.

Het zijn bovengenoemde drie processen die de traditionele taakverdeling tussen overheid en particulier initiatief tot een anachronisme maken. De relatie tussen particulier initiatief en bevolking is grotendeels afgebroken; aan de institutionele kaders en voorzieningen is echter nog weinig veranderd. Van enige democratische beïnvloeding door de bevolking (of de cliënten van deze organisaties) kan niet gesproken worden. Deze is zelfs formeel niet of nauwelijks mogelijk. Wanneer men, zoals het (opbouwwerk-)beleid wil, de traditionele gezagsstructuren wil vervangen door democratische, dan is herziening van de relatie, niet tussen particulier initiatief en overheid, maar tussen bevolking en overheid noodzakelijk. De vraag die dan centraal staat, is in hoeverre de bevolking in vormgeving en uitvoering van welzijnsvoorzieningen in de verantwoordelijkheid kan participeren met behoud van een zekere flexibiliteit, continuïteit en gelijkheid in het aanbod.

Het teleurstellende van het Memorandum is dat het in essentie aan deze vraag voorbijgaat. In het Memorandum wordt een voorbije periode afgerond en toegedekt met een stelsel van raden. De positieverandering die het particulier initiatief na de oorlog heeft ondergaan, wordt genegeerd. De fictie wordt in stand gehouden dat het particulier initiatief een groot deel van de bevolking vertegenwoordigt en haar de mogelijkheid geeft op democratische wijze deel te nemen aan de besluitvorming. Terwijl het Memorandum nu juist een aanzet had kunnen zijn voor een visie op de veranderde relatie tussen overheid en bevolking én, in het voetspoor daarvan, op de meest adequate organisatie van de welzijnsvoorzieningen. De klachten van beleidszijde, van de Kamer en ‘uit het veld’ over de gebrekkige organisatie hangen nl. direct samen met de wijze waar-

258 Zie Handelsblad/NRC, 12 mei 1971.

[p. 319]

op het particulier initiatief historisch vorm heeft gekregen.

Ik schreef met opzet: aanzet tot een visie, omdat het duidelijk is dat men niet van de ene dag op de andere een bestaande organisatiestructuur kan veranderen. Maar gegeven het feit dat steeds meer organisaties en personen, ook uit het particulier initiatief, overtuigd raken van de noodzaak tot wezenlijke veranderingen van het ondoorzichtige en verspillende aanbod van welzijnsvoorzieningen, had van de overheid verwacht mogen worden dat zij richting zou geven aan de reeds in gang gezette ontwikkeling naar schaalvergroting, fusering e.d. In het Memorandum wordt echter, integendeel, het verleden geïnstitutionaliseerd²⁵⁹. Deze vragen klemmen des te meer, daar het opbouwwerk - door de aanpassingen die het aan de verzuilde structuur heeft moeten maken - nooit behoorlijk is toegekomen aan deze coördinerende functie²⁶⁰. Het hele terrein van de sociale beleidsvoering (‘social administration’) ligt nog grotendeels braak.

In de huidige situatie is echter grote behoefte aan een herordening van de taken tussen overheid en bevolking, een herordening die een groot beroep doet op de functie ‘social administration’. De eigen verantwoordelijkheid van het particulier initiatief heeft ertoe geleid dat de overheid, en ook het particulier initiatief, niet is uitgenodigd veel aandacht te besteden aan een systematische beleidsvoorbereiding. Voor de overheid fungeert het particulier initiatief als legitimatiekader voor beleidsbeslissingen naar de kant van de bevolking. Het particulier initiatief is het adres waar de overheid haar plannen ter goedkeuring deponeert. Als zodanig treden vooral de landelijke koepelorganisaties op, die echter nauwelijks een geringere distantie tot de feitelijke werkzaamheden hebben dan de

259 Zie eerdere kritieken mijnerzijds in het Tijdschrift voor Maatschappelijk Werk, resp. 5 november 1970, o.c., en 5 maart 1971, o.c.

260 Een relevante opmerking in dit verband is die van Kramer: ‘In discussions of inter-agency coordination in Holland, there is relatieve little attention given to some of the more recent conceptions of coordination, its costs and prerequisites. Instead there is an over-reliance on some of the ideas formulated over twenty years ago, when much less was known about the ways in which interorganizational coordination might constrain citizen participation’ (Community development etc., o.c., blz. 106).

[p. 320]

overheid. De landelijke koepelorganisaties, hoofdzakelijk bemand met professionele werkers, zijn ‘losgeraakt’ van hun achterland. Het aantal organisaties dat zij heten te vertegenwoordigen is zo groot dat van beleidsvoering op basis van discussies binnen de aangesloten organisaties geen sprake kán zijn. Hun functie bestaat in hoofdzaak uit het doorgeven en legitimeren van voorstellen van het ministerie naar de aangesloten organisaties; voor de rest bepalen zij, mede omdat zij over een groot apparaat beschikken, zelfstandig de inhoud van hun beleid. Met als zeer belangrijke randvoorwaarde dat hun beleidsadviezen geen aantasting mogen betekenen van de verworven posities. Op grond van de uitgangsstelling: bewaking van de gegroeide verhoudingen, is de dialoog tussen overheid en particulier initiatief er één tussen twee bureaucratieën, zo men wil, tussen professionals. Slechts een van tijd tot tijd tot de overheid gericht protest moet de suggestie levend houden dat het particulier initiatief meer is dan een conglomeraat van dienstverlenende organisaties, maar dat het een levende band onderhoudt met de achterban. Het kan echter naar die kant slechts een expressieve functie vervullen.

In dit verband is de positie van de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn, als toporgaan van het particulier initiatief, interessant²⁶¹. Deze laat zich bijv. goed illustreren in zijn reactie op het Memorandum. De Raad levert een felle kritiek op het Memorandum, die in grote trekken overeenkomt met de kritiek die ik daarop heb geleverd: het opleggen van een weinig flexibele radenstructuur, het ontbreken van werkelijke decentralisatie, de onduidelijke functie van het opbouwwerk e.d. Tevens is de Raad - goed bekend met structuur en inhoud van het particulier initiatief - niet mals met zijn kritiek op het traditionele particulier initiatief²⁶², al is deze kritiek mooi ‘verpakt’²⁶³.

Het interessante is nu dat de Raad zich eveneens krachtig keert

261 In 1946 werd de mogelijkheid om als natuurlijk persoon lid te zijn van de Raad geëlimineerd. Na de oorlog zijn ook de verschillende landelijke koepelorganisaties opgericht, zie Tjeenk Willink/Treurniet, o.c., blz. 369-371.

262 Zie het Commentaar (1971, o.c.) op het Memorandum, o.a. blz. 8, 10-13, 22, 27.

263 Idem, o.c., blz. 23.

[p. 321]

tegen wat hij noemt de ‘verstatelijking’²⁶⁴, die in het Memorandum ligt opgesloten. De verantwoordelijkheden van overheid en particulier initiatief worden samengebracht in de raden; de overheid kent de raden de formele positie toe van adviserend lichaam. De Raad pleit echter, naast samenwerking, voor een goed tegenspel van de kant van de bevolking²⁶⁵. Wat we zien is dat, nu de oude legitimatiebasis van de Raad - het particulier initiatief - begint te wankelen, een nieuwe wordt gezocht in de veel bredere categorie, nl. de bevolking. De Raad werpt zich op als pleitbezorger van de inspraak van de bevolking; hij verwijst daarbij naar de noodzaak van democratische structuren, een noodzaak die met zoveel woorden ook in het Memorandum wordt uitgesproken²⁶⁶. De Raad kan een dergelijk pleidooi slechts met enig recht houden op basis van zijn positie als toporgaan van het bestaande particulier initiatief, dat hij zelf sterk ‘im Frage stellt’. Hij maakt gebruik van de in deze vorm verouderde antithese overheid-particulier initiatief om het belang te verdedigen van de eigen democratische organisaties van de bevolking, zonder dat hij echter op dié gronden naar enige legitimiteit kan verwijzen! Op deze wijze postuleert de Raad een nieuwe legitimatiebasis, zonder dat de betrokkenen zich op enigerlei wijze hierover kunnen uitspreken. Nu de overheid het initiatief met betrekking tot de regeling van de welzijnsvoorzieningen begint over te nemen, begint de Raad, die als bewaker van de gegroeide verhoudingen nooit in creatieve termen heeft geanticipeerd op de veranderingen in de verhouding tussen overheid en particulier initiatief, te steigeren²⁶⁷. Het oude paard: de antithese overheid-particu-

264 Idem, o.c., blz. 14. Het zal overigens niet toevallig zijn dat de direct in de overheidssfeer werkende instellingen als de provinciale en stedelijke opbouworganen - althans de zgn. Besturencontacten van deze organen - zich niet kunnen verenigen met het Commentaar van de Raad. De oorzaak moet wel liggen in de anti-overheidsstemming die uit het Commentaar spreekt. Daarnaast zijn er op onderdelen bezwaren van het - sterk territoriaal (!) georiënteerde - club- en buurthuiswerk.

265 De Raad denkt aan gemengde commissies (overheid-bevolking) met meer dan adviserende taken (o.c., blz. 23, 27).

266 O.c., blz. 23.

267 Al doet het interim-rapport over structuur en samenwerking in de sociale dienstverlening (Structureel Perspectief, uitgave NRMW, 1970) - zonder overigens ten principale de relatie overheid-particulier initiatief te bespreken - een interessante stap in de richting van een meer doelmatige dienstverlening. Want, zo wordt terecht gesteld, ‘de versplintering van het uitvoerend werk vraagt teveel tijd voor overleg, dwingt daardoor tot veelvuldige verwijzing en consultatie of belemmert een daadwerkelijke hulpverlening’ (o.c., blz. 14).

[p. 322]

lier initiatief (nu bevolking) moet hiervoor van stal worden gehaald.

Men kan dit, ondanks alle goede bedoelingen en met erkenning van de betekenis van de eigen verantwoordelijkheid van de burgers in relatie tot die van de overheid, moeilijk als een geloofwaardige stellingname kwalificeren.

Het feit dat het opbouwwerk in de jaren zestig, en vooral de laatste jaren, zich institutioneel vrij sterk heeft kunnen ontwikkelen, kan mede in verband gebracht worden met de veranderde positie van het particulier initiatief. De afnemende betekenis daarvan - in termen van participatie e.d. - heeft de positie van het opbouwwerk versterkt. De idee van samenwerking en van directe betrokkenheid van de bevolking bij de voorbereiding van welzijnsvoorzieningen, kreeg ideologisch een kans op het moment dat de ontzuiling zich begon door te zetten. Het opbouwwerk bood (biedt) een functioneel alternatief waar de bindingskracht van de levensbeschouwelijke organisaties begint af te nemen. Het opbouwwerk pretendeert immers het kader te geven waarbinnen de bevolking, nu niet slechts op levensbeschouwelijke gronden, weer van haar daadwerkelijke belangstelling blijk kan geven. We zien een interessant ‘toeschrijvingsmechanisme’ in werking treden, waarbij aan het opbouwwerk juist die kwaliteiten worden toegeschreven die bij het bestaande particulier initiatief werden gemist, zoals: samenwerking, participatie van de bevolking e.d. Door die positie van functioneel alternatief heeft het opbouwwerk zich de laatste jaren, mede door de structurele onzekerheid van het particulier initiatief, enige populariteit kunnen verwerven. Zo in de trant van: zijn er problemen in de relatie tussen overheid en bevolking, dan wordt het tijd aan opbouwwerk te doen. De marktpositie van het opbouwwerk is naar de kant van het particulier initiatief, dat overigens zelf ook het opbouwwerk in zijn aanbod heeft opgenomen, versterkt.

[p. 323]

We hebben eerder proberen aan te tonen, dat het opbouwwerk geen bijdrage van betekenis, soms vaak het tegendeel, zal kunnen leveren aan de oplossing van problemen waarvoor het in het leven is geroepen²⁶⁸. De relatie opbouwwerk-bevolking is niet minder problematisch dan de relatie particulier initiatief-bevolking. Het opbouwwerk moet eerder gezien worden als uitdrukking van bepaalde problemen in de welzijnszorg, in de verhouding tussen overheid en bevolking én in de organisatiestructuur van het welzijnsaanbod, dan als een voertuig voor de oplossing daarvan.

268 Zie ook de twijfels bij de ‘veldwerkers’ en studenten van de sociale academies. Daarvoor b.v. de discussies tijdens de zgn. NIMO-studiedagen (1969), in: NIMO-stencil no. 8; gerefereerd kan ook worden aan de discussies die de laatste jaren plaatsvinden over de relatie tussen opbouwwerk en sociale actie; zie verder H. van Dijk, landelijk adviseur opbouwwerk van Humanitas, in zijn artikel Opbouwwerk: inkapseling of democratisering, in: Civis Mundi, 10de jrg., april 1971, blz. 192-196. Van Dijk schrijft als conclusie: ‘kortom, de mogelijkheden van het opbouwwerk om belangrijke terreinen in de samenleving te democratiseren zijn zeer beperkt en als de burger zich dat realiseert, zal hij ook bedenken dat hij zijn vrije tijd nuttiger besteed, als hij de sanitaire voorzieningen in zijn woning verbetert en uitbreidt dan aan het omturnen van bestuurders d.m.v. het opbouwwerk’ (blz. 196).